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Une fiscalité de guerre ?

 | 
Florence Descamps
, 
Laure Quennouëlle-Corre

Le compromis français : débats et solutions

La Première Guerre mondiale et la rénovation du système fiscal français

Frédéric Tristram

Texte intégral

  • 1  Florence Descamps et Laure Quennouëlle-Corre (dir.), La mobilisation financière pendant la Grande (...)

1Les effets de la Première Guerre mondiale sur le système économique et financier sont bien connus. Ils ont fait l’objet d’études nombreuses qui, si elles partent de présupposés différents et arrivent à des conclusions parfois divergentes, insistent toutes sur le caractère perturbateur de l’événement et les profonds déséquilibres qu’il a provoqués. La remarque vaut aussi bien dans la sphère monétaire, avec la suspension de l’étalon-or et l’apparition d’une inflation à grande échelle, qu’en matière budgétaire, avec l’augmentation des dépenses contraintes et la difficile résorption des déficits, ou dans les relations internationales, où le jeu conjoint des dettes interalliées, des fragiles engagements américains et des transferts incertains venus d’Allemagne fragilise pour longtemps le système financier1.

2Tel n’est cependant pas le cas en matière fiscale, et l’on pourrait même, sans forcer le trait, soutenir que la guerre a facilité la formation d’un système moderne d’imposition. Certes, le conflit provoque, au moins tant que durent les combats, une désorganisation des services et d’importantes moins-values, mais il est aussi l’occasion d’une réforme profonde du mode de prélèvement. La nouvelle modernité fiscale se concentre sur un principe : l’adoption d’impôts synthétiques sur le revenu et la dépense, susceptibles à terme de produire de forts rendements. En opposition à l’ancienne fiscalité analytique, ces impôts frappent la matière imposable dans sa généralité et sa globalité, selon des techniques sinon totalement identiques, au moins similaires.

  • 2  Jean Bouvier, Robert Schnerb et Jacques Wolf (dir.), Deux siècles de fiscalité française, xixe-xxe(...)

3La création de l’impôt synthétique sur le revenu, les débats – et les très vives oppositions – qu’il a suscités, les modalités techniques retenues pour l’asseoir, le calculer et le prélever sont aujourd’hui bien établis2. L’impôt général et progressif est voté le 15 juillet 1914. Il entre en application en 1916 et est complété, en 1917, par une série d’impôts analytiques et proportionnels (appelés cédulaires par les contemporains) à l’assiette paradoxalement plus large et frappant un nombre plus élevé de contribuables. La création, en revanche, d’une fiscalité générale sur la dépense n’a que très peu attiré l’attention des historiens. C’est pourtant à l’occasion de la guerre que des avancées décisives ont lieu, avec l’adoption dès 1917 de la taxe sur les paiements qui, complétée par la loi du juin 1920, donne naissance à la taxe sur le chiffre d’affaires. Étaient ainsi posées, dès avant la fin du conflit, les bases d’une fiscalité indirecte rénovée qui, à force de perfectionnements successifs (passage à la taxe unique en 1936, paiements fractionnés en 1948, déductibilité des taxes prélevées en amont sur les investissements et les frais généraux en 1954, extension au commerce de détail en 1966…), allait aboutir à une TVA touchant aujourd’hui l’ensemble de l’activité économique.

  • 3  Ludovic Sérée de Roch, « La guerre et l’entrée dans la modernité du système fiscal français. », in (...)

4L’impulsion donnée pendant la Première Guerre mondiale apparaît donc déterminante3. Encore ne faut-il pas la limiter à la durée de la guerre et l’inscrire dans une chronologie plus large, débutant en 1913 avec la reprise du débat sur le projet Caillaux et se poursuivant jusqu’à l’adoption de la taxe sur le chiffre d’affaires, en 1920. Ce choix est justifié non seulement par l’activité législative mais également par l’évolution du rendement, la pression fiscale s’accentuant nettement après 1917 et apparaissant davantage comme un phénomène d’après-guerre que de guerre.

  • 4  À cet égard, les archives de Charles de Lasteyrie, ministre des Finances du Bloc national de janvi (...)

5Dans ces conditions, en quoi le conflit a-t-il permis une modernisation décisive de la fiscalité ? Quels ont été les conditions requises, les objectifs recherchés mais également les résistances opposées à ce mouvement de réforme ? Comment les transformations effectuées se sont-elles inscrites dans la conduite et le règlement financier du conflit ? Répondre à ces questions n’est pas simple, en raison de sources très lacunaires. Les archives issues des administrations financières (Contrôle des régies, directions générales des Contributions directes et des Contributions indirectes, direction du Budget après 1919) sont extrêmement rares, comme d’ailleurs les documents déposés dans les fonds privés des principaux hommes politiques associés à la réforme fiscale4. Aussi est-il compliqué de retracer le versant exécutif ou administratif de la prise de décision, et l’on se concentrera ici sur le volet législatif, pour lequel on dispose au contraire de sources parlementaires, débats ou rapports.

6Ce biais de sources n’empêche cependant pas de retracer les grandes lignes de l’événement : la Première Guerre mondiale a favorisé l’adoption de l’impôt sur le revenu ; cette réforme très attendue a cependant joué un rôle secondaire dans le financement du conflit et elle dissimule souvent une transformation de peut-être plus grande portée qui est celle de la fiscalité indirecte.

I. La Première Guerre mondiale : une étape décisive pour l’adoption de l’impôt sur le revenu

  • 5  Emmanuel de Crouy-Chanel, Le contribuable-citoyen, histoire d’une représentation fiscale, 1750-199 (...)
  • 6  Robert Schnerb, « Les hommes de 1848 et l’impôt », in Robert Schnerb, Deux siècles de fiscalité fr (...)
  • 7  La liste exhaustive figure dans Antoine Favier, « L’impôt sur le revenu : l’évolution d’une idée d (...)

7Il serait trop long, dans le cadre de cette communication, de retracer par le menu l’ensemble du débat autour de l’impôt sur le revenu en France5. Soixante-dix projets et propositions ont en effet été déposés et discutés depuis l’initiative pionnière de Michel Goudchaux en 18486. Encore ne s’agit-il là que du chiffre convenu, répété de façon rituelle à chaque débat parlementaire. La réalité est sans doute plus prolixe et, à partir de 1872 et le vote de l’impôt sur le revenu des valeurs mobilières, deux ou trois projets sont déposés chaque année au Parlement7. Leur nature diffère d’ailleurs sensiblement : ils sont parfois assis sur des revenus réels, le plus souvent calculés selon des méthodes indiciaires ou évalués selon des signes extérieurs ; ils sont tantôt généraux, tantôt analytiques ; ils sont progressifs ou proportionnels… Cette profusion a cependant l’intérêt de rappeler l’ardeur des débats dans un État qui, malgré son caractère démocratique et républicain, apparaît singulièrement en retard en matière de réformisme fiscal.

A. L’aboutissement du projet Caillaux

  • 8  Myriam Frajerman et Dominique Winock, « Le vote de l’impôt sur le revenu, 1907-1914 », maîtrise ré (...)

8Le projet Caillaux, dont sont directement issues les lois du 15 juillet 1914 et du 31 juillet 1917, mérite d’être rappelé. Le sujet a été l’objet de nombreuses études depuis le travail pionnier de Myriam Frajerman et Dominique Winock en 19728.

9Le projet, qui porte le nom du ministre radical des Finances, est déposé le 7 février 1907. Il entend concilier deux principes en apparence contradictoire : la prise en compte de l’ensemble du revenu, synonyme d’égalité entre les contribuables, et une taxation différente selon la nature de ce revenu, jugée alors indispensable à la justice fiscale. Le système présente ainsi une architecture complexe, à deux étages. Un impôt général progressif se superpose à une série d’impôts cédulaires, frappant respectivement les revenus du foncier bâti et non bâti, les revenus des capitaux mobiliers, les bénéfices industriels et commerciaux, les bénéfices agricoles, les traitements et salaires et enfin les bénéfices non commerciaux. Les taux de ces cédules sont proportionnels, mais une hiérarchie est établie entre revenus du travail, plus faiblement taxés (T&S), les revenus dits « mixtes » (BA, BIC et BNC) et les revenus du capital (contributions foncières et IRVM).

  • 9Ibid., p. 286 sq.

10Ce texte, légèrement remanié, est voté par la Chambre des députés le 9 mars 1909, mais se heurte à l’opposition du Sénat, qui enterre le projet jusqu’en 1913. Il faut attendre la montée des tensions avec l’Allemagne et – Frajerman et Winock le montrent bien – l’adoption de la loi allongeant le service militaire à trois ans pour que le débat reprenne9. Dès avant le déclenchement du conflit, le sort de l’impôt progressif apparaît donc lié à la situation internationale. Aiguillonné par la Chambre, le Sénat consent à adopter une réforme très incomplète, deux textes étant votés entre mars et juillet 1914.

  • 10  La loi du 8 août 1890 avait déjà fait passer la contribution foncière sur les propriétés bâties d’ (...)

11La loi du 29 mars 1914 réorganise l’impôt foncier. Elle transforme la contribution des propriétés non bâties en un impôt de quotité10 et augmente sensiblement le taux frappant les propriétés bâties, qui passe de 3,2 % à 4 %. Indépendamment de la modernisation technique, qui permet d’intégrer les anciens impôts directs au nouveau système d’impôt sur le revenu en cours de constitution, elle organise ainsi un réel transfert de charges au détriment des propriétaires d’immeubles et au bénéfice de la propriété agricole.

12Surtout, une loi du 15 juillet 1914 institue un impôt général sur le revenu. Le nouvel impôt rompt nettement, sur le plan des principes, avec la fiscalité antérieure. Il consacre la règle de la progressivité (même si, dès 1901, un tel mode de calcul avait été pour la première fois introduit dans le droit français, pour les droits de succession), faisant ainsi explicitement de l’imposition un instrument de redistribution sociale. De même, la pratique de la déclaration contrôlée, qui avait, pendant le long débat précédent, nourri les fantasmes de l’inquisition fiscale, est retenue pour déterminer le revenu réellement perçu par le contribuable, tranchant ainsi avec les techniques d’évaluation administrative qui avait auparavant les faveurs du législateur. Toutefois, sur un plan plus formel, les transformations sont moindres. Le taux marginal du nouvel impôt (2 %) reste très faible, le nombre de contribuables concernés limité et les modes de définition du revenu incertains. Enfin, la mise en œuvre de l’impôt progressif, d’abord prévue pour 1915, sera différée jusqu’en 1916.

13La construction de 1914 est donc loin d’être achevée et le programme de travail reste bien rempli. Le législateur doit encore créer les quatre cédules manquantes (BA, BIC, T&S et BNC), compléter l’imposition des revenus du capital, l’IRVM de 1872 ne frappant que les revenus des obligations et des actions, et enfin supprimer les trois vieilles contributions – la personnelle mobilière, la patente et les portes et fenêtres – comme impôts d’État. Il faut cependant attendre deux années pour que le processus soit relancé. En juin 1916, la commission des finances du Sénat est saisie par le ministre des Finances Alexandre Ribot de la question de l’impôt cédulaire. Un premier vote à lieu au Sénat en janvier 1917 et, après une navette avec la Chambre, le projet est adopté le 31 juillet 1917.

  • 11  Nicolas Roussellier, La force de gouverner. Le pouvoir exécutif, Paris, Gallimard, 2015.

14Dix ans après son dépôt par Joseph Caillaux, mais seulement quatre années après la relance de 1913, le projet d’impôt sur le revenu est donc devenu réalité. Ce délai peut sembler démesurément long et signaler de fortes réticences que seule la guerre a pu lever. Une comparaison avec d’autres projets à forte densité technique et à haute portée politique adoptés à la même période et dans les mêmes conditions, celles d’une démocratie d’assemblée où l’essentiel du processus de décision s’effectue dans les commissions des chambres, permet toutefois de relativiser ce retard. Nicolas Rousselier le montre bien à propos de la loi de 1905, qui met plus de trois ans à être adoptée11.

B. L’influence du conflit

15La guerre n’est toutefois pas sans conséquences sur la création de l’impôt sur le revenu. Un triple effet peut ainsi être constaté.

  • 12  M. Frajerman et D. Winock, « Le vote de l’impôt sur le revenu, 1907-1914 », op. cit., p. 297-298.

16Le premier est un effet d’accélération, sensible avant même le début du conflit en raison des tensions croissantes sur la scène internationale et de l’effort de réarmement qu’elles rendent nécessaires. Les dépenses militaires croissent de façon importante à partir de 1904 et de la crise marocaine, puis explosent à la veille de la guerre en 1913. Une loi du 27 février autorise alors l’ouverture de crédits supplémentaires pour l’armée à hauteur de 500 millions, soit autant que l’augmentation constatée entre 1902 et 191212. Surtout, la loi du 6 mars 1913 porte à trois ans la durée du service militaire. L’année 1913 est ainsi très tendue sur le plan budgétaire, obligeant le gouvernement de Louis Barthou, pourtant plus à droite que ses prédécesseurs (le ministre des Finances, Charles Dumont, est membre de l’Alliance démocratique), à relancer le débat fiscal et à déposer un nouveau projet d’« impôt national sur le revenu ».

17À partir de ce moment domine un sentiment d’urgence dont les sources parlementaires rendent bien compte. À la Chambre des députés, les débats fourmillent de piques contre les sénateurs, rendus responsables du retard du projet. Mais le respect des délais est aussi exigé par des raisons techniques. Dès lors qu’est prise la décision politique d’instituer l’impôt sur le revenu, le respect des modalités pratiques d’imposition oblige à faire vite. C’est le cas par exemple en ce qui concerne la loi de 1917 : le vote doit obligatoirement intervenir avant le mois d’août (et, de fait, elle sera promulguée le 31 juillet) car l’autorisation annuelle de prélever les vieilles contributions directes doit intervenir avant la réunion des conseils généraux, que la loi de 1871 fixe impérativement au lundi qui suit le 15 août.

  • 13  Jacques-Louis Dumesnil (1882-1956) est député radical de la Seine-et-Marne de 1910 à 1935 avant de (...)

18Le second effet de la guerre est, paradoxalement, un effet d’apaisement. Les débats apparaissent beaucoup moins heurtés entre 1914 et 1918 qu’ils ne l’étaient auparavant. Les accusations disparaissent, les arguments se modèrent, les scrutins sont acquis assez rapidement et à des majorités plus larges, voire à l’unanimité, comme c’est le cas pour le projet de création des impôts cédulaires au Sénat le 19 janvier 1917. Cette attitude nouvelle est saluée par le rapporteur de la loi à la Chambre, Jacques-Louis Dumesnil13, député radical pourtant très favorable au projet Caillaux et critique de l’attitude du Sénat avant 1914 :

  • 14  Archives de l’Assemblée nationale, tables analytiques de la XIe législature, 1914-1919, Rapport de (...)

« Il convient de souligner cette unanimité et rendre hommage à l’attitude de la Haute Assemblée dont aucun des membres devant les nécessités de l’heure n’a voulu prendre la responsabilité de s’opposer à la réalisation d’une réforme d’autant plus indispensable qu’elle est tardive. Les intransigeances de doctrine, les oppositions politiques se sont effacées et ceux-là mêmes qui avaient depuis des années combattu le projet avec éloquence et habileté n’ont point finalement refusé leur adhésion à l’œuvre d’équité nationale que nous vous demandons aujourd’hui de rendre définitive14. »

19Le troisième effet de la guerre est enfin un effet de mobilisation patriotique. Dans la France en guerre, une répartition équitable du poids de l’impôt apparaît indispensable, à la fois comme un instrument d’efficacité économique (et donc militaire), une manière de préparer l’après-guerre, mais aussi – et surtout – comme un moyen de garantir la cohésion nationale. Là encore, le rapport de Dumesnil de 1917 est révélateur :

  • 15Ibid., p. 456.

« En France, avant la guerre, on n’a pas su ou voulu ou osé substituer à nos vieilles contributions le souple et fécond système d’impôts sur le revenu que beaucoup d’entre nous préconisaient avec tant d’insistance depuis des années.
Lentement, avec timidité, on avait à peine commencé la réforme, et quand la guerre est survenue, elle nous a trouvés sans armes fiscales, démunis devant les formidables exigences de l’heure, incapables sans de cruelles injustices à l’égard des contribuables peu fortunés de tirer un supplément de ressources de nos contributions boiteuses et stériles.
[...] Arme pour la guerre, outil pour la paix, l’impôt sur le revenu eût permis hier de résoudre immédiatement une partie de nos difficultés financières qui, ajournées, se sont accumulées et accrues ; il sera assurément demain un des instruments indispensables de notre relèvement économique15. »

  • 16  Pour une présentation de Joseph Denais, Frédéric Tristram, Une fiscalité pour la croissance. La di (...)

20Aussi, même les opposants les plus résolus à l’impôt sur le revenu déposent-ils les armes. Le député de la Seine Joseph Denais, qui représente une droite conservatrice volontiers teintée de nationalisme, mais est aussi un des très bons connaisseurs des questions financières (on le retrouve dans tous les débats fiscaux jusque dans les années cinquante), estime ainsi que les plus riches doivent contribuer à hauteur de leur fortune et même, aime-t-il ajouter, « un peu au-delà16 ».

21Une sorte de consensus se dessine ainsi sur le maintien de l’impôt sur le revenu. Et lorsqu’après la guerre, la création d’un impôt moderne sur la dépense est envisagée, celui-ci n’est pas, aux yeux de ses promoteurs, destiné à se substituer à la taxation du revenu.

II. Un enjeu financier mineur

22Malgré l’influence incontestable de la guerre dans les conditions de son adoption, les effets financiers de l’impôt sur le revenu sont faibles et celui-ci ne joue qu’un rôle très secondaire dans le financement du conflit. La pression fiscale reste en effet faible entre 1914 et 1918, mais augmente de façon sensible après 1919. Cet effort différé s’appuie pour une part importance sur de nouveaux impôts synthétiques sur la dépense, créés entre 1917 et 1920.

A. Emprunt ou impôts ?

  • 17Pierre-Cyrille Hautcœur, « Was the Great War a watershed? The économices of World War I in France  (...)

23La France a, on le sait, principalement financé la guerre par l’emprunt, la création monétaire ou la réalisation de ses créances extérieures, et de façon beaucoup plus faible par l’impôt. Les données reconstituées par Pierre-Cyrille Hautcœur en 2005 sont assez nettes : la dépense publique monte à plus de 50 % de PIB (53 % en 1918) et les recettes publiques ne dépassent jamais 10 % de PIB pendant la guerre (12,7 % en 1919). Au total, les recettes fiscales auront contribué à financer le conflit à hauteur de 15 %, à peu près au même niveau que l’Allemagne, contre 26 à 28 % pour le Royaume-Uni, qui se distingue sur ce point des principaux pays belligérants17.

  • 18  Archives de l’Assemblée nationale, tables analytiques de la XIe législature, 1914-1919, Rapport pr (...)

24La mise en application de l’IGR en 1916 et des impôts cédulaires, le 1er janvier 1918, ne change pas foncièrement la situation. Certes, un certain nombre de mesures sont prises pour améliorer le rendement du nouveau système d’imposition. La progressivité de l’IGR est ainsi augmentée, son taux marginal passant successivement de 2 % (loi du 15 juillet 1914, taxation assurée durant l’année 1916) à 10 % par la loi du 30 décembre 1916 « en raison de la nécessité du fait de la guerre18 », à 12,5 % par la loi du 31 juillet 1917, puis à 20 % par la loi du 24 juin 1918, tandis que, dans le même temps, la limite d’exonération est abaissée de 5 000 à 3 000 francs par la loi du 30 décembre 1916. De même, l’IRVM est renforcé à deux reprises, par la loi du 29 mars 1914, puis par celle du 31 juillet 1917. Les conséquences financières de ces mesures restent toutefois secondaires au regard des dépenses très lourdes occasionnées par la poursuite du conflit. Au début de l’année 1917, les effets cumulés des trois lois des 15 mars 1914, 15 juillet 1914 et 30 décembre 1916 sont évalués à un peu plus de 170 millions de francs, ce qui représente une hausse d’à peine un quart comparée au rendement des impôts directs en 1913. La loi du 31 juillet 1917 est à peine équilibrée, puisque la création des nouvelles cédules, associée à quelques recettes de poche, couvre difficilement la suppression des anciennes contributions directes.

  • 19Ibid., Rapport de Raoul Péret au nom de la commission du budget, N3323, 27 mai 1917, p. 699 sqq..

25Aussi certaines voix s’élèvent-elles au Parlement pour adopter de nouveaux impôts qui viendraient renforcer le système existant. Deux solutions sont ainsi envisagées. La première est la création d’une taxe civique qui frapperait, à hauteur de 5 francs par tête, les 9 millions de contribuables français. Ce projet de capitation, présenté par le ministre des Finances Alexandre Ribot à la fin de l’année 1916, alors que se précise le vote de l’impôt cédulaire, a un double objectif : compenser partiellement la perte de recettes induite par la suppression des vieilles contributions directes et surtout manifester hautement l’universalité de l’impôt, quand l’IGR reste extrêmement concentré sur les contribuables les plus fortunés. L’idée exprimée par le gouvernement de « faire payer tout le monde », y compris les plus pauvres, est ainsi la déclinaison sur le plan financier de la mobilisation générale demandée, sur le plan militaire, dans le cadre d’une armée de conscription. Le projet du gouvernement se heurte cependant à l’opposition d’une majorité de députés et est finalement écarté sans vote. Raoul Péret, dans un rapport au nom de la commission du budget en mai 1917, remarque non sans à propos que la totalité des citoyens paie déjà des impôts indirects et récuse ainsi la charge symbolique dont serait exclusivement porteuse l’imposition directe19.

  • 20Ibid., Proposition de loi d’Émile Magniaudé, N4882. Émile Magniaudé est député radical de l’Aisne (...)

26L’autre solution envisagée serait un recours accru à l’impôt progressif, via une hausse beaucoup plus significative de son taux marginal, et donc la mise à contribution des contribuables les plus aisés. Les propositions allant dans ce sens sont toutefois assez rares. C’est le cas, par exemple, d’une initiative prise par le député radical de l’Aisne Émile Magniaudé, qui, dès 1907, avait été à la Chambre un des promoteurs les plus actifs du projet Caillaux. Cette proposition, qui vise à porter la taxation à 50 % au-delà de 430 000 francs (presque 100 millions d’euros actuels !) de revenu annuel, n’est pas adoptée20.

  • 21  Sur le cas anglais, voir la contribution de Marie-Claude Esposito dans ce même volume.

27Aussi ce faible recours à l’impôt direct est-il parfois déploré, au cours des débats, par les parlementaires les plus favorables à la réforme. Ceux-ci s’appuient fréquemment sur l’exemple anglais qui devrait, selon eux, inspirer davantage la législation française21. Jacques-Louis Dumesnil lui consacre un tiers de son long rapport de 1917. Il est vrai que la situation du Royaume a tout pour le séduire. Les Britanniques ont plus que triplé l’imposition du revenu, passée de 57 millions de livres en 1914-1915 à 195 millions de livres en 1916-1917. Cette croissance a d’ailleurs commencé dès avant la guerre, qui n’a fait qu’accélérer une tendance déjà perceptible après la victoire des libéraux aux élections générales de 1906. L’income tax, créée en 1842, reste formellement un impôt proportionnel et cédulaire, mais une discrimination selon la nature des revenus (les revenus du capital sont davantage taxés que ceux du travail) et un abattement à la base important sont institués en 1907, qui donnent au prélèvement un caractère en réalité légèrement progressif. De surcroît, la loi de finances du 29 juillet 1910 crée un nouvel impôt, la super tax, établi cette fois-ci selon un barème officiellement progressif et ne frappant que les revenus les plus considérables, supérieurs à 5 000 livres (au-delà de ce montant, le taux d’imposition croît de 2,5 % par palier de 3 000 livres). La description précise du système britannique témoigne de la qualité et de l’intensité de la circulation de l’information entre les pays occidentaux, sans que l’on sache d’ailleurs très bien si cette expertise émane du parlementaire lui-même ou des fonctionnaires des Assemblées. Mais son évocation répond aussi à une finalité tactique : l’exemple répété de la très libérale Angleterre, qui a établi un régime d’imposition plus complet, plus lourd et plus précoce que celui de la République française, permet de contrer les accusations d’inquisition et de confiscation souvent portées dans les milieux conservateurs contre le projet Caillaux.

28Les tableaux placés à la fin de cette communication confirment cette moindre mobilisation fiscale. Encore faut-il préciser la chronologie. Les recettes fiscales calculées en francs courants n’augmentent que très faiblement durant le conflit. Elles diminuent même dans les premières années de guerre, sous le triple effet de la désorganisation administrative, du départ au front de très nombreux actifs et du report de l’impôt progressif sur le revenu. Il faut attendre 1916 pour que le niveau du prélèvement dépasse à nouveau celui de 1913. En francs constants, le constat est encore plus net. Les recettes fiscales baissent durant le conflit à un rythme annuel moyen de plus de 6 %.

  • 22  Exactement 32,5 millions de francs sur un total de 3 595,4 millions de francs, l’ensemble de l’IR (...)

29La création de l’impôt sur le revenu n’a que très marginalement corrigé cette tendance négative. Entre 1913 et 1918, son rendement réel n’augmente que de 6,5 % en moyenne par an (tableau 1) et il ne corrige qu’à hauteur de 13,2 % la baisse globale de l’imposition (tableau 3). Même après la mise en application du système Caillaux, il ne joue pas un rôle décisif dans l’évolution du rendement. En 1916, alors que les recettes fiscales recommencent à augmenter en francs constants, l’IR n’explique que 4,1 % de cette hausse. Le rendement de l’IGR, qui commence à être perçu cette année-là, reste très marginal (moins de 1 % de l’ensemble des recettes fiscales22) et n’a pas de véritable effet d’entraînement. La meilleure année à cet égard est 1917 : l’imposition augmente de façon très sensible, aussi bien en francs courants qu’en francs constants (+15,1 %) et l’IR a réellement un effet dynamique puisqu’il explique plus de 100 % de cette hausse. En revanche, la forte augmentation de l’IR en 1918 n’arrive pas à compenser une nouvelle chute des recettes fiscales (-10 % environ en francs constants), mais il est vrai que l’impôt général et les impôts cédulaires ne représentent encore que moins de 20 % du montant total de l’imposition.

  • 23  Edgard Allix et Marcel Lecerclé, L’Impôt sur le revenu. Impôt cédulaire et impôt général. Traité t (...)

30La situation change très nettement après la fin du conflit. L’impôt est cette fois-ci fortement sollicité pour rétablir les équilibres financiers. Jusqu’en 1926 (le budget présente cette année-là un solde positif, ce qui n’était plus arrivé depuis 1913), les recettes fiscales calculées en francs constants augmentent de près de 11 % en moyenne annuelle, avec des pointes en 1919 et surtout en 1921, l’impôt augmentant alors de près de 40 %. Cette hausse tout à fait exceptionnelle résulte à la fois d’une inflation maîtrisée au cours de cet exercice et des effets de la loi du 25 juin 1920, qui apparaît avec le recul, davantage que la loi dite « du double décime » du 22 mars 1924, comme le principal texte fiscal de l’après-guerre23. Cette loi, non seulement augmente l’impôt sur le revenu – et les droits de succession, dont la progressivité est réévaluée –, mais transforme radicalement le système d’impôt sur la consommation.

B. Impôts directs ou impôts indirects ?

31Le débat entre l’impôt et l’emprunt se double en effet d’un autre débat, sans doute plus vif, entre les partisans de l’impôt direct et ceux de l’impôt indirect.

32Avant même le vote de l’impôt cédulaire domine l’idée que l’impôt sur le revenu est insuffisant. Dans ces conditions, l’utilisation de l’impôt sur la consommation est vivement recommandée par les républicains modérés. Raoul Péret le dit clairement dans son rapport du 27 mai 1917 :

  • 24Ibid., Rapport précité de Raoul Péret du 27 mai 1917, p. 699.

« Il ne faut pas se dissimuler que la mise en application d’un régime fiscal nouveau, complexe, reposant en grande partie sur la déclaration du contribuable, qui n’apporte pas toujours une complète sincérité dans la révélation de ses facultés contributives, peut donner de sérieux mécomptes. Dans une période de prospérité, un tel système peut être avantageux pour le Trésor ; avec la crise sans précédent que nous traversons, il serait puéril d’imaginer qu’il procurera à celui-ci, au moins immédiatement, d’abondantes ressources. Disons-le sans hésiter : en regard des charges considérables qui pèsent sur ce pays, la réforme des impôts directs sera pour le budget un bien faible apport et la nécessité de recourir à l’impôt indirect ou à des taxes spéciales apparaîtra de jour en jour plus pressante24. »

  • 25  Archives de l’Assemblée nationale, tables analytiques de la XIIe législature, 1919-1924, Exposé de (...)
  • 26Ibid., p. 24. L’effort fiscal de 8 milliards de francs prévu par le projet de loi n’est destiné qu (...)

33Plusieurs dispositions vont dans ce sens. Les lois du 30 juin et du 30 décembre 1916 rehaussent les traditionnelles taxes indirectes pesant de façon spécifique sur un certain de nombre de produits. Surtout, une importante inflexion s’engage en matière de politique fiscale, qui conduit, comme nous le verrons, à l’adoption des premiers impôts synthétiques, perçus ad valorem sur la dépense. C’est d’abord, par la loi du 31 décembre 1917, la taxe sur les paiements, puis, de manière plus décisive, par la loi du 25 mars 1920, la taxe sur le chiffre d’affaires. Les rendements de ces impôts généraux sur la consommation sont plus élevés : 72 millions de francs par mois pour la taxe sur les paiements à la fin de l’année 191925 ; 4,2 milliards de francs pour la taxe sur le chiffre d’affaires, pour un effort fiscal évalué à 8 milliards de francs dans le projet initial de la loi de 192026.

34Les données synthétiques confirment ces rendements élevés. Le montant des taxes sur le chiffre d’affaires, calculé en francs constants, double quasiment au cours de l’exercice 1920 et connaît une montée en charge très rapide dans les années suivantes. Comme le montre le tableau 1, la croissance réelle est de plus de 28 % par an en moyenne entre 1918 et 1926. Dans ces conditions, l’impôt synthétique sur la dépense participe davantage à la restauration des comptes publics que l’impôt sur le revenu, alors que sa part dans le total de l’imposition reste moindre. Si, en francs courants, la progression de la TCA (taxe sur le chiffre d’affaires) et celle de l’IR expliquent chacune environ un tiers de la progression totale (tableau 2), en francs constants, les effets de la TCA apparaissent bien supérieurs (47,2 % contre 36,1 %, comme le montre le tableau 2). Une chronologie plus fine permet de constater que c’est l’impôt sur le revenu qui est, dans un premier temps, mobilisé. C’est le cas en 1920 et surtout 1921, année de progression exceptionnelle des recettes fiscales, dont l’IR assure seul près des trois quarts (tableau 3). En revanche, après 1924, le relais est clairement pris par la TCA, avec des hausses importantes, tandis que le rendement de l’impôt sur le revenu baisse en francs constants (tableau 1) et que son effet sur la progression réelle du prélèvement est négatif. En d’autres termes, les gouvernements (sans que l’on puisse réellement distinguer en fonction de leur orientation politique) ont massivement eu recours aux nouveaux impôts synthétiques pour financer l’effort fiscal, avec une préférence plus nette, surtout en fin de période, en faveur de l’impôt indirect.

III. Une modernisation de la fiscalité

35L’intérêt de ces deux taxes dépasse toutefois la question de leur rendement. Moins étudiées que l’impôt sur le revenu et sans doute porteuses d’une charge symbolique moindre, elles témoignent pourtant (et de façon peut-être plus décisive) du même mouvement de modernisation de la fiscalité française engagé au cours du premier conflit mondial.

A. L’adoption d’une imposition synthétique sur la dépense

  • 27  E. Allix et M. Lecerclé, La taxe sur le chiffre d’affaires. Traité théorique et pratique, Paris, R (...)

36Il convient dès lors de s’intéresser à la nature de ces nouveaux impôts sur la consommation et de préciser leur assiette, leur taux et leur mode de recouvrement. La première taxe, votée en 1917, porte sur l’ensemble des paiements (et pas seulement les ventes de produits), qu’elle frappe au taux de 0,2 %27. Il s’agit, comme le sera d’ailleurs la taxe sur le chiffre d’affaires, d’une taxe cumulative, perçue « en cascade », qui pèse d’autant plus lourdement sur le prix de vente des produits que son processus de production a été long. Cette taxe initiale est complétée par une taxe de luxe, allant de 5 à 10 % selon les produits.

  • 28  L’assiette de la taxe sur les paiements comportait en effet de nombreuses exemptions et dégrevait (...)

37La taxe sur le chiffre d’affaires, qui se substitue en 1920 à la taxe sur les paiements, répond aux mêmes principes, mais comporte de très réelles améliorations, en particulier une simplification et une extension de l’assiette28. C’est celle-ci que met en exergue l’exposé des motifs de la loi :

  • 29  Archives de l’Assemblée nationale, tables analytiques de la XIIe législature, 1920-1924, Exposé de (...)

« L’impôt nouveau étend la perception de cette taxe, non seulement à toutes les ventes d’objets ou de marchandises, qu’elles aient le caractère de vente en gros ou de ventes au détail, mais encore à tous les commerces, même à ceux qui ne consistent pas dans la vente de marchandises ou objets.
Ainsi développée et généralisée, la taxe prend le caractère d’un impôt sur l’ensemble des transactions commerciales et devient par cela même, en raison de la suppression de la distinction entre toutes les transactions, d’une application facile et claire. Les commerçants n’auront plus qu’à déterminer le montant des transactions qu’ils ont conclues, c’est-à-dire leur chiffre d’affaires, pour connaître le montant de l’impôt dont ils sont redevables29. »

  • 30  Joseph Lasies (1862-1927) est député du Gers de 1898 à 1910, puis de la Seine de 1910 à 1919. Il e (...)
  • 31  Sur les choix allemands, voir la communication de M. Reitmayer dans ce volume.
  • 32  Ces deux textes constituent la base d’une taxation en cascade qui durera jusqu’en 1965 et l’adopti (...)

38La relative facilité avec laquelle ces deux taxes ont été adoptées contraste avec le débat long et semé d’obstacles qui avait précédé le vote de l’impôt sur le revenu. Les difficultés financières de la guerre et de l’après-guerre, le sentiment de l’urgence mais aussi une meilleure acceptation de l’impôt indirect par l’opinion publique expliquent ces différences. Il reste que, plus encore que pour l’impôt sur le revenu, l’absence d’archives ne permet pas de suivre dans le détail le processus de décision. La première étape semble remonter en 1901, avec le dépôt à la Chambre d’une proposition de loi portant création d’un impôt général sur la dépense par le député de la Seine Pascal Grousset, ancien communard et socialiste atypique. Cette initiative personnelle ne rencontre que peu d’écho, et il faut en réalité attendre le contexte très particulier de l’été 1914 pour que l’idée soit à nouveau exhumée, cette fois dans les rangs les plus à droite de l’hémicycle. Le député de la Seine Joseph Lasies dépose alors une proposition de loi portant extension du droit de timbre à tous les paiements supérieur à 10 francs30. Consignée par plusieurs autres députés nationalistes, dont Joseph Denais, cette proposition apparaît clairement comme une alternative à l’impôt sur le revenu. Surtout, l’impôt sur la dépense bénéficie du précédent allemand31 : une loi du 26 juin 1916, complétée par une loi du 28 juillet 1918, a en effet institué une taxe générale sur les opérations commerciales, qui présente bientôt une part non négligeable des efforts fiscaux consentis par le Reich pour financer le conflit32.

  • 33  Né en 1857 dans une famille alsacienne, Joseph Thierry est député des Bouches-du-Rhône de 1898 à 1 (...)
  • 34  0,1 % (mais 5 % au stade du détail) dans le projet initial.
  • 35  Archives de l’Assemblée nationale, tables analytiques de la XIIe législature, 1920-1924, Rapport d (...)

39Aussi est-ce assez naturellement que le projet est repris en 1917 du côté français. Le 12 juin, Joseph Thierry33, ministre des Finances dans le gouvernement Ribot, dépose un projet de loi prévoyant « l’établissement d’une taxe opérant au profit de l’État un prélèvement sur toutes les dépenses individuelles ». Face aux nécessités budgétaires croissantes, l’impôt synthétique sur la dépense apparaît comme la moins mauvaise des solutions : son assiette est large, son taux modéré34, son rendement élevé. Ce sont ces arguments financiers que Joseph Denais met en avant dans le rapport très louangeur qu’il rend, au nom de la commission de la législation fiscale, en faveur de la taxe sur les paiements35. Le nouvel impôt apparaît également à ses yeux comme un moyen d’éviter une augmentation de l’impôt sur le revenu et surtout la création d’un impôt sur le capital, désormais réclamé par les milieux les plus progressistes. Car c’est désormais sur ce terrain nouveau que s’est déplacé le combat fiscal depuis l’acceptation, fût-elle a minima, de l’impôt sur le revenu par le courant conservateur.

B. Deux modernités fiscales

40Aussi l’impôt sur le revenu n’est-il pas le seul élément de la modernisation en marche du système fiscal français. Deux réformes quasi simultanées sont menées, à la fois concurrentes et parallèles.

41Concurrentes, les débats en témoignent, dès le cours de la guerre mais surtout lors de la discussion de la loi de 1920, quand s’expriment à nouveau des clivages politiques plus marqués. En juillet 1914, la proposition de Lasies était une tentative, un peu vaine il est vrai, de substituer à l’impôt sur le revenu une taxe générale sur la dépense (l’intitulé même de cette proposition « portant établissement de l’impôt automatique sur le revenu par l’extension du timbre » le montre assez clairement). Mais, en sens inverse, la gauche socialiste, et dans une moindre mesure radicale, craint que la timidité de l’IR n’ouvre la voie à une taxation indirecte. Le 20 décembre 1916, Vincent Auriol, qui est, dès cette époque, le principal expert de la SFIO sur les questions budgétaires et fiscales, dépose à la Chambre un projet de résolution « tendant à inviter le gouvernement à déposer un programme complet de projets fiscaux ». C’est, pour le député de Muret, l’occasion de critiquer le mode de financement du conflit et l’improvisation fiscale qui l’accompagne. Mais c’est surtout pour Auriol l’occasion de mettre en garde contre le recours croissant à l’impôt indirect et d’en critiquer les effets négatifs :

  • 36  AN, tables analytiques de la XIe législature, proposition de résolution déposée par Vincent Auriol (...)

« En effet, choisit-on quelques taxes indirectes ? Elles auront contre elles tous ceux qu’elles frappent et aussi tous ceux qui, avec raison, les estiment moins équitables que les impôts directs.
Présente-t-on au contraire quelques impôts directs isolés ? Ils se heurteront à la résistance de ceux qui, avec raison, les estiment moins équitables que les impôts directs36 ».

42Après l’Armistice, la SFIO oppose au recours à la fiscalité indirecte l’adoption d’un impôt sur le capital. Intervenant lors du débat le 12 avril 1920, Vincent Auriol énumère tous les défauts qu’il prête à la taxation indirecte. Ceux-ci sont d’abord d’ordre social : la TCA est un impôt sur la consommation et constitue à ce titre un prélèvement dégressif. Mais les inconvénients sont aussi d’ordre économique. La nouvelle taxe risque d’alimenter une inflation qui, latente pendant le conflit, se révèle pleinement une fois celui-ci achevé. Prélevée en cascade, elle pousse en outre à la concentration des entreprises. Le Parti socialiste inaugure à cette occasion une politique de défense des petits indépendants qu’on retrouvera déclinée en matière fiscale jusqu’aux années cinquante, par exemple dans le contre-projet présenté par le député Francis Leenhardt en 195337.

  • 38  Exposé des motifs précité du projet de loi du 13 janvier 1920, p. 4.

43Alternatif à l’impôt sur le revenu, l’impôt général sur la dépense participe cependant d’une même tendance modernisatrice. L’objectif conjoint est bien de réorganiser le mode de prélèvement autour de grands impôts synthétiques, dont l’assiette relativement large (davantage d’ailleurs dans le cas de l’impôt sur la dépense que dans celui de l’impôt sur le revenu) permet un rendement important qui va dans le sens d’une intervention accrue de l’État après la Première Guerre mondiale et de l’augmentation tendancielle de la dépense publique. L’intérêt n’est toutefois pas que financier. La taxe sur le chiffre d’affaires accompagne de surcroît une diffusion des pratiques comptables. À cet égard, la taxe de 1920 constitue une avancée par rapport à celle de 1917 puisqu’elle marque une extension de l’assiette à la totalité du chiffre d’affaires et est, à ce titre, bien acceptée par les organisations professionnelles, en tout cas celles où dominent les entreprises les plus importantes38. Le même effort de rationalisation permet de rapprocher l’assiette de la nouvelle taxe et celle des bénéfices industriels et commerciaux définie par la loi du 31 juillet 1917 :

  • 39Ibid., p 28.

« Pour définir le chiffre d’affaires, le projet ne peut que se référer à la définition qui en a été arrêtée par la commission prévue à l’article 6 de la loi du 31 juillet 1917. Le chiffre d’affaires des commerçants constitue en effet, après application des coefficients appropriés, l’une des bases de l’impôt sur les bénéfices industriels et commerciaux édicté par le titre Ier de cette loi. De cette manière, le contrôle portera en même temps sur les deux impôts et on n’imposera aux commerçants aucun décompte nouveau. »39

  • 40  Sur cette question, voir B. Touchelay, « D’une sortie de guerre à l’autre : de l’impôt sur les bén (...)
  • 41  F. Tristram, Une fiscalité pour la croissance. La direction générale des Impôts et la politique fi (...)

44Se dessine ainsi un idéal de contrôle, fondé sur la normalisation comptable40 et une nouvelle organisation des administrations fiscales qui est encore, dans les faits, très loin des pratiques de l’entre-deux-guerres et qui ne commenceront à avoir un début d’application que dans les années 195041.

C. Deux modernisations inachevées

  • 42  F. Tristram, « Un impôt au service de l’économie : la création de la taxe sur la valeur ajoutée, 1 (...)

45La Première Guerre mondiale est donc l’occasion d’une transformation importante du système fiscal. Pour considérable qu’elle soit, cette modernisation reste toutefois inachevée et laisse subsister un certain nombre d’interrogations. Quelle définition précise donner au bénéfice industriel et commercial ? Comment assurer l’assiette des nouveaux impôts alors que le personnel chargé de cette mission n’a, en matière de comptabilité, que des connaissances sommaires ? Comment rapprocher les différentes administrations afin d’en assurer un contrôle conjoint des nouveaux impôts ? Comment taxer les petits travailleurs indépendants qui ne disposent pas tous, tant s’en faut, d’une comptabilité précise ? Ces questions se poseront concrètement aux pouvoirs publics durant l’entre-deux-guerres et même au-delà, et serviront de base à une série de réformes, dont certaines se prolongeront dans les années soixante (on songe aux perfectionnements successifs de la taxation des affaires, qui aboutira à la création de la TVA en 1954 et à sa généralisation au commerce de détail en 196642). Les réformes adoptées entre 1914 et 1920 apparaissent donc moins comme un aboutissement que comme le début d’une dynamique qui accompagne les transformations successives de l’État.

46L’importance de la Première Guerre mondiale en matière fiscale n’est donc plus à démontrer : celle-ci modifie de façon décisive non seulement l’organisation du système d’imposition mais aussi les termes du débat qui le conditionne.

47Sur le fond, la guerre accouche d’un système d’impôts synthétiques sur le revenu et sur la dépense. Ce sont ces impôts qui sont massivement mobilisés à partir de 1919 pour solder les déséquilibres financiers de la guerre. Les données agrégées le montrent : l’augmentation de l’IR et la TCA représentent plus de 80 % de l’effort fiscal consenti entre 1918 et 1926. En d’autres termes, le rétablissement du solde budgétaire aurait été impossible sans la création de ces impôts d’un type nouveau. À cet égard, les chiffres traditionnellement présentés pour mesurer la part de l’impôt dans le financement du conflit sont probablement sous-évalués, car ils portent sur une chronologie courte alors que la fiscalité est activée de façon différée à partir de l’Armistice. Quant à la répartition entre les deux impôts, si elle est relativement équilibrée, elle montre tout de même une préférence en faveur de la taxe sur le chiffre d’affaires, qui participe davantage à l’effort fiscal alors même qu’elle représente un poids inférieur dans la totalité du financement. On chercherait toutefois en vain une corrélation entre ce choix et la couleur politique des majorités d’après-guerre. Les gouvernements de droite modérée utilisent alternativement l’impôt sur le revenu en 1920 et 1924 et la taxe sur le chiffre d’affaires en 1926. Quant au gouvernement de Cartel des gauches, son bilan fiscal apparaît beaucoup plus modeste. Mais au-delà de ces contingences immédiates, la période 1914-1920 est le point de départ d’un perfectionnement continu des grands impôts synthétiques sur le revenu et la dépense qui dure au moins jusqu’à la fin des années soixante. La montée en charge de cette fiscalité accompagne (et rend d’ailleurs possible) une croissance de la dépense publique et du périmètre de l’État qui, pour irrégulière et souvent conflictuelle qu’elle soit, n’en est pas moins un des traits marquants du xxe siècle.

48Les effets de la guerre se font également sentir sur le terrain des représentations. L’impôt sur le revenu est désormais entré dans les mœurs. La droite l’a accepté, au moins dans son principe, et si elle contestera parfois son poids ou ses modalités, elle ne remettra plus en cause son existence. Le débat se déplace sur des sujets nouveaux. La gauche française insiste désormais sur l’adoption d’un impôt sur le capital qui devient bientôt pour elle, quels que soient sa forme et son poids financier, un marqueur identitaire et, pour ses adversaires, un repoussoir. Elle prolonge contre la TCA une hostilité ancienne à la taxation indirecte, ajoutant à l’accusation traditionnelle de ses effets socialement dégressifs la défense des petits travailleurs indépendants, présentés comme les principales victimes du nouvel impôt. Elle ne voit pas en revanche, en tout cas pas immédiatement, les implications à long terme d’une fiscalité indirecte modernisée sur laquelle reposera de plus en plus le financement d’un État en croissance.

Annexes

Tableau 1. L’évolution de la fiscalité

Année

Recettes fiscales en F courants

Variation en F courants

Recettes fiscales en F constants 1926

Variation en F constants

Impôts sur le revenu en F courants (1)

Variation en F courants

Impôts sur le revenu en F constants 1926

Variation en F constants

TP et TCA en F courants

Variation en F courants

TP et TCA en F constants 1926

Variation en F constants

1913

3 523,8

18 540,6

349,6

1 829,4

1914

2 921,0

–17,1 %

15 368,9

– 17,1 %

357,6

1 881,5

+2,8 %

1915

2 808,9

–3,8 %

12 338,5

– 19,7 %

330,4

1 451,3

– 22,9 %

1916

3 595,4

+28 %

14 203,6

+15,1 %

388,8

1 535,9

+5,8 %

1917

4 499,7

+25,2 %

14 817,4

+4,3 %

620,6

2 043,6

+33,1 %

1918

5 294,8

+17,7 %

13 499,2

– 9,9 %

984,9

2 511,0

+22,9 %

214,3

546,4

Moyenne 1913-1918

+8,48 %

– 6,15 %

23,02 %

+6,54 %

1919

8 145,0

+53,8 %

16 941,0

+25,5 %

1 377,9

2 865,9

+14,1 %

636,0

1 322,8

+142,1 %

1920

11 864,9

+45,7 %

17 686,5

+4,4 %

2 341,5

3 490,4

+21,8 %

1 756,9

2 618,9

+98,0 %

1921

14 192,8

+19,5 %

24 391,6

+37,9 %

4 026,9

6 920,6

+98,3 %

1 927,1

3 311,9

+26,5 %

1922

15 692,6

+10,5 %

27 542,6

+12,9 %

4 156,5

7 295,2

+5,4 %

2 314,1

4 061,6

+22,6 %

1923

18 560,4

+18,3 %

29 921,6

+8,3 %

5 462,1

8 805,6

+20,7 %

3 044,6

4 908,3

+20,8 %

1924

23 502,7

+26,6 %

33 175,4

+10,9 %

7 220

10 191,4

+15,7 %

4 119,7

5 815,2

+18,5 %

1925

25 449,3

+8,3 %

33 512,4

+1,0 %

7 548,1

9 939,6

– 2,5 %

4 583,4

6 035,6

+3,8 %

1926

34 963,7

+37,4 %

34 963,7

+4,3 %

9 016,2

9 016,2

– 9,3 %

7 516,9

7 516,9

+24,5 %

Moyenne 1918-1926

+23,14 %

+10,91 %

+30,78 %

+17,79 %

+42,31 %

+28,17 %

En millions de francs.
(1) Avant 1916, somme des contributions foncières et de l’IRVM ; pour les exercices 1916 et 1917, somme de l’IGR, des contributions foncières et de l’IRVM ; à partir de 1918, somme de l’IGR, des contributions foncières, de l’IRVM et des impôts sur les BA, BIC, T&S et BNC.

Source : « Annuaire 1900-1930 », Statistiques et Études financières, Série supplément, nº 175, juillet 1963, p. 961-965.

Tableau 2. La part de l’impôt sur le revenu (IR) et des taxes sur le chiffre d’affaires (TCA) dans l’évolution de la recette fiscale

Années

Part de l’IR dans les recettes fiscales (en %)

Part des TCA dans
les recettes fiscales (en %)

Part de l’IR dans l’évolution des recettes fiscales
(en %) (1)

Part des TCA dans l’évolution des recettes totales (en %) (1)

1913

9,9

1914

12,2

– 1,6

1915

11,7

23,4

1916

10,8

6,8

1917

13,3

31,6

1918

18,6

4,0

61,7

Moyenne 1913-1918

13,4

0,9

36,0

1919

16,9

7,8

12,5

28,5

1920

19,7

14,8

30,1

57,1

1921

28,4

13,6

104,3

6,73

1922

26,5

14,7

8,0

27,9

1923

29,4

16,4

50,44

28,3

1924

30,7

17,5

37,1

23,2

1925

29,6

18,0

16,0

24,5

1926

25,8

21,5

13,4

36,9

Moyenne 1918-1926

26,7

16,6

32,0

34,6

(1) Taux de croissance de la catégorie * proportion de la catégorie dans le total / croissance de la recette fiscale totale.

Tableau 3. La part de l’IR et des TCA dans l’évolution réelle de la recette fiscale

Années

Part de l’IR dans les recettes fiscales (en %)

Part des TCA dans les recettes fiscales (en %)

Part de l’IR dans l’évolution des recettes fiscales (en %) (1)

Part des TCA dans l’évolution des recettes totales (en %) (1)

1913

9,9

1914

12,2

– 2,0

1915

11,7

13,6

1916

10,8

4,1

1917

13,3

102,4

1918

18,6

4,0

– 43,0

Moyenne 1913-1918

12,7

0,6

– 13,2 (2)

1919

16,9

7,8

9,3

43,5

1920

19,7

14,8

97,6

33,0

1921

28,4

13,6

73,7

9,5

1922

26,5

14,7

11,1

25,8

1923

29,4

16,4

73,3

41,1

1924

30,7

17,5

44,2

29,7

1925

29,6

18,0

– 74,0

68,4

1926

25,8

21,5

– 55,8

122,5

Moyenne 1918-1926

26,4

26,4

36,1

47,2

(1) Taux de croissance de la catégorie * proportion de la catégorie dans le total / croissance de la recette fiscale totale.
(2) Un signe négatif corrige la tendance générale, tandis qu’un signe positif va dans le même sens. Ici, la progression de l’IR va à l’encontre de la rétraction des recettes fiscales en francs constants.

Notes

1  Florence Descamps et Laure Quennouëlle-Corre (dir.), La mobilisation financière pendant la Grande Guerre. Le front financier, le troisième front, Paris, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2015, [en ligne : https://books.openedition.org/igpde/4117], et Finances publiques en temps de guerre 1914-1918, Paris, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2016, [en ligne : https://books.openedition.org/igpde/4343].

2  Jean Bouvier, Robert Schnerb et Jacques Wolf (dir.), Deux siècles de fiscalité française, xixe-xxe siècle : histoire, économie, politique, La Haye, Mouton, 1973 ; Jean-Claude Allain, Joseph Caillaux, 2 tomes, Paris, Imprimerie nationale, 1978 et 1981 ; Alfred Sauvy, Histoire économique de la France entre les deux guerres, 3 vol., 1984 ; Jean Bouvier et Jean-Claude Perrot (dir.), États, fiscalités, économie, Paris, Publications de la Sorbonne, 1985 ; Thomas Piketty, Les hauts revenus en France au xxe siècle, Inégalités et redistributions (1901-1998), Paris, Grasset, 2001 et 2014 ; Études et Documents, XI, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2002 (numéro consacré à la fiscalité et à l’administration fiscale) ; Michel Lescure, Maurice Lévy-Leboyer et Alain Plessis (dir.), L’impôt en France aux xixe et xxe siècles, Paris, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2006.

3  Ludovic Sérée de Roch, « La guerre et l’entrée dans la modernité du système fiscal français. », in Études et Documents, XI, op. cit., 1999, p. 183-210.

4  À cet égard, les archives de Charles de Lasteyrie, ministre des Finances du Bloc national de janvier 1922 à mars 1923, tout récemment déposées aux archives de Sciences-Po Paris, devraient utilement compléter la documentation existante.

5  Emmanuel de Crouy-Chanel, Le contribuable-citoyen, histoire d’une représentation fiscale, 1750-1999, thèse de droit public, Paris I, 1999 ; Sophie Raimbault de Fontaine (dir.), Les doctrines fiscales : à la redécouverte des grands classiques, Paris, L’Harmattan, 2007 ; David Vautrin, L’évolution de l’impôt sur le revenu en France (1914-1952), thèse d’histoire du droit, Nancy II, 2010 ; Fabien Cardoni, « The ‘science’ of French public finances in the First World War », Accounting History Review, vol. 24, special issue 2-3, 2014, p. 119-138. Voir, dans ce même volume, les contributions de Renaud Bourget et de Benoît Jean-Antoine.

6  Robert Schnerb, « Les hommes de 1848 et l’impôt », in Robert Schnerb, Deux siècles de fiscalité française. Histoire, économie, politique, Paris-La Haye, Mouton, 1973, p. 118 et 131 sq.

7  La liste exhaustive figure dans Antoine Favier, « L’impôt sur le revenu : l’évolution d’une idée dans un contexte politique, économique et social en mutation », master sous la direction de Michel Margairaz, université Paris I, 2017.

8  Myriam Frajerman et Dominique Winock, « Le vote de l’impôt sur le revenu, 1907-1914 », maîtrise rédigée sous la direction de Jean Bouvier, université de Panthéon-Sorbonne, juin 1972.

9Ibid., p. 286 sq.

10  La loi du 8 août 1890 avait déjà fait passer la contribution foncière sur les propriétés bâties d’un impôt de répartition en un impôt de quotité.

11  Nicolas Roussellier, La force de gouverner. Le pouvoir exécutif, Paris, Gallimard, 2015.

12  M. Frajerman et D. Winock, « Le vote de l’impôt sur le revenu, 1907-1914 », op. cit., p. 297-298.

13  Jacques-Louis Dumesnil (1882-1956) est député radical de la Seine-et-Marne de 1910 à 1935 avant de passer au Sénat de 1935 à 1940. À la Chambre, il se spécialise dans les questions financières et fiscales, et bientôt dans les questions militaires. Combattant de la Grande Guerre, pionnier de l’aviation de combat, il participe, comme sous-secrétaire d’État à l’Aéronautique militaire et à la Marine, à la création de l’arme aérienne et enchaîne, dans les années d’entre-deux-guerres, plusieurs postes ministériels à la Marine et à l’Air.

14  Archives de l’Assemblée nationale, tables analytiques de la XIe législature, 1914-1919, Rapport de Jacques-Louis Dumesnil pour la commission de la législation fiscale, N3044, 23 janvier 1917, p. 452.

15Ibid., p. 456.

16  Pour une présentation de Joseph Denais, Frédéric Tristram, Une fiscalité pour la croissance. La direction générale des Impôts et la politique fiscale en France de 1948 à la fin des années 1960, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2005, p. 130, [en ligne : https://books.openedition.org/igpde/1636].

17Pierre-Cyrille Hautcœur, « Was the Great War a watershed? The économices of World War I in France », in Stephen Broadberry et Mark Harrison (dir.), The Economics of World War I, Cambridge, Cambridge University Press, 2005, p. 185.

18  Archives de l’Assemblée nationale, tables analytiques de la XIe législature, 1914-1919, Rapport précité de Jacques-Louis Dumesnil, p. 450.

19Ibid., Rapport de Raoul Péret au nom de la commission du budget, N3323, 27 mai 1917, p. 699 sqq..

20Ibid., Proposition de loi d’Émile Magniaudé, N4882. Émile Magniaudé est député radical de l’Aisne de 1998 à 1919. Il prend une part active au débat fiscal et est notamment l’auteur d’un contre-projet visant à la création d’un impôt sur le revenu qui fut partiellement intégré au projet Caillaux lors de la discussion de celui-ci à la commission de la législation fiscale de la Chambre des députés en avril 1907.

21  Sur le cas anglais, voir la contribution de Marie-Claude Esposito dans ce même volume.

22  Exactement 32,5 millions de francs sur un total de 3 595,4 millions de francs, l’ensemble de l’IR ne représentant que 10,8 % de ce montant.

23  Edgard Allix et Marcel Lecerclé, L’Impôt sur le revenu. Impôt cédulaire et impôt général. Traité théorique et pratique, t. 1, Paris, Rousseau et Cie, 1926, p. 157.

24Ibid., Rapport précité de Raoul Péret du 27 mai 1917, p. 699.

25  Archives de l’Assemblée nationale, tables analytiques de la XIIe législature, 1919-1924, Exposé des motifs du projet de loi déposé le 13 janvier 1920, N166, p. 27.

26Ibid., p. 24. L’effort fiscal de 8 milliards de francs prévu par le projet de loi n’est destiné qu’à couvrir le déficit du budget ordinaire, dont les dépenses s’élèvent à 18,8 milliards de francs et les recettes à seulement 9,5 milliards de francs.

27  E. Allix et M. Lecerclé, La taxe sur le chiffre d’affaires. Traité théorique et pratique, Paris, Rousseau et Cie, 1927.

28  L’assiette de la taxe sur les paiements comportait en effet de nombreuses exemptions et dégrevait les petites transactions. Les transactions inférieures à 10 francs étaient purement et simplement exonérées ; pour les transactions comprises entre 10 francs et 150 francs, le paiement de la taxe était subordonné à la délivrance d’une facture, la taxation n’étant de droit commun qu’au-delà de 150 francs. Par ailleurs, le commerce de gros était exempté.

29  Archives de l’Assemblée nationale, tables analytiques de la XIIe législature, 1920-1924, Exposé des motifs précité, p. 27.

30  Joseph Lasies (1862-1927) est député du Gers de 1898 à 1910, puis de la Seine de 1910 à 1919. Il est surtout connu à la Chambre pour son antidreyfusisme virulent, mais participe à quelques débats financiers, notamment pour défendre les intérêts viticoles.

31  Sur les choix allemands, voir la communication de M. Reitmayer dans ce volume.

32  Ces deux textes constituent la base d’une taxation en cascade qui durera jusqu’en 1965 et l’adoption de la TVA par la République fédérale dans le cadre de l’harmonisation fiscale européenne.

33  Né en 1857 dans une famille alsacienne, Joseph Thierry est député des Bouches-du-Rhône de 1898 à 1918. Affilié à la Fédération républicaine, il préside de 1904 à 1907, l’union du Commerce et de l’Industrie pour la défense sociale et l’industrie nationale, association patronale liée aux courants conservateurs. Ce positionnement ne l’empêche pas d’être ministre des Finances de mars à septembre 1917 au moment du vote de l’impôt cédulaire.

34  0,1 % (mais 5 % au stade du détail) dans le projet initial.

35  Archives de l’Assemblée nationale, tables analytiques de la XIIe législature, 1920-1924, Rapport de Joseph Denais au nom de la commission de la législation fiscale, N4061, p. 1950 sqq.. En revanche, le député de la Seine fait allusion aux réticences de l’administration fiscale, qui craindrait les effets inflationnistes de cette taxe en cascade. Cette simple remarque ne permet toutefois pas de définir avec précision la position de l’administration et son rôle dans la conduite de la réforme, pas plus d’ailleurs que la nature des services concernés (Contrôle des régies ou direction générale des Contributions indirectes).

36  AN, tables analytiques de la XIe législature, proposition de résolution déposée par Vincent Auriol le 20 décembre 1916, N 2809, p. 1806.

37  F. Tristram, Une fiscalité…, op. cit., p. 290-291, [en ligne : https://books.openedition.org/igpde/1636].

38  Exposé des motifs précité du projet de loi du 13 janvier 1920, p. 4.

39Ibid., p 28.

40  Sur cette question, voir B. Touchelay, « D’une sortie de guerre à l’autre : de l’impôt sur les bénéfices de guerre (1916) à la confiscation des profits illicites (1944-1945), l’État a-t-il appris à compter ? », in Marc Bergère L’épuration économique en France à la Libération, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2008, p. 33-50, et L’État et l’entreprise. Une histoire de la normalisation comptable et fiscale à la française, Rennes, PUR, 2011.

41  F. Tristram, Une fiscalité pour la croissance. La direction générale des Impôts et la politique fiscale en France de 1948 à la fin des années 1960, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2005, [en ligne : https://books.openedition.org/igpde/1636].

42  F. Tristram, « Un impôt au service de l’économie : la création de la taxe sur la valeur ajoutée, 1952-1955 », in M. Lescure, M. Lévy-Leboyer et A. Plessis (dir.), L’impôt en France aux xixe et xxe siècles, Paris, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2006, p. 195-221.

Auteur

Maître de conférences à l’Institut d’études politiques de Paris et à l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Frédéric Tristram, a publié sa thèse, Une fiscalité pour la croissance. La direction générale des Impôts et la politique fiscale en France de 1948 à la fin des années 1960, aux éditions du comité pour l’histoire économique et financière de la France en 2005. Il travaille essentiellement sur l’histoire de la fiscalité et des finances publiques au xxe siècle.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2018

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