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Une fiscalité de guerre ?

 | 
Florence Descamps
, 
Laure Quennouëlle-Corre

L’impôt ou l’emprunt ? Les choix des trois belligérants, Grande-Bretagne, Russie, Allemagne

Les limites à l’endurance humaine : le consentement et la résistance à la fiscalité de guerre en Grande‑Bretagne

Martin Daunton

Texte intégral

  • 1Francis W. Hirst, The Political Economy of War, Londres et Toronto, J.M. Dent and Sons, 1915, p. 1 (...)

« Le choix crucial entre le recours à l’emprunt et le recours à l’impôt […] doit être envisagé en tenant compte de la situation actuelle tout en considérant l’avenir. Une guerre qui se prolonge peut faire basculer le pays dans le chaos social, la ruine, voire la révolution […]. Il y a des limites à l’endurance humaine et à la misère économique qu’un État peut infliger à sa population1 ».

  • 2Martin Daunton, Trusting Leviathan: The Politics of Taxation in Britain, 1799-1914, Cambridge, Cam (...)

1Lorsque la Grande-Bretagne s’engage dans la Première Guerre mondiale, son système d’imposition est plus solide et plus souple que celui de la plupart des autres nations belligérantes. L’impôt sur le revenu adopté pendant les guerres de la Révolution française et de l’Empire napoléonien a certes été abandonné en 1816, mais, réintroduit en 1842, il devient un pilier du système fiscal. À l’issue du vote du « budget du peuple » de 1909, la fiscalité revêt un caractère progressif avec l’instauration d’un « superimpôt » et, dans le même temps, l’introduction d’abattements en faveur des hommes mariés et pères de famille, pour que cette catégorie essentielle de l’électorat bénéficie d’un taux moins élevé. Plus controversée, l’imposition foncière déclenche une crise constitutionnelle. L’impôt sur le revenu est bien ancré dans le système fiscal de la Grande-Bretagne, ce qui n’est pas le cas en Allemagne, où il n’apparaît qu’en 1913 et pose de sérieux problèmes constitutionnels pour les relations entre l’État central et les États locaux, ni en France, où il n’est adopté qu’en 1914 sans être réellement mis en œuvre pendant la guerre. On ne peut nier l’existence de tensions dans le système fiscal britannique dans les années précédant la Première Guerre mondiale : une campagne des conservateurs en faveur d’une réforme des tarifs douaniers préconise alors d’augmenter les droits d’importation pour financer les réformes sociales et protéger les emplois du pays. Le Parti libéral y répond en instaurant la progressivité de l’impôt sur le revenu et en s’attaquant à la « plus-value imméritée » qui revient aux propriétaires fonciers, dont la valeur des biens augmente grâce aux efforts collectifs. Néanmoins, ces controverses politiques ne remettent pas en cause l’impôt sur le revenu, largement accepté et considéré comme légitime dans la deuxième moitié du xixe siècle2.

  • 3Niall Ferguson, The Pity of War, Londres, Allen Lane : The Penguin Press, 1998, p. 131.

2En raison de sa stabilité et de sa légitimité, le système d’imposition britannique constitue un moyen fiable de financer des emprunts nationaux et étrangers. À l’aube du déclenchement de la guerre, Londres est le centre du système financier mondial, disposant des marchés financiers les plus actifs. Le gouvernement britannique peut emprunter des capitaux à de meilleures conditions que les autres pays, ce qui reflète la manière dont le marché évalue les mesures budgétaires et la stabilité politique. En juillet 1914, le rendement des rentes perpétuelles britanniques (British consols) est de 3,34, contre 3,81 pour les rentes de l’État français et 4,06 pour la rente allemande 3 %3. Au vu de ces éléments, on peut affirmer qu’au moment d’entrer dans la Première Guerre mondiale, la Grande-Bretagne se trouve dans une situation financière bien plus favorable que celle d’autres nations.

I. Les impôts et le financement de la guerre

  • 4Robert Knauss, Die Deutsche, Englische und Französische Kriegsfinanzierung, Berlin et Leipzig, W.  (...)
  • 5Theo Balderston, « War finance and inflation in Britain and Germany, 1914-1918 », Economic History (...)
  • 6  E.W. Hamilton, « Taxation versus loans », 18 février 1900, T168/47, vol. IX, et J. Bradbury, « The (...)

3Il est surprenant de constater que, pour financer l’effort de guerre, la Grande-Bretagne ne fait pas appel à l’impôt autant qu’on peut s’y attendre compte tenu de l’acceptation du système fiscal. Au terme de la guerre, Robert Knauss, économiste allemand, estimera que le pays a financé 20 % de ses dépenses de guerre supplémentaires en recourant à la fiscalité, contre 6 % en Allemagne4. Une estimation plus récente réduit cet écart : les impôts auraient permis de financer 26,2 % des dépenses publiques totales au Royaume-Uni et 16,7 % pour l’ensemble du Reich (État central et États locaux). Dans ce domaine, la politique fiscale britannique pendant la guerre s’avère « presque aussi peu judicieuse que celle de l’Allemagne5 ». Par le passé, la Grande-Bretagne a financé ses guerres en recourant beaucoup plus à l’impôt que dans les premiers temps de la Première Guerre mondiale. Au cours de la guerre des Boers, en 1900, le Trésor a produit des chiffres sur la part des dépenses de guerre financées par l’impôt, actualisés par R.G. Hawtrey en 1917. Il s’avère en outre que la fiscalité a permis de couvrir 47,1 % du coût des guerres contre la France entre 1793 et 1815, avec une nette augmentation vers la fin de cette période, pour atteindre 86,6 % en 1815. Les impôts ont également financé à hauteur de 47,4 % la guerre de Crimée (1853-1856) et à hauteur de 36 % la guerre des Boers (1899-1902)6. Par conséquent, la part de l’impôt dans le financement de la Première Guerre mondiale est historiquement basse, en particulier durant les toutes premières années. La question est : pourquoi ?

  • 7House of Lords Record Office, Bonar Law Papers BL37/4/28, Andrew Bonar Law to Herbert Asquith, 16  (...)
  • 8  M. Nathan to [?] Hamilton, 3 août et 9 septembre 1914, T171/97, TNA ; D. Shackleton to C.F.G. Mast (...)

4Une partie de l’explication est à chercher auprès de David Lloyd George, alors chancelier de l’Échiquier du gouvernement libéral. Dans son dernier budget élaboré en temps de paix, en 1914, il prévoit de s’attaquer aux grandes fortunes, projet auquel il est contraint de renoncer par les autres membres de son cabinet, plus prudents. Au sein même du Parti libéral, sa capacité à gérer les finances du pays suscite des doutes. Quant aux conservateurs, ils s’alarment des propositions visant à augmenter les impôts au moment où la guerre éclate. Le dirigeant du Parti conservateur se plaint auprès du Premier ministre que Lloyd George attise les controverses. Il souligne la nécessité de chercher d’abord le meilleur moyen de lever des fonds en grande quantité et ajoute que le public n’est certainement pas préparé à supporter une charge fiscale plus lourde que nécessaire, qui viendrait en outre interférer de manière préoccupante avec le lancement d’emprunts. Comme Balderston l’observe, « la guerre se prête mal au réveil du conflit social qui a accompagné le People’s Budget et le premier budget de 19147 ». Lloyd George adopte une politique prudente pour ses budgets de guerre en soulignant les difficultés qui naîtraient de la perte de confiance des marchés financiers et de la déflation causée par la perturbation des échanges, conduisant au chômage et à une baisse des revenus et des recettes fiscales. Il craint qu’une augmentation des impôts ne provoque un choc et n’exacerbe le ralentissement de l’activité économique, générant un mécontentement susceptible de contraindre le gouvernement à faire la paix. Son raisonnement se révèle erroné, le véritable problème étant les pressions inflationnistes. Mais, au début de la guerre, il ne semble pas logique de devoir augmenter les impôts pour absorber le pouvoir d’achat excédentaire ou financer l’effort de guerre. En effet, tout le monde pense que la guerre ne constituera pas un fardeau pour la Grande-Bretagne, que le conflit sera de courte durée et que le plus lourd tribut sera payé sur le terrain par la France et la Russie. La Grande-Bretagne fournirait suffisamment de capitaux pour prévenir tout effondrement et n’aurait qu’à se concentrer sur le blocus maritime de l’Allemagne. Les premiers budgets de guerre de Lloyd George sont fondés sur ces hypothèses, qui se révèlent rapidement fausses : les combats s’éternisent et le pays doit lever une vaste armée de terre8.

  • 9Reginald McKenna, « War taxation », 10 septembre 1915, CAB37/134/14, TNA ; David French, British S (...)

5Des changements ont lieu, mais lentement. Lloyd George, devenu ministre des Munitions en mai 1915, prend conscience de la nécessité d’une mobilisation à grande échelle dans l’espoir d’une victoire en 1916. Mais le gouvernement libéral est divisé et le nouveau chancelier de l’Échiquier, Reginald McKenna, en désaccord avec son prédécesseur, est opposé à une armée de conscription et plaide pour une politique de guerre « à long terme » consistant à fournir des fonds et des munitions aux Alliés, dont la Grande-Bretagne serait le « poumon économique ». Sa politique budgétaire est donc conçue pour entraver l’action de Lloyd George et veiller à ce que ce dernier ne suscite pas l’hostilité des contribuables. Dans son budget de septembre 1915, il augmente le taux de l’impôt sur le revenu tout en abaissant le seuil d’exonération de ce même impôt, ce qui entraîne une hausse considérable du nombre des foyers imposables – mais il augmente parallèlement les abattements en faveur des hommes mariés et au titre des enfants à charge, de sorte que l’impôt sur le revenu pèse avant tout sur les célibataires et les couples sans enfant. Bien que son propre parti soit opposé aux droits de douane, il fait appliquer une taxe sur les articles de luxe importés, tels que les voitures motorisées et les films en provenance de Hollywood. Néanmoins, la grande nouveauté réside dans un impôt sur les bénéfices de guerre (excess profits duty) de 50 %, qui frappe les bénéfices supérieurs à la moyenne de ceux qui ont été réalisés avant-guerre et un retour sur capital de 6 %. Même ainsi, les répercussions budgétaires sont modestes et la part des recettes fiscales dans les dépenses de guerre passe seulement de 17 % à 21,6 %, un chiffre très peu élevé si l’on se réfère aux guerres napoléoniennes9.

6McKenna définit un principe qui sera appliqué tout au long de la guerre : le concept de « l’exercice normal », que l’économiste Victor Morgan considère comme « l’un des principes les plus étranges jamais définis dans l’histoire des finances publiques ». McKenna soutient que les recettes fiscales générées par les impôts permanents, qui excluent les mesures temporaires telles que l’impôt sur les bénéfices de guerre (EPD), doivent couvrir les intérêts sur les prêts contractés et un fonds d’amortissement pour le remboursement de la dette, plus les dépenses ordinaires en temps de paix, du niveau de 1914. Il s’éloigne ainsi du principe de financement défini auparavant par William Gladstone, selon lequel les dépenses doivent, autant que possible, être couvertes par les impôts. Au lieu de cela, la guerre est financée dans une large mesure par l’emprunt, tandis que la contribution de la fiscalité aux coûts actuels de la guerre se limite aux taxes exceptionnelles et plus particulièrement l’EPD. McKenna reporte à la fin de la guerre le jour où il faudra rendre des comptes, mais son approche est clairement motivée. Il présuppose que la guerre va être longue et que le pays a d’ores et déjà atteint ses limites en termes d’impôts. En 1916, il s’explique ainsi :

  • 10E.Victor Morgan, Studies in Financial Policy, op. cit., p. 92-93 ; Parliamentary Debates, Commons, (...)

« en demander trop à l’esprit de sacrifice public serait une erreur […] je sais qu’il existe des partisans d’une fiscalité héroïque […], mais je ne suis pas certain que ces personnes aient pleinement conscience de l’immense difficulté que rencontrent désormais bon nombre de Britanniques pour maintenir un niveau de vie non pas équivalent à celui d’avant-guerre, mais tout simplement suffisant, compte tenu de la situation, pour continuer à avancer10 ».

  • 11  Le Trésor britannique s’apparente plus au ministère des Finances français qu’au Trésor. Nous avons (...)
  • 12  J. Bradbury, « The war and finance », 17 mars 1915, CAB37/126/12 et T171/110, TNA ; J. Bradbury, 6 (...)

7John Bradbury, cosecrétaire permanent du Trésor britannique11 de 1913 à 1919, partage cet avis et ne fournit pas d’argument en faveur de l’orthodoxie de Gladstone. Il estime que la fiscalité ne peut financer qu’une part « relativement négligeable » de la guerre et qu’une augmentation de l’impôt sur le revenu réduirait purement et simplement le montant des capitaux disponibles pour la souscription d’emprunts. Il ne pense pas que les impôts pourraient être suffisamment augmentés, ne serait-ce que pour couvrir l’exercice normal, « le pays étant très proche d’atteindre les limites de sa capacité contributive ». Selon lui, le mieux que l’on puisse espérer est de se rapprocher aussi près que possible du niveau d’imposition nécessaire pour couvrir l’exercice normal, « afin de préserver notre qualité de crédit, dans la perspective d’emprunts futurs ». Bradbury est également préoccupé par l’augmentation de la consommation intérieure, qui pèse sur la capacité de l’économie à exporter pour payer les produits en provenance des États-Unis. Pour le secrétaire du Trésor, la solution est de laisser l’inflation rogner les revenus réels et réduire du même coup la consommation de la société civile, afin de libérer des ressources essentielles pour l’effort de guerre. Il pense que les sacrifices imposés par l’inflation seront acceptés si l’imposition des bénéfices de guerre instaure un souci d’équité12. Telle est la logique du financement de la guerre du côté britannique.

  • 13  Susan Howson, « Bradbury, John Swanwick, first Baron Bradbury (1872-1950) », Oxford Dictionary of (...)
  • 14G. Paish, « The finance of Great Britain », s. d., T171/110 ; J.M. Keynes, « Cabinet paper on fina (...)
  • 15« Suggestions for further taxation », non signé, s. d. [1915], T170/88, TNA.

8Bradbury, qui a étudié les lettres classiques et l’histoire à Oxford, est à maints égards un serviteur de l’État compétent et habile. Il joue d’ailleurs un rôle crucial dans les innovations budgétaires du gouvernement d’avant-guerre, ayant participé à l’élaboration du budget de 1909 élaboré par Lloyd George et à la création du système national d’assurance en 1911. Au début de la guerre, il introduit des billets de faible valeur faciale (Bradbury notes) face à la menace qui pèse sur la masse monétaire, puis, en 1916, des certificats d’épargne de guerre (war savings certificates) pour attirer les petits épargnants13. Mais son manque de clairvoyance quant aux conséquences de « l’exercice normal » et de l’inflation alarme des économistes tels que George Paish, l’un des principaux conseillers de Lloyd George, ainsi que John Maynard Keynes. Ces derniers demandent avec instance de recourir à l’impôt ou à l’épargne forcée pour réduire la consommation. Keynes craint que l’inflation représente davantage une menace pour l’économie britannique, qui est ouverte, que pour l’économie allemande, relativement fermée. Au sein de l’Empire allemand, le gouvernement peut obtenir des biens et du travail par l’expansion du crédit et les prix peuvent augmenter sans entraîner de désastre financier. En Grande-Bretagne, au contraire, une hausse du pouvoir d’achat conduirait à une augmentation des importations accompagnée d’une baisse des exportations, ce qui créerait des problèmes financiers considérables au niveau international. La solution avancée par Keynes consiste à imposer des biens de première nécessité, afin de résorber les dépenses excessives des travailleurs à faible revenus, qui ne paient pas d’impôt et ne contribuent pas non plus aux emprunts de guerre. Une délégation de banquiers réclame également d’augmenter la part de l’impôt pour que celui-ci finance un tiers des dépenses de guerre14. Dans une note, Bradbury rejette ces requêtes sur un ton sarcastique et hautain. Il fait observer que le chancelier peut « allègrement aller de l’avant, sachant que, pour la première fois dans l’histoire du Trésor de la Couronne, il est invité par le peuple lui-même à augmenter la pression fiscale […] Aucune erreur n’est possible, puisqu’une imposition excessive restreindrait d’autant plus le pouvoir d’achat15 ».

  • 16« Memorandum on the suggested increase of customs and excise taxation », HVR, 28 août 1915, T171/1 (...)

9Le chancelier ne suit pas le conseil qui lui est donné d’augmenter les impôts pour remédier à une consommation trop importante, prenant conscience qu’un « pouvoir d’achat superflu » ne peut être résorbé que par une taxe générale sur les importations ou une taxe sur les ventes. Or, de telles mesures iraient à l’encontre de la politique budgétaire adoptée par le Parti libéral, qui a récemment combattu les propositions des conservateurs en faveur d’une réforme des tarifs douaniers. En outre, le ministère des Finances (Treasury) doute que l’introduction d’une taxe sur les ventes en temps de guerre soit viable sur le plan administratif, sans compter que cela menacerait le consentement à l’impôt. Quant à une hausse des taxes sur les biens de première nécessité en période d’inflation, ce serait le meilleur moyen d’envenimer davantage les relations sociales16. On observe donc que l’imposition indirecte cède de plus en plus le pas à l’imposition directe (tableau 1) et plus particulièrement à l’impôt sur les bénéfices de guerre (Excess Profits Duty, désormais EPD).

Tableau 1. Impôts directs et indirects, 1913‑1914 à 1929‑1930 (en %)

        Directs        

        Indirects        

1913‑1914              

57,5

42,5

1919‑1920

75,1

24,9

1924‑1925

66,9

33,1

1929‑1930

64,2

25,9

Source : TNA, T171/ 232, 235 et IR113/42.

  • 17« Memorandum on proposals for special taxation of incomes which show an increase during the war », (...)

10L’EPD est le seul impôt majeur à être introduit au cours de la guerre. Initialement, le ministère des Finances est opposé à un impôt distinct de cette nature : l’impôt sur le revenu des entreprises revient déjà à taxer les bénéfices et un nouvel impôt ne peut être justifié que par une « capacité contributive spéciale ». Or, une telle capacité est inexistante, selon le ministère des Finances, puisque les bénéfices de guerre ne sont pas différents des bénéfices générés par la demande soudaine de certains produits dans le cadre des échanges ordinaires. Cette position est mise à rude épreuve avec des attaques de plus en plus fréquentes contre les profiteurs de guerre, qui tirent parti des pénuries alimentaires et matérielles en augmentant les prix pour engranger des bénéfices exagérés. Un exemple connu est l’entreprise de meunerie Spillers and Bakers, dont les bénéfices passent de 89 352 livres sterling en 1913 à 367 868 livres en 1914, à un moment où le pain fait défaut, sans qu’aucun contrôle n’ait lieu. Le premier impôt sur les bénéfices de guerre est introduit en juillet 1915 et porte sur les munitions : les entreprises sont tenues de verser au ministère des Finances les bénéfices excédant de 20 % le niveau des deux années précédant la guerre. En septembre 1915, McKenna annonce que l’EPD frappe désormais 50 % des bénéfices supérieurs à la moyenne des trois dernières années avant-guerre ou 6 % du capital d’avant-guerre. Bradbury accepte la nécessité de l’EPD en tant que corollaire de la libre entreprise, qui conduit à réaliser des bénéfices élevés en l’absence d’une administration de l’économie par l’État. Le taux est augmenté par la suite, passant à 60 % en 1916, puis à 80 % en 1917. Il est même envisagé sérieusement de le porter à 100 %17. Au terme de la guerre, l’EPD représente 28,9 % du montant total des recettes du gouvernement (tableau 2).

Tableau 2. Structure des recettes de l’État : recettes nettes au bénéfice de l’Échiquier (en %)

    1913‑1914    

    1919‑1920    

IR et superimpôt

29,0

35,9

Impôt sur les bénéfices de guerre/sur les munitions       

28,9

Droits de succession

16,7

4,3

Droits d’enregistrement

6,1

2,3

Taxe d’habitation

1,2

0,2

Impôt foncier/taxe foncière         

0,9

0,1

Droits de douane

21,8

14,9

Accises

24,3

13,4

Total

100,0

100,0

Sources : PP 1914 L, Finance Accounts of the UK for 1913-14, p. 20-21 ; PP 1920 XXVII, Finance Accounts of the UK for the year ended 31 March 1920, p. 16-17.

  • 18D. French, British Strategy and War Aims, op. cit., p. 244-249 ; D. French, Strategy of the Lloyd (...)

11En décembre 1916, McKenna démissionne de ses fonctions de chancelier, tandis que Lloyd George devient Premier ministre dans un nouveau gouvernement de coalition. À ce moment de la guerre, les Britanniques apportent un soutien financier aux Alliés, fournissent des munitions et entretiennent une vaste armée. On peut donc s’attendre à ce que la notion d’« exercice normal » soit délaissée et les impôts soient augmentés, mais la politique menée reste inchangée en dépit du nouveau contexte. Il est crucial de poursuivre l’effort de guerre national, ce qui est fait en contrôlant la course aux profits par une augmentation des taux de l’EPD, tout en protégeant les travailleurs d’une hausse d’impôt malgré la nécessité de restreindre le pouvoir d’achat excédentaire. De plus en plus, le gouvernement effectue des contrôles directs et impose des mesures de rationnement18.

  • 19Richard Roberts, Saving the City: The Great Financial Crisis of 1914, Oxford, Oxford University Pr (...)
  • 20Thomas Johnstone, The Financiers and the Nation, Londres, Methuen, 1934, p. 45-52 ; Jeremy Wormell (...)

12En l’absence de décision visant à augmenter les taux d’imposition, le financement de la guerre repose en grande partie sur l’emprunt. La stratégie du gouvernement est de souscrire différents types d’emprunts pour différents marchés. Les obligations de guerre britanniques (national war bonds) sont émises en continu pour des emprunts souscrits à des périodes fixes : en novembre 1914, juin 1915 et janvier 1917. Le premier (novembre 1914) vise à obtenir le concours des investisseurs et des banques de grande envergure. Qualifié de « fiasco » par Richard Roberts, il a néanmoins été présenté comme un succès grâce à une intervention tenue secrète de la Banque d’Angleterre. Le problème est venu d’une mauvaise évaluation de la capacité du marché à absorber un tel volume, de la structure confuse de l’emprunt et de la difficulté de lui attribuer une valeur alors que la Bourse est fermée en réponse à la crise financière qui a marqué l’ouverture des hostilités19. Les difficultés n’étaient pas toutes aplanies pour autant, puisque les échéances des emprunts n’étaient pas les mêmes et que les investisseurs avaient la possibilité de convertir leurs titres pour bénéficier des conditions plus avantageuses des nouveaux emprunts. Il n’est pas surprenant de constater que beaucoup d’investisseurs en possession de titres du premier emprunt, rémunéré à 3,5 %, se sont tournés vers le troisième emprunt de guerre, rémunéré à 5 %, réduisant ainsi le produit net de l’émission. En 1916, les petits investisseurs peuvent souscrire des certificats d’épargne de guerre d’une valeur faciale de 15 shillings 6 pence, 9 livres 6 shillings 0 penny, 19 livres 7 shillings 6 pence et 387 livres 10 shillings 0 penny, rapportant respectivement 1 livre, 12 livres, 25 livres et 500 livres à échéance de cinq ans, exonérés d’impôt sur le revenu. Ces certificats, destinés aux petits épargnants, sont également très intéressants pour les contribuables de la classe moyenne. Au début de 1917, les emprunts à long terme laissent la place à une dette flottante à court terme qui doit être remboursée dès la fin de la guerre, à moins que le gouvernement ne puisse réemprunter ou opter pour une conversion en emprunt à long terme. Cette dette flottante constitue une menace considérable pour la stabilité financière du pays au lendemain de la guerre, représentant 23 % de l’encours de la dette au 31 mars 1919. Le risque est que les effets à court terme ne soient pas renouvelés à échéance, conduisant le gouvernement à emprunter auprès de la Banque d’Angleterre. Il s’ensuivrait une expansion du crédit, une augmentation du pouvoir d’achat et une envolée des prix et des salaires, en un cercle vicieux. En dépit de cela, la situation est bien pire en Allemagne, le pays étant plus dépendant de la dette flottante et la menace de l’inflation plus sérieuse à la suite de la monétisation. En outre, la Grande-Bretagne a le grand avantage de pouvoir emprunter outre-mer et plus particulièrement auprès des États-Unis20.

13La politique adoptée par McKenna et Bradbury ne tarde pas à générer des problèmes de nature à mettre en péril le consentement à l’impôt et, de manière plus générale, à l’effort de guerre.

II. Crise du consentement

14En 1915, de graves problèmes commencent à apparaître en raison de l’inflation provoquée par la non-surveillance de l’allocation des ressources et l’incapacité à faire face à la demande excédentaire. L’effort de guerre est menacé par les conflits sociaux, tels que la grève des loyers à Glasgow, en avril 1915, ou la grève des mineurs, au sud du pays de Galles, en juillet 1915. Le sentiment d’injustice s’accroît au fur et à mesure que les prix augmentent et que les « profiteurs » tirent leur épingle du jeu, en l’absence de contrôles adéquats de l’allocation des rares ressources. Ce mécontentement grandissant n’est pas sans implications pour le système fiscal.

  • 21P.P 1921 XIV, 64th Report of the Commissioners of Inland Revenue for the year ended 31 March 1921, (...)
  • 22« Income tax: deputation from the Miners’ Federation of Great Britain to the Chancellor of the Exc (...)

15L’impôt sur le revenu commence à générer des problèmes. Avec l’abaissement du seuil d’exonération, qui passe de 160 livres à 130 livres, et la hausse des salaires, le nombre de contribuables augmente fortement. En 1913, la Grande-Bretagne en compte 1,2 million, dont 70 000 n’ont rien à payer en raison des différents abattements applicables aux couples mariés avec enfants. Dans les années 1917-1918, le nombre de contribuables s’élève à 4,48 millions, dont 1,52 million est exempté, ce qui porte le nombre de redevables à 2,96 millions. Dans les années 1919-1920, on en arrive à 7,8 millions de contribuables à l’impôt sur le revenu, dont 3,9 millions exemptés et 3,9 millions effectivement imposés21. Cette hausse substantielle entraîne de sérieuses difficultés, car l’impôt sur le revenu était payé auparavant par déduction des intérêts, des dividendes et des loyers que percevaient les principaux intéressés, ou à partir des profits du commerce et des rémunérations perçus par un nombre relativement restreint de personnes gagnant bien leur vie. La collecte était effectuée localement par des personnes nommées à cet effet parmi les contribuables. Désormais, l’impôt est supporté par des travailleurs dont les salaires sont modestes, variables et hebdomadaires, ce qui ne va pas sans mal : le paiement de l’impôt sous la forme d’un versement annuel unique représente une charge extrêmement lourde pour la classe ouvrière ; quant au paiement échelonné, il crée des problèmes administratifs pour le calcul des abattements et l’ajustement du trop-perçu ou du moins-perçu en fin d’année. En outre, le système de collecte par des percepteurs locaux n’est pas populaire parmi les ouvriers, qui n’apprécient guère le fait de donner du pouvoir aux employeurs ou à leurs pairs. Les syndicats et les patrons étant opposés à un prélèvement à la source hebdomadaire susceptible d’affecter les relations employeurs-employés, la solution consiste à collecter l’impôt directement auprès des travailleurs en y associant les représentants syndicaux, mais ce dispositif ne suffit pas à aplanir les difficultés. Les mineurs du sud du pays de Galles, connus pour leur activisme, exigent en 1917 de revenir au seuil d’exonération fixé à 160 livres. Certains refusent de remplir leurs déclarations fiscales. En 1919, la Fédération des mineurs du sud du pays de Galles vote une « grève » de l’impôt22.

  • 23Josiah C. Stamp, Taxation During the War, op. cit., p. 52-55 ; Report of the Annual Conference of (...)

16Les syndicats et le Parti travailliste s’intéressent à une autre approche en matière d’impôt. Ils sont naturellement opposés à l’imposition des travailleurs et comptent sur des mesures de contrôle de l’industrie et une imposition plus élevée des bénéfices et des hauts revenus. En 1916, Ramsay MacDonald – anciennement chef du Parti travailliste, qui a démissionné pour marquer son opposition à la guerre – plaide en faveur d’une augmentation de l’impôt sur les hauts revenus, d’une taxe foncière, d’une hausse des droits de succession, d’un impôt progressif sur le capital et de la nationalisation des chemins de fer, des mines, du transport maritime, des banques et des compagnies d’assurances23. Surtout, l’attention se porte sur « la conscription des riches », une proposition du dirigeant syndical Ben Tillett, en contrepartie des sacrifices des hommes qui se sont joints volontairement à l’effort de guerre.

  • 24« Mr Ben Tillett’s warning », Times, 26 juillet 1915, cité dans Royden Harrison, « The War Emergen (...)

« Les propriétaires terriens ont donné leurs fils, noblement et gracieusement, comme la classe industrielle [c’est-à-dire les ouvriers], pendant que la classe capitaliste restait chez elle, dans le confort et la sécurité, protégée par des hommes plus valeureux que les siens24 ».

17La proposition est développée par le comité national chargé de défendre les intérêts des ouvriers (War Emergency Workers’ National Committee) et la confédération syndicale britannique (Trades Union Congress), avant de devenir la ligne officielle du Parti travailliste. Le plaidoyer de Tillett se trouve renforcé par la création d’une armée de conscription en 1916. Le War Emergency Workers’ National Committee affirme que la conscription de la richesse en est le « corollaire naturel », afin d’« éviter des emprunts importants, dont les générations futures devront payer les intérêts colossaux, ce qui ne manquera pas d’affecter la compétitivité des industries britanniques aux niveaux national et international, d’entraîner une diminution des échanges et d’appauvrir le peuple ». Les conscrits sont confrontés à la perspective de finir tués ou blessés et n’ont aucune certitude quant au travail qu’ils pourraient trouver à l’issue de la guerre. Par opposition, les rentiers, passifs, perçoivent des intérêts et font peser une charge fiscale sur les producteurs. Un délégué syndical a déclaré, en s’adressant au chancelier de l’Échiquier :

« un grand emprunt de guerre constitue pour les classes capitalistes un moyen idéal de recevoir une forme d’“aide sociale” de l’État, sans être marquées par la déconsidération liée à la pauvreté. Ainsi, les plus riches peuvent préserver leur position sans avoir à fournir plus d’efforts qu’eux-mêmes ou leurs descendants ne sont disposés à en consentir dans le siècle qui s’annonce ».

  • 25Royden Harrison, « The War Emergency Workers’ National Committee, 1914-20 », art. cité, p. 247 ; C (...)

18En 1919, le Parti travailliste propose un impôt extraordinaire et progressif sur le capital personnel au-delà de 1 000 livres ou de 5 000 livres (le seuil est sujet à débats) afin de lever quelque 3 milliards de livres et de réduire le coût du service de la dette publique de 150 millions de livres, ce qui permettrait à la fois de baisser les impôts et d’augmenter les dépenses sociales25.

  • 26Sidney Webb, « The rate of interest and the laws of distribution », Quarterly Journal of Economics(...)

19Le projet d’impôt sur le capital va dans le sens des critiques radicales des travaillistes sur l’accumulation de richesses imméritées, qui renvoie à la notion de rente telle que définie par David Ricardo comme étant la différence entre le taux de profit normal et le taux de profit plus élevé qui caractérise l’exploitation des meilleures terres. Au tournant du xxe siècle, Sidney Webb étend la définition de la rente pour y intégrer, outre la propriété foncière, les intérêts, les salaires et les bénéfices. Il se montre favorable à un impôt sur le capital et rédige la constitution du Parti travailliste. L’impôt sur le capital serait le moyen de mettre en application la résolution adoptée par les travaillistes en 1909, aux termes de laquelle la finalité de l’impôt devrait être de veiller à ce que les richesses imméritées soient utilisées au service de l’intérêt général ; l’impôt devrait donc être prélevé sur les revenus immérités et viser délibérément à empêcher que de grandes fortunes restent aux mains d’acteurs privés. La politique est considérée comme un moyen d’unir les travailleurs manuels et intellectuels – ainsi qu’il est précisé dans la constitution de Webb – contre les rentiers parasites de toute espèce. Comme MacDonald le fait observer en 1909, l’objectif est d’opposer les parasites non productifs et dépendants de la société aux producteurs et prestataires de services, qui incluent les secteurs productifs et les travailleurs26.

III. Les politiques budgétaires après la guerre

  • 27Roger Middleton, Government versus the Market: The Growth of the Public Sector, Economic Managemen (...)
  • 28Nick Crafts, « Reducing high public debt ratios: lessons from UK experience », Fiscal Studies, epu (...)
  • 29Brian Mitchell et Phyllis Deane, Abstract of British Historical Statistics, Cambridge, Cambridge U (...)

20Le niveau des dépenses publiques lors des guerres napoléoniennes équivaut à celui atteint au cours de la Première Guerre mondiale (23 % du PNB en 1810, avant une baisse à 8 % en 1890). En revanche, la Première Guerre mondiale a marqué un changement dans l’évolution des dépenses publiques : de 11,9 % du PIB en 1913, les dépenses publiques globales passent à 20,5 % du PIB en 1920, à 24,5 % en 1929 et à 26 % en 193727. Après les guerres napoléoniennes, la part de la dette dans le PIB diminue à la faveur de la croissance économique. Après la Première Guerre mondiale, la croissance est faible, et, entre 1913 et 1924, le PIB du Royaume-Uni baisse de 0,1 % par an. Dans le même temps, les taux d’intérêt sont maintenus à un niveau élevé pour soutenir la livre sterling et préparer le retour à la parité-or d’avant-guerre, qui était de 4,86 dollars. En Angleterre, les prix et les salaires ont augmenté plus vite qu’aux États-Unis ; un retour à l’étalon-or implique par conséquent une politique de déflation qui a pour effet de réduire le taux de croissance et de faire baisser les prix, entraînant de ce fait une augmentation du revenu réel des détenteurs de titres d’emprunts et du coût réel du service de la dette28. En 1913-1914, le service de la dette représente 9,7 % du revenu national brut, avant d’augmenter pour atteindre 26,9 % en 1917-1918. Après la guerre, cette part passe à 28,7 % en 1921-1922, puis à 39,1 % en 1924-192529.

  • 30  Martin Gilbert, Winston S. Churchill: vol. V, Companion Documents, Part I, Exchequer Years, 1922-1 (...)

21Que ce soit après les guerres napoléoniennes ou après la Première Guerre mondiale, le coût du service de la dette liée à la guerre, qui pouvait aisément être considéré comme un tribut versé par des producteurs actifs à des rentiers paresseux et profiteurs, fait naître de sérieuses tensions politiques. Le Parti travailliste exploite ce sentiment, ne serait-ce que parce que l’introduction en 1918 du suffrage universel pour les hommes a renforcé sa position. Les travaillistes peuvent se convertir à l’idée d’un impôt sur le capital comme une solution au coût du service de la dette susceptible d’emporter l’adhésion de la population. Après tout, Churchill, chancelier de l’Échiquier de 1924 à 1929, est lui-même préoccupé par la question de la dette : il craint un conflit entre « les forces productrices de nouvelles richesses » et « les intérêts des grosses fortunes du passé, représentées par les détenteurs d’obligations », et souligne la différence avec l’Allemagne, où l’hyperinflation répond à « une action nationale de large ampleur destinée à faire disparaître la classe des rentiers30 ».

  • 31Niall Ferguson, Paper and Iron: Hamburg Business and German Politics in the Era of Inflation, 1897 (...)

22Si le recours à l’emprunt pour financer la guerre peut avoir contribué à réduire les difficultés politiques pendant la guerre, il pose de sérieux problèmes une fois la paix revenue. Néanmoins, la question est traitée avec un certain succès, du moins en comparaison avec d’autres pays. En Allemagne, l’hyperinflation est le signe de l’incapacité à résoudre les problèmes de financement de la guerre. La dette comporte un plus grand risque inflationniste qu’en Angleterre dans la mesure où elle est pour une grande part détenue par la Reichsbank et plus largement monétisée qu’en Angleterre. De plus, l’Allemagne peine à parvenir à un accord sur les impôts après la guerre. L’hyperinflation non seulement dépouille les rentiers de leurs créances, mais prive de nombreuses personnes de leurs économies, faisant ainsi peser une menace sur le droit sacré de la propriété et modifiant radicalement la valeur des actifs31. En France, la forme que doit prendre le système fiscal fait toujours l’objet de controverses. En revanche, le gouvernement britannique réussit à résoudre les problèmes et à maintenir les dépenses publiques au même niveau élevé que pendant la guerre sans perdre le soutien de la population ni sa légitimité, contrairement à ce qu’il se passe dans d’autres pays. Précisément, comment ces difficultés ont-elles été gérées ?

  • 32James Thompson, British Political Culture and the Idea of ‘Public Opinion’, 1867-1914, Cambridge, (...)

23À la fin de la guerre, le gouvernement se trouve face à un certain nombre de choix pour gérer la dette. Il doit en premier lieu choisir entre les détenteurs des titres de dette d’une part, et les contribuables ou les producteurs, d’autre part. À gauche, les prêteurs sont considérés par beaucoup comme des rentiers paresseux ou des parasites qui ont profité de la guerre et ont engrangé d’importants bénéfices sur leur investissement tandis que d’autres étaient blessés ou tués. Les contribuables ordinaires doivent-ils être soulagés du coût de la guerre grâce à la mise en place d’un impôt sur la fortune, comme le propose le Parti travailliste lors de la campagne électorale de 1919 ? Cette proposition, qui constitue une attaque des revenus créés par la société et non tirés du travail, semble capable d’attirer à la fois les travailleurs et les progressistes déçus par l’alliance de Lloyd George avec les conservateurs. L’un des problèmes du Parti travailliste est que son nom renvoie à des intérêts particuliers plutôt qu’à un principe général comme le libéralisme ou le conservatisme. Il doit donc démontrer que l’intérêt des travailleurs est aussi celui de l’ensemble de la population. L’impôt sur le capital lui permet ainsi de se présenter comme le défenseur du capital productif et des travailleurs contre les rentiers passifs qui les exploitent32.

  • 33Frederick W. Pethick-Lawrence, The National Debt, Londres, Labour Publishing Co., 1924, p. 61, et (...)
  • 34Arthur C. Pigou, A Capital Levy and a Levy on War Wealth, Londres, Oxford University Press, 1920, (...)
  • 35  TNA, T171/167, E.E. Nott-Bower et N.F. Warren Fisher au chancelier, 9 février 1917 et 6 novembre 1 (...)

24Le Parti travailliste présente le coût du service de la dette comme un détournement de la « production de richesse » qui porte préjudice aux investissements productifs. Un impôt permettrait de rembourser la dette, de réduire les impôts, de stimuler l’industrie et contribuerait donc à la création d’une économie dynamique et compétitive. Cela aurait pour effet d’unir les entreprises et la classe moyenne contre les « très riches vivant des fruits de leurs investissements sans fournir aucun effort ». L’impôt sur le capital peut ainsi être présenté comme une mesure destinée à favoriser la coopération entre les classes sociales33. À l’origine, l’idée est défendue par des économistes de premier plan tels que A.C. Pigou et Keynes. Comme Pigou le fait remarquer, il s’agit de répondre à la question pragmatique suivante : « Vaut-il mieux, pour l’intérêt national, rembourser une part importante de la dette grâce à un seul prélèvement aujourd’hui et se libérer ainsi de l’obligation de payer des intérêts dessus à l’avenir, ou rembourser la dette progressivement en payant des intérêts sur une longue période 34? » Le ministère des Finances est plutôt favorable à un impôt sur le capital après-guerre. En revanche, il estime qu’un prélèvement pendant la guerre n’est pas applicable dans la mesure où cela exigerait de recenser les richesses, ce qui est difficile, et où cela poserait également le problème du paiement. Si des actifs étaient vendus pour trouver des liquidités, leur valeur chuterait. Si de l’argent était emprunté pour payer l’impôt, ce serait autant de fonds en moins susceptibles d’être prêtés au gouvernement. Enfin, si l’impôt était payé en nature, il n’y aurait plus d’argent pour acheter des munitions. Par ailleurs, un prélèvement entraînerait une perte de confiance et il serait plus difficile d’emprunter auprès des États-Unis. Néanmoins, le ministère des Finances suggère qu’un prélèvement de cette nature peut être envisagé une fois la guerre finie. En novembre 1917, Bradbury voit en ce prélèvement une mesure « conservatrice prudente » permettant de favoriser les revenus tirés du travail et de l’épargne, et donc de stimuler la reprise économique. La dette est un « motif constant d’inquiétude et d’idées fausses », de sorte que sa disparition permettrait d’augmenter la richesse. En 1917, Bradbury déclare à une délégation du congrès des syndicats britanniques (TUC) que « les masses peuvent être assurées que les riches continueront de porter leur part du fardeau35 ».

  • 36  TNA, CAB23/15, WC606A, 5 août 1919 ; T171/177, Délégation de l’Association des chambres de commerc (...)

25Après la guerre, le ministère des Finances soutient d’abord l’idée d’un prélèvement d’après-guerre sur les bénéfices de guerre comme une solution de substitution politiquement viable à un impôt plus radical sur le capital. Son argument est que cela permettrait de réduire l’EPD, de faire face aux risques que comporte la dette flottante, de contenir la colère contre les profiteurs de guerre, qui représente pour Lloyd George « un grand danger pour l’État », et de rassembler les professionnels, les personnes à faible revenu et les classes laborieuses. Austen Chamberlain, chancelier de 1919 à 1921, estime qu’un impôt sur les bénéfices de guerre constitue un outil de protection de la propriété en général : « non seulement il est juste que les profits colossaux accumulés pendant la guerre soient taxés, mais le préjudice qu’ils entraînent menace tous les capitaux ». Un impôt sur les bénéfices de guerre permettrait de restaurer la hiérarchie sociale d’avant-guerre en ciblant ceux qui s’en sont bien sortis pendant la guerre, et en apaisant le mécontentement de ceux qui ont au contraire dû faire des sacrifices. En 1920, la commission parlementaire sur les profits (de guerre) recommande la mise en place d’un impôt sur les bénéfices de guerre envisagé par Chamberlain. Ce dernier bénéficie à cet égard du soutien appuyé de Churchill, qui souligne la nécessité de développer une « plateforme démocratique » contre le Parti travailliste, qui accuse le gouvernement d’être trop « tendre à l’égard des trusts, des ploutocrates et des profiteurs ». Mais les membres du cabinet tournent le dos à cette idée, un impôt sur les bénéfices de guerre pouvant selon eux créer un dangereux précédent, susceptible de générer une menace plus large sur le capital. Selon eux, avec une telle mesure destinée à combattre les radicaux, le Parti conservateur ne réussirait qu’à s’aliéner la classe moyenne. Introduire un impôt au moment même où l’expansion économique d’après-guerre est en train de se transformer en dépression et où les taux d’intérêt élevés pèsent sur l’économie est trop risqué36. C’est la raison pour laquelle le gouvernement y renonce, ce qui permet au Parti travailliste de renouveler son appel à un impôt sur le capital.

  • 37P. Snowden, Labour and National Finance, op. cit., p. 37, 76-78 ; Hugh Dalton, Capital Levy Explai (...)

26Si la mise en place de l’impôt sur le capital demeure au programme du Parti travailliste pendant la campagne électorale de 1923, la perspective probable d’une victoire affaiblit cet engagement. L’impôt sur le capital apparaît en effet désormais davantage comme un obstacle à une large adhésion des électeurs ; les conservateurs pourraient le présenter comme une menace sur la propriété, plutôt que comme un moyen de rassembler les producteurs au-delà des classes sociales. Pourquoi les retraités vivant du revenu de leur épargne paieraient-ils un impôt alors que les fonctionnaires retraités y échapperaient ? Les intérêts des propriétaires en général, qu’ils soient des rentiers passifs ou des industriels actifs, sont-ils les mêmes face à la menace socialiste ? Les conservateurs peuvent s’opposer à un impôt sur le capital au nom d’une alliance des grands et petits propriétaires. Webb est l’un des principaux partisans de l’impôt sur le capital ; il est membre de la Commission royale qui recommande la nationalisation de l’industrie du charbon et l’auteur de la clause 4 de la constitution du Parti travailliste, qui préconise la propriété collective des moyens de production, de distribution et d’échange. L’impôt sur le capital est fréquemment décrit comme un « dispositif complexe » destiné à transférer la propriété d’actifs dans les mains du secteur public, et il est vrai que l’intention de certains travaillistes est claire à cet égard. Les recettes tirées de cet impôt serviraient-elles à rembourser la dette nationale et à réduire les impôts, ou à augmenter les dépenses sociales ? Le Parti travailliste n’est pas cohérent sur ce point, ce qui joue en faveur de ses opposants. Quoi qu’il en soit, les recettes tirées de l’impôt sur le capital seraient beaucoup moins élevées que prévu. Le ministère des Finances souligne que la cession d’actifs pour acquitter l’impôt entraînerait une baisse des recettes futures de l’impôt sur le revenu et des droits de succession, ce dont conviennent le TUC et le Parti travailliste. La gestion d’un impôt serait complexe et la vente d’actifs pour disposer de liquidités entraînerait des retards et des distorsions sur le marché. Le ministère des Finances et l’Inland Revenue estiment qu’une mesure exceptionnelle de cette nature menacerait le consentement à l’impôt et constituerait un acte désespéré dont l’Angleterre n’a pas besoin, compte tenu de la nature largement plus légitime et scientifique de son système fiscal par rapport à celui de la France ou de l’Allemagne. Lorsque le roi invite le Parti travailliste à former un gouvernement minoritaire en janvier 1924, il le fait contre la garantie de la mise en place d’une commission chargée d’étudier les moyens de gérer la dette, ce qui revient à mettre fin au débat. Le rapport majoritaire remis par cette commission en 1927 rejette l’impôt sur le capital, tandis que le rapport minoritaire du Parti travailliste propose une autre approche possible, reposant sur un impôt sur le revenu beaucoup plus progressif. L’impôt sur le capital est mort, après avoir été après-guerre au centre d’un large débat politique37.

  • 38  TNA T172/1164, R.P. Nugent à D. Lloyd George, 5 juillet 1920.
  • 39Andrew McDonald, « The Geddes Committee and the formulation of public expenditure policy, 1921-22  (...)

27Le deuxième choix auquel est confronté le gouvernement consiste à choisir entre maintenir les dépenses de manière à construire une nation capable d’accueillir ses héros, ou mener une politique d’austérité destinée à réduire les dépenses et à éliminer l’argent « gaspillé ». Les industriels sont naturelle­ment hostiles au maintien après la guerre de l’EPD, qu’ils souhaitent voir supprimé dès que possible. Ainsi, la Fédération des industries britanniques (FBI) estime qu’on ne peut faire confiance aux politiques et aux fonctionnaires pour élaborer le budget de l’État et appelle à la mise en place d’une commission indépendante constituée d’experts financiers et économiques, chargée de définir la capacité contributive du pays pour protéger les investissements industriels38. Cette position est renforcée par la campagne populiste menée par la Ligue antigaspillage (Anti-Waste League), qui remporte trois élections législatives partielles en 1921. Lloyd George se trouve dans une position délicate. La même année, il déclare : « nous devons mener des consultations, sans quoi, nous allons nous retrouver coincés entre les travaillistes au Nord et la ligue antigaspillage au Sud ». Les exigences et la pression des antigaspillages conduisent le gouvernement à nommer un comité chargé d’examiner les dépenses et de formuler des propositions en matière d’économies – une stratégie qui renforce la position du chancelier face aux ministères dépensiers, et qui permet de contenir les attaques des populistes. En 1921-1922 est donc créé un comité présidé par Eric Geddes pour opérer des coupes claires dans les dépenses inutiles. La problématique est délicate, car réduire de manière trop considérable les dépenses risque de jouer en faveur des travaillistes et de leur proposition d’un impôt sur le capital, et, à l’inverse, échouer à réduire les dépenses aurait pour effet de favoriser la ligue antigaspillage. Le concept d’« exercice normal » repose sur l’idée qu’à l’avenir, un exercice normal consacrera en termes réels aux dépenses sociales les mêmes montants que ceux de 1914, créant ainsi « un contexte permettant de définir une norme incontestable et durable » en matière de limitation des dépenses. Mais, avec la montée en puissance du Parti travailliste, l’instauration du suffrage universel pour les hommes et la croyance largement répandue que les sacrifices concédés pendant la guerre méritent d’être récompensés, les circonstances ne sont plus les mêmes. Au mieux, l’exercice normal est un moyen d’empêcher une nouvelle augmentation des dépenses plutôt qu’une perspective réaliste d’un retour au niveau de 1914. En dépit de l’action du comité présidé par Geddes, les dépenses publiques demeurent largement supérieures à celles d’avant-guerre et les dépenses sociales sont davantage freinées que réduites de manière significative39.

  • 40TNA T172/1105, « Memorandum for the information of the Chancellor of the Exchequer », 12 avril 192 (...)
  • 41TNA T170/105, « Notes on the subject of ‘profiteering’ during the war », R.V.N. Hopkins, 12 décemb (...)

28Le gouvernement est toujours confronté au problème de la gestion de la dette : il a écarté la mise en place d’un impôt sur les bénéfices de guerre, a craint les conséquences d’un impôt sur le capital et n’a pas ramené les dépenses au niveau d’avant-guerre. Il lui reste donc un troisième choix qui touche à la structure des impôts après la guerre. Les impôts doivent-ils s’appliquer aux biens, aux revenus ou aux bénéfices, aux entreprises ou aux personnes physiques, au capital ou au travail ? Le ministère des Finances met en avant les risques d’une dette flottante et sa nature inflationniste et estime donc qu’il convient d’opter pour des impôts élevés de manière à régler le problème le plus rapidement possible. Il rappelle également les difficultés que rencontre l’Allemagne, dont la dette flottante est monétisée et à l’origine d’une hausse de l’inflation. La Banque d’Angleterre et d’autres institutions financières de la City conviennent que ces risques sont réels et défendent l’idée d’un impôt supplémentaire sur le revenu pour une période de trois ans, que les personnes physiques pourraient, si elles le souhaitent, payer en un seul versement40. Cette approche peut difficilement recevoir l’adhésion de la population, car elle peut être interprétée comme une tentative du secteur financier de profiter de la situation aux dépens du secteur productif. Les industriels estiment qu’ils sont surtaxés et que cela a pour effet d’« empiéter sur les plates-bandes du capital ou de détruire les actifs, et donc de priver l’industrie et le commerce des ressources qui sont précisément essentielles à une reprise des échanges ». Les faits parlent pour eux, car le rendement réel des capitaux propres après déduction des impôts et de l’inflation est inférieur à celui d’avant-guerre (3,1 % au cours de la période 1921-1924, contre 10 % au cours de la période 1910-1914). Selon la FBI, les limites de la capacité contributive des entreprises sont dépassées ; pour autant, sa proposition consistant à combiner baisse des dépenses et des impôts sur le revenu et nouveaux impôts indirects n’est pas réaliste. Cette approche comporte le risque politique de voir augmenter l’adhésion en faveur d’un impôt sur le capital41.

  • 42TNA, T171/176, « A tax on turnover: memorandum submitted by the Board of Inland Revenue with the c (...)

29Le ministère des Finances n’est pas favorable à l’introduction de nouveaux impôts indirects, en dépit de la baisse de leur part dans les recettes de l’État (voir tableau 1). Après la guerre, un certain nombre de nouveaux impôts indirects sont envisagés : une taxe sur les ventes au détail, une accise générale sur les ventes de biens à chaque étape du processus de production et de distribution et une taxe sur les négociants lorsqu’une marchandise est transférée du producteur/grossiste à un détaillant/consommateur. Toutes ces options sont finalement écartées, car elles auraient pesé sur les plus pauvres et entraîné une hausse des prix au moment où le gouvernement voulait ralentir l’économie. Ces taxes auraient été difficiles à recouvrer et auraient nécessité de faire intrusion dans les affaires de 850 000 détaillants, de quoi affaiblir le consentement à l’impôt et porter atteinte à un recouvrement serein des accises. Sauf à introduire un droit compensateur à l’importation, et donc à soulever la délicate question du protectionnisme, la taxe sur le chiffre d’affaires aurait avantagé les importations non soumises à la taxe appliquée à toutes les étapes du processus de production. Dans tous les cas, une taxe indirecte était « antibritannique » et n’était introduite que dans des pays où le consentement à des impôts directs plus justes et plus scientifiques n’existait pas. Comme le souligne l’Inland Revenue, l’Anglo-Saxon « de manière générale, veut savoir quels impôts il paie », contrairement au contribuable latin, qui « préfère faire passer le poisson avec la sauce ». Surtout, le ministère des Finances et l’Inland Revenue craignent qu’un nouvel impôt indirect ne perturbe les relations sociales en favorisant les salariés par rapport aux entreprises et aux profiteurs. Le ministère des Finances estime que les impôts indirects pénaliseraient les entreprises dans la mesure où le pouvoir dont jouissent les syndicats après-guerre entraînerait dans de nombreux cas une augmentation des salaires qui pèserait sur les entreprises. Même si les employeurs résistaient aux appels à une hausse des salaires, il en résulterait des perturbations et une baisse de la production. Par conséquent, le passage aux impôts indirects ne peut être envisagé que dans des pays dans lesquels le pouvoir des syndicats est faible. Il apparaît plus sensé pour les entreprises de supporter la charge d’impôts existants que de nouveaux impôts indirects42.

  • 43TNA T170/125, « Reconstruction finance », J. Bradbury, 21 février 1918 ; T171/190, « Note on possi (...)
  • 44TNA, T171/151, « Proposed compulsory limitation of dividends, note by J.C. Stamp », 9 février 1919 (...)

30Le ministère des Finances rejette les demandes d’aide des entreprises au motif que les limites de leur capacité contributive n’ont pas été atteintes et qu’elles sont le seul acteur de la société à pouvoir payer. De plus, le ministère des Finances conteste la pénurie de capitaux et estime que le meilleur moyen de stimuler les investissements dans les entreprises est de rembourser rapidement la dette nationale pour permettre de réinvestir les bénéfices. En effet, des impôts élevés et un remboursement rapide de la dette constituent une forme d’« économie contrainte » dans la mesure où cela permet de mobiliser des capitaux pour les investissements au moyen des impôts obligatoires collectés43. En l’absence d’un impôt sur le capital ou d’un nouvel impôt indirect, la solution logique est de taxer les bénéfices. À la fin de la guerre, l’Inland Revenue et le ministère des Finances suggèrent d’introduire un impôt progressif sur les bénéfices supérieurs à un retour standard sur les capitaux employés, et envoient des agents en Amérique et au Canada pour étudier les systèmes d’imposition de ces deux pays. Pour Austen Chamberlain, un impôt de cette nature présente l’intérêt de lutter contre la mise en cause des profiteurs et de répondre aux appels en faveur d’un impôt sur le capital. Pour lui, il n’est pas question de céder à la pression des membres de la FBI, qu’il juge « égoïstes et vaniteux, et auxquels il est bon de dire tout de suite que je me tiendrai à mes propositions ou que je me retirerai. Si ce n’est pas moi, c’est quelqu’un d’autre qui leur imposera l’impôt sur les bénéfices et un impôt sur le capital ». En 1920, Chamberlain met en place un nouvel impôt sur les sociétés au taux de 5 % sur les bénéfices des sociétés à responsabilité limitée, qui s’ajoute à l’EPD. Les industriels acceptent à contrecœur cette combinaison qu’ils estiment néanmoins préférable à un impôt sur la fortune ou à un impôt sur le capital, qui aurait pour effet de perturber le marché du crédit et de créer un dangereux précédent. Comme l’explique un homme d’affaires écossais, « les gens détestent l’impôt sur les bénéfices de guerre comme le diable déteste l’eau bénite, mais même ses plus farouches opposants voteraient pour comme un seul homme… s’ils devaient choisir entre ça et un impôt sur le capital ». Le successeur de Chamberlain au poste de chancelier reconnaît que l’impôt sur les sociétés est un « mauvais impôt », importé d’Amérique, mais qu’il est vital pour récolter de l’argent et préférable à des coupes claires dans les dépenses qui joueraient en faveur du Parti travailliste. L’arrivée de la récession et la baisse des prix marquent la disparition des bénéfices démesurés et l’EPD est aboli en 1921. L’impôt sur les sociétés est toutefois maintenu ; réduit à 2,5 % en 1923, devenu une charge trop lourde pour les entreprises, il est supprimé par les travaillistes en 1924. L’EPD et l’impôt sur les sociétés, en générant des recettes et en conciliant les différents intérêts en présence, ont contribué à résoudre le problème financier d’après-guerre d’une manière qui a permis de contenir les menaces les plus radicales que représentaient les partisans de l’impôt sur le capital d’une part, et la ligue antigaspillage d’autre part44. Contrairement à ce qu’il s’est passé en France ou en Allemagne, ce sont les entreprises qui ont supporté les coûts de la transition vers l’économie de paix.

Conclusion

31Au début de la guerre, l’Angleterre dispose de l’un des systèmes fiscaux les plus efficaces et efficients au monde, largement accepté et considéré comme légitime. Étrangement, compte tenu de l’ancienneté de l’impôt sur le revenu, le pays fait moins appel à la fiscalité que lors des conflits précédents, et, bien que les impôts contribuent au financement de la guerre dans une plus large proportion que dans les autres pays belligérants, ces différences ne sont pas aussi marquées qu’on peut s’y attendre. L’une des explications réside dans l’adoption du concept d’exercice normal, qui reflète les divisions au sein du Parti conservateur quant à la nature de la guerre qui doit être menée – d’où le recours élevé à l’emprunt, qui a généré une lourde dette après la guerre.

32Le retour à la paix fait naître des problèmes dans tous les anciens pays belligérants, qui se traduisent par de graves difficultés politiques et financières. L’Angleterre ne fait pas exception, mais le ministère des Finances et les responsables politiques réussissent à négocier la transition d’après-guerre et à recréer un système fiscal légitime en trouvant un compromis entre les appels à un impôt sur le capital, à de nouveaux impôts indirects et à des coupes drastiques dans les dépenses, en restant fermes sur l’idée que seules les entreprises disposent, à la fin de la guerre, d’une capacité contributive. Il n’est pour autant pas possible de conclure que la City a réussi à faire échec à l’impôt sur le capital. Le résultat est plus compliqué, car les propositions de la City n’ont pas réussi à s’imposer. Ce qui ressort, c’est le souci du ministère des Finances et des dirigeants politiques d’utiliser le système fiscal de manière à intégrer la société et à la rendre plus stable. Naturellement, les décisions sont motivées par des intérêts politiques, comme la préoccupation de ne pas se mettre à dos les électeurs de la classe moyenne en introduisant des impôts indirects dans un contexte d’instabilité politique et de montée en puissance du Parti travailliste, devenu un concurrent sérieux. Néanmoins, on a toujours invoqué la croyance bien ancrée que le consentement et la légitimité sur lesquels reposait le système fiscal britannique ne devaient pas être menacés – une interprétation certes pragmatique et administrative de l’équité. Cela s’est traduit par un niveau d’imposition plus élevé qu’avant-guerre. Contrairement aux États-Unis sous Andrew Mellon ou à l’Angleterre après les guerres napoléoniennes, le rôle de l’État n’a pas été réduit. Et contrairement aux systèmes allemand ou français, le système fiscal britannique est, entre les deux guerres, solide et stable. La crise budgétaire, apparue pendant la guerre et qui a perduré dans les années suivantes, a provoqué un changement dans l’évolution du niveau des dépenses publiques plutôt qu’un effondrement du consentement à l’impôt.

Notes

1Francis W. Hirst, The Political Economy of War, Londres et Toronto, J.M. Dent and Sons, 1915, p. 150.

2Martin Daunton, Trusting Leviathan: The Politics of Taxation in Britain, 1799-1914, Cambridge, Cambridge University Press, 2001, xiii, 439 p.

3Niall Ferguson, The Pity of War, Londres, Allen Lane : The Penguin Press, 1998, p. 131.

4Robert Knauss, Die Deutsche, Englische und Französische Kriegsfinanzierung, Berlin et Leipzig, W. de Gruyter, 1923, p. 175-176.

5Theo Balderston, « War finance and inflation in Britain and Germany, 1914-1918 », Economic History Review, Second Series, 42 (1989), p. 229.

6  E.W. Hamilton, « Taxation versus loans », 18 février 1900, T168/47, vol. IX, et J. Bradbury, « The financing of naval and military operations, 1793-1886 », 12 février 1900, T171/106, The National Archives (TNA) ; R.G. Hawtrey, « Pitt’s war taxation », 23 septembre 1917, T171/149, The National Archives (TNA) ; F.W. Hirst, The Political Economy of War, op. cit., p. 146-147.

7House of Lords Record Office, Bonar Law Papers BL37/4/28, Andrew Bonar Law to Herbert Asquith, 16 novembre 1914 ; T. Balderston, « War finance and inflation in Britain and Germany, 1914-1918 », art. cité, p. 234 ; Bentley Gilbert, « David Lloyd George: the reform of British land-holding and the budget of 1914 », Historical Journal, 21 (1978), p. 117-141 ; Ian Packer « The Liberal cave and the 1914 budget », English Historical Review, 111 (1996), p. 620-636.

8  M. Nathan to [?] Hamilton, 3 août et 9 septembre 1914, T171/97, TNA ; D. Shackleton to C.F.G. Masterman, 3 novembre 1914 ; « Income tax: proposals for lowering the limit of liability », 30 avril 1915 ; « Lord St Aldwyn’s memorandum on Sir M. Nathan’s income tax proposals », T170/12 ; copies de notes envoyées au chancelier de l’Échiquier sur de possibles augmentations des taxes en vigueur, 21 août 1914 ; George Peden, The Treasury and Public Policy, 1906-1959, Oxford, Oxford University Press, 2000, chap. 3 ; David French, British Economic and Strategic Planning, 1905-1915, Londres, Routledge, 1982, p. 51, 83, 85, 98, 119.

9Reginald McKenna, « War taxation », 10 septembre 1915, CAB37/134/14, TNA ; David French, British Strategy and War Aims, 1914-1916, Londres, Allen and Unwin, 1986, p. 120-122, 244-249 ; David French, The Strategy of the Lloyd George Coalition, 1916-1918, Oxford, Clarendon Press, 1995, p. 3-5 ; E. Victor Morgan, Studies in Financial Policy, 1914-1925, Londres, Macmillan, 1952, p. 94-95.

10E.Victor Morgan, Studies in Financial Policy, op. cit., p. 92-93 ; Parliamentary Debates, Commons, 5th ser 81, 4 avril 1916, cols. 1054-6 ; D. French, British Strategy and War Aims, op. cit., p. 120-121.

11  Le Trésor britannique s’apparente plus au ministère des Finances français qu’au Trésor. Nous avons donc traduit ici “Treasury” par ministère des Finances.

12  J. Bradbury, « The war and finance », 17 mars 1915, CAB37/126/12 et T171/110, TNA ; J. Bradbury, 6 janvier 1916, T170/84 ; Budget 1917/1918, J. Bradbury, 13 avril 1917, T171/138.

13  Susan Howson, « Bradbury, John Swanwick, first Baron Bradbury (1872-1950) », Oxford Dictionary of National Biography, Oxford, Oxford University Press, 2004 ; édition en ligne, janvier 2008, [http://www.oxforddnb.com/view/article/32023, consultée le 13 juin 2016].

14G. Paish, « The finance of Great Britain », s. d., T171/110 ; J.M. Keynes, « Cabinet paper on financial prospects of this financial year », 9 septembre 1915, CAB37/134/12 et T170/85 ; J.M. Keynes, « The meaning of inflation », 15 septembre 1915, T170/73, TNA.

15« Suggestions for further taxation », non signé, s. d. [1915], T170/88, TNA.

16« Memorandum on the suggested increase of customs and excise taxation », HVR, 28 août 1915, T171/117 ; « Memorandum on the possibility of increasing the revenue from customs and excise duties », août 1915, T171/126 ; « Taxation aimed at reducing expenditure: suggestions by the Board of Customs and Excise », décembre 1915 et HF, 14 février 1916, T171/130 ; G.R. Hamilton à E.W. Hamilton, 9 mars 1917, T171/139 ; LNG (Customs) à J. Bradbury, 12 avril 1917 ; J. Bradbury à Byrne, 7 avril 1917, T171/139 ; « Proposal to tax all retail purchases with certain exceptions », 12 avril 1917, TNA.

17« Memorandum on proposals for special taxation of incomes which show an increase during the war », 13 août 1915, T171/121 ; E.S. Montagu, « Taxation of war profits », 27 avril 1915 ; H Withers, « Taxing war profits », 16 juin 1915 ; E.E. Nott-Bower et N.R Warren Fisher au chancelier de l’Échiquier, « Taxation of war profits: preliminary memorandum », 16 juin 1915 ; J. Bradbury, « Profiteering », 12 décembre 1916, T170/105 ; E.E. Nott-Bower et N.F Warren Fisher au chancelier, « EPD: proposal to increase the rate from 80 per cent to 100 per cent », 27 décembre 1917, T171/151, TNA ; Josiah C. Stamp, Taxation during the War, Londres, Oxford University Press, 1932, p. 39-42 ; Robert Murray Haig et George Homes, « The taxation of excess profits in Great Britain: a study of the British excess profits duty in relation to the problem of the excess profits taxation in the United States. A report prepared for the Committee on War Finance of the American Economic Association », American Economic Review, 10, 1920 (supplement).

18D. French, British Strategy and War Aims, op. cit., p. 244-249 ; D. French, Strategy of the Lloyd George Coalition, p. 3‑7.

19Richard Roberts, Saving the City: The Great Financial Crisis of 1914, Oxford, Oxford University Press, 2013, p. 188‑190.

20Thomas Johnstone, The Financiers and the Nation, Londres, Methuen, 1934, p. 45-52 ; Jeremy Wormell, Management of the National Debt in the United Kingdom, 1900-1932, Londres, Routledge, 2000, p. 105, 108 ; Alfred H. Gibson, « Government borrowings », in Adam W. Kirkaldy (ed.), British Finance During and After the War, 1914-21 being the result of investigations and materials collected by a committee of section F of the British Association, Londres, British Association, 1921 p. 152 ; E.V. Morgan, Studies in British Financial Policy 1914-1925, op. cit., p. 115, 117 ; T. Balderston, « War finance and inflation in Britain and Germany, 1914-1918 », art. cité, p. 237-238 ; voir communication de Morten Reitmayer dans ce volume.

21P.P 1921 XIV, 64th Report of the Commissioners of Inland Revenue for the year ended 31 March 1921, p. 114.

22« Income tax: deputation from the Miners’ Federation of Great Britain to the Chancellor of the Exchequer », 29 août 1917, T172/504 ; EE Nott-Bower and NFW Fisher to Chancellor, 20 août 1917, T172/982 ; GR Stenson, inspector of taxes, to Chairman, Inland Revenue, 19 août 1917 ; « Income tax abatement: deputation from the South Wales Miners’ Federation to the Chancellor of the Exchequer », 20 septembre 1917 ; Deputation from the Triple Alliance to A Chamberlain, 4 juillet 1919, T172/1000, TNA ; Richard C. Whiting, « Taxation and the working class, 1915-24 », Historical Journal 33 (1990), p. 895-916.

23Josiah C. Stamp, Taxation During the War, op. cit., p. 52-55 ; Report of the Annual Conference of the Labour Party 1916 Londres, 1916, p. 135.

24« Mr Ben Tillett’s warning », Times, 26 juillet 1915, cité dans Royden Harrison, « The War Emergency Workers’ National Committee, 1914-20 », in Asa Briggs et John Saville (eds.), Essays in Labour History, 1886-1923, Macmillan, Londres, 1971, p. 219.

25Royden Harrison, « The War Emergency Workers’ National Committee, 1914-20 », art. cité, p. 247 ; Copy of TUC resolution, Birmingham, septembre 1916, T172/639 ; Deputation from the TUC Birmingham to the Chancellor of the Exchequer, 9 février 1917, T171/167, TNA ; Labour Party: Report of the 19th Annual Conference, 1919, Londres, 1919, p. 146-149, 155, et Report of the 23rd Annual Conference of the Labour Party 1923, Londres, 1923, p. 177, 213-216.

26Sidney Webb, « The rate of interest and the laws of distribution », Quarterly Journal of Economics, 2 (1887-1888), p. 200, 208, et « The rate of interest », Quarterly Journal of Economics, 2 (1887-1888), p. 472 ; David M. Ricci, « Fabian socialism: a theory of rent as exploitation », Journal of British Studies, 9 (1969-1970), p. 105-121 ; Labour Party Annual Conference, 1909, appendix II, « The incidence of taxation », Report of conference, p. 104-108 ; Philip Snowden, Labour and National Finance, Londres, L. Parsons, 1920, p. 41.

27Roger Middleton, Government versus the Market: The Growth of the Public Sector, Economic Management and British Economic Performance 1890-1979, Cheltenham, Edward Elgar, 1996, tableau 3.1, p. 90 et tableau 3.2, p. 92.

28Nick Crafts, « Reducing high public debt ratios: lessons from UK experience », Fiscal Studies, epub., 23 décembre 2015.

29Brian Mitchell et Phyllis Deane, Abstract of British Historical Statistics, Cambridge, Cambridge University Press, 1962, p. 394-395, 398-399.

30  Martin Gilbert, Winston S. Churchill: vol. V, Companion Documents, Part I, Exchequer Years, 1922-1929, Londres, Heinemann, 1981, p. 996-9, W.S. Churchill à O. Niemeyer, 20 mai 1927.

31Niall Ferguson, Paper and Iron: Hamburg Business and German Politics in the Era of Inflation, 1897-1927, Cambridge, Cambridge University Press, 2002, p. 18, 25, 91-92, 274, 277, 278-280, 319, 365, 369, 418-433, 446, 451.

32James Thompson, British Political Culture and the Idea of ‘Public Opinion’, 1867-1914, Cambridge, Cambridge University Press, 2013.

33Frederick W. Pethick-Lawrence, The National Debt, Londres, Labour Publishing Co., 1924, p. 61, et A Levy on Capital, London, Allen and Unwin, 1918, p. 77 ; Philip Snowden, Labour and National Finance, op. cit., p. 55 ; Sidney Webb, National Finance and a Levy on Capital: What the Labour Party Intends, Fabian Tract 188, Londres, 1919, p. 2-3 ; Labour Party Annual Conference, 1923, p. 177, 213-216.

34Arthur C. Pigou, A Capital Levy and a Levy on War Wealth, Londres, Oxford University Press, 1920, et « A special levy to discharge war debt », Economic Journal, 28 (1918), p. 143, 156 ; The Collected Writings of John Maynard Keynes, vol. XVII: Activities 1920-21 : Treaty Revision and Reconstruction, Londres, ed E. Johnson, Macmillan for the Royal Economic Society, 1977, p. 271.

35  TNA, T171/167, E.E. Nott-Bower et N.F. Warren Fisher au chancelier, 9 février 1917 et 6 novembre 1917 ; Memorandum, O. Niemeyer, 10 novembre 1917 ; J. Bradbury, « Conscription of wealth », 12 novembre 1917 ; Délégation TUC etc., 14 novembre 1917 ; Délégation TUC Birmingham au chancelier, 15 février 1917.

36  TNA, CAB23/15, WC606A, 5 août 1919 ; T171/177, Délégation de l’Association des chambres de commerce britanniques et de la FBI au chancelier, 5 mai 1920 ; Birmingham University Library, A. Chamberlain Papers ; AC 24/1/35, A. Chamberlain à James Louis Garvin, 31 octobre 1919 ; AC 25/4/11, A. Chamberlain à John Anderson, 15 mars 1920 ; AC 34/1/109, CP1319, « Levy on war wealth: memorandum by Chancellor of the Exchequer, 20 May 1920 » ; AC 5/1/164, A. Chamberlain à Ida Chamberlain, 27 mai 1920 ; 25/4/24, Cabinet 31 (20) conclusion 5, 2 juin 1920 ; AC 25/4/24 Cabinet 32 (20), 4 juin 1920 ; AC 5/1/165, A. Chamberlain à Hilda Chamberlain, 6 juin 1920 ; Newcastle University Library, Runciman Papers Box 2, Herbert Samuel à Walter Runciman, 13 octobre 1919 ; PP 1920 VII, Report from the Select Committee on Increases of Wealth (War).

37P. Snowden, Labour and National Finance, op. cit., p. 37, 76-78 ; Hugh Dalton, Capital Levy Explained, Londres, Labour Publishing Co., 1923, p. 33 ; Labour Party Annual Conference, 1916, p. 135 ; Labour Party, Labour and the War Debt : A Statement of Policy for the Redemption of War Debt by a Levy on Accumulated Wealth, London, s. d., p. 11 ; Josiah C. Stamp, Studies in Current Problems in Finance and Government, Londres, P.S. King, 1924, p. 250-270 ; MRC TUC Mss 292/411.27/4, General Council of TUC and Labour Party Executive Committee, Joint Research and Information Department, Notes on net annual saving arising from a capital levy, mars 1925 et Draft answers to the committees questionnaire upon the capital levy, mars 1925 ; Labour Party Annual Conference, 1923, p. 213-216 ; Labour Party: Report of the 25th Annual Conference 1925, Londres 1925, p. 2666-2670 ; Labour Party: Report of the 26th Annual Conference 1926, Londres, 1926, p. 267-268 ; Labour Party Annual Conference, 1927, p. 244-245, 330-331 ; Harold Cox, The Capital Levy: Its Real Purpose, Londres, National Unionist Association, 1924 ; Sidney Webb, National Finance and a Levy on Capital: What the Labour Party Intends, p. 14 ; PP1927 XI, Report of the Committee on National Debt and Taxation ; Mary Short, The politics of personal taxation: budget-making in Britain, 1917-31, PhD thesis, Université de Cambridge, 1985, p. 87-89, 246-251 ; TNA, T171/167, Board of Inland Revenue, « Proposed capital tax in France », 15 mars 1919 et « Paper prepared at request of Chancellor of the Exchequer on the German defence levy of 1913 » ; IR75/110, « The proposal of a capital tax with reference to its practical aspects » ; Thomas Jones, Whitehall Diary, I, 1916-1925, Londres, ed. Keith Middlemass, Oxford University Press, 1969, p. 260 ; Maurice Cowling, The Impact of Labour, 1920-24: The Beginning of Modern British Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1971, p. 364 ; Philip Snowden, An Autobiography, II, 1919-1934, Londres, I. Nicholson and Watson, 1934, p. 595.

38  TNA T172/1164, R.P. Nugent à D. Lloyd George, 5 juillet 1920.

39Andrew McDonald, « The Geddes Committee and the formulation of public expenditure policy, 1921-22 », Historical Journal, 32 (1989), p. 643-674 ; Richard Roberts, The Geddes Axe: Public Spending Cuts by Independent Review, Londres, Lombard Street Research, 2010 ; TNA, CAB27/71, FC23 22 juillet 1920, p. 137-139 ; M. Short, The politics of personal taxation: budget-making in Britain, 1917-31, thèse citée, p. 28-29.

40TNA T172/1105, « Memorandum for the information of the Chancellor of the Exchequer », 12 avril 1920, et Montagu Norman à A. Chamberlain, 17 avril 1920 ; T172/1164, « Deputation to the Chancellor of the Exchequer from the Association of British Chambers of Commerce and the Federation of British Industries », 5 mai 1920 ; E.V. Morgan, Studies in British Financial Policy 1914-1925, op. cit., p. 112-121, 140-156 ; T. Balderston, « War finance and inflation in Britain and Germany, 1914-1918 », art. cité, p. 224, 238-240 ; N. Ferguson, Paper and Iron: Hamburg Business and German Politics in the Era of Inflation, 1897-1927, op. cit., p. 17-27.

41TNA T170/105, « Notes on the subject of ‘profiteering’ during the war », R.V.N. Hopkins, 12 décembre 1916 ; T171/141, EPD : note by the Board of Inland Revenue, 21 décembre 1916 ; T171/168, « Points for discussion with the Chancellor of the Exchequer: memorandum for the deputation of 18 June 1917 » ; Briden Scott à Gower, 2 octobre 1918 ; T171/176, A. Chamberlain àA. Bonar Law, 11 mars 1920 ; T171/177, « Note in anticipation of the joint deputation from the Association of British Chambers of Commerce and the FBI », Inland Revenue, 3 mai 1920 ; « Deputation to the Chancellor of the Exchequer from the Association of British Chambers of Commerce and the FBI », 5 mai 1920 ; T171/190, P. Rylands au chancelier, 10 février 1921 ; T172/903, « FBI: peace aims », 12 décembre 1918 et 30 janvier 1919 ; T172/1205, « Deputation to the Chancellor of Exchequer from the FBI », 16 février 1921 ; TT172/1244, « Deputation to Chancellor of the Exchequer from FBI », 15 février 1922 ; T172/1432, « Report of the proceedings at a deputation from the National Union of Manufacturers to the Prime Minister », 11 juillet 1922 ; Modern Record Centre, FBI Mss 200/F/3/E4/1/1, 2, 3 et 4, délégations FBI au chancelier de l’Échiquier, 7 février 1919, 10 mars 1920, 10 décembre 1920, et 16 février 1921 ; FBI Mss 200/F/3/E4/1/6, R. Nugent à R. Horne, 26 avril 1922 ; McKenna, Post-War Banking Policy, Londres, W. Heinemann, 1928, p. 19, 35, 49-51 ; Anthony J. Arnold, « Profitability and capital accumulation in British industry during the trans-war period, 1913-24 », Economic History Review, 52 (1999), tableau 3, p. 58 ; Stephen N. Broadberry, « The impact of the world wars on the long-run performance of the British economy », Oxford Review of Economic Policy, 4 (1988), p. 25-37.

42TNA, T171/176, « A tax on turnover: memorandum submitted by the Board of Inland Revenue with the concurrence of the Board of Customs and Excise », 10 novembre 1919 ; T171/203, « Possible increase of existing customs and excise taxation: note by the Board of Customs and Excise », 20 janvier 1922 ; T171/204, « Note by the Revenue Boards; tax on turnover », H.P. Hamilton et P. Thompson au chancelier, 18 janvier 1922 ; « Notes by the Board of Inland Revenue on turnover and sales taxes abroad » ; T172/1237, « Memorandum by the Revenue Boards on a tax on turnover », 18 janvier 1922 ; « Memorandum by the Revenue Boards on a merchants’ sales tax », 4 mars 1922 ; IR74/231, « Industry and the weight of taxation » ; IR74/245 for reports of New Taxation Sub-committees.

43TNA T170/125, « Reconstruction finance », J. Bradbury, 21 février 1918 ; T171/190, « Note on possible methods of replacing part of the revenue now drawn from the excess profits duty », 17 décembre 1920 ; T171/234, « FBI memorandum on taxation », R. Hawtrey, 3 mars 1924 et « Note by Board of Inland Revenue », 13 mars 1924 ; IR74/231, CP3649, Cabinet : Industry and the weight of taxation : memorandum written by the Board of Inland Revenue in consultation with the Board of Customs and Excise, janvier 1922.

44TNA, T171/151, « Proposed compulsory limitation of dividends, note by J.C. Stamp », 9 février 1919 ; T171/162, NF Warren Fisher et H.P. Hamilton au chancelier de l’Échiquier, 30 novembre 1918 ; T171/177, « Deputation to the Chancellor of the Exchequer from the Association of British Chambers of Commerce and the FBI », 5 mai 1920 ; T171/178, « Report to the Board of Inland Revenue on the excess profits taxes imposed in Canada and the USA, with special reference to the imposition of a tax on business profits in the United Kingdom », G.B. Canny et W.F. Atkins, janvier 1920 ; « Memorandum by the Board of Inland Revenue as to the arguments which might be adduced for and against a tax on profits of corporate trading bodies, with suggestions as to the form which such a tax might take », février 1920 ; T172/1164, R.P. Nugent à D. Lloyd George, 5 juillet 1920 ; Délégation de la FBI à A. Chamberlain, 10 décembre 1920 ; T172/1427, Délégation de l’Association des chambres de commerce britanniques à Robert Horne, chancelier de l’Échiquier, 14 février 1922 ; MRC, FBI Mss 200/F/3/E4/1/1 et 2, Délégations au chancelier de l’Échiquier, 5 juillet 1919 et 10 mars 1920 ; House of Lords Record Office, Bonar Law Papers, BL99/1/15, Younger à Law, 21 mai 1920 ; BL99/1/26, H. MacGregor à Law, 31 mai 1920 ; A. Chamberlain Papers, AC5/1/160, Austen à Ida Chamberlain, 25 avril 1920.

Auteur

Enseignant à l’université de Durham et à l’University College de Londres, professeur d’histoire britannique à l’université de Cambridge avant de devenir professeur d’histoire économique de 1997 à 2015, Martin Daunton a également dirigé Trinity Hall, l’un des départements de l’université de Cambridge, de 2004 à 2014 et été directeur de l’École des sciences humaines et sociales de 2013 à 2015. Il a été président de la Royal Historical Society de 2004 à 2008 et est actuellement commissaire pour English Heritage. Il a beaucoup écrit sur l’histoire économique britannique, en particulier sur la politique économique et sociale et les limites du marché. Il a publié deux livres sur l’histoire de la fiscalité en Grande-Bretagne : Trusting Leviathan: The Politics of Taxation in Britain, 1799-1914, Cambridge, Cambridge University Press, 2001 et Just taxes: The Politics of Taxation in Britain, 1914-1979, Cambridge, Cambridge University Press, 2002. En 2017 : The Political Economy of Public Finance: Taxation, State Spending and Debt since the 1970s, Cambridge UP 2017, co-redigé avec Marc Buggeln and Alexander Nutzenadel.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2018

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