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L’avenir des administrations locales en Europe

 | 
Geert Bouckaert
, 
Sabine Kuhlmann
, 
Christian Schwab

Autonomie, performance, participation : quelles leçons peut-on tirer de l’étude comparative des réformes du secteur public local ?

Christian Schwab, Geert Bouckaert y Sabine Kuhlmann

Texto completo

Réformes du secteur public local en Europe : les domaines fondamentaux de la modernisation

1Au cours des décennies passées, les administrations publiques locales en Europe ont été soumises à une pression croissante face à une multitude de nouveaux défis : évolution démographique, changement climatique, dette publique, virage numérique, demande accrue de participation et crise migratoire dans certains pays, pour n’en citer que quelques-uns. En conséquence, une vague de réformes politiques et administratives destinées à relever ces défis, à faire face à ces pressions et à résoudre ces problèmes complexes a entraîné un changement de la gouvernance locale dans de nombreux pays. Ces changements étaient, en partie, le fruit de politiques de réformes mises en œuvre par les administrations centrales et fédérales, souvent dues à l’austérité, réalité incontournable désormais pour un nombre croissant de communes européennes. Ces changements étaient également le résultat d’initiatives communales et de forces vives plus endogènes.

2Parallèlement, les demandes auxquelles les administrations locales restent confrontées et les attentes qui pèsent sur elles pour l’avenir sont fortes et elles vont croissant : les communes et les départements ont la responsabilité d’assurer non seulement une administration efficace, des services de qualité et l’exécution correcte des lois imposées par les échelons supérieurs de l’administration, mais aussi légitimité, participation démocratique et confiance tout en ayant l’obligation d’être responsable et de rendre des comptes – et ce souvent dans un contexte d’austérité. De toute évidence, un certain degré d’autonomie est nécessaire pour permettre aux administrations locales de répondre à toutes ces exigences.

3Cet ouvrage présente les conclusions scientifiques de l’étude comparative des réformes menées dans 31 États, qui recouvrent non seulement des pays d’Europe continentale, des pays nordiques et des pays anglo-saxons, mais aussi des pays d’Europe centrale de l’Est et d’Europe du Sud-Est. Dans la mesure où les travaux portent sur « L’avenir de l’administration locale en Europe », ils n’ont pas pour seule ambition de tirer les leçons du passé, mais entendent aussi s’interroger sur la manière dont les responsables politiques peuvent façonner l’avenir des administrations locales et influer sur celui-ci. Comment les collectivités locales doivent-elles relever des défis de plus en plus nombreux ? Et comment peut-on adapter les choix de réformes aux diverses pressions internes et externes ? Se contenter d’ignorer celles-ci ne saurait être une option très convaincante.

4C’est pourquoi, sur la base des leçons tirées de notre étude comparative, cette étude formule des conseils stratégiques reposant sur des données scientifiques à l’attention des décideurs politiques et des représentants des administrations locales pour les aider à concevoir et mettre en œuvre des réformes visant à créer des administrations locales viables, performantes, réactives et en mesure de rendre des comptes démocratiquement. Nous avons la conviction qu’il s’agit là d’éléments constitutifs fondamentaux des États modernes, et plus généralement des systèmes démocratiques. C’est pourquoi cet ouvrage entend fournir des lignes directrices et des conseils sur lesquels les responsables politiques pourront s’appuyer pour concevoir l’avenir des administrations locales européennes.

  • 1 Kuhlmann (S.), Bouckaert (G.) (eds), Local Public Sector Reforms in Times of Crisis National Trajec (...)

5Nous avons étudié quatre grandes trajectoires de réformes, qui se sont toutes révélées être des tendances fondamentales dans les 31 pays européens couverts par ce projet – notons toutefois qu’elles ont été mises en œuvre sous des formes différentes, à des rythmes différents et avec des impacts différents (pour en savoir davantage, voir Kuhlmann/Bouckaert, 2016) 1:

  1. Réorganisation de la prestation des services publics locaux, réformes externes (post-)NPM (groupe de travail LocRef I) ;

  2. Réformes de gestion ; réformes externes (post-) NPM (groupe de travail LocRef II) ;

  3. Changement d’échelle territoriale et fonctionnelle (groupe de travail LocRef III) ;

  4. Réformes démocratiques (groupe de travail LocRef IV).

Réorganisation de la prestation des services publics locaux

  • 2 Note pour la traduction en français : le terme New Public Management (NPM) que l’on pourrait tradui (...)

6Dans toute l’Europe, quantité d’administrations locales ont réorganisé leurs structures, leurs modes de fonctionnement et les procédures visant à assurer le service public. Entamée dans les années 1980 et inspirée par le New Public Management2 (NPM), l’externalisation de services locaux à des prestataires privés ou à des entités à but non lucratif (externalisation, privatisation fonctionnelle/privatisation des actifs, constitution en société ou corporatisation, appels d’offres) a été poursuivie. Dans le cadre de l’action COST LocRef, les réformes de ce type sont qualifiées de « Réformes externes (post-)NPM », dans la mesure où elles sont destinées à changer les relations entre l’État et le marché afin de restructurer les relations entre les entreprises et les secteurs. Parmi les pistes examinées, citons, entre autres, la privatisation fonctionnelle/privatisation des actifs, la constitution en société ou corporatisation, l’externalisation, les appels d’offres et la création de nouveaux organismes (agencification). Notons toutefois que plus récemment, une tendance post-NPM à la re-municipalisation et à l’intégration de services publics locaux ayant été externalisés s’est dessinée dans certains pays et dans certains secteurs.

Réformes de gestion

7Les idées du NPM ont également largement inspiré des réformes internes concernant la gestion. Inspirées par le concept d’une « entreprise de services » ayant le souci du client et devant être gérée selon des critères de performance, beaucoup d’administrations locales ont engagé des projets de réforme visant à mettre en œuvre une réorganisation interne, la révision des processus, de nouveaux systèmes budgétaires et comptables, des outils de gestion de la performance, et une modernisation de la gestion des ressources humaines (avec par exemple la rémunération au mérite). Dans la phase post-NPM, certaines tendances nouvelles se sont fait jour, en partie destinées à corriger les échecs du NPM, comme l’administration décloisonnée ou joined-up government (remplaçant une situation de fragmentation et de sectorisation), la planification stratégique (au lieu d’une gestion à court terme), en partie destinée à faire face à la crise budgétaire, avec des compressions des dépenses et la gestion de l’austérité.

Changement d’échelle territoriale et fonctionnelle

8Les questions principales qui se posent dans ce domaine sont les suivantes : d’une part, déterminer si les superficies des territoires et les juridictions administratives des autorités locales deviennent de plus en plus vastes (avec l’idée de base de réaliser des économies d’échelle) ou si elles restent petites (avec l’idée fondamentale d’assurer de la proximité et de la participation), et d’autre part de voir comment les administrations locales peuvent coopérer lorsque la fusion n’est pas le choix institutionnel retenu. Dans ce cas, des stratégies de changement d’échelle territoriale ont été mises en œuvre pour assurer la viabilité opérationnelle des communes, même de très petite taille, en créant des entités intercommunales. Dans beaucoup de pays, le changement d’échelle territoriale va de pair avec des mesures de réattribution fonctionnelles des missions entre les différents échelons de l’administration. À cet égard, une tendance générale à la décentralisation (politique et administrative) a pu être observée depuis les années 1980, ainsi qu’un mouvement inverse de recentralisation, notamment dans le Sud de l’Europe, après la crise financière internationale des années 2010.

Réformes démocratiques

9Les réformes de ce type concernent la dimension politique et participative des administrations locales visant à « réimpliquer les administrés », pour permettre à la population de participer aux débats publics par le biais de consultations citoyennes et d’une élaboration des politiques plus interactive. Cela recouvre des formes nouvelles de démocratie directe et délibérative, comme des référendums, des initiatives, des pétitions et des révocations à l’échelle locale, mais aussi la modernisation d’« anciens » instruments de démocratie représentative et des éléments de démocratie coopérative ou de gouvernance collaborative. Cette notion renvoie à l’intégration de la société civile et des administrés comme co-décisionnaires ou co-créateurs dans l’élaboration des politiques locales, par le biais de forums de citoyens, de conseils de jeunes et de conseils de quartiers, et de la démocratie en ligne.

Autonomie, performance, participation : une perspective transversale sur les réformes locales

10Nos travaux de recherche comparative ont révélé que les quatre domaines de réforme du secteur public local mentionnés plus haut ne sont pas indépendants les uns des autres, mais que, dans la mesure où ils ont tous une incidence sur les administrations locales, ils sont fortement interdépendants et enchevêtrés, souvent mis en œuvre simultanément, mais de manière plutôt déconnectée, et presque jamais évalués de manière globale et transversale. Dans de nombreux cas, on observe des associations protéiformes, parfois explosives, de différents outils de réforme, issues d’une sélection plus ou moins sensée d’outils provenant de ces quatre axes de réforme. Or ces outils peuvent avoir des objectifs très différents, parfois même incompatibles ou opposés. Ainsi, la demande de structures plus efficientes par le biais de fusions ou de mises à l’échelle peut entrer en contradiction avec l’objectif d’assurer davantage de proximité avec les citoyens et d’engagement de leur part. L’externalisation de services à des prestataires privés peut être en conflit avec l’exigence d’une plus grande obligation pour l’agent public principal de rendre des comptes sur le plan politique ou d’une plus grande exigence de démocratie de la part des utilisateurs. Ces évolutions peuvent conduire à des arbitrages et à des effets négatifs ou non souhaités, qui ne sont toutefois pas visibles lorsqu’on étudie les différents types de réformes à l’échelle locale séparément, sans tenir compte de leur interdépendance.

11Dans ce contexte, nous nous sommes fixés pour objectif de nous intéresser dans cette étude aux réformes du secteur public local en adoptant une approche transversale et de nous concentrer plus particulièrement sur les interactions entre ces quatre axes fondamentaux de réformes. Nous allons donc tirer quelques enseignements généraux de nos travaux de recherche et voir si les effets des différentes approches des réformes du secteur public local se sont renforcés mutuellement ou si au contraire ils se sont annulés. Nous étudierons dans quelle mesure les réformes analysées dans un domaine ont eu un effet (intensification ou atténuation) sur les résultats obtenus dans les autres domaines.

12Nous nous sommes posé les questions directrices suivantes : Quel effet les réformes externes de NPM ont-elles sur les résultats des réformes internes de NPM, démocratiques et territoriales/fonctionnelles ? Dans quelle mesure les réformes internes de NPM influent-elles sur les résultats des réformes externes, démocratiques et territoriales/fonctionnelle ? Quel est l’impact des réformes démocratiques sur les résultats des réformes externes/internes de NPM et sur les réformes fonctionnelles/territoriales ? Comment les réformes territoriales/fonctionnelles influent-elles sur le résultat du NPM externe/interne et sur les réformes démocratiques ? Pour répondre à ces questions, les quatre groupes de travail de l’action COST LocRef ont renforcé leurs échanges et mis au point un schéma d’analyse transversal pour les différentes trajectoires de réformes. Sur cette base, nous avons associé plus loin les quatre piliers de l’action COST LocRef (voir groupes de travail I à IV, ci-dessus) à une nouvelle perspective transversale portant sur trois éléments-clé de la gouvernance locale :

  1. L’autonomie (Chapitre I ; Andreas Ladner)

  2. La performance (Chapitre II ; Trui Steen, Filipe Teles, Harald Torsteinsen)

  3. La participation (Chapitre III ; Bas Denters)

1. Autonomie

13L’autonomie locale renvoie au pouvoir des communes et des départements de déterminer l’action publique au sein de leur juridiction, de fixer les priorités de l’action publique, de prendre des décisions sur le plan organisationnel et de gérer leurs ressources. Cela implique, d’une part, un certain degré d’indépendance vis-à-vis des échelons supérieurs de l’administration et une latitude politique, et d’autre part, un ensemble pertinent de missions à assurer et les capacités nécessaires pour assurer ces diverses missions locales (voir Chapitre I pour plus de détails). Ce type de « décentralisation réelle » est généralement considéré comme une caractéristique positive des administrations locales. Cependant, il faut également tenir compte du fait qu’une autonomie excessive peut receler un danger, particulièrement dans un contexte de manque de capacités institutionnelles, démocratiques ou financières. Ces dernières, en particulier, ont eu tendance à baisser dans de nombreux pays suite à la crise financière et aux politiques d’austérité draconiennes qui ont suivi. En conséquence, la tension entre la fourniture de services efficaces aux citoyens et la réduction des coûts s’est accrue dans de nombreuses administrations locales, dans toute l’Europe. Cette situation peut d’un côté remettre en question l’idée d’autonomie locale, car les administrations centrales, fédérales et provinciales cherchent souvent à faire des économies plus importantes dans les administrations locales que dans leurs propres activités, et imposent donc à l’échelon local des politiques d’austérité, des restrictions de dépenses et des priorités d’action publique. D’un autre côté, la pression à réduire les dépenses pourrait également être l’occasion pour les administrations locales de moderniser leurs procédures, leurs fonctionnements et l’organisation de la prestation des services. Cependant, l’austérité peut aussi signifier que les administrations centrales retirent des moyens à l’échelon local tout en lui octroyant davantage de liberté (autonomie) d’action. Ou bien encore le laisser « seul » avec plus de liberté associée à des moyens insuffisants, voire à une absence de ressources, un phénomène qualifié de localisme de l’austérité, (austerity localism) en Angleterre. Dans ce contexte, la question suivante se pose : les politiques d’austérité vont-elles réduire l’autonomie locale ou au contraire la renforcer ? Quelles sont les réformes du secteur public local qui déboucheront sur un accroissement de l’autonomie et quelles sont celles qui au contraire amèneront une baisse de l’autonomie – tout particulièrement en période d’austérité ? De toute évidence, on peut s’attendre à ce que les quatre axes de réformes étudiés dans le cadre de l’action COST LocRef aient des impacts assez différents sur l’autonomie des administrations locales. Par exemple, élargir l’éventail des tâches à assurer par les administrations locales par la décentralisation pourra renforcer l’autonomie locale, du moins dans sa dimension fonctionnelle. Cependant, si parallèlement des services locaux essentiels sont externalisés ou privatisés, cela réduira l’autonomie locale, les municipalités devenant davantage tributaires de prestataires privés.

14L’introduction de la démocratie directe et des réformes territoriales constitue un autre exemple d’interaction entre les effets des différentes réformes. Tandis que les nouveaux instruments de démocratie directe et les réformes participatives devraient, semble-t-il, augmenter l’autonomie (politique) locale et la latitude des administrations locales, les fusions de communes conduisent à la dissolution de petites entités locales indépendantes politiquement. Cependant, cela pourra au final se traduire par un accroissement général de l’autonomie locale, du moins si la nouvelle commune unitaire est plus viable, plus puissante et donc plus indépendante face aux échelons supérieurs de l’administration et aux acteurs externes. Au final, un accroissement général de l’autonomie locale pourrait résulter des réformes participatives et territoriales, du moins dans un contexte favorable. Il apparaît donc que l’interaction entre les différentes approches de réformes étudiées ici a une incidence de taille sur l’autonomie locale, et ce de manière parfois assez ambiguë, en particulier dans un contexte d’austérité. Ces tensions et ces questions seront étudiées dans le Chapitre I de cet ouvrage, intitulé « Autonomie et austérité : réinvestir dans l’administration locale ».

2. La performance

15Les administrations publiques locales constituent l’échelon le plus proche du citoyen. Elles ont pour mission d’améliorer les services, elles accroissent la performance et la légitimité des résultats, et ont tendance à être plus présentes et plus visibles que les échelons supérieurs de l’administration. Pour cela, l’amélioration de la performance locale, c’est-à-dire l’efficacité, l’efficience, l’obligation de rendre des comptes, l’orientation « usagers » etc., des administrations locales constituent l’un des objectifs fondamentaux des processus de modernisation à l’échelle locale, que ce soit dans le cadre de réformes de NGP internes ou externes, du changement d’échelle territoriale et fonctionnelle, ou de dispositifs participatifs. Cependant, les mesures mises en œuvre pour revoir la prestation des services locaux et les chaînes de prestation de ceux-ci, ainsi que le degré de remise en question de l’administration wébérienne classique, par contraste avec le NGP, divergent considérablement d’un système d’administration locale à l’autre. Il n’est donc pas surprenant que les réponses regroupées dans cet ouvrage, à la question de savoir si, quand et dans quelle mesure le « balancier repart en arrière » (du privé vers le public ; du NGP à une « re-wébérianisation ») ne sont pas uniformes, mais assez différenciées. C’est vrai aussi pour l’évaluation des mesures destinées à améliorer la performance. Les changements de performance sont inévitablement associés à des approches de réformes différentes. Ils peuvent être le résultat d’un changement d’échelle territoriale associé à des stratégies d’accompagnement portant sur des restructurations internes de l’organisation, destinées à accroître l’efficacité et l’efficience de la fourniture de services. Autre exemple d’effet de ces interactions : la coopération intercommunale, qui peut être une bonne solution pour éviter l’externalisation de services à des prestataires privés, et en même temps assurer la participation des administrés et l’obligation de rendre des comptes, démocratique. Souvent, le changement d’échelle est associé aussi à des changements organisationnels internes et à l’introduction de nouvelles logiques de fonctionnement des services locaux, reposant en partie sur des outils de gestion de la performance. Enfin, les réformes de mise à l’échelle associées à des techniques de gestion innovantes peuvent aussi avoir des retombées sur des réformes externes, dans la mesure où des administrations locales plus performantes, plus viables et plus efficientes peuvent plus facilement assurer des services en interne, en évitant les privatisations. D’un autre côté, l’introduction de nouvelles techniques de gestion pour améliorer la qualité du service et la performance de la commune tout en privatisant et en externalisation parallèlement ses services peut avoir des effets paradoxaux, dans la mesure où un accroissement de la performance contrastera avec une réduction des fonctions à assurer.

16Sous le titre « Améliorer la fourniture des services locaux : des réformes pour accroître la performance », le chapitre II de cet ouvrage étudiera ces questions, en tirera les enseignements et formulera des conseils à l’attention des décisionnaires.

3. La participation

17Partout dans le monde, les communes sont des environnements de plus en plus importants pour répondre à des changements sociétaux majeurs. D’aucuns parlent même du retour de l’État-cité, ou du fait que les maires pourraient bien diriger le monde. Dans ce contexte, l’obligation démocratique de responsabilité et de reddition des comptes de ceux qui dirigent villes et villages devient de plus en plus importante. Cependant, cela signifie qu’il est peut-être encore plus difficile qu’avant de répondre à la question « Qui dirige cette ville ? ». Ces dernières années, les décisions politiques locales ont toujours plus été transférées, d’une prise de décision publique traditionnelle « dans les mairies » à des arènes démocratiques plus délibératives et directes ainsi que, dans des formes de gouvernance collaboratives, à des réseaux « multi-organismes » qui transcendent les frontières traditionnelles des juridictions. Ce déplacement de la prise de décision publique est en partie la résultante des mouvements de réformes analysés ici, ce qui soulève les questions suivantes : ces réformes ont-elles contribué à un accroissement global de la participation et de l’implication citoyennes, de quelle manière et sous quelles conditions ? Les diverses mesures de réforme – en partie contradictoires, en partie complémentaires – se sont-elles renforcées ou au contraire annulées concernant la qualité de la participation que permettent les administrations locales ? Qu’est-ce que l’impact global des réformes de NGP (ou post-NGP), les processus de changement d’échelle territoriale et le renouveau démocratique ont changé pour le citoyen et sa participation ? Par exemple, tendre vers les unités territoriales plus vastes peut, d’un côté, induire une participation accrue, les citoyens ayant alors davantage de questions à trancher, ce qui accroît leur volonté de s’impliquer dans les processus de prise de décision locale. Cela peut aussi favoriser la création de nouveaux échelons locaux, comme des unités infracommunales, pour assurer de la proximité, ce qui peut être une source supplémentaire de participation. D’un autre côté, la mise à l’échelle peut aussi accroître l’importance accordée à la performance et à l’efficience des entités locales devenues plus viables, au détriment de la participation et de la proximité. Enfin, il se peut aussi que nous observions une situation paradoxale, où des nouvelles formes de participation démocratique se font jour et où les citoyens ont plus de pouvoir, tandis que parallèlement, les services communaux sont externalisés, centralisés ou supprimés en raison de l’austérité, un phénomène qui revient à « donner les moyens d’agir sans octroyer de ressources ». Le chapitre III de ce document, intitulé « Participation et responsabilité démocratique : changer la donne pour les citoyens », tirera des conclusions et formulera des conseils concernant les réformes du secteur public local, la participation et l’obligation de responsabilité et de rendre des comptes.

18Pour résumer, nous avons vu que les impacts des quatre axes de réforme étudiés dans le cadre de l’action COST LocRef sont fortement interdépendants, ce qui peut avoir des conséquences positives/voulues ou négatives/non-intentionnelles sur le fonctionnement et la performance des administrations locales. Il est apparu également que l’interdépendance des réformes, leur simultanéité (du moins partielle) et la mise en œuvre souvent déconnectée ou non coordonnée créent un certain nombre de tensions et de problèmes pour les administrations locales. Résoudre ces problèmes et ces tensions exige quantité d’efforts, d’innovations et de créativité pour la future gouvernance des communes en Europe dans les années à venir. La figure 1 présente un modèle simplifié de l’interdépendance des réformes et des trois questions transversales de l’autonomie, de la prestation/performance des services et de la participation.

Figure 1. Réformes du secteur public local et autonomie, performance et participation

Figure 1. Réformes du secteur public local et autonomie, performance et participation

Figure proposée par les auteurs.

19Les trois chapitres qui suivent sont organisés selon les trois sujets-clés de l’autonomie, de la performance et de la participation, avec la question suivante comme fil conducteur : Quelles leçons et quelles recommandations stratégiques peut-on tirer des travaux de recherche menés dans le cadre de l’action COST LocRef dans 31 pays ?

20Nous allons donc présenter :

  • Des conclusions scientifiques et des leçons fondamentales ;

  • Des conseils stratégiques à l’attention des acteurs de terrain, à appliquer pour des réformes à venir.

21Pour cela, nous nous intéresserons aux quatre types de réformes du secteur public local dans chacun des chapitres, pour mettre en lumière leur interdépendance, mais aussi les tensions entre les concepts de réformes et leurs impacts, qui doivent être pris en considération par les décideurs. Notre objectif est d’éviter un éventuel cloisonnement avec une séparation stricte des secteurs de réformes, pour au contraire privilégier une perspective transversale sur les réformes du secteur public local, négligée jusqu’ici dans les travaux de recherche.

Les différents types d’administrations locales et les pays qui en font partie

22Les 31 pays inclus dans cette étude sont les suivants (par ordre alphabétique) : Albanie (AL), Allemagne (DE), Autriche (AU), Belgique (BE), Chypre (CY), Croatie (HR), Danemark (DK), Espagne (ES), Estonie (EE), Finlande (FI), France (FR), Grèce (EL), Hongrie (HU), Irlande (IE), Islande (IS), Israël (IL), Italie (IT), Lettonie (LV), Lituanie (LT), Norvège (NO), Pays-Bas (NL), Pologne (PL), Portugal (PT), République tchèque (CZ), Roumanie (RO), Royaume-Uni (UK), Slovaquie (SK), Slovénie (SI), Suède (SE), Suisse (CH), Turquie (TR).

  • 3 Kuhlmann (S.), Bouckaert (G.) (eds), Local Public Sector Reforms in Times of Crisis National Trajec (...)
  • 4 Heinelt (H.), Magnier (A.), Reynaert (H.) (eds), The European Mayor II: Political Leaders in the Ch (...)

23Sur la base de typologies pertinentes qui intègrent des caractéristiques organisationnelles, culturelles et liées au service public, on distingue six différentes catégories de systèmes administratifs locaux3 auxquelles appartiennent ces pays, que nous allons considérer ici comme les conditions initiales ou contextuelles des réformes. Ces conditions contextuelles, au sein desquelles opèrent les acteurs locaux, doivent être envisagées comme un élément important pour la compréhension et l’explication des mouvements de réforme et leurs résultats. C’est pourquoi des interventions institutionnelles similaires peuvent induire des effets très différents dans les contextes respectifs des pays ou groupes de pays, car elles rencontrent des dispositions institutionnelles préexistantes et des « héritages » institutionnels. Ceux-ci doivent être pris en considération lorsqu’on interprète les enseignements à tirer de l’action COST LocRef et lorsqu’on applique à des contextes nationaux, régionaux et locaux spécifiques les recommandations générales de politiques fournies ici (voir tableau 1). Pour cela, une tentative de transposition s’impose, que la classification de pays présentée ci-dessous pourra préstructurer et faciliter. La typologie de six catégories de systèmes d’administrations locales décrite ci-dessous concerne les caractéristiques des administrations locales et repose sur trois dimensions principales4 :

  1. Dimension historique : elle concerne les évolutions différentes de l’administration publique dans les pays de l’Est et les pays de l’Ouest (changement de système et histoire administrative), avec des divergences entre le modèle administratif occidental (wébérien) et le modèle postcommuniste (transition de l’héritage institutionnel du communisme) ;

  2. Dimension institutionnelle : fait référence à la structure de l’administration publique au macro-niveau et distingue les systèmes unitaires centralisés, les systèmes unitaires décentralisés et les systèmes fédéraux ;

  3. Dimension culturelle : renvoie à la culture administrative et aux traditions juridiques/légalistes. Distingue la tradition « de la règle de droit » de l’Europe continentale, qui met l’accent sur le légalisme et qui puise ses racines dans le droit romain (et avec des degrés divers de clientélisme entre les pays appartenant à cette tradition) et la culture anglo-saxonne de « l’intérêt public » avec la tradition de la common law et l’accent mis sur le gestionnariat, la transparence et des systèmes de recrutement ouverts.

24Dans les pays de type napoléonien d’Europe continentale (NEC), le principe de la légalité avec une forte tradition romaine commune et le droit statutaire est caractéristique. Les règles de droit sont très codifiées, le système judiciaire administratif très développé et l’ensemble du système administratif extrêmement centralisé, avec une culture politique profondément enracinée dans laquelle le rôle de l’État central, avec son administration centralisée, est très fort et accepté. Sur le plan fonctionnel, les administrations locales sont traditionnellement faibles et l’État possède une forte visibilité sur le territoire, avec beaucoup d’antennes locales déconcentrées. Certains pays de ce type, en particulier dans le Sud de l’Europe, se caractérisent par une forte politisation, du clientélisme et du favoritisme politique.

25Le type fédéral d’Europe continentale (FEC) se caractérise par une forte culture légalistique et une culture administrative marquée par la primauté du droit. Notons que l’échelon subnational (décentralisé) de l’administration, avec le principe de subsidiarité qui prévaut dans ces pays, y joue un rôle primordial. L’administration centrale a une importance moindre et elle est « dégraissée » comparée aux pays de type NEC, tandis que l’administration locale joue un rôle plus important, avec aussi (dans beaucoup de pays) un maire plus puissant et plus influent.

26Les pays scandinaves/nordiques forment le type nordique (NO). Bien qu’eux aussi enracinés dans la tradition du droit romain, ces États se démarquent par l’ouverture de leurs systèmes de carrière et de recrutement de la fonction publique et par un principe de transparence et d’ouverture (accessibilité de l’information, participation) pour les citoyens. Là aussi, la subsidiarité est un principe général ; la structure administrative est fortement décentralisée, avec des administrations locales fortes sur le plan politique et fonctionnel, ce qui témoigne d’un degré élevé d’autonomie.

27L’examen du type anglo-saxon (AS) révèle que la tradition administrative qui prédomine est celle de l’intérêt général, reposant sur des philosophies de l’État libérales et une conception instrumentale de l’État. La séparation droit public-droit privé n’existe pas (common law) et les procédures de recrutement sont ouvertes, de même que les carrières dans la fonction publique. Fortes sur le plan fonctionnel, les positions politiques des administrations locales sont plus faibles sur le plan sur leadership local.

28Le type d’Europe centrale de l’Est (ECE) se caractérise par une rupture avec l’ancien système administratif socialiste. Les administrations locales sont fortes sur le plan fonctionnel, avec des degrés de latitude budgétaire variables, et l’administration est plutôt décentralisée. Les pays appartenant à cette catégorie ont fait des efforts considérables pour mettre en place un modèle constitutionnel et administratif de type européen continental, tandis que les États baltes ont davantage adhéré au type nordique. De plus, la fragmentation du territoire y est plutôt hétérogène, recouvrant tous les cas de figure, allant d’une fragmentation élevée à une fragmentation faible.

29L’étude du type d’Europe du Sud-Est (ESE) montre qu’une caractéristique des pays des Balkans est leur ressemblance frappante avec les pays d’Europe du Sud appartenant au type NEC. Le leadership local est fort (en particulier celui des maires) et les fonctions des administrations locales sont plutôt limitées, avec une faible latitude budgétaire et avec des administrations locales ayant en général un rôle moins important que l’échelon central, qui possède une structure administrative centralisée et unitaire.

30Le tableau ci-dessous présente une vue d’ensemble des données sur laquelle s’est appuyée cette étude, à savoir les (groupes de) pays couverts et analysés ici concernant les trois thèmes transversaux, à savoir :

  1. autonomie/austérité ;

  2. prestation de services/performance ;

  3. participation/implication des citoyens.

31À des fins de comparaison et pour permettre des généralisations, nous avons rattaché ces pays à leurs types respectifs de systèmes d’administrations locales.

Tableau 1. Pays étudiés dans le cadre de l’action COST LocRef regroupés par types de système d’administration locale et dimensions clés de l’analyse

Type de système d’administration locale*

Thèmes transversaux de recherche et de conseils

Autonomie
(chapitre I)

Performance
(chapitre II)

Participation
(chapitre II)

Pays couverts par cette étude (par thème/chapitre)

Type napoléonien d’Europe continentale (NEC)

Belgique, France, Grèce ; Italie, Portugal, Espagne, Turquie

Belgique, France, Grèce ; Italie, Portugal, Espagne, Turquie

Belgique, France, Grèce ; Italie, Portugal, Espagne, Turquie

Type fédéral d’Europe continentale (FEC)

Autriche, Allemagne, Suisse

Autriche, Allemagne, Suisse

Autriche, Allemagne, Suisse

Type nordique (NO)

Danemark, Finlande, Islande, Pays-Bas, Norvège, Suède

Finlande, Islande, Pays-Bas, Norvège, Suède

Danemark, Finlande, Islande, Pays-Bas, Norvège, Suède

Type anglo-saxon (AS)

Chypre, Irlande, Royaume-Uni

Irlande, Israël, Royaume-Uni

Irlande, Israël, Royaume-Uni

Type d’Europe centrale de l’Est (ECE)

République tchèque, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Slovaquie

République tchèque, Estonie, Hongrie, Lituanie, Pologne, Slovaquie

République tchèque, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Slovaquie

Type d’Europe du Sud-Est (ESE)

Albanie, Croatie, Roumanie, Slovénie

Croatie, Roumanie, Slovénie

Croatie, Roumanie, Slovénie

Source : Bouckaert/Kuhlmann, Local Public Sector Reforms… op. cit., 2016, p. 10-14 ; Heinelt (H.), Magnier (A.), Reynaert (H.) (eds), The European Mayor II: Political Leaders in the Changing Context of Local Democracy, Londres, Palgrave Macmillan, 2018.

Notas

1 Kuhlmann (S.), Bouckaert (G.) (eds), Local Public Sector Reforms in Times of Crisis National Trajectories and International Comparisons, Londres, Palgrave Macmillan, 2016.

2 Note pour la traduction en français : le terme New Public Management (NPM) que l’on pourrait traduire par Nouvelle gestion publique (NGP) sera employé dans tout le texte de l’ouvrage. Le terme anglais sera donc conservé.

3 Kuhlmann (S.), Bouckaert (G.) (eds), Local Public Sector Reforms in Times of Crisis National Trajectories and International Comparisons, Londres, Palgrave Macmillan, 2016 ; Kuhlmann (S.), Wollmann (H.), Introduction to comparative public administration: Administrative systems and reforms in Europe, Cheltenham, Edward Elgar, 2014 ; Heinelt (H.), Magnier (A.), Reynaert (H.) (eds), The European Mayor II: Political Leaders in the Changing Context of Local Democracy, Londres, Palgrave Macmillan, 2018.

4 Heinelt (H.), Magnier (A.), Reynaert (H.) (eds), The European Mayor II: Political Leaders in the Changing Context of Local Democracy, Londres, Palgrave Macmillan, 2018.

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Título Figure 1. Réformes du secteur public local et autonomie, performance et participation
Créditos Figure proposée par les auteurs.
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