1Au sein de l’histoire politique, économique et sociale de l’État au xx^e siècle, la réforme de l’État est un thème dont on peut repérer l’apparition aux lendemains de la Première Guerre mondiale et qui renvoie à une volonté explicite, active et organisée de changement ou d’adaptation. Notion polysémique, celle-ci mobilise l’histoire des conceptions philosophiques, politiques et juridiques qui s’attachent à la définition de l’État et de ses rapports avec la société. En s’attachant aux individus ou aux groupes sociaux qui portent cette volonté de changement, ainsi qu’aux transformations qui affectent les pouvoirs, les pratiques et les hommes qui font fonctionner cet État, elle s’inscrit dans un registre plus sociologique. Elle apparaît enfin sous un jour gestionnaire ou managérial lorsqu’elle s’intéresse aux modifications qui affectent l’organisation et le fonctionnement de l’État, à ses outils et ses techniques, ses « productions » et son efficacité. Quelle place François Bloch-Lainé occupe-t-il dans les générations successives de réformateurs au xx^e siècle ? Quelle contribution a-t-il apportée à la réforme de l’État, par son action, par sa pensée ou ses écrits1 ? Dans quelles circonstances, selon quelle inspiration et selon quelles modalités a-t-il agi ? Quels ont été ses objectifs, ses réalisations, ses échecs, et, enfin, peut-on évaluer son influence ou sa postérité ?

2Les historiens ont mis en exergue le rôle qu’a joué François Bloch-Lainé dans la transformation de l’administration des Finances dans l’après-guerre, dans son adaptation aux défis économiques et financiers posés par la reconstruction et le rééquipement du pays et dans sa « conversion »2 à l’économie. À ce titre, il peut d’ores et déjà être qualifié d’acteur de la réforme de l’État. Mais son action en faveur de la réforme ne s’est pas limitée à cette expérience et trois autres temps forts peuvent être mis en évidence dans la suite de sa carrière. De 1956 à 1958, fort de ses acquis à la direction du Trésor, il accède au rôle de conseiller du ministre et pèse en faveur d’une réforme générale des administrations économiques et financières. De 1959 à 1968, il élargit son champ d’intervention et exerce un véritable magistère d’influence en faveur de la réforme administrative, économique et politique. À partir de 1968, son action réformiste prend un tour assez différent, marquée d’un côté par des engagements associatifs de plus en plus prononcés et de l’autre par une réflexion déontologique et testimoniale sur le service de l’État.

I. PRUDENCE ET MATURATION (1943-1947)

3La réforme de l’État n’a pas toujours été pour Bloch-Lainé une préoccupation. La maturité venant, il s’est saisi de ce thème mais il n’a joué de rôle ni dans la maturation, ni dans l’élaboration, ni dans la mise en place des grandes réformes de la Libération. En effet, il était trop jeune pour participer, même s’il a pu en suivre certains3, aux travaux des groupes réformateurs qui se multiplient dans l’entre-deux-guerres au sein des grands corps de l’État, du patronat industriel, du syndicalisme, des partis politiques, parmi les publicistes, les polytechniciens d’X-Crise ou les ingénieurs fayolistes4. De même, sous l’Occupation, bien qu’il s’attache à suivre à partir de 1943 les travaux du Comité général d’études et des différents cercles qui préparent la Libération, sa participation reste modeste. Homme d’organisation, il préfère s’investir dans des tâches opérationnelles et assure à partir de février 1944 la gestion du Comité de financement de la Résistance. À la Libération, alors que ses diverses activités résistantes lui permettent de faire partie du camp des vainqueurs et d’intégrer le cabinet du nouveau ministre des Finances, il œuvre en priorité au retour de l’ordre, contribuant par sa seule présence à doter le ministère d’une image résistante flatteuse, à rassurer les plus conservateurs et à manifester la continuité de l’État.

4La continuité de l’État, entendue comme la continuité de l’administration5, voilà sans aucun doute ce qui constitue le cœur de la philosophie administrative de Bloch-Lainé à l’époque de Vichy comme au moment de l’Épuration. Puisque la Nation s’incarne dans l’État et qu’il revient à l’administration d’incarner ce dernier contre l’anarchie parlementaire ou l’aventure politique, la survie de la collectivité exige de maintenir l’État en état de fonctionnement, quelle que soit l’orientation politique du gouvernement. Cette conception à la fois libérale et technocratique s’inspire des réflexions des publicistes et des penseurs de la réforme de l’État de l’entre-deux-guerres, tel Henri Chardon6 qui a cherché à ériger le pouvoir administratif en quatrième pouvoir, en l’asseyant sur la compétence technicienne, la défense de l’intérêt général et l’irresponsabilité politique. Défendue particulièrement par les grands corps, la force de cette construction, notamment dans une administration comme les Finances qui revendiquent leur technicité, peut expliquer la faiblesse des mises en cause politiques des dirigeants administratifs du ministère à la Libération, la modération de l’Épuration et le détournement réussi des attaques contre l’Inspection des finances, épisodes dans lesquels Bloch-Lainé s’est illustré personnellement dans un rôle temporisateur et protecteur lorsqu’il était au cabinet de Lepercq et de Pleven.

5Quant aux réformes de structures réalisées à la Libération, elles suscitent finalement chez lui la même prudence que le renouvellement des hommes. Alors que l’appareil d’État se voit bouleversé par la création du ministère de l’Économie nationale, puis par celle du Commissariat général au Plan, il opte délibérément pour le ministère des Finances, laissant à d’autres l’aventure incertaine du MEN. Les nationalisations, notamment celle des banques, ne suscitent pas chez lui plus d’enthousiasme. Il se contente d’en suivre le dossier durant les premiers mois de 1945 pour le compte du ministre7, et c’est seulement à la direction du Trésor qu’il s’en préoccupe et qu’il cherche à réformer les procédures8.

6La direction du cabinet de Robert Schuman de juillet 1946 à mai 1947 constitue néanmoins une première initiation de Bloch-Lainé à la réforme administrative. D’abord, en qualité de directeur de cabinet, il s’initie pour la première fois à la gestion du ministère des Finances dans son ensemble9. Ensuite, il prend, pour la première fois, deux mesures en faveur de la réforme administrative : la création du Comité central des coûts et rendements des services publics et celle de la Cour de discipline budgétaire10. Organisme collégial créé le 9 août 1946, rattaché au président du Conseil et logé à la Cour des comptes, le Comité central d’enquête s’inspire à la fois de l’exemple britannique de l’audit et des initiatives menées pendant l’entre-deux-guerres par le CNOF, le COST ou la CEGOS en matière de prix de revient et d’organisation scientifique du travail. Confié à Gabriel Ardant, fidèle de Pierre Mendès France, le Comité est chargé de stimuler la reprise en main des services de l’État contaminés par les « mauvaises habitudes » de gestion prises sous l’Occupation, de proposer des économies budgétaires et de suggérer toute mesure de rationalisation des structures ou de perfectionnement des méthodes de travail11. Cette création répond-elle à un souci de modernisation des services de l’État ? La réponse se situe plutôt du côté de l’habitus rationalisateur des inspecteurs des Finances12, de la tradition financière et budgétaire aux Finances et de la réforme administrative de l’entre-deux-guerres. Après les désordres de l’Occupation s’exprime un souci légitime de remise en ordre des finances publiques et de renforcement des contrôles13. Il reste que les moyens accordés au nouvel organisme sont très faibles. Il ne dispose pas de personnels permanents et doit puiser ses ressources, au coup par coup, dans les corps de contrôle et d’inspection des ministères. Est-ce la trace de la méconnaissance des moyens qu’exige la réforme des services administratifs14 ? Est-ce la marque de la contrainte budgétaire et la volonté des Finances de ne pas donner le mauvais exemple en créant des postes supplémentaires ? Ou encore la trace de la méfiance de Bloch-Lainé à l’égard de tout organisme permanent et transversal de la réforme administrative et l’expression de sa conviction personnelle selon laquelle la réforme de l’État doit relever des responsables administratifs et ministériels15 ?

7Quoi qu’il en soit, par la création du Comité d’enquête en 1946, puis de la Commission de vérification des comptes des entreprises publiques et de la Cour de discipline budgétaire en 1948, François Bloch-Lainé renforce de façon inattendue le pôle Cour des comptes et apporte une contribution notable à la réforme de l’État. Il s’inscrit dans une filiation classique et juridique de la réforme administrative, davantage inspirée par des préoccupations budgétaires et comptables, le renforcement du contrôle et la séparation des pouvoirs que par l’innovation dans les missions de l’administration. Mais avec le Comité d’enquête il étend la sphère d’intervention des grands corps aux administrations centrales et contribue à la construction de leur monopole en matière d’expertise administrative. Il sème aussi quelques idées qui feront leur chemin sur la longue durée – celle de faire du président du Conseil le véritable chef de l’administration et celle d’éclairer la dépense publique par une meilleure connaissance des services, des coûts et des résultats.

8Informé des réflexions des réformateurs des années 1930 sans en être un héritier direct, observateur attentif des dispositifs dirigistes et interventionnistes mis en place sous Vichy16, Bloch-Lainé effectue une intéressante synthèse entre la tradition juridique libérale de la III^e République, la réforme administrative portée par les grands corps au cours de l’entre-deux-guerres et la revendication technocratique du pouvoir des experts telle qu’elle s’est exprimée dans les années 1930 et à Vichy17. Membre de l’Inspection des finances, il n’appartient pas au groupe des ingénieurs et des industriels modernisateurs de l’entre-deux-guerres, ni à celui des technocrates qui ont peuplé les cabinets ministériels de Vichy, ni à celui des publicistes qui réfléchissent à la réforme des institutions politiques, mais à celui des fonctionnaires financiers rationalisateurs. Placés en plein cœur de l’appareil d’État, revendiquant la posture de praticiens plus que celle de théoriciens, armés de la ferme volonté de rompre avec tout ce qui leur apparaît comme les causes de la faillite de l’entre-deux-guerres – la déflation, le dogme de l’équilibre budgétaire et de l’orthodoxie financière, le protectionnisme, le malthusianisme industriel, la non-intervention de l’État dans l’économie –, ces hauts fonctionnaires vont passer à l’action une fois installés aux commandes de l’administration de la IV^e République18.

II. LE TEMPS DE L’ACTION : BLOCH-LAINÉ RÉFORMATEUR DE LA DIRECTION DU TRÉSOR (1947-1952)

9Sans plan organisé a priori, sans impulsion politique gouvernementale venue d’en haut, au gré des opportunités mais avec persévérance, François Bloch-Lainé remodèle en profondeur sa direction, lui redonne son prestige perdu19 et entraîne dans son sillage une recomposition progressive des administrations économiques et financières et de leurs relations, depuis le ministère des Affaires économiques, en passant par les Finances, jusqu’aux institutions financières satellites et au Plan. Cette contribution à la réforme de l’État a été multiforme, elle s’est exercée dans le domaine des missions, des structures, des hommes, des procédures, des instruments et des idées, et elle est désormais bien connue grâce aux travaux successifs de Jean Bouvier, Michel Margairaz, Laure Quennouëlle-Corre et Aude Terray20. Nous nous contenterons d’énumérer quelques-unes des réalisations de Bloch-Lainé, en nous limitant aux innovations administratives : changement de nom immédiat à son arrivée, inauguration d’un nouveau management administratif, refonte de l’organigramme en quatre sous-directions : celle des Interventions économiques, qui consacre les ambitions du directeur en matière d’État prêteur, garant et actionnaire ; celle des Relations de trésorerie, chargée du financement des entreprises publiques, des collectivités territoriales et de la zone franc ; celle des Activités financières, tournée vers le contrôle du logement et du crédit social ; et enfin la prestigieuse sous-direction du Mouvement des fonds, qui reçoit mandat de passer du rôle de « banquier du budget » à celui de « banquier de l’économie ». Citons aussi, malgré un contexte de pénurie budgétaire, le recrutement volontariste d’inspecteurs des Finances chargés de mission pour les tâches nouvelles, la récupération de services « en déshérence », tel que le Bureau des statistiques économiques et financières en 1948, et la création progressive d’un Service des études économiques et financières, véritable état-major économiste placé auprès du directeur du Trésor ; l’invention de nouvelles structures de gestion, telles que la Commission des investissements, qui a permis d’affecter aux investissements la contre-valeur en francs de l’aide Marshall et de la répartir en étroite liaison avec le Plan, le Comité monétaire de la zone franc, le Comité de statistiques, la Commission de vérification des comptes des entreprises publiques, le Comité de gestion des participations publiques, etc. Citons enfin la répartition apaisée des tâches entre un Plan fonctionnel et une direction du Trésor opérationnelle pour le financement des investissements, la mise au point des rôles respectifs entre la direction du Trésor et la Banque de France en matière de politique de crédit, la clarification des attributions entre Trésor et Budget pour la tutelle des entreprises publiques, notamment lors du démembrement progressif du ministère des Affaires économiques, l’importation et le développement, à l’abri de la direction du Trésor, de la Comptabilité nationale, véritable novation intellectuelle, qui, sans Bloch-Lainé, se serait greffée au Plan ou à l’INSEE… Comment qualifier cette activité réformatrice ?

Un manager public exceptionnel

10Bloch-Lainé, dans une période historique originale, est l’homme d’un dispositif exceptionnel, visant à résoudre à la fois le financement de la Reconstruction et l’équilibre de la trésorerie ; le financement public des investissements, qui par ailleurs n’aurait pu se faire sans l’aide Marshall, est une réponse bien circonscrite historiquement. Il y a là finalement la dernière phase d’une économie de guerre, mais d’une guerre menée cette fois-ci contre la stagnation et pour le redémarrage de l’économie. Que le dispositif économico-administratif correspondant ait perduré au fil des années n’autorise pas à dire que Bloch-Lainé l’a théorisé de façon générale comme devant être en tout temps et en toute circonstance le rôle de l’État. D’ailleurs, la débudgétisation des investissements qui commence très vite, dès la guerre de Corée, alors qu’il est encore à la direction du Trésor, trouve en Bloch-Lainé directeur de la Caisse des dépôts un ardent praticien.

11Au sein de l’administration, on peut dire qu’il est un grand manager public : deux ou trois idées claires qui, davantage que des idées, sont des convictions ; des objectifs bien déterminés ; un tempérament de chef ; un charisme évident pour convaincre tant ses collaborateurs que son ministre ou ses interlocuteurs ; l’inventivité des moyens (les comités en tout genre qui ont couvert les avancées de la direction) ; un grand sens de l’opportunité (le « kidnapping » du BSEF en 1948) ; le discernement dans le choix des hommes ; l’art d’éveiller les talents et de se les associer… Bloch-Lainé est aussi un exceptionnel organisateur : à l’heure où les cabinets de conseil en organisation font le siège de l’administration, Bloch-Lainé, sans l’aide de quiconque, définit ses objectifs et les outils dont il a besoin21 : une idée, un objectif, une structure, un dispositif, un homme.

Bloch-Lainé : un pragmatique, entre orthodoxie financière et innovations

12Si, d’autre part, on cherche à qualifier ses réalisations administratives, on peut retenir cinq traits marquants. D’abord, dans la « bataille » qui l’oppose au Plan dans le financement des investissements, il met en avant la très traditionnelle règle en finances publiques de l’unité de trésorerie et le refus tout aussi orthodoxe de tout démembrement du Trésor22. Son œuvre commune avec Gilbert Devaux, directeur de la Comptabilité publique, notamment en 1948 sur les comptes spéciaux du Trésor23, sa politique d’assainissement financier menée de concert avec Roger Goetze, directeur du Budget24, le placent clairement du côté de l’ordre, de l’orthodoxie et de la rigueur financière et comptable.

13Deuxième aspect, concernant le ministère des Affaires économiques, force est de constater l’annexion persévérante, au profit de la direction du Trésor d’une série de territoires qu’il qualifie de « friches » (programmation des investissements, tutelle des entreprises publiques). Cette stratégie de récupération ne relève pas seulement d’une volonté de puissance individuelle ou de centralisation des leviers financiers25. Elle est aussi à mettre au compte des nombreuses tentatives empiriques de rationalisation de l’appareil administratif économique d’État qui font suite au rattachement du ministère des Affaires économiques aux Finances au début de 194826. La longue série de notes ou de rapports commis sur le sujet pour les commissions d’économies ou de réforme administrative, pour le Comité central d’enquête ou pour les ministres des Finances témoigne de cette recherche d’une organisation optimale des services économiques et financiers, de l’effort de suppression des doubles emplois (ici à l’échelle de deux ministères) et de la volonté d’introduire une plus grande cohérence dans les services de l’État. La stratégie impérialiste de Bloch-Lainé est à replacer dans ce processus de fusion administrative entre les deux départements ministériels, qui se prolonge sur plus de vingt ans, jusqu’à la réunification définitive de la direction du Trésor et de la direction des Finances extérieures en 1965-196627.

14Troisième élément, en matière de gestion administrative, l’appétence de Bloch-Lainé pour les structures de concertation collégiales et délibérantes, auxquelles il trouve beaucoup de vertus28, surtout s’il en tire les ficelles. Son goût pour la concertation trouvera son épanouissement dans les commissions du Plan qu’il présidera tout au long des années 1960 et dans l’idée d’« économie concertée » au début des années 1960. Soucieux de coordination horizontale et transversale, Bloch-Lainé apparaît comme l’un des précurseurs des comités interministériels qui deviendront sous la IV^e, puis sous la V^e République l’un des modes favoris de la coordination gouvernementale. Rappelons ensuite sa volonté sans cesse réaffirmée de disposer d’une meilleure information statistique, économique et financière, ce qui le place cette fois-ci du côté de l’innovation et de la modernisation des outils, et traduit une conception rationnelle et technocratique du pilotage de l’État : le SEEF est la première de ces fameuses « tours de contrôle », de ces organismes « vigiles » auxquels il accorde tant d’importance29.

15Enfin, les réalisations que nous avons énumérées sont toutes nourries d’une idée-force qui inspire toute l’œuvre de Bloch-Lainé. Au-delà des structures qu’il a laissées en héritage et des hommes qu’il a formés ou marqués, c’est cette volonté de changer les mentalités que nous souhaitons mettre en exergue : rompre avec la culture juridique et comptable du ministère pour le convertir à l’économie30, transformer le ministère des recettes, des comptes et du contrôle en un ministère de la croissance économique. Mais cette réforme des esprits – faire du ministère des Finances une administration capable de participer au plus haut niveau aux choix économiques – ne peut se faire en quelques années et Bloch-Lainé lui-même en est bien conscient : « J’étais heureux à l’époque de faciliter cette œuvre d’avenir31 », dit-il en parlant du SEEF. Les instruments, les structures, les « outillages mentaux » qu’il met en place à la direction du Trésor visent à enraciner cette révolution des mentalités dans l’administration des Finances ; les cours qu’il ne cesse de donner à Sciences Po dans les années 1950, l’insistance qu’il met à demander à ce que, à l’ENA ou avant l’ENA, une formation économique soit incluse dans le bagage intellectuel élémentaire de l’administrateur, son soutien actif à la création du CEPE de Charles Prou en 1957 répondent à ce même objectif d’agir sur les esprits autant que sur les institutions.

Bloch-Lainé et la réforme de l’État sous la IV^e République

16L’action de François Bloch-Lainé à la tête de la direction du Trésor prouve les capacités d’autoréformation interne dont peut faire preuve l’administration dans certaines circonstances. Bloch-Lainé incarne en quelque sorte le modèle IV^e République de la réforme administrative : sur fond d’instabilité ministérielle et de faiblesse gouvernementale, il est constitué d’initiatives directoriales individuelles, locales et techniques, d’un mélange d’empirisme32, d’impérialisme et de rationalisation, d’orthodoxie et d’audace, d’opportunisme et de maturation lente33, de micro-innovations à court terme et de perfectionnement permanent, de discrétion34 et de persévérance… La réforme, selon Bloch-Lainé, n’est pas « péremptoire35 », mais patiente ; elle consiste davantage dans la transformation des administrations existantes (réformes de conversion) que dans la juxtaposition de structures nouvelles36 ; elle ne se décrète pas d’en haut, mais surgit de l’intérieur du corps administratif et s’expérimente sur le terrain37. Cela dit, la réforme n’a pu se frayer un chemin au sein des Finances que grâce au tempérament d’une génération exceptionnelle de hauts fonctionnaires, trempés dans l’épreuve (la guerre, la défaite et l’Occupation, les camps de prisonniers en Allemagne, le départ pour Londres ou Alger, la Résistance intérieure) et parvenus d’un seul élan aux postes de commandement après la Libération : François Bloch-Lainé à la direction du Trésor, Paul Delouvrier et Maurice Lauré à la direction générale des Impôts38, Didier Gregh et Roger Goetze à la direction du Budget, Gilbert Devaux à la Comptabilité publique, Guillaume Guindey aux Finances extérieures, Claude Gruson au SEEF, Louis Franck aux Prix…

17De l’expérience de Bloch-Lainé à la direction du Trésor peut-on tirer des enseignements pour la réforme administrative en général ? Sur la nécessité de disposer de managers publics imaginatifs pour conduire le changement, sur la nécessité d’agir autant sur les esprits que sur les structures, tout le monde s’accordera. Mais ne faut-il pas rappeler les circonstances exceptionnelles dans lesquelles a œuvré le directeur du Trésor de l’époque : un climat d’urgence nationale, une haute administration pénétrée de la nécessité d’agir, une grande concentration des pouvoirs, des contraintes très lourdes tant externes qu’internes, un petit nombre de partenaires institutionnels à convaincre, un relatif consensus au sommet de l’État sur les objectifs à atteindre, l’absence de résistances organisées (ni syndicats, ni groupes de pression internes ou externes, ni castes administratives propriétaires), un Parlement peu impliqué, une opinion publique peu concernée ?… Un tel modèle est-il facilement transposable ?

III. LE TEMPS DU CONSEIL AU MINISTRE : BLOCH-LAINÉ ET LA RÉFORME RÊVÉE DES ADMINISTRATIONS ÉCONOMIQUES ET FINANCIÈRES (1954-1958)

18En 1953, avec son départ de la direction du Trésor pour la Caisse des dépôts, commence pour Bloch-Lainé une nouvelle période, marquée par une nouvelle place au sein de l’État, par l’accès au statut d’expert indépendant et par le conseil au ministre. Là où Bloch-Lainé directeur du Trésor utilisait le traditionnel pouvoir hiérarchique vertical pour réaliser ses projets ou pour les souffler au ministre, il est désormais conduit à utiliser des lieux de pouvoir et des canaux d’influence plus diversifiés. Mais ses objectifs restent les mêmes : contribuer au renouvellement des idées et des connaissances économiques, contribuer à la réflexion sur le rôle de l’État dans l’économie, contribuer à la modernisation de l’État…

La tribune de Sciences Po : Bloch-Lainé prosélyte

19Parmi les premiers lieux d’influence que Bloch-Lainé investit, il faut citer Sciences Po, où s’enseignent les doctrines concernant l’État, l’administration, l’économie et l’organisation de la société, et où sont formés les futurs cadres de la nation. En son temps, il a pu mesurer les mérites mais aussi les lacunes de l’enseignement de l’économie politique à l’École libre des sciences politiques39 et il souhaite utiliser cette tribune pour diffuser les nouvelles théories économiques en cours, notamment keynésiennes40, ainsi que les nouvelles pratiques en matière d’intervention économique de l’État, de financement de l’investissement ou de planification41. Sciences Po est un lieu stratégique, car en assurant le cours de finances publiques pendant une décennie et en inculquant patiemment à des générations d’étudiants la nouvelle doctrine concernant le rôle économique du Trésor42, il prolonge dans le temps l’œuvre de conversion des esprits qu’il a commencée au ministère des Finances. Au-delà des futurs administrateurs des Finances, il touche aussi un public élargi, susceptible de relayer auprès de l’ensemble des acteurs économiques, y compris dans le milieu des entreprises, la nouvelle vulgate concernant le rôle de l’État dans l’équipement du pays. Cette volonté de dégager du temps pour donner des cours s’enracine dans une réelle croyance dans les vertus de l’enseignement et de la transmission d’expérience : « Il faut que les hommes d’action communiquent leur expérience, vérifient leurs convictions, prolongent leur réflexion en expliquant ce qu’ils font43. » Il faut « vulgariser » et « s’astreindre à expliquer » sans cesse44. Ce magistère, mis en œuvre tout au long des années 1950, soutenu par la publication de ses cours45, relayé par les anciens élèves, nourrit la notoriété et le prestige de Bloch-Lainé jusque dans les années 1960 et contribue à inscrire son nom dans l’histoire de la modernisation de l’économie française et du rôle de l’État.

Bloch-Lainé conseiller des ministres des Finances : pour une réforme des administrations économiques46

20Le prestige qui vient s’ajouter à la capacité d’expertise économique et financière acquise par Bloch-Lainé à la tête de la direction du Trésor le désigne comme un conseiller potentiel des gouvernants, mais pour que cette fonction de conseil indépendant puisse s’épanouir, il faut qu’il dénoue les liens qui l’unissent trop étroitement au ministère des Finances. C’est chose faite avec son départ pour la Caisse des dépôts à la fin de 1952. À partir de 1953, il s’éloigne définitivement des centres de pouvoir et du cœur de l’administration régalienne des Finances ; installé pour une longue période à la tête de la Caisse, il conquiert une position d’indépendance et de liberté qui le conduit à entrer dans le débat public au début des années 196047. En qualité de responsable d’une grande institution financière satellite, il reste cependant dans l’orbite du ministère des Finances, ce qui lui procure une position d’observateur privilégié et lui permet de développer un regard distancié et critique vis-à-vis de l’organisation de l’État dans son ensemble. Trois expériences de conseil se succèdent alors : en 1954 pour le gouvernement Mendès France, en 1956 pour Ramadier, ministre des Finances et des Affaires économiques, puis en 1958 pour le tout nouveau gouvernement de Gaulle.

L’expérience Mendès : l’émergence d’une équipe de fonctionnaires modernisateurs

21Partisan discret de Mendès France48, Bloch-Lainé est sollicité par son ami Claude Gruson pour participer au groupe de travail chargé, pendant l’été 1954, d’élaborer « un programme cohérent de redressement et d’expansion économique ». Sur le bilan de ce groupe de travail49 les souvenirs des témoins sont unanimes : c’est la déception qui domine, et Bloch-Lainé ne fait pas exception, bien que, avec la prudence qui le caractérise, il ne semble pas s’être impliqué outre mesure dans le contenu du rapport Gruson du 5 juillet 195450. Les orientations planificatrices de Gruson sont repoussées51 au profit d’autres priorités, telles que la libération des échanges, la lutte contre le malthusianisme, la reconversion industrielle, la modernisation des structures de l’économie française, les premières expériences d’aménagement du territoire. La réforme de l’État, en revanche, fait partie des préoccupations du gouvernement, en tout cas de celles des conseillers de Mendès France qui se mobilisent activement pour obtenir la réforme des administrations économiques52. En juillet 1954, Mendès France rattache aux Finances le Commissariat général au Plan53 et, en janvier 1955, il envisage de remanier les services du ministère des Finances et des Affaires économiques pour rattacher directement à la présidence du Conseil un secrétariat d’État des Affaires économiques. En fait, depuis les rapports qui ont accompagné le rattachement des Affaires économiques aux Finances en 1948, aucune réforme d’ensemble n’a touché les deux départements ministériels. L’avènement du gouvernement Mendès France stimule les ardeurs réformistes dans les rangs des hauts fonctionnaires modernisateurs et ouvre des espoirs à ceux qui souhaitent une rationalisation de l’appareil d’État et une coordination plus efficace des politiques économiques et financières. L’indifférence dans laquelle Mendès France tient à l’époque la planification, l’échec économique du gouvernement et sa chute précoce déçoivent leurs espoirs, mais le mouvement de réflexion en matière de réforme est durablement relancé aux Finances54.

22Ce moment Mendès France se révèle donc un moment-charnière pour Bloch-Lainé : c’est tout d’abord sa première expérience d’expertise pour un gouvernement hors cabinet ministériel, et il y expérimente pour la première fois un nouveau rapport au pouvoir politique. Ensuite, à l’occasion des travaux du groupe Gruson, il noue des liens étroits avec deux de ses camarades de l’Inspection qui appartiennent au cabinet de Mendès France et à la direction du Trésor, adeptes de la rationalisation de l’intervention économique de l’État, et avec lesquels il se découvre de durables affinités intellectuelles, politiques et réformistes55, Simon Nora et Jean Saint-Geours. Enfin, on peut considérer que c’est chez lui le point de départ d’un cycle du Plan, cycle qui s’amorce en 1954-1955, se formalise en une première étape entre 1956 et 1958 dans le Rapport sur la réforme de l’administration économique, atteint un point d’apogée en 1963-1964 au moment de la conférence des revenus, pour décliner ensuite en 1965.

Le Rapport sur la réforme de l’administration économique du 31 décembre 1956

23Depuis 1954, il se développe à gauche un véritable courant réformiste, qui, confronté à l’instabilité ministérielle, aspire au renforcement de l’exécutif et à la réforme des institutions politiques. Au début de 1956, devant l’« impuissance du gouvernement » Guy Mollet et la crise qui menace le régime, les réformateurs font campagne pour une réforme des institutions et pour l’instauration d’un régime présidentiel56. Dans le domaine économique, la même tendance s’observe et, face à la crise des finances publiques, les fonctionnaires mendésistes prônent eux aussi le renforcement de l’exécutif et de la coordination gouvernementale, ainsi que la restauration de l’autorité du politique sur l’administratif57. Aux partisans des réformes avortées de Mendès France, en 1954, la constitution du grand ministère Ramadier apparaît comme une occasion privilégiée pour une nouvelle tentative de rationalisation administrative et une réflexion rénovée sur les objectifs, les voies et les moyens de l’action de l’État dans le domaine économique.

24Plus concrètement, quel cheminement la commande Ramadier a-t-elle suivi ? Au printemps de 1956, face aux graves difficultés budgétaires et conformément à une tradition bien établie, Ramadier constitue une Commission d’économies. Sans illusion sur l’efficacité de cette dernière, il fait travailler en parallèle un groupe d’experts chargé d’évaluer l’efficacité d’un éventuel plan d’économies et de proposer des solutions alternatives58. Il commande en outre à Bloch-Lainé un Rapport sur la réforme de l’administration économique. Cela fait également écho aux travaux de réforme administrative que Guy Mollet semble vouloir entreprendre, à la suite de la loi du 4 août 1956 qui prescrit le dépôt, avant la date du 1^er janvier 1957, d’un plan de réforme administrative. Les travaux commencent en octobre 1956 autour de Métayer, secrétaire d’État, et Ramadier, qui a déjà à son actif une réforme des services centraux du ministère des Armées59, s’intéresse de près à celle des Finances.

25Bloch-Lainé accepte la mission, commence par consulter « les hauts fonctionnaires qui sont ou ont été aux postes clés » du ministère des Finances et des Affaires économiques, relit les rapports commis antérieurement et passe commande de notes préparatoires à des collaborateurs de confiance. Parmi les hommes-ressources auxquels il s’adresse, Jean Saint-Geours et Simon Nora, qui réactualisent et retravaillent à ce moment-là les propositions qu’ils ont rédigées pour le gouvernement Mendès France60. Le Rapport final est volumineux (soixante-dix-neuf pages). L’introduction présente les objectifs de la réforme : une meilleure efficacité des structures, une hausse du rendement administratif61, une coordination et une cohérence accrues des politiques économiques. Cette dernière suppose, selon Bloch-Lainé, l’acceptation pleine et entière de la planification, entendue comme une connaissance des faits économiques, comme la fixation d’un cadre général de prévision utile à l’ensemble des acteurs sociaux et comme un exercice de définition des objectifs économiques essentiels à moyen et à long terme62 :

« En bref, conclut-il, j’ai pris comme hypothèse de départ – qui pour moi est une certitude – qu’un ensemble de perspectives et de programmes appelé « Plan » doit procéder d’études approfondies et être constamment soumis à des révisions sérieuses, afin que tous les actes de la politique économique s’y conforment, sans systématisme, sans aveuglement, mais avec assez de rigueur pour n’être pas incohérents. »

26Le Rapport se divise ensuite en trois parties.

27La première partie consiste en un état des lieux, très critique, du système administratif, économique et financier français tel qu’il s’est « stratifié » historiquement depuis 193663 : étroitesse de vue et conservatisme des ministères techniques ; carences du ministère des Finances avant 1940 ; échec du MEN en 1944-194864 ; « ambition limitée » du Commissariat général au Plan, qui n’a pas été le « planificateur général » espéré, qui « n’a jamais entendu jouer un rôle actif dans la mise en œuvre de ses recommandations65 » et qui ne possède pas d’« exécutif » capable d’imposer ses vues à l’ensemble des acteurs économiques ; juxtaposition coûteuse et anarchique de nouvelles administrations telles que le Commissariat à la Productivité ou l’« aménagement du territoire » ; multiplication des commissions interministérielles ; défauts d’un pilotage économique mené par les cabinets ministériels66 ; éclatement des services du Commerce extérieur ; insuffisances du Conseil national du crédit ; absence de coordination des politiques tarifaires, fiscales ou des politiques de prix ; faiblesse des compétences économiques du cabinet de Matignon ; inadéquation et contradictions de la tutelle des entreprises publiques…

28La deuxième partie propose les grandes lignes d’une réforme dont les buts seraient de « constituer un organe unique de conception, d’orientation, d’impulsion et de coordination, point de passage obligé pour toutes les affaires économiques », et d’« établir entre cet organe central et les services spécialisés des relations telles que la centralisation des décisions essentielles ait pour contrepartie une large décentralisation des pouvoirs pour leur mise en œuvre67 ».

29La troisième partie décrit dans le détail les nouveaux dispositifs organisationnels à mettre en place. Laissant de côté l’autorité monétaire, désignée comme le chef de file du système bancaire et placée en dehors du système gouvernemental, la première combinaison consiste à regrouper les services de planification, les services économiques techniques sectoriels et les services économiques et financiers en un Bureau du Plan et à rattacher le tout à un vice-président du Conseil ou à un super-ministre de l’Économie, assisté de ministres et de secrétaires d’État spécialisés68. La seconde solution consiste à conserver la structure ministérielle traditionnelle et à rattacher le Bureau du Plan au président du Conseil. Il y a donc dans le premier schéma une refonte totale de l’appareil économique d’État, fusionné avec le Commissariat général au Plan, regroupé autour d’un super-ministre de l’Économie, tandis que le second schéma consiste en un renforcement du rôle de conception, de coordination et d’arbitrage de la présidence du Conseil69.

30Dans les deux cas, la création du Bureau du Plan constitue la clé de voûte du dispositif70 : le nouvel organisme reçoit pour mission l’étude des grandes options et des programmes à long terme, la réalisation de l’équilibre général économique, financier et monétaire, la vérification de la cohérence entre les perspectives générales, les programmes à long terme des ministères et leur action quotidienne, la conduite de certaines actions qui ne peuvent être confiées à aucun d’eux en particulier. Véritable état-major économique, restreint et « hautement qualifié », il travaille pour le Conseil économique interministériel71 et pour le responsable de la politique économique au sein du gouvernement : « Il ne doit être que le centre nerveux de l’action économique, mais il doit être le seul72. » Il dispose des moyens d’action puissants que sont le visa préalable sur les actes économiques les plus importants des ministères et le pouvoir d’arbitrage lorsque des conflits bloquent la procédure de décision. Le reste des propositions concerne les liaisons du Bureau du Plan avec le Comité économique interministériel, avec les départements ministériels techniques (création de « cellules économiques » du Plan) et avec ses grands correspondants (réforme des commissions consultatives et du Conseil économique et social, création de comités sectoriels auprès des départements ministériels).

31Le ministère des Finances et des Affaires économiques fait ensuite l’objet d’un gros travail de réorganisation interne, autour de trois grandes sections73 : les Finances publiques (Trésor, Budget74, Impôts, Comptabilité, Dette, Assurances75, Mouvement général des fonds, activités bancaires) ; les Relations extérieures (la DREE, l’Expansion commerciale, les Accords commerciaux – ex-Finex et ex-direction des Affaires économiques du Quai d’Orsay –, l’Office des changes, les Douanes) ; les Interventions économiques (les Marchés – ex-direction des Prix –, les Contrôles économiques). Le dispositif de financement du Plan, quant à lui, subit deux modifications majeures : dans la suite logique de la création, en 1956, de la Commission de financement du Plan, qui organise la possibilité d’une concertation entre le Plan, la direction du Trésor, la Banque de France et les grandes institutions financières, Bloch-Lainé préconise, d’une part, de créer auprès du Bureau du Plan un Comité de financement qui remplacera la Commission des investissements et qui réunira tous les acteurs du financement de l’économie76 et, d’autre part, de créer une Agence financière et technique du Plan, une « sorte de banque de financement des actions économiques de l’État77 », qui permettra de regrouper et de rationaliser les moyens financiers utilisés par l’État pour la réalisation et le financement du Plan, d’éviter de faire transiter par le Trésor des opérations qui peuvent être le fait d’un établissement public autonome, d’assurer la continuité de certains financements, tout en restant la mandataire du Trésor pour les financements combinés.

32Dans sa conclusion, Bloch-Lainé, tout à fait conscient du caractère autoritaire et centralisateur de ses propositions, s’attache à réfuter les accusations de dirigisme ou de technocratisme qui pourraient lui être opposées78 : son but est de renforcer les instances politiques, ainsi que leurs capacités de choix et de décision. Au risque de dictature des esprits par les techniciens il oppose le caractère collégial du Bureau du Plan, du Conseil du Plan et du Comité de financement, et souligne l’exigence de confidentialité qui devra régner sur les délibérations du Conseil, de façon à laisser à l’échelon politique le dernier mot. Il reste que pour les contemporains le développement des services économiques, le renforcement des fonctions d’expertise et de prévision au service de l’exécutif pouvaient largement s’interpréter comme une nouvelle poussée de technocratie.

33Un peu plus de deux ans après le rejet du rapport Gruson de juillet 1954, alors que Mendès France a lui-même pris ses distances avec la planification, Bloch-Lainé remet donc au ministre des Finances un rapport dont l’inspiration est fortement interventionniste, dirigiste, bureaucratique, centralisatrice et planificatrice. L’organisation de l’appareil économique d’État autour du Plan ne peut manquer de surprendre, si l’on repense à l’attitude de Bloch-Lainé en 1948. Les temps ont changé : l’urgence ne réside plus dans la maîtrise de l’équilibre de la trésorerie tout en fournissant un effort massif d’investissement public et en évitant les démembrements du Trésor, mais dans une conception et une coordination plus fermes et plus cohérentes des politiques économiques, dans une rationalisation accentuée des politiques d’investissement sectorielles et régionales, dans l’établissement d’un équilibre général économique et dans l’exercice d’une prospective plus imaginative de la société française. D’autre part, les institutions ont changé : en 1956, il n’y a plus de risque de dictature du Plan – si tant est qu’il y en ait jamais eu. Les craintes qui planaient sur le Commissariat général au Plan et sur l’usage que Jean Monnet pouvait faire des fonds Marshall n’ont plus de raison d’être ; le Plan est d’ailleurs rattaché au ministère des Finances depuis 1954. Les ministères techniques se sont renforcés depuis la Libération et ont repris une grande part de leurs prérogatives ; le Parlement joue pleinement son rôle de discussion et d’autorisation de la dépense, et tous forment des contre-pouvoirs qui équilibrent les injonctions du Plan. Au contraire, en 1956, c’est le Plan qui paraît en perte de vitesse. Il y a aussi des logiques de fonction et de statut. Entre 1947 et 1952, Bloch-Lainé est aux commandes d’une des directions les plus emblématiques du ministère des Finances et il défend les intérêts de son ministère contre la concurrence de la principale innovation de l’après-guerre, le Commissariat général au Plan. En outre, il regarde, nous semble-t-il, avec une certaine méfiance, cet outsider, issu des milieux patronaux, libéral et proaméricain, qu’est Jean Monnet et vis-à-vis duquel, en tant que membre de l’establishment Finances, il ne peut que ressentir de la réserve79. À partir de 1953, tout est différent : il est désormais à la Caisse des dépôts et n’a plus de position Finances à défendre. Tirant les leçons du I^er Plan et reprenant à son compte une partie des critiques adressées par Mendès France au Commissariat général au Plan entre 1948 et 1952, il a pris conscience des contradictions, des blocages et des insuffisances de l’appareil économique d’État. Ensuite, Bloch-Lainé est sans aucun doute influencé par l’équipe qu’il a mobilisée sur la réforme de l’administration économique, notamment Jean Saint-Geours80 et Simon Nora. Sans être d’aussi ardents planificateurs que Claude Gruson, faute d’alternative dans le cadre de la IV^e République, faute notamment d’un exécutif suffisamment fort pour imposer ses vues économiques à l’ensemble de l’appareil d’État, ces derniers accordent au Plan un rôle central, à condition que celui-ci soit désormais associé plus étroitement. Enfin, en ce qui concerne le renforcement du rôle du chef de gouvernement, tendance de fond qui inspire la réforme de l’État en France depuis l’entre-deux-guerres, il peut aussi s’y glisser une influence américaine81. De fait, Bloch-Lainé donne pour modèle aux futurs conseillers du Plan le Bureau du Budget et les economic advisers du président des États-Unis82.

34Le Rapport est, selon lui, « mal accueilli » au ministère des Finances, dont il bouleverse les structures historiques et dont il affaiblit la plus prestigieuse direction, son ancienne maison83. Sur le fond, le Rapport peut apparaître comme en porte à faux par rapport au mouvement de libéralisation de l’économie et de désengagement qui peu à peu gagne l’État au niveau macro-économique, notamment en matière de financement des investissements84. Le Rapport est enterré par Ramadier85, qui en termes d’agenda se trouve mobilisé, il est vrai, par d’autres urgences : la guerre d’Algérie qui ne dit pas son nom, le déficit budgétaire qui croît, la crise monétaire qui couve, la crise de Suez qui s’ouvre, la chute du gouvernement qui menace…

Le projet d’ordonnance portant sur l’organisation de l’administration économique, financière et technique (1^er août 1958)

35Pourtant, en matière de réforme administrative, rien ne se perd et, deux ans plus tard, Bloch-Lainé est conduit à faire de nouvelles propositions au tout récent gouvernement de Gaulle. La commande ne vient ni de l’entourage de Pinay, ni du cabinet du général de Gaulle86, mais du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative, Guy Mollet, ancien destinataire du Rapport de 1956, qui, dans le cadre de la loi sur les pleins pouvoirs promulguée le 3 juin 1958, demande à Bloch-Lainé un Projet d’ordonnance portant sur l’organisation de l’administration économique, financière et technique. Bloch-Lainé se retourne à nouveau vers son fidèle et efficace coéquipier, Saint-Geours, et deux versions différentes sont alors rédigées « en collaboration ». Les deux textes s’inscrivent de façon frappante dans la filiation du Rapport de 1956, mais portent aussi clairement la marque des préoccupations de Saint-Geours87.

36Le premier Projet d’ordonnance, constitué de quinze articles, est court (cinq pages) et propose une organisation très ramassée, pyramidale et concentrée de l’appareil économique d’État. Il préconise l’institution d’un vice-président du Conseil, dont le rôle est de soumettre au Conseil des ministres les décisions concernant l’économie et les finances, et sous l’autorité duquel est placée la totalité des administrations économiques et techniques, regroupées en six secrétariats d’État (Finances88, Échanges extérieurs89, Agriculture, Industrie, Communications et Transports, Construction et Travaux publics) ; la création d’un Comité économique interministériel placé auprès du vice-président ; la création d’une Banque nationale d’investissement et son rattachement direct au secrétariat général au Trésor ; le rattachement d’un certain nombre de services de conception et de coordination au vice-président, tels qu’une direction du Plan chargée des perspectives à moyen et long termes, une direction du Budget économique et financier chargée de déterminer annuellement les conditions de l’équilibre de l’économie nationale et des finances publiques, le secrétariat du Comité économique, un Service du personnel et du matériel commun à l’ensemble des administrations économiques et financières ; la création auprès du vice-président de trois postes de conseillers spéciaux, l’un pour les études économiques et sociales, un autre pour les questions de sciences et de techniques, et le dernier pour les questions militaires et de défense.

37Le second Projet, plus long (neuf pages), constitue une « mise en détail » de la version précédente : l’organisation traditionnelle des départements ministériels subsiste, coiffée par le vice-président du Conseil en charge de l’Économie, qui voit corrélativement ses fonctions de coordination renforcées. Ainsi, outre un Comité économique élargi, le Fonds national d’investissement90, la direction du Plan national, la direction du Budget économique et financier et la direction du Personnel déjà mentionnés dans le premier projet, le vice-président du Conseil se voit rattacher la direction de la Coopération économique et technique, un Centre national de la productivité, l’INSEE et les corps de contrôle et d’inspection des ministères concernés. Enfin, dans les deux versions, le Conseil économique et social est réformé, au terme d’une rationalisation des commissions et des comités consultatifs.

38On retrouve un certain nombre d’éléments désormais connus : la coordination gouvernementale par un Comité interministériel, un super-ministre en charge de l’Économie, l’idée d’une banque d’investissement pour le financement du Plan, la réorganisation des départements économiques, le rattachement de l’INSEE et du SEEF au super-ministre coordinateur, la création d’un réseau de correspondants du Plan dans les administrations économiques, la réforme du Conseil économique et social. On sait que le renforcement du rôle central de la direction du Trésor est une idée chère à Jean Saint-Geours, déjà développée en 1954 et 1956. Mais l’architecture générale du projet de 1958 diffère assez nettement de celle de 1956. Dans le Rapport de 1956, la pièce maîtresse était le Bureau du Plan, sorte de super-bureau d’études économiques placé auprès du président du Conseil ou du ministre en charge de l’Économie irradiant sur les administrations économiques et financières. Dans le projet de 1958, l’idée centrale est clairement l’érection d’un grand ministère de l’Économie, dirigé par un vice-président du gouvernement, structuré et puissant, couvrant l’équivalent de six départements ministériels classiques, organisant l’intégration des activités de planification, de prévision et d’exécution des politiques économiques et financières dans les court, moyen et long termes, et disposant pour cela de services de conception, de coordination et d’animation étoffés. Le Commissariat au Plan n’est plus mis en évidence au sommet de l’État comme dans le Rapport de 1956, mais intégré sous la forme d’une direction d’administration centrale comme les autres au sein du ministère de l’Économie. Davantage que l’abaissement du Commissariat au Plan, c’est surtout la recherche d’une centralisation et d’une autorité accrues qui marque l’économie générale du projet de réforme, au prix d’un périmètre ministériel démesurément étendu. Ce schéma organisationnel est d’ailleurs tout à fait conforme aux préconisations de Bloch-Lainé en 1956. Si le choix était fait d’un « grand » ministère de l’Économie, « c’est auprès de lui que le Plan devrait opérer », conseillait-il, de façon à éviter des guerres administratives inutiles91. Sans doute faut-il y voir aussi la marque de Saint-Geours, moins planificateur que centralisateur, moins préoccupé de rendre son lustre au Commissariat général au Plan que de promouvoir les services de son ministère, à savoir la direction du Trésor transformée en secrétariat général et le SEEF promu au rang de direction du Budget92. De fait, contrairement au schéma tripartite de 1956, le ministère des Finances et des Affaires économiques s’organise désormais autour d’un secrétariat général au Trésor, cœur économique et financier du dispositif, soutenu par des directions d’appui et de gestion93, tandis que les fonctions Relations extérieures sont regroupées dans un ministère du Commerce extérieur autonome94. Enfin, le Projet d’ordonnance prévoit le renforcement de la coordination interne au sein des administrations économiques, la création d’une direction unique du Personnel et du Matériel, la fusion des différents corps d’administrateurs civils95, la création dans tous les départements ministériels d’un secrétariat général96, le regroupement et le rattachement des inspections et des corps de contrôle au vice-président, la rationalisation des services entre les Affaires économiques et l’Industrie.

39Les deux projets d’ordonnance pour la réorganisation de l’administration économique de 1958, quatorze ans après la tentative manquée du MEN de la Libération, préconisent donc clairement l’institution d’un super-ministère de l’Économie, soit sous une forme hiérarchisée, pyramidale et centralisée, soit sous une forme transversale et stratégique. Pourquoi les auteurs ont-ils écarté le renforcement du pôle Premier ministre ? L’heure est incontestablement au renforcement de l’exécutif politique, à la « restauration de l’État » et à la mise en ordre de bataille des services économiques pour le « redressement financier ». Bloch-Lainé peut considérer que, dans le contexte de crise dans lequel est plongé l’État, le recours à un « grand » ministère de l’Économie constitue le meilleur moyen d’assurer la coordination de l’effort économique, financier et monétaire qu’il va falloir accomplir. D’autre part, dans le contexte de l’implication totale que la question algérienne exige du chef du gouvernement, il semble probablement plus efficace de faire émerger un vice-président du Conseil totalement disponible pour la bataille économique que de charger la barque d’un président du Conseil déjà très absorbé par ses fonctions politiques et internationales. Par ailleurs, il ne s’agit pas en 1958 de créer un ministère de l’Économie à côté du ministère des Finances, mais au-dessus du ministère des Finances (deuxième version). Mieux encore, il s’agit d’achever la transformation totale du ministère des Finances en ministère de l’Économie (première version), les Finances publiques ne remplissant plus qu’une fonction d’appui, au service de l’équilibre et de la croissance économique. C’est ce qu’exprime la nouvelle architecture des administrations économiques, avec au sommet les services de conception, de planification et de prévision économiques, et plus bas dans l’organigramme et dans la hiérarchie des fonctions les directions de finances publiques, de contrôle et de gestion. Ce projet serait donc en quelque sorte le point d’aboutissement du mouvement de conversion des Finances à l’économie amorcé par Bloch-Lainé en 1948 et poussé jusqu’à son extrémité dix ans plus tard. Enfin, le contexte – une quasi-guerre civile, une crise républicaine majeure, un gouvernement d’union nationale – peut paraître propice à Bloch-Lainé pour refaire, cette fois-ci de façon cohérente et rationnelle, grâce à l’intégration du Plan dans le ministère de l’Économie, ce qui a été, à ses yeux, à la Libération, trop approximativement mis en œuvre, faute d’institutions adéquates, faute de ressources humaines et administratives : une administration économique unifiée et digne de ce nom !

40Ce projet a-t-il la moindre chance d’être entendu ? On peut en douter. D’abord, de nombreux projets de réforme des administrations vont se multiplier en 1959-1960, stimulés par l’arrivée de Michel Debré, infatigable réorganisateur de l’administration française, et par l’installation de la Commission de l’article 76 en février 1959. D’autre part, ce projet d’ordonnance, adressé originellement à Guy Mollet, ne peut aboutir à court terme que dans les mains des ministres des Finances de l’époque, celles d’Antoine Pinay, ancien pourfendeur des « fiscalo-dirigistes », et celles de Wilfrid Baumgartner. Aucun de ces deux ministres n’est un réformateur de l’administration, aucun d’eux n’a le goût de s’impliquer dans la réorganisation de sa maison, ni même l’idée de s’y intéresser. De toute façon, le bouleversement de leur ministère ne peut en aucun cas les séduire. Par ailleurs, le projet Bloch-Lainé-Saint-Geours reste marqué par une forte inspiration interventionniste, centralisatrice, voire dirigiste97, en matière de crédit, d’investissement, d’équipement, d’interventions économiques, d’emploi, de prix, de salaires et de revenus98. Dès lors, ce projet n’a guère de chances de convaincre les tandems libéraux Pinay-Rueff, puis Baumgartner-Giscard d’Estaing, qui détiennent désormais les commandes. Quant à la normalisation et à la bureaucratisation du Plan, elle ne peut que décevoir ceux qui veulent faire du Plan une « ardente obligation99 », lui redonner le lustre de ses origines et lui garder sa spécificité hors appareil. Enfin, politiquement, quel chef de gouvernement accepterait de voir concentré dans les mains d’un super-ministre de l’Économie un si grand nombre de pouvoirs, d’attributions et de compétences, avalisant ainsi une formule de gouvernement bicéphale ? Et comment faire fonctionner un ensemble aussi vaste et aussi complexe ?

41De fait, le Projet d’ordonnance ne semble pas avoir la moindre suite : il va à contre-courant des orientations de la nouvelle République en gestation, de la nouvelle répartition des pouvoirs que prépare la nouvelle Constitution et du programme économique du nouveau gouvernement. Dans les mois qui suivent, le Commissariat au Plan reste rattaché au ministère des Finances, mais sans que ses liens soient particulièrement consolidés avec les Finances ; au contraire, il est attiré dans l’orbite de l’Élysée par le biais de la participation de Pierre Massé aux conseils restreints et par les audiences particulières que le général de Gaulle accorde à ce dernier. L’INSEE et le SEEF traversent de leur côté, de 1959 à 1962, une grave période de crise administrative, morale et intellectuelle100. En dépit de la volonté de Michel Debré de voir réformer les administrations économiques et financières, aucun projet d’envergure n’est mis en œuvre et seuls quelques aménagements mineurs peuvent être réalisés, comme en 1959 la suppression de la direction des Entreprises publiques, la fusion du Commissariat général à la Productivité avec le Plan ou la fusion officielle de l’administration générale des Finances et des Affaires économiques en décembre 1962. Le document Bloch-Lainé-Saint-Geours a pourtant circulé dans les dossiers de la réforme administrative, au sein des cabinets ministériels, mais il n’a connu que des utilisations tactiques101. Quelque temps plus tard, au printemps 1962, Georges Pompidou, Premier ministre, détache le Plan du ministère des Finances et le place sous son autorité directe. Il suit le conseil de Bloch-Lainé de 1956, mais sans lui adjoindre pour autant le SEEF et l’INSEE, comme l’ont préconisé d’une seule voix les réformateurs des années 1950 : le triangle INSEE-SEEF-Plan est rompu, le Plan s’éloigne du ministère des Finances…

42De 1954 à 1958, Bloch-Lainé accède donc à la position de conseiller indépendant. Il reste dans une certaine proximité du pouvoir politique, grâce à son réseau de l’Inspection et des mendésistes, qui lui permet de se tenir informé des problèmes en cours et de répondre à la commande des ministres. Écrivant sous son propre nom, sans l’habillage d’une commission administrative, mais avec le concours étroit de quelques fidèles, il s’inscrit dans la tradition des rapports des corps de contrôle ou de réforme administrative, mêlant considérations de science administrative, analyse critique rétrospective, expérience personnelle, réflexion prospective et propositions de réforme concrètes. Ce faisant, il rejoint le camp des partisans de la réforme « par le haut » et de ceux qui cherchent à plier le réel selon des schémas rationnels. Faisant abstraction des contraintes corporatistes et politiques et le revendiquant, au risque de donner prise à l’accusation de technocratisme, de tomber dans l’irréalisme ou de se trouver déphasé par rapport aux évolutions en cours, il se livre à l’exercice de l’« organigramme idéal », par lequel il cherche à traduire son projet administratif et politique. Il expérimente aussi de façon décomplexée la relation qui lie le conseiller, libre de parler, et le conseillé, libre de ne pas suivre les conseils prodigués. Bloch-Lainé se prête de bonne grâce à ce rôle qui conforte chez lui le goût de l’indépendance102, le maintient dans les allées du pouvoir et lui permet d’exercer un magistère d’influence. Respectant encore pour un temps le devoir de discrétion du conseiller, il n’en prend pas moins délibérément la tête du parti du mouvement au sein de la sphère administrativo-économique.

IV. LE TEMPS DE L’INFLUENCE : FRANÇOIS BLOCH-LAINÉ OU LA RECHERCHE D’UNE TROISIÈME VOIE (1959-1968)

43Avec l’avènement de l’État gaulliste, n’ayant plus d’accès direct aux ministres des Finances et à leurs cabinets, tant pour des raisons politiques que générationnelles, Bloch-Lainé est conduit à modifier sa place vis-à-vis des pouvoirs publics : davantage un « sage » qu’un conseiller du pouvoir politique. D’autre part, très investi à la Caisse des dépôts, il expérimente un nouveau schéma des relations entre l’État, l’économie et la société, et se trouve conduit à élaborer une autre figure de l’État, moins surplombante et moins autoritaire que celle qu’il donnait à voir à la fin des années 1950. À cette occasion, il investit d’autres lieux de pouvoir et d’influence à travers lesquels il peut espérer inspirer le milieu des décideurs politiques et économiques.

Un « sage » au service de l’État : une expertise étendue et respectée

44L’instauration de la V^e République et l’arrivée d’un nouveau personnel politique ne tarissent pas les demandes d’expertise adressées à Bloch-Lainé, mais les déplacent ; ces dernières s’établissent désormais au-delà du champ du ministère des Finances et sont souvent des sollicitations du chef du gouvernement lui-même : consultations informelles du général de Gaulle ou de ses collaborateurs, commandes personnelles de Michel Debré ou de Georges Pompidou ; nomination au poste de président de la Commission sur la coopération avec les pays d’outre-mer en 1961 ; participation au Comité Lorain sur l’épargne en 1962 et à la Commission Masselin sur les salaires du secteur public ; désignation comme l’un des trois « sages » suite à la grève des mineurs en mars 1963 ; rapport sur les handicapés et les inadaptés en 1967 ; présidence de la Commission sur l’ENA en 1968 ; nomination à la tête de l’ORTF en 1968… Sans oublier les nombreuses commissions du Plan qu’il préside successivement : équipement urbain en 1961, aménagement du territoire en 1963, équipement culturel et patrimoine artistique en 1964, économie générale et financement en 1964, ainsi que les groupes de travail prospectifs « Horizon 1985 » créés par Massé en 1963… Dans ces commissions Bloch-Lainé peut se donner librement à son goût pour la délibération, tout en étendant son champ de connaissance et d’expertise. Ces activités de conseil sont autant l’occasion de collecter de l’information, d’échanger ou de tester des idées, de rencontrer de nouveaux interlocuteurs que de faire passer des messages aux commanditaires ou à leur entourage.

45Comment Bloch-Lainé est-il passé d’une position d’expertise économique et financière et de conseil officieux auprès du gouvernement à la posture du « sage », figure morale indépendante du haut fonctionnaire au service de l’intérêt général ? Son âge tout d’abord : il a cinquante ans en 1962 ; son éloignement des centres de pouvoir politique et sa distance vis-à-vis des principaux conseillers gaullistes (Jacques Rueff ou Jean-Maxime Lévêque, pour n’en citer que deux dont il se sent fort éloigné) ; son désintéressement politique – affirmé par deux fois, en 1958 et 1961 – à l’égard des propositions ministérielles du général de Gaulle ou de Michel Debré ; et, enfin, certainement le fait de s’être présenté lui-même comme autorité morale dès les débuts de la V^e République, au moment de la crise algérienne. En effet, en novembre 1960, Bloch-Lainé s’associe à l’initiative d’André Postel-Vinay, en signant, avec quarante-trois autres hauts fonctionnaires, une lettre adressée au président de la République, non rendue publique, exprimant leur attachement à l’État de droit et à la démocratie, et demandant au chef de l’État, au nom de l’intérêt national, d’entamer des négociations de paix avec le FLN103. Cet engagement en faveur de l’État républicain et d’une Algérie indépendante – discret, pour ne pas dire confidentiel, mais qui rompt avec la traditionnelle obligation de réserve – traduit, selon nous, un approfondissement des convictions démocratiques de Bloch-Lainé et renvoie aussi à son expérience sous Vichy : il n’est pas dit que deux fois de suite, à vingt ans d’intervalle, les hauts fonctionnaires auront couvert de leur silence ou de leur inaction des agissements contraires à l’État de droit, à la séparation des pouvoirs ou à la dignité des personnes104. Certes, il y a loin de cette « supplique » au chef de l’État à un mouvement organisé d’abstention, de démission ou de désobéissance, mais l’éthique de conviction semble l’emporter cette fois-ci sur le devoir d’obéissance105. Cet épisode algérien traduit la nouvelle posture de Bloch-Lainé, autorité morale garante des valeurs démocratiques, et annonce des thèmes futurs tels que la conquête d’une certaine liberté d’expression pour les fonctionnaires et la nécessité du débat au sein de l’État.

Un patron progressiste

46Figure morale respectée des pouvoirs publics et insérée dans les réseaux discrets mais efficaces de la très haute fonction publique, Bloch-Lainé utilise également toutes les ressources que lui procure sa position à la tête de la Caisse des dépôts. Directeur général dynamique et inventif, il étend et diversifie, à la faveur de la « débudgétisation » des investissements, le rôle de la Caisse en la dotant de filiales et d’associations, qui sont autant de démultiplications sectorielles et spécialisées de la maison mère (aménagement urbain et rural, équipement routier, logement social, équipements collectifs pour les collectivités locales, loisirs et tourisme populaires, accueil des jeunes travailleurs, maisons de retraite, prévoyance, retraites, activités d’études économiques et sociales). L’extension des activités de la Caisse dans le champ social contribue à lui donner l’image d’un patron humaniste106, ce qui lui permet de pénétrer dans de très nombreuses enceintes réformistes patronales, syndicales, sociales et religieuses. Il fréquente ainsi les jésuites de l’Action populaire, qui travaillent sur la doctrine sociale de l’Église107, la CFTC, qui connaît un âge d’or entre 1959 et 1963 (il se lie avec Eugène Descamps et André Jeanson), l’ACADI (Association des cadres dirigeants pour le développement économique et social), les jeunes patrons modernisateurs catholiques sociaux autour de José Bidegain (Centre des jeunes patrons), le patronat chrétien (CFPC) et divers centres de rencontre ou de recherche entre patrons du secteur public et privé. C’est précisément à l’occasion de ses contacts avec les jésuites de Vanves qu’il rédige, pendant l’été 1961, un premier « papier » sur la réforme de l’entreprise108, qui va lui servir de base pour son futur essai et par lequel il va se créer une réputation définitive de patron « progressiste »109. Au sein de tous ces groupes d’échange et de réflexion, Bloch-Lainé, haut fonctionnaire à la tête d’une institution financière parapublique et d’un vaste réseau de sociétés d’économie mixte, partenaire privilégié des collectivités locales, à l’écoute des divers « laboratoires » du changement et du dialogue social, par un approfondissement de ses convictions démocratiques, est conduit à repenser une nouvelle figure de l’État, à se faire le chantre du « faire faire » plutôt que du « faire » et le promoteur d’une « économie concertée » plutôt que d’une économie dirigée110.

Le Plan et le Club Jean Moulin

espérances et déceptions (1961-1964)

47À partir de 1959, Bloch-Lainé n’est plus en position de peser directement et individuellement sur la réforme de l’État ; il se tient éloigné des cercles politiques officiels du ministère des Finances, qui, à partir de 1962, se concentrent sur la lutte contre l’inflation et cherchent à libéraliser l’économie. Homme de réseaux, il se tourne alors vers de nouveaux acteurs qui semblent prêts à agir de concert pour mettre « la planification au centre de la vie économique111 ». En effet, tout semble converger vers le Plan ! La CFTC adopte en 1959 une motion sur la « planification démocratique » et souhaite que le gouvernement contrôle plus fermement l’orientation et la répartition des investissements112. Le Commissariat au Plan connaît lui-même à partir de 1960 un second souffle grâce au soutien du général de Gaulle et à la présence de Pierre Massé à sa tête. Quant au patronat, rassuré par la présence de ce dernier, il accepte de collaborer de meilleure grâce à la préparation du IV^e Plan113. De l’immense espérance que ce consensus apparent a fait naître chez les partisans d’une intervention rationnelle de l’État Bloch-Lainé s’est fait l’écho ému, à plusieurs reprises, dans ses écrits autobiographiques.

48À cette époque Bloch-Lainé se rapproche du Club Jean Moulin, au sein duquel il trouve une résonance forte à ses préoccupations, notamment auprès de la roborative équipe qui anime les réunions économiques et sociales (Bernard Cazes, Jean Ripert et Jacques Delors, tous trois membres du Plan114). De son côté, le Club ne peut être que favorable à l’association d’une telle personnalité de poids et d’influence115. Le Club Jean Moulin, né en 1958 de la crise algérienne et des menaces sur la démocratie, consacre ses premiers travaux aux questions politiques, mais la question de la rénovation démocratique se décline aussi dans le domaine économique et la réflexion prend forme en 1960-1961 dans un premier groupe de travail « Nationalisations »116, puis dans un groupe « Planification démocratique ». Bloch-Lainé, qui dit à plusieurs reprises ne « jamais avoir adhéré formellement » au Club Jean Moulin117, suit néanmoins les travaux de ces groupes, en reçoit les papiers écrits et participe en personne aux manifestations qu’il juge les plus importantes. C’est ainsi qu’il fait un exposé lors de la séance de travail du 27 juin 1961 consacrée à la planification démocratique118 et qu’il participe à la session de Royaumont les 11 et 12 novembre 1961 sur le même thème119. Dix-huit mois plus tard, il participe aux journées d’études de Royaumont des 12 et 13 janvier 1963, et y présente son livre sur la réforme de l’entreprise qui va paraître : Pour construire la démocratie industrielle. Une nouvelle « constitution » de l’entreprise120. Il est présent aux journées de Royaumont des 5 et 6 décembre 1964 consacrées aux syndicats, au cours desquelles est discuté le rapport Massé sur la politique des revenus, à celles des 29 et 30 janvier 1966 sur la politique européenne, ainsi qu’à celles des 28 et 29 janvier 1967 sur l’État et les collectivités locales ; il participe enfin à une dernière séance sur l’ORTF en mai 1968.

49À lire les travaux du groupe « Planification démocratique »121, on comprend que Bloch-Lainé se sente en phase avec ses animateurs, même si certains principes vont parfois au-delà de ses propres idées. Les responsables du groupe, après avoir réaffirmé leur acceptation de la planification à la française (planification indicative, respect des libertés démocratiques, acceptation du Marché commun), établissent six propositions générales : 1) le Parlement doit se prononcer sur les « options » du Plan122 ; 2) les grandes forces économiques et sociales doivent être associées au Plan (réforme du Conseil économique et social et du Conseil supérieur du Plan, permanisation des commissions du Plan, amélioration de leur représentativité) ; 3) la planification n’est pas incompatible avec les règles de la démocratie (mise en place de contre-pouvoirs comme les organismes de consommateurs) ; 4) la planification ne peut réussir sans réglage de la masse et de la répartition des revenus ; 5) le champ des contraintes imposées par la planification sera d’autant plus limité que l’État maîtrisera mieux l’ensemble des moyens de financement (subordination du crédit au Plan, utilisation de l’outil fiscal, institution d’un Conseil supérieur des investissements pour contrôler l’ensemble du marché financier et gérer les participations de l’État) ; 6) la planification démocratique suppose une réorganisation de l’appareil d’État et l’extension du secteur public.

50Ce programme constitue la synthèse raisonnable des idées réformistes de gauche en vogue à l’époque, parmi lesquelles les fonctionnaires rationalisateurs peuvent retrouver les leurs, à commencer par Bloch-Lainé lui-même. Néanmoins, par rapport aux schémas proposés antérieurement par Bloch-Lainé, plus administratifs, plus technocratiques et davantage centrés sur le renforcement de l’exécutif, l’accent s’est fortement déplacé : ce qui domine dans les papiers du Club Jean Moulin, c’est l’idée d’un Plan indépendant, placé au centre de la vie économique, sociale et politique, lieu d’un « nouveau contrat social », « démocratisé » et « repolitisé », c’est-à-dire rendu aux acteurs politiques et aux citoyens123. D’autre part, la réflexion sur le secteur privé, sur l’épargne, sur l’autofinancement des entreprises, sur le rôle du marché financier et l’orientation des investissements des entreprises prend une place croissante : quelle est la bonne répartition des rôles entre l’État et le marché ?

51Comment Bloch-Lainé se situe-t-il par rapport à cette problématique et quelle est, à l’époque, sa propre vision de l’« économie concertée » ? La séance qui lui est consacrée, dans le cadre des travaux du groupe « Planification démocratique », le 27 juin 1961, permet de mieux cerner sa pensée à cette date. Dans son exposé124, Bloch-Lainé commence par appeler de ses vœux, pour toute une série de domaines fondamentaux, une politique à long terme dotée de prévisions et de programmes : l’enseignement, la fiscalité, la politique militaire, l’aménagement du territoire, l’urbanisme, la promotion sociale… Cette politique à long terme serait définie par le pouvoir politique après concertation auprès de personnalités représentatives et après consultation de l’opinion125. Il maintient par ailleurs le caractère indicatif du Plan actuel, car l’État, selon lui, a suffisamment d’instruments en main pour orienter les acteurs économiques vers les objectifs du Plan, il lui suffit de veiller à ce que les féodaux publics et les entreprises privées ne pratiquent pas de « stratégies autonomes »126. La vraie question réside en réalité « dans le partage de l’autorité » entre les administrations et les entreprises, une « économie concertée » digne de ce nom devant parvenir à réunir administrations et entreprises autour de « programmes détaillés qui ont la même force obligatoire » pour tous, que les entreprises soient publiques ou privées. À cet égard, il souligne qu’avant de faire de l’« économie concertée » avec les entreprises, il faudrait commencer par faire de l’« administration concertée » en obligeant les directeurs à travailler ensemble, ce qui pose le problème de l’organisation gouvernementale et administrative. Sans revenir en détail sur ses propositions de 1956-1958, il rappelle l’alternative entre la création d’un super-ministre de l’Économie et le renforcement du rôle du Premier ministre, et souligne que « les grandes décisions de politique économique doivent se rapporter au Plan » et être délibérées soit au sein d’un Bureau du Plan, soit au sein d’un Comité économique interministériel, élargi aux autorités monétaires. Il est d’accord pour réformer le Conseil économique et social en accroissant son caractère représentatif et pour en faire le « conseiller technique » du Parlement ; il accepte l’idée de créer des « conseils économiques et sociaux régionaux », mais croit davantage à la déconcentration administrative et à l’association des « mandataires » aux organismes d’action locale ou aux sociétés d’aménagement du territoire. Il encourage le ministère des Finances à créer des échelons régionaux afin de créer un facteur d’entraînement ; il se dit séduit par l’idée de Pierre Le Brun consistant à créer des organismes tripartites auprès des administrations centrales et du Plan qui siégeraient « indifféremment au Plan pour son établissement et auprès des principales directions pour contrôler son application ». Sur la nécessité d’une politique des revenus, il dit ne s’être pas encore fait une idée claire de la question (on est en 1961), mais pense qu’on va « vers un système contractuel à trois » où les salariés contracteront non seulement avec leurs employeurs, mais aussi avec l’État (le coût de la vie, les prestations sociales).

52Concernant l’État et les entreprises privées, il préconise quatre moyens d’action : 1) il faut détailler davantage le Plan pour que les banques puissent dispenser le crédit en fonction des objectifs du Plan et donner aux banquiers des critères satisfaisants de sélection, ce qui suppose que le Conseil national du crédit soit rattaché au ministère des Finances et non plus à la Banque de France ; 2) pour mieux coordonner les investissements, il faut « créer une super-banque d’État ou un Conseil des investissements qui réglerait, suivant les directives du Plan, les prises de participation dans les sociétés d’économie mixte, l’octroi des prêts, les autorisations d’émission d’obligations, les promesses de réescompte de crédit à moyen terme, les subventions127 » ; 3) dans la majorité des cas, l’État a les moyens de surveiller l’autofinancement des entreprises, mais la création d’une instance unique et bien organisée permettrait de « déceler les abus (bénéfices excessifs ou mal réinvestis)128 » ; 4) quant aux nationalisations et aux sociétés d’économie mixte, Bloch-Lainé récuse les premières comme inutiles et archaïques et les secondes comme ambiguës : « Ce qui compte, ce n’est pas la nature juridique des actionnaires, mais l’autorité et la cohérence pratiques des instances gouvernementales et administratives. »

53À partir d’un noyau dur d’idées qu’il exprime maintenant depuis cinq ans, on voit comment la pensée de Bloch-Lainé s’infléchit en fonction des préoccupations de l’époque (la démocratisation de la vie économique et politique, l’autofinancement des entreprises, la sélectivité du crédit), comment elle se réoriente au gré des échanges dans lesquels il s’engage et combien elle est perméable à l’air du temps ; de ce point de vue, les débats du Club Jean Moulin constituent pour Bloch-Lainé un lieu autant pour diffuser ses propres idées que pour s’enrichir de nouvelles analyses. Les échanges sont d’ailleurs à double sens, car si Bloch-Lainé finit par abandonner l’idée d’une banque publique d’investissement, il convainc en retour les animateurs du Club d’abandonner l’idée de nouvelles nationalisations bancaires.

54Résultat de ces échanges, il publie au début de 1963 un long article, « Pour une réforme de l’administration économique », dans la Revue économique129, dans lequel il propose pour la troisième fois un nouveau schéma d’organisation. Celui-ci est cette fois-ci centré non plus sur un grand ministère de l’Économie, mais sur la création d’un « grand » et puissant ministère du Plan130. Le nouveau ministère réunit l’actuel Commissariat général au Plan, la direction du Budget et des Comptes de la Nation, l’INSEE, le secrétariat du Comité économique interministériel, le secrétariat du nouveau Directoire des investissements131, ainsi que des services transversaux tels que la recherche scientifique, la promotion sociale, l’aménagement du territoire et la coopération technique. Le Conseil économique et social est réformé par l’intégration des commissions consultatives nationales à compétence générale, par la constitution, auprès de chaque ministère, de commissions techniques et par la création de commissions régionales. Le ministère des Finances, quant à lui, réorganisé selon le schéma tripartite cher à Bloch-Lainé (finances publiques132, échanges extérieurs et échanges intérieurs), se voit décapité de ses fonctions de conception et de coordination de la politique économique et privé du pouvoir budgétaire, notamment au niveau de l’équilibre des grandes masses.

55Cette diminutio capitis du ministère des Finances au profit du Plan était déjà présente dans les projets de 1956-1958. Pas plus que la création d’un ministère du Plan indépendant et puissant, cet amoindrissement du ministère des Finances n’a la moindre chance de séduire les dirigeants des Finances ni d’inspirer leur action. En outre, la philosophie qui imprègne le projet Bloch-Lainé va à contre-courant de tout ce que le ministre des Finances de l’époque cherche à mettre en œuvre : lancement des concepts de « neutralité monétaire du Trésor » et de « neutralité budgétaire » ; soutien actif au développement de l’épargne, à l’autofinancement des entreprises et au marché financier ; démantèlement progressif des circuits de financement du Trésor ; souhait de voir inscrit l’équilibre budgétaire dans la Constitution et de ne laisser qu’une place résiduelle à l’État dans le financement des investissements ; lutte contre l’inflation ; forte attention donnée à la conjoncture133. Les propositions de Bloch-Lainé apparaissent donc en décalage par rapport aux grandes orientations du gouvernement et dessinent une configuration alternative, destinée à une gauche modérée en quête de programme économique et dans l’attente d’une alternance politique. De fait, au cours de la même période, la mouvance mendésienne met au cœur de sa réflexion politique la planification démocratique, tandis que la FGDS l’intègre dans son programme à côté de la reconnaissance de la section syndicale d’entreprise. Solubles dans l’air du temps dont elles sont largement une émanation, les idées de Bloch-Lainé se diffusent aisément au sein de l’opposition tout au long des années 1960, notamment par le canal du Club Jean Moulin. En mai 1966, quand François Mitterrand forme un contre-gouvernement, il désigne Étienne Hirsch comme ministre du Plan ; quant à l’idée de Caisse publique d’investissement abandonnée par Bloch-Lainé dès 1963, elle resurgit en 1967 dans le rapport Nora sur les entreprises publiques, quoique sous une forme un peu différente134, puis dans le programme d’Union de la gauche en 1972.

56Le schéma politique et administratif qui consiste à placer le Plan au centre de l’appareil administratif économique et à lui donner un rang ministériel prééminent au sein du gouvernement est l’ultime avatar chez Bloch-Lainé de tout un processus de réflexion qui a commencé sous le gouvernement Mendès France, voire vingt ans auparavant si l’on retient la date de 1944. Sa réflexion, non sans quelques sinuosités, a consisté à rechercher l’organisation gouvernementale et administrative idéale et à redessiner le triptyque État-marché-Plan, en cherchant à attribuer de façon rationnelle à chacun des rôles clairs et déterminés. Dans la période 1945-1958, le marché financier est atone ou cantonné dans certaines limites, l’État domine, d’où les schémas très étatiques et administratifs conçus par Bloch-Lainé. Au début des années 1960, le marché renaît et, pour articuler de façon satisfaisante les deux entités, les hauts fonctionnaires modernisateurs réinventent la planification : c’est l’économie concertée chère à Bloch-Lainé, Massé, Ripert, Delors et Debré. Le fait de mettre le ministère du Plan au centre de l’appareil gouvernemental a aussi une signification politique : pour les hauts fonctionnaires anciens résistants, proches du Club Jean Moulin et engagés comme Bloch-Lainé dans une réflexion politique refondatrice du lien État-citoyens, la période 1959-1962 s’offre comme un moment privilégié pour refaire ce que le GPRF n’a pas eu le temps de construire : instaurer un État fort et éclairé, établir une véritable démocratie économique et sociale, « mettre en place une République rationnelle dans laquelle les citoyens puissent s’orienter et opérer des choix pourvus de sens135 ».

57À partir de 1963, la planification démocratique s’enrichit d’un volet social, celui de la politique des revenus, volet auquel Bloch-Lainé se convertit lors de la grève des mineurs et du rapport des trois « sages » de mars 1963, puis de la conférence des revenus d’octobre 1963 et du rapport Massé de janvier 1964. Avec Pierre Massé il conclut, à destination des pouvoirs publics, sur la nécessité d’investir un petit groupe de personnes indépendantes, sorte de « magistrature consultative », de la charge d’éclairer les pouvoirs publics et l’opinion sur l’évolution de certains revenus ; il préconise aussi d’instituer dans le secteur public une formule de contrat qui garantirait à tous, en fonction des prévisions du Plan, une augmentation du salaire minimum, à laquelle pourrait s’ajouter un pourcentage librement débattu avec les syndicats en tenant compte de la situation économique et de la situation propre de l’entreprise publique considérée136.

58En ce premier trimestre 1963, par ses écrits sur l’État et sur l’entreprise, Bloch-Lainé essaie de peser de tout son poids sur l’opinion éclairée, et les événements peuvent lui laisser croire que les conditions sont réunies pour une réforme profonde de la gestion économique et sociale en France, tant du côté de l’État que de celui des entreprises. Cet espoir le conduit à s’engager davantage sur le terrain et il devient en juin 1963 le président d’une commission du Groupe ouvrier-paysan (GROP)137. Cette commission, constituée d’une dizaine de personnes, toutes membres du Club Jean Moulin138, est chargée d’établir des papiers de synthèse sur « la France à venir139 », autour de dix thèmes prioritaires : les finalités de l’expansion économique ; revenus et fortunes ; démocratie dans l’entreprise ; moyens d’exécution du Plan ; rénovation rurale ; villes et régions ; éducation ; information ; loisirs ; distribution. À cette occasion, Bloch-Lainé renoue avec l’enseignement et, en tandem avec Jean Saint-Geours, il donne, square de Montholon, des cours de comptabilité nationale aux syndicalistes de la CFTC et du CNJA. Les travaux du GROP aboutissent à un essai collectif et anonyme, publié en 1964 dans la collection « Jean Moulin » au Seuil, sous le titre Pour une démocratie économique, qui traite des voies et moyens de démocratiser la planification française. La partie concernant les moyens d’exécution du Plan140, rédigée par la commission Bloch-Lainé, commence par analyser et critiquer les dispositifs administratifs dont dispose l’État pour exécuter le Plan (apparition de « féodalités autonomes » au sein du secteur public, absence d’harmonisation entre planification et politique conjoncturelle, rôle et poids insuffisant du Plan dans les décisions de politique économique, insuffisante précision des orientations du Plan pour les entreprises privées). Suivent les propositions de réforme, sur lesquelles l’estampille Bloch-Lainé est facilement repérable141.

59Les années 1961-1964 sont donc marquées par un engagement public fort de Bloch-Lainé en faveur de la réforme et de la modernisation de l’État, de la planification et de la démocratisation de la vie politique française142 ; elles constituent dans sa biographie et dans l’expression de sa pensée le point culminant d’un cycle décennal qui l’a conduit d’un Bureau du Plan à un ministère du Plan. Plusieurs facteurs ont pu contribuer à cette cristallisation : il y a, d’un point de vue politique, l’espoir placé dans le général de Gaulle et dans le gaullisme de gauche, l’engagement de l’aile la plus avancée de la CFTC, la rénovation du Commissariat général au Plan, la redécouverte des vertus de la planification par la gauche mendésienne. Il y a sans aucun doute l’influence du Club Jean Moulin, qui concentre en son sein un certain nombre de fonctionnaires modernisateurs et qui offre à ces derniers le cadre organisé de réflexion dont ils manquaient jusqu’alors143. D’un point de vue économique, il y a la nécessité de trouver des moyens efficaces pour lutter contre l’inflation et pour préserver la stabilité monétaire, tout en accompagnant de façon rationnelle le développement économique et social du pays. Il y a la nécessité aussi – et celle-là est relativement nouvelle pour Bloch-Lainé – de prendre en compte le marché et d’instaurer entre l’État et lui de nouvelles règles du jeu. Enfin, dans un tout autre ordre d’idées, on ne peut exclure une inspiration proprement catholique, qui, bien perceptible dans ses écrits autobiographiques, se nourrit à l’époque de la réactualisation de la doctrine sociale de l’Église et des travaux du concile Vatican II. De fait, un certain nombre de documents pontificaux publiés entre 1961 et 1967, qu’il s’agisse des encycliques de Jean XXIII ou des constitutions du concile144, mettent au cœur de leur réflexion la construction d’une société personnaliste et communautaire, participative et solidaire, orientée vers la justice, l’équité sociale et le bien commun. Pour réaliser cet objectif, trois moyens sont proposés aux catholiques : l’association, la subsidiarité et la participation. Un croyant éclairé et convaincu comme Bloch-Lainé, habitué des débats intellectuels, partisan d’une présence au monde, ne peut ignorer ce travail d’aggiornamento et ne peut pas ne pas y puiser une inspiration, même de façon diffuse. Pour lui, la planification représente sans aucun doute bien plus qu’un simple moyen de « réguler le marché et perfectionner les rapports sociaux », elle correspond véritablement à la recherche d’une "troisième voie", entre profit individuel et propriété collective des moyens de production, entre libéralisme et socialisme, entre capitalisme et collectivisme, entre État et marché145.

60Quoi qu’il en soit, son engagement en faveur de la réforme de l’État ne passe plus par le conseil direct aux décideurs ministériels comme sous la IV^e République, mais par le biais de réseaux d’influence, des sociétés de pensée et le recours au débat public. Les publications s’intensifient en 1963-1964, s’inscrivant clairement dans la mouvance du Club Jean Moulin, que ce soit par le recours au Seuil ou par l’utilisation des méthodes du Club (questionnaires, rédaction de papiers de synthèse, discussion, réécriture et mise au point des textes, anonymat). Elles désignent explicitement Bloch-Lainé comme un membre du parti du mouvement, voire comme un membre de l’opposition. Cette prise de parole publique contraste avec la discrétion de la période précédente, plus académique et plus pédagogique, et traduit une prise de distance accrue par rapport au pouvoir, tant d’un point de vue politique que d’un point de vue déontologique. Le devoir de réserve s’atténue, le haut fonctionnaire conquiert le droit de s’exprimer publiquement et d’en appeler à l’opinion sur des questions générales relevant du gouvernement de la Cité. Bloch-Lainé s’épanouit ici dans un nouveau rôle, celui du haut fonctionnaire-essayiste. Appuyé sur son action de dirigeant ou sur son expertise technique, administrative, économique et sociale, adepte à la fois de rétrospective et de prospective, le haut fonctionnaire-essayiste, par ses cours et ses essais, prend part au débat public, livre sa vision de la société et du monde, et veut apporter sa contribution tant à la conduite des affaires publiques de la Cité qu’à la compréhension de la société par elle-même. Détenteur de savoirs et de savoir-faire, mais aussi d’une capacité de synthèse que Bloch-Lainé revendique pour sa caste, le haut fonctionnaire-essayiste conquiert un espace intellectuel que l’Université laisse vacant selon lui ; élargissant le champ alloué aux technocrates par la croissance de l’État, il revendique le rôle de veilleur ou d’éclaireur.

61À partir de 1964, Bloch-Lainé connaît déception sur déception : le plan de stabilisation est lancé au début de l’automne 1963 et, en perdurant, il interdit toute rénovation de la planification ; la conférence des revenus d’octobre 1963 échoue, notamment au niveau syndical, et entraîne dans son échec une partie du crédit et des espoirs du Commissariat général au Plan ; le rapport Gruson, suite au rapport Massé de janvier 1964, proposant de créer un Collège d’étude et d’appréciation des revenus, est rejeté par Georges Pompidou à l’automne 1964. Par ailleurs, les années 1965-1966, sous l’emprise de Valéry Giscard d’Estaing, puis de Michel Debré, connaissent des réformes de structures qui bouleversent le ministère des Finances et son environnement économique et financier (réforme du crédit et des banques)146. Le Plan voit son poids décliner, tandis que le ministère des Finances renforce le rôle de ses propres services dans le processus d’élaboration et d’exécution du Plan en créant la direction de la Prévision et les groupes Finances-Plan147. Tous ces changements modifient en profondeur le visage du ministère des Finances tel que Bloch-Lainé l’a connu, notamment l’historique direction du Trésor, qui se recentre lentement sur la gestion de la trésorerie, sur la surveillance des marchés de capitaux et des établissements bancaires, et sur le développement des relations avec l’étranger148. Par ailleurs, à partir de 1963, le Club Jean Moulin entre dans le jeu de la campagne présidentielle, prend parti pour la candidature de Gaston Defferre149 et, après l’échec de 1965, adhère à la Fédération de la gauche démocrate et socialiste. Bloch-Lainé prend ses distances avec le Club Jean Moulin, dont les engagements politiques publics et partisans sont désormais en contradiction avec sa position d’autorité morale indépendante. Avec l’échec de la gauche lors des différentes élections de 1965 et 1967, c’est la possibilité d’une alternance qui s’éloigne, rendant plus hypothétique la réalisation à court terme des projets alternatifs concoctés par les réformistes de la « deuxième » gauche.

Ultime contribution à la réforme de l’État : pour un ministère des Finances modeste (1968)

62Pourtant, Bloch-Lainé semble vouloir renouer une fois encore avec la réforme de l’État : en janvier 1967, il prend part aux journées d’études du Club Jean Moulin consacrées à l’État et aux collectivités locales150. De nouveaux thèmes, de nouvelles problématiques occupent le devant de la scène : on parle désormais décentralisation, déconcentration, réforme régionale, concertation État/régions, regroupement de communes, fonction publique locale, réforme de la fiscalité locale, péréquation financière entre communes… Une nouvelle réforme de l’État s’impose aux yeux des modernisateurs, car selon eux, « faute de savoir "faire faire", l’État intervient à tous les niveaux sans parvenir à faire régner la cohérence et l’efficacité »151. Le vent a tourné, ce n’est plus à un renforcement du centre que les réformateurs en appellent, mais à plus d’autonomie, plus de responsabilités et plus de libertés pour la « périphérie ».

63C’est cet esprit qui imprègne Pour nationaliser l’État, dernier travail collectif présidé par Bloch-Lainé en 1967-1968 sur la réforme de l’État. Cet essai collectif serait né de la volonté de Philippe Vianney d’alerter l’opinion publique contre l’« asphyxie » de la société par l’État, de jeter un regard critique sur l’État gaullien et de proposer un nouveau « contrat social ». De fait, le diagnostic est sans complaisance : « L’État est devenu un père pesant. Il apparaît à la fois comme boulimique et indécis, obèse et faible, manquant de souplesse et de la rapidité qu’exige la réponse à des questions nouvelles, multipliant les contrôles, ressenti trop souvent comme un écran, plus que comme un relais, entre les citoyens et le pouvoir », « enclin à faire plutôt qu’à faire faire », à la fois « omnipotent et impotent »152. L’État souffre d’un excès de centralisation, sans s’être pour autant guéri d’un mal plus ancien, le manque de cohérence des actes d’autorité. L’essai, dans l’esprit de ses concepteurs, doit avoir les mêmes ambitions et le même impact sur l’opinion que L’État et le Citoyen, premier ouvrage du Club Jean Moulin, vendu dix ans plus tôt à près de vingt mille exemplaires153. Au début de l’année 1968, Bloch-Lainé prend la présidence du groupe de travail et réunit à la Caisse des dépôts une vingtaine de collaborateurs dont la quasi-totalité est issue du Club Jean Moulin et y a joué ou y joue encore un rôle important154. Un certain nombre, issu des Finances, de la Caisse des dépôts ou du Plan, a déjà travaillé pour ou avec lui, d’anciens fidèles côtoient des nouvelles recrues, telles que Michel Crozier155 ou Michel Rousselot. Le travail est lent, trop long à son goût, en raison de l’emploi du temps de chacun, mais aussi des méthodes de travail choisies : conformément aux traditions Jean Moulin, chaque sujet est attribué à un auteur qui établit un premier papier, le texte étant ensuite discuté, relu et retravaillé collectivement156.

64L’ouvrage est constitué de trois parties. La première est consacrée aux deux aspects les plus graves de la crise de l’État : « Les travers des hommes de l’État »157 et « Les déviations de l’administration la plus puissante, celle des Finances ». La deuxième porte sur les interventions de l’État dans quelques domaines importants (l’éducation, l’emploi, la santé, l’urbanisme) et la troisième partie est consacrée aux « médiateurs » avec lesquels l’État entretient des relations de délégation ou de partenariat (les collectivités territoriales, les entreprises et les associations d’intérêt public). Au diagnostic de congestion et d’obésité les auteurs opposent trois remèdes de choc : la décentralisation158, le développement des « médiateurs » et des corps intermédiaires, et, enfin, le retour à une cohérence et à une clarté de la loi et de la règle.

65Dans le chapitre consacré au ministère de l’Économie et des Finances159, on lit que l’urgence n’est plus à la réforme des administrations économiques en général, ni à celle du Plan, désormais accepté comme il est, mais à la réforme interne du ministère de l’Économie et des Finances lui-même, car ce dernier souffre désormais d’un excès de taille, de poids, de pouvoir, de réglementation et de centralisme. Pour remédier à cette situation, il faut des remèdes drastiques : 1) une réforme interne du ministère visant à abolir les cloisonnements internes160 et les « structures de pensée directionnelles »161 ; 2) un mouvement intense de déconcentration en matière de fiscalité, de dépense budgétaire et de contrôle des prix ; 3) une réforme de la loi de Finances162, l’amélioration des liaisons entre le Plan, la Banque de France et le ministère des Finances, et, enfin, le rattachement au Premier ministre de la direction du Budget et de la direction de la Prévision ; 4) la contractualisation avec les ministères dépensiers163, les collectivités locales164 et les entreprises publiques165 ; 5) l’amélioration de l’information économique des administrés-citoyens ; 6) de façon générale, l’abandon des règles détaillées au profit d’un cadre général.

66L’héritage réformiste de Bloch-Lainé est perceptible dans les objectifs poursuivis – faire des techniques financières l’« outil privilégié d’une finalité économique », « mettre davantage les Finances au service de l’Économie » – et, plus concrètement, dans l’appel au renforcement des pouvoirs de conception, de coordination centrale et d’arbitrage du Premier ministre, dans l’appel à une meilleure intégration de la Banque de France au processus décisionnel économique, dans la réforme de la tutelle des entreprises publiques, dans la critique de la formation des cadres des Finances ; mais cet héritage est en quelque sorte recyclé dans un ensemble assez nouveau de concepts et de valeurs qui font la part belle à la déconcentration, à la décentralisation, à la contractualisation, à la privatisation de certaines fonctions de l’État, à l’autonomie et à la responsabilisation des agents économiques, à l’information des administrés considérés non plus comme des assujettis mineurs mais comme des citoyens responsables et soucieux de l’intérêt collectif. Il y a là un renversement complet de perspective, une forte rupture par rapport à la thématique réformatrice qui dominait la scène politico-administrative depuis les années 1930 et qui jusque-là visait au renforcement de l’exécutif et du centre. Le thème de la planification a disparu ou presque, ne subsiste plus que l’appel à une liaison perfectionnée entre Finances et Plan, à un lien plus étroit entre programmation pluriannuelle et élaboration de la loi de finances, et à une meilleure articulation entre politique à moyen terme et politique conjoncturelle. Bloch-Lainé et les siens se livrent finalement à un bilan autocritique de l’œuvre qu’ils ont entamée vingt ans auparavant et pour laquelle désormais les effets pervers l’emportent, à leurs yeux, sur les résultats positifs. À l’extension continue des attributions et à la centralisation toujours plus poussée qu’a connues le ministère des Finances depuis 1948 doit succéder un effort non moins durable et non moins persévérant d’allégement dans les tâches de gestion, dans les pouvoirs et les contrôles, et de recentrement sur les missions de conception et d’impulsion.

67C’est à une nouvelle conversion que les auteurs en appellent, conversion des idées et des mentalités, conversion des pratiques administratives et des hommes, chantier aussi important que celui auquel s’est attelé Bloch-Lainé à la fin des années 1940, exigeant autant d’efforts, d’énergie, de persévérance et de temps166. Ce programme de réforme, titanesque au regard des forces mises en jeu dans le « phénomène bureaucratique », a-t-il la moindre chance d’être compris et appliqué ? La réponse – et la surprise – provient finalement du ministère des Finances lui-même, qui, grâce à la prédilection de Michel Debré pour la réforme administrative et à une nouvelle génération de directeurs-managers arrivés au pouvoir en 1965-1966, se voit travaillé par un de ces mouvements d’autoréformation interne dont le ministère des Finances a le secret : 1968, c’est le lancement de la rationalisation des choix budgétaires167, mouvement qui peut se lire comme l’une des plus ambitieuses réformes administratives lancées à l’échelle de l’appareil de l’État tout entier depuis 1945. En définitive, c’est à une nouvelle figure de l’État que les auteurs en appellent, immergé dans la société, décentralisé, « décléricalisé » et « rendu à la nation ». À une vision verticale de l’État surplombant la société, seul producteur de l’intérêt général, centralisateur, méfiant et omnipotent, doit se substituer une vision moins technocratique de l’État, horizontale, en réseau, concertée, ouverte, contractuelle, « modeste », pour reprendre le titre d’un ouvrage postérieur de Michel Crozier.

68L’essai publié trop tardivement à l’automne 1968, de pionnier et prémonitoire qu’il aurait dû être, tombe en grande partie à plat, « accueilli par un silence poli des journalistes », rattrapé et dépassé par les événements de Mai168. C’est une nouvelle déception pour Bloch-Lainé, et les travaux de la commission sur la réforme régionale du Club Jean Moulin, qui viennent prolonger les thèmes esquissés dans Pour nationaliser l’État et qui précèdent le référendum d’avril 1969, ne raniment pas la flamme169. À partir de 1969, malgré les espoirs entretenus par la « Nouvelle Société » de Chaban-Delmas et la présence dans le sillage du Premier ministre de Simon Nora et de Jacques Delors, Bloch-Lainé se met en retrait(e) de la réforme de l’État. Il est vrai que le Crédit lyonnais, à la tête duquel Michel Debré l’a appelé à l’automne 1968, l’absorbe totalement. Mais le contexte politico-intellectuel a également changé : le temps n’est plus au réformisme éclairé, à la synthèse rationnelle et technicienne, à la concertation sociale ou à la recherche d’une « troisième voie », mais à l’affrontement des camps et des croyances, au retour des idéologies et à la lutte partisane, entre le Programme commun de la gauche, en 1972, d’un côté et le « libéralisme avancé » de l’autre, toutes choses auxquelles Bloch-Lainé demeure et veut demeurer étranger. L’avènement de Valéry Giscard d’Estaing à la présidence de la République, son propre départ du Crédit lyonnais en 1974 conduisent un temps Bloch-Lainé à reprendre le chemin des clubs en travaillant avec Jacques Delors et Philippe Vianney dans le cadre d’Échange et Projets, mais le cœur n’y est plus, une page est tournée, une autre s’ouvre.

V. LE TEMPS DE LA RÉFLEXION DÉONTOLOGIQUE ET TESTIMONIALE : LE SERVICE DE L’ÉTAT (1968-1998)

69Après la parenthèse du Crédit lyonnais, alors qu’il entre dans la soixantaine, Bloch-Lainé renoue avec sa posture favorite, celle du « sage » au service des pouvoirs publics et de la collectivité ; il collectionne les présidences de comités, de conseils supérieurs et de commissions d’études, et continue d’élargir ses territoires d’expertise, notamment dans le domaine sanitaire et social. Du point de vue de la réforme de l’État, cette période est marquée par une double réorientation dans l’action et dans la réflexion.

Penser l’État et la société civile : le temps des associations

70D’abord, il redécouvre le tiers secteur et s’investit personnellement dans le mouvement associatif, dans lequel il place désormais tous ses espoirs pour rénover la société : au cycle du Plan succède le cycle des associations170. Cette nouvelle conversion politico-sociale aux vertus de la société civile lui permet d’élaborer une nouvelle figure de l’État comme accompagnateur et « stimulateur » de l’initiative, de l’innovation et de la responsabilité sociales. De nouveaux concepts, de nouveaux outils émergent : tiers secteur, État régulateur et arbitre, notion de contrat et de compromis, théorie des conventions, « associations de progrès », cogestion et autogestion, principe de subsidiarité, corps intermédiaires et médiateurs, groupes d’influence et groupements d’intérêts moraux, revivification du lien social et recréation du tissu démocratique, thème de la convivialité emprunté à Ivan Illitch, nouveaux outils juridiques et financiers… Cet engagement en faveur des associations, qui occupera pendant plus de vingt ans Bloch-Lainé, peut être lu comme la marque de sa déception suite à l’aventure manquée du Plan, comme une prise de distance vis-à-vis de l’État jacobin, comme la trace de Mai 68 et de l’influence des discours autogestionnaires, comme une nouvelle étape du cheminement démocratique de Bloch-Lainé qui se convertit aux vertus de la « base » et, enfin, comme une nouvelle tentative d’ouvrir une « troisième voie » entre l’individu et le marché, entre le citoyen et l’État171.

Témoigner et transmettre

71Par ailleurs, il inaugure en 1976 avec Profession : fonctionnaire un long cycle autobiographique, à coloration testimoniale172, doublé d’un dialogue soutenu avec les historiens sur la période des années d’après-guerre qui s’étend sur plus de vingt ans. Abandonnant toute réflexion théoricienne sur l’État, c’est en faisant retour sur sa propre histoire qu’il poursuit son œuvre de pédagogie et d’influence. Le dernier espace auquel Bloch-Lainé accède donc et qui porte à son accomplissement son parcours de haut fonctionnaire comme autorité morale est celui de l’Histoire, de la mémoire et du témoignage. Bloch-Lainé, après avoir participé à l’Histoire en train de se faire, après avoir essayé de peser sur l’Histoire à venir, prend part à l’Histoire en train de s’écrire. On retrouve dans cette démarche l’intérêt de Bloch-Lainé pour le dialogue et l’élaboration collective des savoirs, sa passion de faire comprendre, mais aussi la volonté de se justifier devant l’Histoire, comme l’atteste l’examen de conscience à la fois individuel et collectif, accusateur et justificateur, auquel il se livre avec Claude Gruson en 1996 : Hauts Fonctionnaires sous l’Occupation. Au-delà de la mauvaise conscience provoquée par le contexte dans lequel il écrit, on ne peut qu’être frappé par les interrogations insistantes de Bloch-Lainé sur ce qui pourrait définir l’éthique du haut fonctionnaire, partagée entre obéissance et indépendance, entre efficacité et concertation, entre technocratie et démocratie.

72C’est au fil de ces écrits autobiographiques que Bloch-Lainé, touche par touche, dessine ce que l’on pourrait appeler une déontologie du service de l’État ou une éthique du haut fonctionnaire. Délaissant la réforme d’en haut, les organigrammes idéaux et les schémas ministériels, il se recentre sur le service public et s’interroge sur les liens qu’entretient ce thème avec l’État, la politique, le pouvoir, l’argent, l’entreprise ou l’intérêt général. Il s’interroge aussi sur les conditions nécessaires au maintien d’une sphère publique autonome, capable de mobiliser les énergies et pourvue de valeurs fortes. Dans cette problématique, la réflexion sur la formation des cadres et des dirigeants du secteur public prend logiquement une place centrale. C’est d’ailleurs à partir de la commission de réforme de l’ENA qu’il abandonne toute construction rationalisante sur l’État et qu’il recentre sa réflexion sur le service public.

Pour de meilleurs serviteurs de l’État : la réforme de l’ENA (1968)

73Bloch-Lainé a toujours porté à l’ENA un grand intérêt, intérêt qui s’élargit d’ailleurs aux questions d’enseignement et de formation173. Il entre au conseil d’administration de l’ENA dès 1954 et connaît en 1957-1958 la première réforme de la scolarité qui fait disparaître les trois sections. Sur l’initiative du Premier ministre, il est nommé en octobre 1968 président de la Commission d’étude des problèmes de l’ENA174, qui reçoit « pour mission d’étudier les modes de préparation et d’admission des candidats à l’ENA, l’organisation de l’École, la formation des élèves, leur affectation et leur emploi dans l’administration » ; dès l’origine, Bloch-Lainé considère que son mandat s’élargit à la fonction publique supérieure et même à l’administration tout entière.

74La création de la Commission de réforme de l’ENA est liée aux mouvements de contestation, de grève et de revendication menés par les élèves en Mai 68, mais elle cherche aussi à répondre à une critique multiforme et plus vaste tant de la part de l’opinion publique175 et des anciens élèves désormais en poste au sein de l’appareil administratif que de l’administration elle-même, qui ne semble plus trouver son compte dans le recrutement des énarques. Dans leur rapport176, les élèves indiquent en introduction que « la crise politique et sociale de mai 1968 exprime la faillite d’un mode de gestion technocratique de la société française et d’un exercice trop centralisé du pouvoir administratif », et qu’ils entendent « restaurer pleinement les principes démocratiques de 1945 » en demandant à l’ENA de former « des fonctionnaires aux origines sociales et intellectuelles plus diversifiées, mieux préparés à l’exercice d’une imagination critique et plus aptes à susciter les initiatives des citoyens ». Ils demandent l’insertion de l’ENA dans les nouvelles facultés de sciences sociales à l’Université ou, à tout le moins, une réforme du concours d’entrée permettant à des étudiants de toute discipline d’accéder à l’École ; ils souhaitent la suppression du classement final, le renforcement des stages, l’introduction de nouvelles matières, telles que les mathématiques, l’informatique ou la gestion, et l’organisation de travaux de groupe ; ils revendiquent leur participation à la gestion paritaire de l’École. En ce qui concerne les carrières, ils réclament l’instauration d’un corps unique de hauts fonctionnaires donnant accès aux emplois supérieurs, l’harmonisation des carrières entre ministères, l’instauration de la mobilité, la fixation d’un délai pour l’accès aux corps de contrôle, l’ouverture de la fonction publique aux cadres privés, la facilitation du passage vers les entreprises publiques et l’offre d’une formation continue tout au long de la carrière. Enfin, ils préconisent une gestion interministérielle unifiée des administrateurs civils et réclament la possibilité pour les administrateurs de se spécialiser, ainsi que de se consacrer à des missions d’études, d’enquêtes, de pédagogie, de recherche et de formation.

75Ces revendications ne peuvent choquer Bloch-Lainé, même si l’offensive anti-grands corps ne peut le laisser indifférent. De fait, dans Profession fonctionnaire il reprend à son compte certaines des accusations des élèves177 : le caractère trop parisien, trop académique et trop « bourgeois » des épreuves du concours d’entrée178, le classement de sortie qui introduit stress, compétition et surtout dénature les « vocations » au sein du service public, le recrutement des grands corps qui maintient une fonction publique à deux vitesses et organise une sélection trop précoce des filières dirigeantes, les disparités de carrière entre les ministères « nobles » et les ministères sociaux. Il souligne aussi la revendication des élèves, tout en restant dans l’administration, de pouvoir exercer un « pouvoir critique » vis-à-vis du gouvernement179.

76Dans le climat de contestation qui règne, la Commission de réforme se découvre fortement clivée entre les partisans minoritaires d’une réforme radicale et les défenseurs majoritaires d’une réforme modérée consistant à aménager l’existant. La Commission écarte la suppression de l’ENA et le retour aux anciens concours, la solution d’une école de culture générale comme l’École normale supérieure, celle d’une école d’état-major comme l’École de guerre, celle d’une faculté des sciences de l’administration, de l’organisation et de la gestion ouvrant sur le secteur public et le secteur privé (idée des élèves) : l’ENA doit rester une école d’application pour les futurs cadres de l’administration. Concernant les effectifs, les principes de la réforme de 1945 et ceux de la commission Grégoire de 1962 sont réaffirmés : des promotions peu nombreuses180, complétées par des effectifs d’attachés d’administration proportionnels. Concernant le recrutement et le concours d’entrée, la Commission propose que, pour le concours étudiant, une épreuve de mathématiques et une épreuve de sociologie et d’histoire des sociétés contemporaines soient introduites à côté des épreuves de droit public et d’économie, et que l’épreuve de langue soit revalorisée. Elle souhaite que la vérification des aptitudes se fasse par un entretien de motivation, par une épreuve orale de groupe et par la rédaction d’une courte note à partir d’un dossier, et que le jury soit rendu permanent. Afin de diversifier le recrutement géographique, elle préconise que le système des bourses soit renforcé et que des partenariats soient mis en place avec les IEP de Grenoble et Bordeaux. Pour la formation à l’École, la Commission insiste sur la nécessaire rupture avec l’encyclopédisme tel qu’il s’est mis en place depuis la réforme de 1959, mais repousse le modèle du spécialiste ; elle opte pour la formation d’un administrateur généraliste doté d’une ou deux spécialités. Les enseignements communs devront désormais s’organiser autour des techniques de l’action administrative (techniques juridiques et budgétaires, organisation et gestion, communication et relations publiques, statistiques, économie mathématique et comptabilité nationale, langue vivante) ; les enseignements à option seront destinés à renforcer les capacités techniques des administrateurs civils selon quatre dominantes : économique (informatique, RCB, calcul économique, macro-économie, microéconomie) ; financière (régulation monétaire, contrôle financier, gestion financière des entreprises) ; administration générale et sociale (droit public, urbanisme, aménagement du territoire, protection sociale, éducation et formation) ; relations internationales. La Commission préconise la modernisation des méthodes d’enseignement (séminaires), la diversification des stages et leur intégration plus poussée dans la scolarité, la modernisation des méthodes d’évaluation (notation de tous les travaux pour atténuer les effets du classement final, adoption de classements différenciés entre élèves fonctionnaires et élèves étudiants, allongement de la scolarité). Enfin, la Commission insiste sur la nécessaire réorganisation de l’École : instauration d’une équipe enseignante permanente ; modernisation de la direction de l’École ; participation des élèves aux organismes paritaires ; accroissement des moyens matériels et financiers, et installation dans les nouveaux locaux de la rue de l’Université ; éventuel regroupement avec l’Institut de haute administration publique prévu par la commission Laroque sur la formation continue des fonctionnaires.

77En ce qui concerne la sortie de l’École et l’organisation des carrières, la Commission se partage en deux camps irréductibles. Pour une minorité proche des élèves contestataires, la réforme radicale consiste à supprimer le classement final et à créer un seul corps interministériel dans lequel sera versée la totalité des élèves de l’ENA. Ce principe est assorti d’une série de mesures cohérentes : à la sortie, passage par un corps de transit dans les administrations centrales ou déconcentrées pendant deux ans avant d’être versés dans le corps de débouchés de l’ENA ; recrutement des institutions juridictionnelles ou des corps de contrôle cinq ans après la sortie de l’École par l’organisation d’une procédure « au choix » ; unification des carrières, suppression des filières et des débouchés « privilégiés » (le ministère des Finances est spécialement visé). Ces propositions sont jugées par la Commission trop égalisatrices et trop peu respectueuses des spécificités des métiers exercés dans l’administration ; la procédure de la promotion « au choix » est rejetée dans la crainte du favoritisme et de l’arbitraire, et la suppression des grands corps est écartée181. Une liste de propositions est laborieusement établie : obligation pour le premier emploi d’occuper un poste « à la base » ; harmonisation des carrières et des rémunérations182 ; décloisonnement des corps et élargissement du tour extérieur des grands corps183 ; regroupement des diverses inspections ministérielles en une Inspection générale des administrations ; instauration d’une véritable mobilité et amélioration pour les administrateurs civils de l’accès aux emplois de direction et des débouchés ; renforcement des pouvoirs de la direction de la Fonction publique et institution d’un « Conseil des administrateurs civils ». Pour la formation continue des hauts fonctionnaires, la Commission préconise l’organisation de cycles de perfectionnement et suggère que l’ENA prenne en charge une partie de la recherche en science administrative. Enfin, la Commission conclut à la nécessité de faciliter les échanges entre secteur public et secteur privé, en développant les recrutements contractuels et en organisant les allées et venues entre les deux secteurs.

78Est-il possible d’établir la part spécifique de François Bloch-Lainé dans ces propositions de réforme ? Dans Ce que je crois il confie avoir pensé à mettre en question le principe même de l’ENA184, mais y avoir renoncé sur la demande de Michel Debré185. Sa préférence va sans doute aux anciens concours de recrutement par corps, ou du moins aux anciennes sections de l’ENA qui combinaient, selon lui, le discernement des vocations et le « réalisme de la spécialisation »186. Quant aux grands corps et au classement de sortie, il ne s’est jamais déclaré favorable à leur abolition. En revanche, dans le cadre du maintien de l’ENA, certaines idées lui ont tenu à cœur : le renforcement de la technicité des épreuves à l’entrée de l’École ; la création d’un corps enseignant permanent à condition que les enseignants soient passés par des postes opérationnels ; l’introduction du travail en équipe pour lutter contre l’esprit de compétition ; l’institution d’un premier poste « à la base »187 ; l’ouverture du tour extérieur pour tous les grands corps ; la nécessité de construire des carrières en alternance entre administration centrale et postes déconcentrés en province. Rétrospectivement, il juge sévèrement le travail de sa « trop nombreuse commission » et traite les conclusions du rapport de « médiocres suggestions de compromis »188. À partir du moment où le principe d’une École d’administration était maintenu et où l’idée d’une École de guerre tardive pour les grands corps était repoussée189, il n’était possible d’aboutir, selon lui, qu’à des « réformettes » ou qu’à des vœux pieux. Devant l’impossibilité de proposer un retour en arrière ou d’imposer les solutions des minoritaires, l’action de Bloch-Lainé a surtout consisté à amender le cadre existant, à réfuter le modèle du fonctionnaire « bon à tout faire », à lutter contre la confusion des enseignements et des projets professionnels, à tenter de reculer la date d’intégration définitive dans la fonction publique, à mettre en place des procédures d’apprentissage lors du premier poste et à insérer dans le déroulement de carrière des possibilités de bifurcation ou de reconversion.

79Il reste qu’en 1971-1972, lorsque la réforme de l’ENA se met en place deux ans après le rapport Bloch-Lainé190, les aménagements s’inspirent en partie de ses propositions : sont désormais distinguées deux voies, l’une d’administration générale et l’autre d’administration économique ; le profil d’un administrateur généraliste possédant une ou deux compétences spécialisées, grâce au jeu des options, est finalement retenu. En 1972, les épreuves de culture générale du concours d’entrée voient leur importance décroître au profit des épreuves techniques, de nouveaux enseignements sont introduits par le biais des séminaires : mathématiques, statistiques, informatique, sciences sociales, exercices de simulation, enseignements économiques, psychosociologie, sociologie administrative, sciences de gestion, procédures administratives et budgétaires, etc. La nouvelle option économique ouvre l’ENA aux élèves des écoles d’ingénieurs, aux économistes, ainsi qu’aux élèves des écoles de commerce191. Malgré ces innovations dont il pourrait revendiquer l’inspiration, Bloch-Lainé, en 1976, porte un jugement sévère sur l’ENA, « machine à brasser et à classer », « gare de triage » et « plaque tournante », en laquelle il voit finalement la négation des vocations et des aptitudes192.

Pour une déontologie des hauts fonctionnaires

80Au milieu des années 1990, son bilan négatif de l’ENA s’enrichit d’une critique supplémentaire, celle dénonçant l’ENA comme une business school, ce qui lui donne l’occasion de revenir sur la nécessaire distinction des sphères, publique et privée, des vocations, des formations, des métiers et des finalités193. La ferme distinction public/privé n’exclut toutefois pas la possibilité de franchir la ligne de démarcation. De fait, Bloch-Lainé s’est toujours montré ouvert à une certaine fluidité entre les deux secteurs, à une circulation des compétences et aux échanges d’expériences194 ; mais il fustige les « oiseaux de passage » qui utilisent l’administration comme un carnet de relations et souhaite que les sorties de l’administration vers les entreprises, qu’elles soient publiques ou privées, soient encadrées et « moralisées »195. L’affirmation de la nécessaire ligne de démarcation entre les métiers de l’administration et ceux de l’entreprise trouve son parallèle dans le rappel de la juste séparation entre la sphère politique et la sphère administrative.

81Sur ce thème, Bloch-Lainé a toujours été prolixe et n’a jamais varié depuis les années 1930, depuis le rapport de 1956 jusqu’à Ce que je crois. Mais Profession fonctionnaire, qui paraît en 1976, est plus qu’un simple essai autobiographique. Ce manifeste en faveur du service public, à tonalité antigiscardienne, constitue la contribution personnelle de Bloch-Lainé au débat qui se développe à l’époque sur la réforme de l’État, selon un double procès : celui de la politisation de la haute administration, thème de « l’État UDR » lancé par Jean-Jacques Servan-Schreiber dès 1972, auquel répond la dénonciation de la tentation communiste ou gauchiste chez les fonctionnaires par la droite, et celui du poids de l’État, ouvert par la droite libérale196, caractérisé par l’accent mis sur les logiques d’efficacité et de rationalité managériale, par la valorisation du modèle de l’entreprise, par la critique des pesanteurs administratives et par un certain effacement des frontières public/privé.

82Dans Profession : fonctionnaire, c’est donc une véritable déontologie du service public qu’il propose : recherche de l’intérêt général, indépendance à l’égard des puissances d’argent et des « intérêts privés »197, distinction des rôles entre l’homme politique et le haut fonctionnaire, refus du fonctionnaire-ministre198, méfiance envers le fonctionnaire-député199, dénonciation des cabinets ministériels, attachement à un strict devoir de réserve pour les fonctionnaires d’autorité, pouvoir de proposition critique auprès du ministre, neutralité politique et loyalisme du haut fonctionnaire, rejet du spoil-system instauré par Valéry Giscard d’Estaing, souhait de voir se développer des « autorités morales indépendantes » sur le modèle des agences américaines200, définition d’une « magistrature administrative »201. Cette déontologie rigoureuse qui lie étroitement service et indépendance, loyauté et liberté, admet, dans certains cas, quelque souplesse : il est ainsi toléré que les fonctionnaires de moindre rang puissent apporter une contribution critique au débat démocratique en appartenant à des partis d’opposition ou en leur fournissant des informations202. Quoi qu’il en soit, ces convictions lui tiennent suffisamment à cœur pour qu’il s’en fasse le commis voyageur en intervenant sur ce sujet à l’ENA et en faisant campagne avec Bernard Tricot sur les valeurs du service de l’État au début des années 1980203. Hélas, sans succès. Ce n’est pas là l’une de ses moindres déceptions de voir combien son modèle du haut fonctionnaire rencontre peu d’échos, qu’il s’agisse de l’accroissement des cabinets ministériels, de la politisation de la haute fonction publique, des départs vers le privé ou de la colonisation des milieux de la politique par les fonctionnaires. Sur tous ces points Bloch-Lainé ne semble pas avoir été entendu, tandis que ses interrogations les plus aiguës demeuraient sans réponses : comment recruter des fonctionnaires désireux de servir l’État et comment leur communiquer le sens de l’État ?

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83De 1940 à 1996, plus de cinquante années d’histoire de France se sont écoulées : trois régimes politiques, deux républiques, une guerre mondiale, une occupation étrangère, des nationalisations, une reconstruction économique, l’expérience de la planification puis son déclin, la croissance et l’expansion, l’avènement de la société de consommation, une micro-révolution culturelle, plusieurs alternances politiques successives, la crise économique, les privatisations… Face à tous ces changements qui ont à chaque fois affecté l’État, comment le discours de François Bloch-Lainé aurait-il pu ne pas évoluer, alors qu’il ne prend sens que dans un contexte historique donné, dans des logiques de rôle institutionnelles et des pratiques concrètes déterminées, et que Bloch-Lainé se définit lui-même comme un praticien et un pragmatique ? Ses successives conversions expliquent que l’on puisse distinguer plusieurs strates dans son discours sur l’État. Une première strate, technocratique, expérimentée à la direction du Trésor et théorisée dans le rapport de 1956-1958, correspond à une conception jacobine et interventionniste de l’État, orientation qui va connaître une inflexion en 1961-1964 avec la planification démocratique et son épilogue lors de l’abandon de la politique des revenus en 1965. Une deuxième strate, plus libérale et plus gestionnaire, autour de Pour nationaliser l’État en 1968, marquée par les événements de Mai et la critique de l’État gaullien, propose un État « amaigri », stratège, décentralisé et contractuel. Une troisième strate, plus polémique, autour de Profession : fonctionnaire en 1976, stigmatise l’État giscardien et révèle les espoirs de Bloch-Lainé dans un mouvement associatif et autogestionnaire. Enfin, une dernière strate, plus personnelle, plus inquiète aussi, autour de Ce que je crois en 1995 et de Hauts Fonctionnaires sous l’Occupation en 1997, à tonalité testimoniale et éthique, s’adresse aux jeunes générations de fonctionnaires.

84La première strate fait de Bloch-Lainé l’un des représentants les plus emblématiques de la génération des fonctionnaires modernisateurs de l’après-guerre, héritière des mouvements de rénovation technocratique de l’État dans l’entre-deux-guerres, forgée dans l’épreuve de la défaite et de l’Occupation, propulsée au pouvoir grâce au renouvellement des élites dirigeantes à la Libération, adepte de la centralisation et de l’intervention de l’État, sûre d’elle-même et de son expertise, animée du sens de l’État et convaincue de la supériorité de ce dernier dans la définition de l’intérêt général. La deuxième et la troisième strate permettent à Bloch-Lainé d’entrer en dialogue avec la génération suivante de fonctionnaires modernisateurs, soit sur le mode de la coopération intellectuelle avec ses héritiers spirituels (Saint-Geours), soit sur le mode de la divergence avec les libéraux. L’empreinte du Bloch-Lainé interventionniste et centralisateur a été forte aux Finances, notamment à la direction du Trésor où elle a perduré largement jusqu’au milieu des années 1960204. Son réformisme planificateur a trouvé un écho auprès de la gauche modérée, tandis que les libéraux le prenaient pour cible dans la première moitié des années 1970. Si sa contribution à la rénovation du rôle économique de l’État, notamment pendant la Reconstruction, semble être unanimement reconnue, si sa figure morale semble respectée par tous, le modèle sacerdotal qu’il propose en matière de haute fonction publique ne semble pas susciter le même consensus ni même le même intérêt, hormis quelques acquiescements de façade. Conjuguant libéralisme juridique de la III^e République, technocratisme de la IV^e République et mystique de la V^e République gaullienne, ce modèle serait-il devenu partiellement inadéquat, définitivement dépassé, ou n’a-t-il jamais été qu’une utopie ?

85À travers la longévité de sa carrière se lit aussi la variété des modèles de réformes de l’État qu’il a connus : un premier modèle, global, mené par le politique, peu rationalisé, marqué par l’urgence et inachevé, celui du GPRF ; un deuxième modèle, plus technique, sectoriel et localisé, endogène, empirique, celui de la réforme administrative sous la IV^e République. Quant au modèle qu’il propose pour la V^e République dans Profession : fonctionnaire, il se révèle aux antipodes des pratiques des successifs gouvernements du général de Gaulle, qui ont souvent eu recours au secret, à la surprise et au principe d’autorité pour leurs réformes. La réforme selon Bloch-Lainé nécessite une longue préparation, le soutien du pouvoir politique, de l’opinion publique et des citoyens ; elle exige de la concertation, des négociations publiques, de la transparence, une évaluation des responsables administratifs et leur sanction ; elle demande surtout de croire en un réformisme de terrain et de pouvoir disposer d’« utopies » mobilisatrices.

86« Utopies concrètes », « objectifs idéaux », « horizon » qui « polarise les avancées quotidiennes », voilà probablement le fil rouge pour comprendre la pensée de Bloch-Lainé. Son réformisme s’enracine explicitement dans le terreau du christianisme social, dans la doctrine sociale de l’Église, dans la doctrine thomiste du bien commun laïcisée en intérêt général et dans un progressisme distingué. Par son action et ses professions de foi publiques, François Bloch-Lainé s’est fait le porte-parole d’un courant qui a contribué de façon multiforme aux réalisations des pouvoirs publics en matière économique et sociale tout au long des années 1950 et 1960205. Sur tous ces fronts, de nombreux hauts fonctionnaires démocrates-chrétiens, sociaux-chrétiens ou militants de la deuxième gauche se sont portés en première ligne, animés par la volonté de se rendre présents au monde et par l’« utopie concrète » que leur inspiraient leurs convictions : construire, selon les mots de Bloch-Lainé, une société « personnaliste et communautaire », « pluraliste et solidaire ». De ce point de vue, Bloch-Lainé, serviteur passionné de l’État, chrétien déclaré, incarne l’ultime étape du mouvement de ralliement des catholiques à la République et symbolise en sens inverse l’acceptation bienveillante par la République de la contribution de ces derniers à la construction de la Cité.