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Une fiscalité de guerre ?

 | 
Florence Descamps
, 
Laure Quennouëlle-Corre

L’impôt ou l’emprunt ? Les choix des trois belligérants, Grande-Bretagne, Russie, Allemagne

La Grande-Bretagne et le financement de la Première Guerre mondiale : l’inflation, enjeu des débats entre emprunt ou impôt

Marie-Claude Esposito

Texte intégral

  • 1  Paul-Dubois, L’effort économique et financier de l’Angleterre pendant la guerre, Paris, Perrin, 19 (...)

1La fiscalité britannique, à compter de la conversion de la Grande-Bretagne au libre-échange en 1846, s’est caractérisée par une lutte entre les deux grands groupes d’impôts : les impôts indirects ou impôts sur les consommations, d’une part, et, d’autre part, les impôts directs, qui englobaient l’impôt sur le revenu, les droits de succession, et quelques taxes directes secondaires (land duty, house duty, land valuation duty), à quoi la classification officielle ajoutait les droits sur les transactions (timbre). Si les impôts indirects représentaient, en 1849, 67 % du produit total des impôts, leur part s’était progressivement réduite, et elle n’atteignait plus que 42 % en 19131. Ce glissement vers davantage de fiscalité directe avait le plus souvent été l’œuvre des gouvernements libéraux, très attachés au libre-échange.

  • 2  Herbert H. Asquith avait été ministre de l’Intérieur de 1892 à 1895. Il fut chancelier de l’Échiqu (...)
  • 3  L’impôt sur le revenu fut créé en Grande-Bretagne en 1799. Supprimé en 1816, il fut rétabli en 184 (...)

2La période précédant l’entrée en guerre avait été marquée par un conflit majeur entre le Parti conservateur et le Parti libéral sur la question de la fiscalité, à la suite des élections de 1905, qui avaient vu le Parti libéral revenir au pouvoir. Poursuivre la politique de libre-échange signifiait que les réformes sociales (assurances sociales et retraites pour les vieillards) et l’augmentation des dépenses de la Marine devaient être financées par un alourdissement des impôts directs. Le chancelier de l’Échiquier, Herbert H. Asquith2, avait mis en place, dans le budget de 1907, un traitement différencié pour les revenus du travail et les revenus du capital. Son successeur, Lloyd George, avait introduit, dans le budget de 1909 (People’s budget), la progressivité de l’impôt sur le revenu3 en créant une super tax sur les revenus annuels dépassant 5 000 livres sterling ; les revenus des propriétaires terriens avaient été imposés très lourdement, ce qui avait conduit la Chambre des lords à refuser de voter la loi de finance. D’où une crise constitutionnelle se traduisant par deux dissolutions et le maintien des libéraux au pouvoir en 1910, qui avaient fait voter l’année suivante une loi ôtant à la Chambre des lords tout droit de veto sur des projets de loi à caractère financier, et limitant à deux ans son pouvoir de suspendre les autres textes législatifs votés par la Chambre des communes.

  • 4  Voir Marie-Claude Esposito, « La Banque d’Angleterre et le financement de la Première Guerre mondi (...)

3La déclaration de guerre de l’Autriche-Hongrie à la Serbie le 28 juillet 1914, à la suite de l’attentat de Sarajevo, eut des répercussions considérables sur la City de Londres, qui se trouvait au centre du système des paiements internationaux. Le gouvernement britannique et la Banque d’Angleterre durent se porter au secours des institutions financières avant que la Grande-Bretagne, qui avait tout fait pour éviter le conflit, se résigne à déclarer, le 4 août, la guerre à l’Allemagne après que celle-ci eut envahi la Belgique4. Il fallut alors organiser la mobilisation financière nécessaire pour financer l’effort de guerre et l’aide apportée aux Alliés.

  • 5  Ces archives sont déposées à The National Archives (désormais TNA) situées à Kew Gardens (près de (...)

4Cet article porte essentiellement sur les débats qui, au sein du ministère des Finances, ont concerné l’arbitrage entre le recours à l’impôt et le recours à l’emprunt, et sur deux questions qui lui sont liées, celle du contrôle des pressions inflationnistes, et celle de la nécessité de garantir l’égalité du sacrifice durant le conflit, dans un pays où la conscription n’existait pas au début du conflit. Les archives utilisées sont, pour la plupart d’entre elles, des archives du ministère des Finances, en particulier la collection « Bradbury Papers », et quelques archives du Cabinet5.

I. Les chanceliers de l’Échiquier et leur entourage

5Quand la guerre éclata, Herbert Asquith, Premier ministre, se trouvait à la tête d’un gouvernement libéral. Mais, à la suite de la crise des obus (Shell Crisis) et du fiasco du débarquement d’un corps expéditionnaire dans le détroit des Dardanelles le 25 avril 1915, il décida de former, en mai 1915, un gouvernement de coalition avec le Parti conservateur. Contesté au sein de son propre parti, accusé d’un manque de leadership dans la conduite de la guerre, il démissionna, le 5 décembre 1916, et c’est Lloyd George qui lui succéda à la tête d’un nouveau gouvernement de coalition, après avoir occupé successivement les postes de chancelier de l’Échiquier et de ministre des Munitions.

  • 6George C. Peden, The Treasury and British Public Policy, 1906-1959, Oxford, Oxford University Pres (...)
  • 7  Le cabinet de guerre était un cabinet restreint mis en place par Lloyd George quand il devint Prem (...)

6Au ministère des Finances, le manque de tact de Lloyd George fut à l’origine de conflits avec certains hauts fonctionnaires, Bradbury en particulier, et, selon les mots d’Asquith, provoqua une quasi-mutinerie6. Lloyd George ayant quitté le ministère des Finances pour le ministère des Munitions, Reginald McKenna devint chancelier de l’Échiquier ; il eut une relation difficile avec le gouverneur de la Banque d’Angleterre, lord Cunliffe, et fut remplacé, à la fin de 1916, par Bonar Law, chef du Parti conservateur et leader de la Chambre des communes. Son successeur, Austen Chamberlain, également membre du Parti conservateur, exigea de faire partie du cabinet de guerre7 (War Cabinet) pour accepter le poste.

  • 8  Considéré comme un expert en finance internationale, il participa aux réunions des différents comi (...)
  • 9  Il s’intéressa aux questions économiques tout au long de sa vie, et sa contribution à la science é (...)
  • 10  Membre du comité financier de la Société des Nations de 1922 à 1937, il quitta le ministère des Fi (...)

7Durant la Première Guerre mondiale, il y avait peu d’experts en finance au ministère des Finances. Les diplômés d’Oxford et de Cambridge en poste au ministère des Finances avaient, le plus souvent, étudié la philosophie et les mathématiques, et réussi l’examen d’entrée dans le corps de la haute fonction publique. Parmi ces hauts fonctionnaires, Blackett, Bradbury, Chalmers, Hawtrey et Niemeyer jouèrent un rôle important pendant et après la Première Guerre mondiale. Basil Blackett (1882-1935) rejoignit la division financière du ministère des Finances en 1904 après ses études à Oxford. Secrétaire de la « commission royale sur les finances et la monnaie indiennes » (Royal Commission on Indian Finance and Currency), il fut, quand la guerre éclata, envoyé aux États-Unis, en octobre 1914, pour s’occuper des questions liées aux taux de change. À compter de l’entrée en guerre des États-Unis, le 5 avril 1917, il représenta le ministère des Finances à Washington à la « commission financière anglo-française » (Anglo-French Financial Commission) qui se rendit aux États-Unis en 1916. À son retour à Londres en 1919, il se vit confier le poste de premier contrôleur des Finances (First Controller of Finance)8. Sir John Bradbury (1872-1950), après avoir étudié à Oxford, et réussi l’examen d’entrée de la haute fonction publique, avait, avant la guerre, occupé le poste de secrétaire privé du chancelier de l’Échiquier de 1905 à 1908, celui de Principal Clerk, puis celui de premier comptable du ministère des Finances (First Treasury Officer of Accounts) entre 1908 et 1911. En 1913, il avait été nommé directeur du ministère des Finances (Treasury’s Joint Permanent Secretary), poste qu’il occupa jusqu’en 1919, avant d’être le représentant en chef de la Grande-Bretagne à la commission des réparations, qui siégea à Paris après la guerre. De fait, il joua le rôle de conseiller économique en chef du ministère des Finances pendant toute la durée de la guerre. Sir Robert Chalmers (1858-1938) avait, lui, obtenu un diplôme de lettres à Oxford avec la mention très bien (first-class honours), et un diplôme de biologie avec la mention bien (second-class honours), puis il avait été reçu premier à l’examen d’entrée dans la haute fonction publique. Nommé gouverneur de Ceylan en 1913, il fut rappelé au ministère des Finances en décembre 1915 pour occuper un poste de directeur, et chargé, comme Bradbury, des questions financières. Ralph Hawtrey (1879-1975), qui avait fait ses études secondaires à Eton, puis étudié les mathématiques à Cambridge, occupa un poste de haut fonctionnaire au ministère des Finances pendant toute la durée de la guerre et jusqu’à sa retraite en 19479. Otto Niemeyer (1883-1971) avait, quant à lui, étudié à Oxford avant de rejoindre le ministère des Finances, où il occupa le poste de contrôleur des finances10.

  • 11  Il devint rédacteur en chef de The Economist en 1916.
  • 12  Celle-ci sera publiée en 1921 avec pour titre : A Treatise on Probability.
  • 13  Nommé deux ans plus tard directeur de l’Economic Journal, créé en 1890, il resta jusqu’en 1945 à l (...)
  • 14  En désaccord avec les positions franco-britanniques sur les conditions imposées à l’Allemagne, il (...)

8D’autres personnalités furent recrutées par le ministère des Finances à titre temporaire. Tel fut le cas d’Hartley Withers (1867-1950), journaliste spécialiste des questions financières, qui avait été rédacteur en chef du Times de 1905 à 1910, puis du Morning Post de 1910 à 1911, avant de rejoindre la banque d’affaires Seligman Brothers ; il occupa le poste de directeur des Enquêtes financières (Director of Financial Enquiries) créé au ministère des Finances en 191511. Quant à John Maynard Keynes (1883-1946), qui avait étudié la philosophie, les mathématiques et l’histoire à Cambridge, il avait rejoint le Bureau des affaires indiennes (India Office) en 1906, après avoir réussi l’examen d’entrée à la fonction publique. La soutenance d’une thèse12 sur les fondements logiques des probabilités lui avait permis d’obtenir un poste en 1909 dans le très réputé King’s College de l’université de Cambridge13. Après qu’il a publié Indian Currency and Finance en 1913, ouvrage dans lequel il avançait des idées pour une réforme du système monétaire international, et fait partie d’une commission royale sur le sujet, Blackett lui proposa de rejoindre le ministère des Finances à titre temporaire, en août 1914. Puis, en janvier 1915, George Paish lui demanda de lui servir d’assistant. En mai 1915, Keynes rejoignit la direction du ministère des Finances (Finance Division, ID), puis, en 1917, il fut affecté en tant que Temporary Principal Clerk à un service nouvellement créé au sein de la direction du ministère des Finances, la A Division, pour s’occuper des financements extérieurs, avant de faire partie de la délégation britannique qui allait négocier le traité de Versailles, signé le 25 juin 191914.

  • 15  Un de ses premiers apports à l’économie fut son analyse statistique de la capacité de charge des c (...)
  • 16George Paish, « War Finance », Journal of the Royal Statistical Society, vol. 79, nº 3, mai 1916.

9Enfin, Sir George Paish (1867-1957), un libéral grand défenseur du libre-échange, rédacteur adjoint du Statist − magazine concurrent de The Economist − qui ne souhaitait pas occuper un poste de haut fonctionnaire, avait toutefois accepté, en 1909, d’être le conseiller personnel du chancelier de l’Échiquier Lloyd George pour les questions économiques et financières, fonction dont il s’acquitta jusqu’en mars 191515, ce qui lui permit de jouer un rôle de tout premier plan lors de la crise financière de l’été 1914. Après être retourné au Statist, Paish continua à donner des conseils au ministère des Finances, et, en mars 1916, il présenta devant la Royal Statistical Society une étude intitulée War Finance, qui fut publiée un mois plus tard16.

II. Les recommandations du ministère des Finances pour financer la guerre17

  • 17  Cette partie s’appuie essentiellement sur les notes rédigées par Bradbury, Blackett, Keynes et Pai (...)

10La durée du conflit exigeait du gouvernement qu’il soit capable de rediriger une part importante des dépenses pour une production de paix vers une production de guerre. Pour financer l’effort de guerre, il pouvait recourir à l’impôt et au crédit. Dans le premier cas, il lui fallait obtenir le consentement à l’impôt dans une période où la génération qui allait au front acceptait de très gros sacrifices en faisant la guerre ; dans le second cas, il faisait reporter la charge du financement de la guerre sur les générations futures, et donc in fine sur les futurs contribuables, qui rembourseraient les dettes contractées durant le conflit. Pour limiter les effets inflationnistes, il était nécessaire de réduire la consommation du secteur privé pour transférer une part importante de pouvoir d’achat au profit de l’État.

  • 18G. C. Peden, The Treasury and British Public Policy, 1906-1959, op. cit., p. 76.

11La politique financière fut mise au service des ministères concernés par la guerre : le ministère de la Guerre (War Office), l’Amirauté et le ministère des Munitions (Ministry of Munitions), créé en mai 1915 à la suite de la crise des obus. Dès août 1914, le Parlement autorisa le ministère des Finances à faire des emprunts qui dépassaient les rentrées fiscales. Pour la première fois, le ministère des Finances s’occupa de finance internationale, c’est-à-dire des emprunts levés aux USA et de la gestion du taux de change, qui était jusque-là la prérogative de la Banque d’Angleterre ; mais, pendant toute la durée de la guerre, les propositions de dépenses furent présentées au cabinet de guerre sans avoir été examinées au préalable par un haut fonctionnaire du ministère des Finances, celui-ci ne gardant le contrôle que sur les dépenses des ministères civils18. En d’autres termes, les dépenses de l’Amirauté, du ministère de la Guerre et du ministère des Munitions échappèrent totalement à son contrôle pendant toute la durée du conflit.

  • 19  Ce poste fut supprimé après la guerre. Ibid., p. 78.

12La nomination de Withers comme Director of Financial Enquiries19, en avril 1915, permit d’élargir les activités du ministère des Finances à la collecte d’information, concernant les devises et les mouvements de capitaux, et à l’établissement de statistiques sur le commerce et la finance à partir des données fournies par le ministère du Commerce (Board of Trade) et celui des Affaires étrangères (Foreign Office).

A. Le budget de novembre 191420

  • 20  En Grande-Bretagne, l’année budgétaire va du 1er avril au 31 mars.
  • 21  TNA : T170/31. « Memoranda on War Finance and the War Loan ». 1914. B. Blackett, « The Financing O (...)
  • 22TNA : T170/12, War taxation proposals, 1914. J. Bradbury, « Proposed Scheme for Taxation of all In (...)

13Lors de la préparation du budget de novembre 1914, Blackett et Bradbury recommandèrent, dès août 1914, de recourir le plus possible à la fiscalité pour financer l’effort de guerre. Une note de Blackett rappelait que de 1793 à 1815, 47 % des dépenses de guerre avaient été financés par la fiscalité, alors que seulement 28 % du coût de la guerre des Boers (octobre 1899-mai 1902) avaient été financés par l’impôt, ce qui avait été sévèrement critiqué par les contemporains de l’époque21. Bradbury pensait, à l’époque, que le système de l’étalon-or parviendrait à contenir les pressions inflationnistes, et que l’augmentation du chômage réduirait la consommation de denrées, telles que la bière et le thé, produits sur lesquels portait la fiscalité indirecte. Les revenus des ouvriers étant en dessous du niveau minimum d’imposition, il envisagea un système d’imposition directe22 qui permettrait le prélèvement de l’impôt à la source par les employeurs via le système de l’Assurance nationale. La National Health Insurance Commission (Commission nationale d’assurance maladie) ayant fait remarquer que le système serait inéquitable, puisque les ouvriers payés à la pièce et les ouvriers travaillant à mi-temps ne bénéficiaient pas du système de l’assurance maladie, sa proposition resta sans suite.

  • 23  L’estimation de Flux fut réalisée à partir des données publiées par les Inland Revenue Commissione (...)
  • 24  TNA : T 171/106, War Loan, 1914. « Figures obtained from the Board of Trade » ; « Total National I (...)
  • 2567 HC Deb., 5s, 1914, col. 351.

14Ce premier budget de guerre comporta une innovation importante dans la mesure où, pour la première fois, on tenta de calculer la capacité contributive du pays à partir d’une estimation du revenu national, celle de A.W. Flux (Board of Trade)23, qui avait estimé le revenu national pour 1907 à 2 000 millions de livres avec une marge d’erreur de ±10 %. Utilisant cette évaluation, ajustée des variations de la population et des prix, Bradbury estima le revenu national pour 1914 à 2 200 millions de livres24. Le chancelier de l’Échiquier, Lloyd George, dans son discours à la Chambre des communes du 17 novembre 1914, donna le chiffre de 2 300 millions de livres25. Les dépenses pour 1914-1915 étant estimées à 535 millions de livres, dont 328 millions pour financer la guerre, et le déficit budgétaire, compte tenu de la fiscalité en place, à 340 millions de livres, une forte augmentation de la pression fiscale était donc nécessaire si la Grande-Bretagne voulait marcher sur les traces du Premier ministre Pitt Le Jeune, qui avait créé l’impôt sur le revenu en 1799, ce qui avait permis à 47 % des dépenses britanniques d’être financées par la fiscalité durant les guerres napoléoniennes, comme Lloyd George le déclara aux députés. Toutefois, celui-ci fit un autre choix, et les rentrées fiscales dues aux nouvelles mesures (doublement de la taxe sur la bière, augmentation de celle sur le thé de 60 % ; doublement de l’impôt sur le revenu et de la super tax pour les revenus perçus durant les quatre derniers mois de l’année financière) furent estimées à seulement 15,5 millions de livres.

  • 26TNA : T170/32. Memoranda on the 3½ % War Loan, 1914.

15Il était évident que ce budget ne tenait pas compte des recommandations de Bradbury et Blackett, faites en août, concernant la part de la fiscalité nécessaire pour financer l’effort de guerre, et il fut nécessaire de recourir à l’emprunt. Le premier grand emprunt, d’un montant de 350 millions de livres, fut lancé en novembre 1914, les titres étant émis pour une durée de quatorze ans à 95 % du nominal, au taux de 3,5 %. Les grandes banques de dépôts s’engagèrent à souscrire 100 millions de livres26.

B. Le budget de mai 1915

  • 27  TNA : CAB 37/126/12. « The War and Finance », signé le 17 mars 1915.

16En mars 1915, Bradbury fit circuler auprès du Cabinet une note dans laquelle il expliquait comment il envisageait le financement de la guerre27. Partant du fait que la Grande-Bretagne disposait de trois types de ressources (les stocks de matières premières et de munitions disponibles à la date d’août 1914, les usines de production et les possibilités d’importation), le problème se résumait à savoir comment ajuster la production et la consommation afin d’avoir suffisamment de biens de consommation de première nécessité pour la population civile et de dégager le maximum de ressources pour la guerre. Selon Bradbury, la montée des prix en juillet 1914 était due à une diminution de l’offre de biens pendant que les salaires augmentaient, et il ne pourrait pas y avoir retour à l’équilibre entre l’offre et la demande tant que les augmentations de salaires seraient accordées pour compenser la hausse des prix. Il était donc nécessaire 1) de réduire la consommation des ménages britanniques, ce qui impliquerait des privations pour la classe ouvrière ; 2) d’imposer un sacrifice similaire aux classes possédantes ; 3) d’empêcher la réalisation de profits excessifs sur les contrats de munitions. Bradbury expliquait également que le gouvernement pouvait obtenir des sources de financement, soit en recourant à la fiscalité, soit en levant des emprunts. S’il empruntait en émettant des titres à long terme qui seraient placés auprès du public, le pouvoir de création monétaire des banques serait limité, mais s’il empruntait à court terme ou auprès de la Banque d’Angleterre, cela aboutirait à créer de la monnaie, et le transfert de ressources vers le gouvernement serait inflationniste. Bradbury ne disait pas expressément, dans cette note, contrairement à ce qu’il avait fait lors de la préparation du budget précédent, que le gouvernement devait utiliser le plus possible la fiscalité pour financer l’effort de guerre. Pouvait-on en conclure qu’il envisageait essentiellement un nouvel emprunt à long terme pour que le gouvernement obtienne les fonds dont il avait besoin ?

  • 28  TNA : CAB 37/126/16. « Acceleration of output on Government work. [Proposals of a conference of wo (...)

17À la même période, Lloyd George et le ministre du Commerce (President of the Board of Trade), Walter Runciman, rencontrèrent les syndicats qui, au terme de la négociation, acceptèrent de renoncer au droit de grève et de permettre aux ouvriers semi-qualifiés et aux femmes d’occuper des emplois d’ouvriers qualifiés, en contrepartie de quoi le gouvernement s’engagea à imposer un contrôle très strict sur les profits dégagés par les contrats d’armement28.

  • 29  71 HC Deb., 1915, cols. 1001, 1008-9.

18Au 31 mars 1915, le coût de la guerre se montait à 360 millions de livres (prêts aux Alliés et aux dominions inclus) à comparer avec l’estimation de 328 millions de livres faite en novembre 1914. En d’autres termes, le coût réel n’était pas très différent du coût estimé. Dans son discours à la Chambre des communes29, Lloyd George expliqua qu’il était impossible de savoir quand la guerre s’arrêterait, même s’il espérait qu’elle se terminât dans les cinq mois. Cela le conduisit à donner deux estimations du coût de la guerre : 638 millions de livres (dont 100 millions aux Alliés et aux dominions) si la guerre se terminait en octobre, et 978 millions de livres (dont 200 millions aux Alliés et aux dominions) pour une année complète, ce qui conduirait à des déficits budgétaires atteignant respectivement 516 millions et 862 millions de livres.

  • 30TNA : T 171/110. First Budget; Treasury memoranda (Part 2), 1915. « The Finance of GB ».

19Pour la préparation du budget de mai 201530, Paish avait estimé le revenu national annuel à 2 400 millions de livres, l’épargne totale annuelle de la Grande-Bretagne à 400-500 millions de livres, et un montant de l’investissement public indispensable à 75 millions de livres, ce qui laissait 375 millions de livres pour des emprunts de guerre (dont 75 millions pour les Alliés et les dominions). Il avait estimé le montant maximal qui pourrait être obtenu en vendant des titres à l’étranger à 300 millions de livres. Si l’on ajoutait à ce chiffre le montant disponible pour des emprunts de guerre, on arrivait à un total de 675 millions de livres, très inférieur au déficit budgétaire, dont le montant avait été estimé à 862 millions. Paish avait conseillé à Lloyd George de faire rentrer 300 millions de livres en prélevant des droits de douane, des impôts indirects et des emprunts forcés, car il était indispensable de contraindre la population civile à réduire sa consommation, afin de dégager des ressources pour les forces armées. Pour lui, les foyers qui ne payaient pas d’impôt sur le revenu devaient participer à l’emprunt forcé, ce qui leur permettrait de disposer d’une épargne après la guerre, quand le chômage serait élevé. Mais cette idée ne fut pas retenue dans le budget de mai 1915, pas plus que ne l’avait été celle du prélèvement de l’impôt sur les faibles revenus proposée par Bradbury pour le budget de 1914. De même, le chancelier Lloyd George n’annonça pas une augmentation de la fiscalité permettant un financement de l’effort de guerre dans les mêmes proportions que ce qui avait été fait pendant les guerres napoléoniennes. L’augmentation de la pression fiscale se limita à une hausse des taxes sur les alcools.

  • 31TNA : T170/71 War Loan, 1915; TNA : T170/78. 41/2 % War Loan 1925-1945, 1915; TNA : T 171/106. War (...)
  • 32  TNA : T170/75. War Loan, small subscriptions, 1915.
  • 33  TNA : T 170/71. War Loan, 1915.
  • 34David Lloyd George, War Memoirs, vol. 1, Londres, Ivor Nicholson & Watson, 1933, p. 121-123.

20Un deuxième emprunt fut nécessaire31. Il fut lancé en juin 1915, peu de temps après l’arrivée de Reginald McKenna à la tête du ministère des Finances, et comportait une émission de petites coupures pour attirer des petits porteurs32. La position de Bradbury avait légèrement évolué, et il espérait maintenant que, si l’on encourageait les petits investisseurs à souscrire à l’emprunt, cela réduirait leur consommation33, alors que, précédemment, le ministère des Finances avait suivi l’avis du National Debt Office, selon lequel l’achat de titres de la dette par de petits investisseurs revenait simplement à transférer l’épargne déposée sur les comptes d’épargne de la Poste sur un autre type de produit. Le deuxième emprunt, émis au pair au taux de 4,5 %, était remboursable à partir de 1925 et au plus tard en 1945. Des dispositions étaient prévues pour que des titres d’État plus anciens puissent être convertis dans des titres de ce nouvel emprunt. 900 millions de titres furent émis, dont deux tiers rapportèrent de l’argent frais au gouvernement. Il eut plus de succès auprès des investisseurs privés que le précédent, puisque près de 550 000 personnes y souscrivirent via les banques (coupures de 100 livres), et 47 000 via la Poste (coupures de 5 et 25 livres), pendant que les banques de dépôts absorbaient 200 000 millions de titres. Toutefois, son taux fut jugé excessif, notamment par Lloyd George. Convaincu que l’État aurait pu obtenir l’argent nécessaire sans dépasser le taux de 32/3 dans la mesure où il n’existait pas d’autre possibilité d’investissement en raison de la guerre, ce dernier, dans ses mémoires34, critiqua très sévèrement la décision de McKenna, qui, d’une part, était très malvenue, pour des raisons de justice, au moment où le gouvernement envisageait d’imposer la conscription, et qui, d’autre part, était néfaste, pour des raisons économiques, puisqu’elle accréditait l’idée que l’État devait s’endetter au taux du marché, ce qui fut le cas, mais allait représenter un coût considérable pour la nation tout entière. Aux arguments de Lloyd George, on peut opposer l’idée que McKenna avait sans doute mieux compris que Lloyd George combien il était important d’encourager l’épargne pour réduire la consommation du secteur privé.

C. Le budget de septembre 1915

  • 35TNA : T171/116. Second Budget; Treasury statistics, 1915. « Memo by J.M. Keynes », 3 septembre 191 (...)

21Les premières estimations pour le budget de mai 1915, faites à partir des dépenses journalières de l’Amirauté, du ministère de la Guerre et du ministère des Munitions, se montaient à 2 millions de livres. Toutefois, en août 1915, elles atteignaient déjà 2,5 millions de livres par jour, sans compter les aides aux Alliés, qui se chiffraient quotidiennement à 1 million de livres. Il était probable que le montant total des dépenses (militaires et civiles) avoisinerait 1 590 millions de livres pour l’année budgétaire 1915-1916, mais l’estimation révisée ne fut que de 272 millions de livres35.

  • 36TNA : T171/116. Second Budget; Treasury statistics, 1915. « Suggestions for Further Taxation », 11 (...)

22En septembre 1915, il était devenu évident que le conflit n’était pas près de se terminer. Un budget supplémentaire fut nécessaire. Withers recommanda qu’au moins un tiers des dépenses de guerre fût financé par les revenus fiscaux, indiquant que la manière la plus simple d’y arriver était de doubler les impôts existants et d’essayer d’obtenir davantage de rentrées fiscales des célibataires (hommes et femmes) et des couples sans enfants36.

  • 37TNA : T171/116. Second Budget; Treasury statistics, 1915. « Suggestions for Further Taxation », 11 (...)
  • 38  Très vite appelées les McKenna duties, ces taxes, qui devaient être très temporaires, ne furent su (...)

23Le nouveau chancelier de l’Échiquier McKenna ne tint pas compte de son conseil, même si son premier budget, voté le 21 septembre 1915, entérina une forte hausse de la fiscalité directe. Les taux appliqués à l’impôt sur le revenu augmentèrent de 40 %, une nouvelle tranche fut créée pour la super tax applicable aux revenus allant de 7 000 à 10 000 livres, qui furent imposés au taux de 17,5 %, et le seuil d’assujettissement à l’impôt passa de 160 livres à 130 livres. Comme les salaires étaient sur une pente ascendante, de nombreuses personnes de la classe ouvrière et de la lower middle class furent, pour la première fois, touchées par l’impôt sur le revenu. McKenna introduisit également une taxe sur les profits excessifs (excess profit duty, EPD)37. Toutefois, la mesure fiscale la plus contestée, compte tenu de l’engagement du Parti libéral pour le libre-échange (McKenna étant lui aussi un partisan convaincu du libre-échange), fut la mise en place de taxes ad valorem de 33,33 % sur des biens de luxe38. Ces mesures, prises dans l’espoir qu’elles amélioreraient les changes en restreignant les importations, ravivèrent la controverse entre les conservateurs, qui auraient souhaité une augmentation plus forte de la fiscalité indirecte, et les libéraux, qui accusèrent le chancelier de trahir la doctrine libre-échangiste de son parti. Elles ne produisirent pas d’importantes rentrées fiscales ; le déficit budgétaire ne fut réduit que de 65 millions de livres et atteignit 1 253 millions de livres.

  • 39  TNA : T 170/84. Memoranda on the Finance of the War. Part II, 1915. Bradbury, « Inflation and the (...)

24En novembre 1915, Bradbury espérait encore que si la Banque d’Angleterre parvenait à limiter la création monétaire, cela réduirait les pressions inflationnistes39, mais, en janvier 1916, la situation financière de la Grande-Bretagne était telle que McKenna et Bradbury durent prévenir le Cabinet Committee on War Finance (commission du cabinet chargée du financement de la guerre) qu’il n’était plus possible d’enrayer l’inflation. Le déficit anticipé se monta à 740 millions de livres pour les trois derniers mois de l’année budgétaire.

D. Le budget d’avril 1916 et la règle de McKenna

  • 40  TNA : T 170/84. Memoranda on the Finance of the War. Part II, 1915. Bradbury, « The Financial Situ (...)
  • 41Ibid.
  • 42  Pour Paish, voir TNA : T 170/85. Memoranda on the Finance of the War. Part III, 1915. Voir égaleme (...)

25Il devenait de plus en plus évident que le gouvernement avait perdu tout contrôle sur l’augmentation des dépenses de guerre. En partant de l’hypothèse optimiste que celles-ci n’augmenteraient pas plus vite que les années précédentes, elles furent estimées à 1 800 millions de livres, pour l’année budgétaire 1916-1917, pendant que l’estimation des recettes ne dépassait pas 400 millions de livres, ce qui faisait anticiper un déficit budgétaire de 1 400 millions de livres, soit un besoin de financement de 2 000 millions de livres pour la période allant du 1er janvier 1916 au 31 mars 1917, qui devrait être financé par l’emprunt et/ou par de nouveaux impôts40. Pour Bradbury, augmenter la fiscalité aurait peu d’efficacité dans la mesure où toute augmentation de l’impôt sur le revenu serait contrebalancée par une diminution presque équivalente du montant qui pourrait être levé par des emprunts. Quant au produit des diverses taxes supplémentaires envisagées (sur les billets de théâtre, sur les chiens, etc.) il aurait peu d’effet sur la réduction du déficit. Finalement, l’inflation, qui diminuait les revenus en termes réels, était le meilleur moyen de réduire la consommation des ménages, mais, pour que cette diminution des salaires réels fût acceptée, il fallait imposer les profits de guerre au nom de l’équité. Il se limita à recommander aux ministres une série d’emprunts, accompagnée d’emprunts à court terme, espérant ainsi qu’il serait possible d’éviter un désastre financier et une très forte baisse du taux de change41. La position de Bradbury n’était pas sans inconvénient, car elle aboutissait à ce que le gouvernement paie de plus en plus cher les biens dont il avait besoin, en raison de la hausse des prix, et à augmenter le problème de la gestion de la dette publique à l’issue du conflit. Paish et Keynes continuaient, eux, de préconiser le recours à la fiscalité et à l’épargne forcée à long terme pour réduire la consommation des ménages et l’inflation, Keynes considérant que l’augmentation des dépôts des grandes banques était le meilleur indice pour mesurer l’inflation. Or, ceux-ci étaient, en décembre 1915, quasiment au même niveau qu’avant l’émission du second emprunt42.

  • 43« […] This Congress demands that such a proportion of the accumulated wealth of the country shall (...)
  • 44Ibid.

26L’adoption de la conscription en janvier 1916 allait avoir des conséquences importantes concernant la fiscalité. Les syndicats ouvriers, par l’intermédiaire du Trades Union Congress, exigèrent immédiatement la « conscription de la richesse accumulée43 ». Plus surprenant, une demande semblable fut formulée par The Economist, qui, jusque-là, s’était élevé contre de fortes hausses de l’impôt sur le revenu. Si cet hebdomadaire s’opposait toujours à un impôt sur le capital, il souscrivait totalement à l’analyse de l’économiste de Harvard O.M.V. Sprague, qui avait publié dans l’Economic Journal un article intitulé « The conscription of Income44 ».

  • 4581 HC Deb., 5s, 1916, col. 1052.
  • 46Edward V. Morgan, Studies in British Financial Policy 1914-1925, Londres, Macmillan, 1952, p. 92-9 (...)
  • 47Parliamentary Debates, House of Commons, 5th ser. 81, 4 avril 1916, cols. 1054-6.

27Dans le budget qu’il présenta en avril 191645, McKenna imposa une règle selon laquelle le gouvernement ne serait autorisé à emprunter que si les mesures fiscales dégageaient suffisamment de revenu pour couvrir les dépenses de l’État en temps de paix, la charge des intérêts de la dette et un fond d’amortissement suffisant. Cette règle, jugée « […] comme étant l’un des principes les plus étranges jamais invoqués dans l’histoire des finances publiques46 », signifiait que l’effort de guerre serait financé par des emprunts, ce que le chancelier de l’Échiquier confirma dans son discours au Parlement, en soulignant que la contribution de la fiscalité au financement de la guerre se limiterait à des taxes spéciales, notamment la taxe sur les profits excessifs47. Pour lui, en effet, la capacité contributive du pays était arrivée à son point maximal, et il était crucial pour le gouvernement d’obtenir l’adhésion du peuple britannique à la poursuite de la guerre. Il espérait toutefois que sa règle permettrait au moins à la Grande-Bretagne de rester crédible auprès des investisseurs étrangers, afin qu’ils se portent acquéreurs d’obligations d’État (government bonds) rapportant 5 % à 6 %, alors que les prix augmentaient à l’époque de plus de 20 %.

28La progressivité de l’impôt fut introduite ou augmentée, selon le montant des revenus du travail ; le taux de 5 shillings (25 %) s’appliqua à partir d’un revenu égal ou supérieur à 2 500 livres, et le système devint d’une grande complexité pour les tranches de revenus inférieures. Le taux de la taxe sur les profits excessifs passa de 50 % à 60 %.

  • 48Ranald Michie, « The London Stock Exchange and the First World War », in Youssef Cassis (dir.), Fi (...)

29Un troisième emprunt, d’un 1 milliard de livres, fut émis au pair en janvier 1917, au taux de 5 % avec une date de maturité entre 1927 et 1949, ou au taux de 4 % sans impôt et une date de maturité entre 1927 et 1942. Ceux qui avaient acheté des titres de l’emprunt précédent pouvaient les échanger contre des titres de ce troisième emprunt afin de bénéficier du taux de 5 %. Les détenteurs de Treasury Bills et de War Expenditure Certificates pouvaient faire de même, si bien qu’au bout du compte, le montant d’argent frais rapporté par ce troisième emprunt fut de 845 millions de livres, alors que l’emprunt avait permis de lever 2,08 milliards de livres. De plus, la Grande-Bretagne contracta des emprunts aux États-Unis, pour un montant estimé à 1,4 milliard de livres48, afin de financer l’achat de denrées et de matériel militaire auprès des entreprises américaines.

E. Le budget de 1917

  • 49  TNA : CAB 23/2/47. War Cabinet Minutes, 1er mai 1917.

30C’est le seul budget pour lequel il existe des archives concernant les délibérations des ministres au sein du cabinet de guerre49. Celles-ci montrent que la préoccupation essentielle du chancelier de l’Échiquier et des ministres était centrée sur les effets d’une augmentation de la taxe sur les profits excessifs.

  • 50TN : T 171/138. Conscription of wealth; tax on capital. 1917. Bradbury, « Budget 1917/18 », 3 avri (...)
  • 51  Asquith avait démissionné en novembre 1916, et Lloyd George était devenu Premier ministre le 6 déc (...)

31Lors de la préparation du budget, Bradbury fit savoir qu’il faudrait 90 millions de livres supplémentaires pour respecter la règle de McKenna, et il préconisa une augmentation de la super tax, ainsi qu’une augmentation des droits de succession de 50 %, si la chose était politiquement possible50. Le nouveau chancelier de l’Échiquier Andrew Bonar Law51 refusa les deux suggestions, mais fit passer le taux de la taxe sur les profits excessifs de 60 % à 80 %, de façon à faire rentrer 60 millions de livres dans les caisses de l’État. Ce budget ne comporta pas d’autre changement majeur par rapport au budget de l’année précédente, tout au plus une modification des taxes sur les billets de théâtre et les allumettes. Mais l’augmentation de la taxation sur les profits excessifs entraîna de nombreuses protestations, car elle était source de beaucoup d’inefficacité.

F. Le budget de 1918

32Il fallut attendre le budget de 1918 pour que Bonar Law, face à une augmentation considérable de la dette publique, augmente le taux de base (standard rate) de l’impôt sur le revenu, qui passa à 6 shillings (30 pence), et le taux le plus élevé de la super tax jusqu’à 4 shillings 6 pence (22,5 pence), tout en laissant les droits de succession inchangés.

III. Les résultats

  • 52Stephen Broadberry et Patrick Howlett, « The United Kingdom during World War I: Business as Usual? (...)
  • 53E.V. Morgan, Studies in British Financial Policy 1914-1925, op. cit., p. 105.

33Les dépenses du gouvernement en prix courants furent en gros multipliées par treize entre 1913-1914 et 1917-1918 en raison de l’augmentation des hommes sous les drapeaux, puis de l’augmentation des munitions nécessaires et de la construction de nouveaux navires52. Le déficit budgétaire, qui se montait au tiers du revenu national en 1915-1916, atteignit 47,9 % du PIB en 1916-1917, son niveau le plus élevé, pour redescendre en gros à 40 % en 1917-191853.

  • 54Ibid., p. 372.

34Un déficit d’une telle ampleur ne pouvait manquer d’être responsable de la hausse des prix à partir de 1915. L’indice des prix de détail a quasiment doublé entre le début et la fin de la guerre. La principale cause de la hausse des prix au printemps 1915 fut l’augmentation du prix des importations ; puis, de l’automne 1915 à l’été 1917, ce fut essentiellement la pression exercée par la demande de l’État, d’abord directement sur l’industrie de l’armement et sur toutes les matières premières nécessaires, puis indirectement sur les autres secteurs qui avaient également besoin de ces matières premières, qui fut à l’origine de l’inflation, une troisième cause de l’inflation étant à chercher du côté des augmentations des coûts de production qui ont été répercutées dans les prix ; à partir de l’été 1917 et jusqu’à la fin de la guerre, la hausse des prix s’est ralentie, et il semble que ce soient surtout les augmentations de salaires qui furent à l’origine de la hausse des prix54.

  • 55  Bertrand Blancheton, « Décider dans l’urgence : la gestion monétaire et financière de l’année 1914 (...)
  • 56S. Broadberry et P. Howlett, « The United Kingdom during World War I: Business as Usual? », art. c (...)

35L’effort de guerre fut financé par la fiscalité jusqu’à hauteur d’un peu plus de 28 %55. L’importance relative des revenus fiscaux augmenta durant la guerre, et on constate une augmentation plus importante de la fiscalité directe et une diminution de la fiscalité indirecte. L’impôt sur le revenu et les impôts sur la propriété ont été multipliés par plus de six en termes nominaux, et leur part dans l’ensemble des revenus tirés de la fiscalité passa d’un peu moins de 25 % au début de la guerre à plus d’un tiers à la fin de la guerre56. Le barème de l’impôt sur le revenu devint de plus en plus progressif durant le conflit, le taux standard de l’impôt sur le revenu, qui était de 6 % en 1914, passant à 12 % dans le budget de novembre 1914 et augmentant ensuite par paliers pour atteindre 30 % en 1917-1918, pendant que le taux le plus élevé de l’impôt sur le revenu, qui ne s’appliquait qu’à 0,1 % des foyers fiscaux, passait de 8,33 % en 1914 à 60 % à la fin de la guerre. Quant au seuil d’imposition, il fut abaissé en 1915 de 160 à 130 livres, ce qui, avec l’effet combiné des augmentations de salaires et de l’inflation, fit passer le nombre des personnes assujetties à l’impôt de 1,1 million au début de la guerre à 3,5 millions à la fin du conflit.

  • 57G. C. Peden, The Treasury and British Public Policy 1906-1959, op. cit., p. 93.

36Quant aux impôts indirects, même s’ils augmentèrent chaque année, passant de 69 millions de livres en 1913-1914 à 161 millions de livres en 1918-1919, ils ne représentaient plus, en pourcentage des rentrées fiscales, que 20,5 % en 1918-1919, alors qu’ils avaient atteint 42,5 % en 1913-1914, car la plupart des taxes indirectes étaient liées à des quantités et ne réagissaient pas aux variations de prix57. En d’autres termes, l’inflation eut un effet négatif sur les rentrées fiscales.

  • 58Bernard Mallet (sir) and C. Oswald George, British Budgets, second series, 1913-14 to 1920-21, Lon (...)
  • 59Josiah Stamp, Taxation during the War, Oxford, Oxford University Press, 1932, p. 216.

37Au bout du compte, les deux principales sources de revenus fiscaux furent l’impôt sur le revenu incluant la super tax et la taxe sur les profits excessifs, dont les parts dans le revenu fiscal global de l’année fiscale 1917-1918 représentèrent respectivement 37 % et 36 %58. L’évasion fiscale fut sans doute assez importante dans le cas de la taxe sur les profits excessifs59, qui eut un effet pervers en étant le plus souvent répercutée sur les prix de vente ; elle contribua à nourrir l’inflation de manière indirecte, mais n’en fut pas moins une source importante de revenu pour le budget de l’État.

  • 60Henry F. Grady, British War Finance, 1914-1919, New York, Columbia University Press, 1927, table p (...)
  • 61Ibid., p. 135.

38La seconde source de financement est venue de l’endettement de l’État, qui prit plusieurs formes : les emprunts à long terme émis en 1915, 1916 et 1917 ; l’endettement à court terme (dette flottante) grâce aux bons du Trésor de 3 à 12 mois, dont l’émission permettait au gouvernement d’obtenir des fonds entre deux emprunts à long terme et dont le volume passa de 15,5 millions au 1er août 1914 à 973,4 millions au 31 mars 1918 et 957 millions au 31 mars 191960, aux Exchequer bonds à 5 % pour un montant de 256 563 610 millions de livres, aux Exchequer bonds à 6 % pour un montant de 161 000 475 millions de livres, aux War Saving Certificates pour un montant de 73 099 825 millions de livres61, aux obligations de guerre (National War Bonds) émises en continu à partir d’octobre 1917 jusqu’au lancement du Victory Loan le 31 mai 1919.

39Une troisième source de financement est venue des emprunts à l’étranger, notamment aux USA. Quatre emprunts furent placés auprès du public américain, dont un en 1915 (emprunt anglo-français de 500 millions de dollars), deux en 1916 (250 millions de dollars en septembre au taux de 5 %, et 300 millions de dollars en novembre au taux de 5,5 %) et un quatrième emprunt en janvier 1917 (300 millions de dollars au taux de 5,5 %). Après l’entrée en guerre des États-Unis, la Grande-Bretagne s’endetta directement auprès du Trésor américain. Un emprunt de 50 millions de dollars fut également levé au Japon en décembre 1916.

  • 62  Celui-ci fixa les caractéristiques du système monétaire britannique jusqu’à la Première Guerre mon (...)
  • 63  Voir M.-C. Esposito, « La Banque d’Angleterre et le financement de la Première Guerre mondiale », (...)

40Enfin, le gouvernement a financé une partie de ses dépenses en suspendant le Bank Charter Act de 184462, ce qui allait entraîner une augmentation de la base monétaire, le ministère des Finances ayant été autorisé à émettre des billets – les Currency Notes/Bradbury Notes – qui avaient cours légal et qui correspondaient à une avance directe du ministère des Finances aux banques. Si celle-ci fut indispensable pendant les premiers mois de la guerre, elle s’est prolongée beaucoup trop longtemps et a nourri l’inflation, les prix de détail ayant quasiment doublé durant la guerre63.

  • 64S. Broadberry et P. Howlett, « The United Kingdom during World War I: Business as Usual? », art. c (...)
  • 65Ibid.
  • 66Report of the Committee on the National Debt and Taxation, Appendices, Cmd. 2800, H.M. Stationery (...)

41La dette publique explosa dès 1915-1916. Elle est passée en valeurs constantes de 706 millions de livres à la fin de mars 1914 à 7,481 milliards de livres à la fin de mars 1919 ; elle a donc été multipliée par un facteur supérieur à 1064. Calculée en pourcentage du PIB, la part de la dette publique est passée de 26,2 % en mars 1914 à 127,5 % en mars 191965. La structure de la dette se trouva profondément modifiée : la dette flottante (maturité inférieure à 1 an) augmenta de 2 à 23 %, et la dette non consolidée (maturité allant de 1 à 10 ans) de 8 à 72 %, pendant que la dette consolidée (obligations sans date de maturité) se réduisait de 90 à 5 %66.

Conclusion

  • 67G.C. Peden, The Treasury and British Public Policy, op. cit., p. 93.
  • 68Ibid.
  • 69  Les recherches de Feinstein, faites au début des années soixante-dix, montrent que l’estimation du (...)

42La politique budgétaire fut source d’inflation pendant toute la durée du conflit, même si une décélération de l’inflation se produisit dans les 18 derniers mois de la guerre, les contrôles directs imposés sur l’économie par le gouvernement à partir de 1916 limitant la consommation67. Cela eut un effet positif sur le montant d’épargne qui trouvait immédiatement un emploi dans l’achat de bons du Trésor à moyen terme. L’idée, émise au moment de la préparation du budget de 1915, d’utiliser le revenu national comme guide de la politique financière fut vite abandonnée. Mais, comme le fait très justement remarquer Peden68, les concepts keynésiens n’existaient pas à l’époque, et les outils statistiques n’étaient pas très performants, si bien que les différentes évaluations aboutissaient à des montants assez différents69. À partir d’avril 1916, le principal guide de la politique financière fut la règle de McKenna, selon laquelle le gouvernement ne pouvait recourir à l’impôt que si les mesures fiscales dégageaient suffisamment de revenus pour financer les dépenses de l’État en temps de paix, la charge des intérêts de la dette et un fond d’amortissement suffisant pour les nouveaux emprunts.

  • 70G.C. Peden The Treasury and British Public Policy, op. cit., p. 40-44 ; Theo Balderston, « War fin (...)

43La politique des gouvernements britanniques a été sévèrement critiquée par les contemporains et par les historiens parce qu’elle a été incapable d’endiguer l’inflation. Mais certains auteurs70 estiment qu’il était difficile pour le gouvernement de mener une autre politique compte tenu des contraintes politiques et sociales. Toutefois, on peut se demander si les autorités ont vraiment pris conscience de la contrainte économique selon laquelle, pour que le gouvernement puisse ponctionner une partie de plus en plus importante de la production pour faire face à l’effort de guerre, il fallait à tout prix réduire la consommation du secteur privé. Dans les faits, les taux d’imposition les plus élevés ne s’appliquèrent qu’à une partie infime de la population, et on peut penser que le gouvernement ne souhaitait pas ouvrir à nouveau, en temps de guerre, les conflits qui avaient eu lieu au moment du People’s budget de 1909. De plus, le gouvernement a très vite compris qu’il n’était pas possible de laisser s’enrichir certaines catégories d’agents, qui opéraient dans le secteur de l’armement. D’où l’introduction de la taxe sur les profits excessifs en 1915, dont le taux fut relevé par paliers, et l’apparition de l’expression « the conscription of wealth » après le vote de la conscription en 1916. En dépit de ces mesures, les augmentations des impôts, bien acceptées jusqu’au budget d’avril, furent jugées injustes à partir d’avril 1916.

  • 71G.C. Peden, The Treasury and British Public Policy, op. cit., p. 116.

44Durant le conflit, les fonctions financières du ministère des Finances ont été étendues. Mais il n’eut pratiquement aucun contrôle sur le montant des dépenses liées à la guerre, en particulier sur celles du ministère des Munitions, où l’argent public fut très souvent gaspillé71, et très peu d’influence sur l’arbitrage entre fiscalité et emprunt, sauf lorsque la question du change (foreign exchange) fut en cause, en 1917-1918.

45Au bout du compte, la politique financière des gouvernements britanniques ne fut pas sans défaut, mais si on la compare à celle des autres belligérants, on peut sans doute relativiser ses échecs.

Notes

1  Paul-Dubois, L’effort économique et financier de l’Angleterre pendant la guerre, Paris, Perrin, 1918, p. 58-59.

2  Herbert H. Asquith avait été ministre de l’Intérieur de 1892 à 1895. Il fut chancelier de l’Échiquier de décembre 1905 à avril 1908, avant de devenir Premier ministre le 5 avril 1908, poste qu’il occupa jusqu’au 5 décembre 1916.

3  L’impôt sur le revenu fut créé en Grande-Bretagne en 1799. Supprimé en 1816, il fut rétabli en 1843. Des débats eurent lieu à la fin du xixe siècle pour savoir si cet impôt devait être progressif.

4  Voir Marie-Claude Esposito, « La Banque d’Angleterre et le financement de la Première Guerre mondiale », in Olivier Feiertag et Michel Margairaz (dir.), Les banques centrales dans la Grande Guerre, Paris, Presses de Science-Po, à paraître en 2018.

5  Ces archives sont déposées à The National Archives (désormais TNA) situées à Kew Gardens (près de Londres). T = « Treasury » ; CAB = « Cabinet Office ». T170 = « Treasury: Papers of John Bradbury ».

6George C. Peden, The Treasury and British Public Policy, 1906-1959, Oxford, Oxford University Press, 2000, p. 75.

7  Le cabinet de guerre était un cabinet restreint mis en place par Lloyd George quand il devint Premier ministre.

8  Considéré comme un expert en finance internationale, il participa aux réunions des différents comités sur les réparations de guerre, dont les travaux allaient aboutir au plan Young en 1929.

9  Il s’intéressa aux questions économiques tout au long de sa vie, et sa contribution à la science économique fut très importante. Défendant une approche purement monétaire des cycles économiques, il publia Currency and Credit en 1919, après avoir publié une étude sur le cycle économique en 1913 (Good and Bad Trade). Son analyse des mécanismes macroéconomiques à l’œuvre dans les fluctuations économiques est à l’opposé de celle exposée par Keynes dans son Treatise of Money publié en 1930. Il joua un rôle majeur lors de la conférence de Gênes de 1922, dont le but était de reconstruire le système monétaire international.

10  Membre du comité financier de la Société des Nations de 1922 à 1937, il quitta le ministère des Finances en 1927 pour prendre un poste de gouverneur à la Banque d’Angleterre.

11  Il devint rédacteur en chef de The Economist en 1916.

12  Celle-ci sera publiée en 1921 avec pour titre : A Treatise on Probability.

13  Nommé deux ans plus tard directeur de l’Economic Journal, créé en 1890, il resta jusqu’en 1945 à la tête de ce qui était considéré comme la plus grande revue académique en économie.

14  En désaccord avec les positions franco-britanniques sur les conditions imposées à l’Allemagne, il démissionna de la délégation britannique le 7 juin 1919, et rédigea Les conséquences économiques de la paix, publié en décembre 1919.

15  Un de ses premiers apports à l’économie fut son analyse statistique de la capacité de charge des chemins de fer britanniques, publiée en 1902. Celle-ci le conduisit à préconiser une réforme de ce secteur à une commission du ministère du Commerce chargée des chemins de fer qui siégea de 1906 à 1908.

16George Paish, « War Finance », Journal of the Royal Statistical Society, vol. 79, nº 3, mai 1916.

17  Cette partie s’appuie essentiellement sur les notes rédigées par Bradbury, Blackett, Keynes et Paish.

18G. C. Peden, The Treasury and British Public Policy, 1906-1959, op. cit., p. 76.

19  Ce poste fut supprimé après la guerre. Ibid., p. 78.

20  En Grande-Bretagne, l’année budgétaire va du 1er avril au 31 mars.

21  TNA : T170/31. « Memoranda on War Finance and the War Loan ». 1914. B. Blackett, « The Financing Of Naval And Military Operations, 1793-1886 ».

22TNA : T170/12, War taxation proposals, 1914. J. Bradbury, « Proposed Scheme for Taxation of all Incomes in Excess of 20/-a Week ».

23  L’estimation de Flux fut réalisée à partir des données publiées par les Inland Revenue Commissioners et le premier recensement de la production (census of production).

24  TNA : T 171/106, War Loan, 1914. « Figures obtained from the Board of Trade » ; « Total National Income ».

2567 HC Deb., 5s, 1914, col. 351.

26TNA : T170/32. Memoranda on the 3½ % War Loan, 1914.

27  TNA : CAB 37/126/12. « The War and Finance », signé le 17 mars 1915.

28  TNA : CAB 37/126/16. « Acceleration of output on Government work. [Proposals of a conference of workmen’s representatives.] », imprimé ou publié le 19 mars 1915.

29  71 HC Deb., 1915, cols. 1001, 1008-9.

30TNA : T 171/110. First Budget; Treasury memoranda (Part 2), 1915. « The Finance of GB ».

31TNA : T170/71 War Loan, 1915; TNA : T170/78. 41/2 % War Loan 1925-1945, 1915; TNA : T 171/106. War Loan, 1915.

32  TNA : T170/75. War Loan, small subscriptions, 1915.

33  TNA : T 170/71. War Loan, 1915.

34David Lloyd George, War Memoirs, vol. 1, Londres, Ivor Nicholson & Watson, 1933, p. 121-123.

35TNA : T171/116. Second Budget; Treasury statistics, 1915. « Memo by J.M. Keynes », 3 septembre 1915.

36TNA : T171/116. Second Budget; Treasury statistics, 1915. « Suggestions for Further Taxation », 11 août 1915.

37TNA : T171/116. Second Budget; Treasury statistics, 1915. « Suggestions for Further Taxation », 11 août 1915.

38  Très vite appelées les McKenna duties, ces taxes, qui devaient être très temporaires, ne furent supprimées qu’en 1956.

39  TNA : T 170/84. Memoranda on the Finance of the War. Part II, 1915. Bradbury, « Inflation and the Foreign Exchanges », 23 nov. 1915.

40  TNA : T 170/84. Memoranda on the Finance of the War. Part II, 1915. Bradbury, « The Financial Situation », 6 janvier 1916.

41Ibid.

42  Pour Paish, voir TNA : T 170/85. Memoranda on the Finance of the War. Part III, 1915. Voir également TNA : T170/73. Miscellaneous memoranda, août-novembre 1915. J.M. Keynes, « The meaning of inflation », 15 septembre 1915. TNA : T171/129. Treasury memoranda on the Second and Third Votes of Credit 1916/17 and Consolidated Fund (No.3) Bill, 1916. J.M. Keynes, « Deposits of Joint Stock Banks », 29 janvier 1916.

43« […] This Congress demands that such a proportion of the accumulated wealth of the country shall be immediately conscripted […] », Trade-Union Congress resolution, septembre 1916, cité par Kenneth Scheve et David Stasavage, The Conscription of Wealth : Mass Warfare and the Demand for Progressive Taxation, décembre 2009, p. 28.

44Ibid.

4581 HC Deb., 5s, 1916, col. 1052.

46Edward V. Morgan, Studies in British Financial Policy 1914-1925, Londres, Macmillan, 1952, p. 92-93.

47Parliamentary Debates, House of Commons, 5th ser. 81, 4 avril 1916, cols. 1054-6.

48Ranald Michie, « The London Stock Exchange and the First World War », in Youssef Cassis (dir.), Finance and Financiers in European History, 1880-1960, Cambridge, Cambridge University Press, 1992.

49  TNA : CAB 23/2/47. War Cabinet Minutes, 1er mai 1917.

50TN : T 171/138. Conscription of wealth; tax on capital. 1917. Bradbury, « Budget 1917/18 », 3 avril 1917.

51  Asquith avait démissionné en novembre 1916, et Lloyd George était devenu Premier ministre le 6 décembre 1916. Reginald McKenna, restant fidèle à Asquith, avait été exclu du nouveau gouvernement de coalition, et Andrew Bonar Law lui avait succédé à la tête du ministère des Finances. Le conflit entre les libéraux pro-Asquith et les libéraux anti-Asquith allait être fatal au Parti libéral.

52Stephen Broadberry et Patrick Howlett, « The United Kingdom during World War I: Business as Usual? », LSE Research Online, 2008, p. 12.

53E.V. Morgan, Studies in British Financial Policy 1914-1925, op. cit., p. 105.

54Ibid., p. 372.

55  Bertrand Blancheton, « Décider dans l’urgence : la gestion monétaire et financière de l’année 1914 » in Florence Descamps et Laure Quennouëlle-Corre, La mobilisation financière pendant la Grande Guerre, Paris, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2015 [en ligne : https://books.openedition.org/igpde/4117].

56S. Broadberry et P. Howlett, « The United Kingdom during World War I: Business as Usual? », art. cité, p. 13.

57G. C. Peden, The Treasury and British Public Policy 1906-1959, op. cit., p. 93.

58Bernard Mallet (sir) and C. Oswald George, British Budgets, second series, 1913-14 to 1920-21, Londres Macmillan, 1929, tables 1 et 20.

59Josiah Stamp, Taxation during the War, Oxford, Oxford University Press, 1932, p. 216.

60Henry F. Grady, British War Finance, 1914-1919, New York, Columbia University Press, 1927, table p. 125.

61Ibid., p. 135.

62  Celui-ci fixa les caractéristiques du système monétaire britannique jusqu’à la Première Guerre mondiale. Voir Marie-Claude Esposito, « Le contrôle de l’émission de monnaie en Grande-Bretagne au xixe siècle : avancées et limites du Bank Charter Act de 1844 », Histoire, Économie et Société, nº 2, 2009, p. 59-74.

63  Voir M.-C. Esposito, « La Banque d’Angleterre et le financement de la Première Guerre mondiale », art. cité.

64S. Broadberry et P. Howlett, « The United Kingdom during World War I: Business as Usual? », art. cité, p. 15.

65Ibid.

66Report of the Committee on the National Debt and Taxation, Appendices, Cmd. 2800, H.M. Stationery Office, 1927, p. 14-17.

67G.C. Peden, The Treasury and British Public Policy, op. cit., p. 93.

68Ibid.

69  Les recherches de Feinstein, faites au début des années soixante-dix, montrent que l’estimation du revenu national de Bradbury pour 1914 était à peu près correcte, mais que, pour l’année 1916, celle de Paish fut plus proche de la réalité que celle de Flux et McKenna. Voir Charles H. Feinstein, National Income, Expenditure and Output of the United Kingdom, 1855-1965, Cambridge, Cambridge University Press, 1972.

70G.C. Peden The Treasury and British Public Policy, op. cit., p. 40-44 ; Theo Balderston, « War finance and inflation in Britain and Germany, 1914-1918 », The Economic History Review, vol. 42, nº 2, 1989, p. 222-224.

71G.C. Peden, The Treasury and British Public Policy, op. cit., p. 116.

Auteur

Professeur émérite de Civilisation britannique à la Sorbonne Nouvelle-Paris 3, Marie-Claude Esposito, est membre de l’EA 2291-Intégration et Coopération dans l’Espace Européen (ICEE). Elle est l’auteur de plusieurs ouvrages et de très nombreux articles sur l’économie du Royaume-Uni, en particulier sur les aspects financiers, et sur les questions monétaires européennes. Elle est coauteur avec Philippe Chassaigne de Londres la ville-monde, Paris, 2013, Éditions Vendémiaire, et coordonné, avec Christine Manigand, L’Union européenne : un espace politique à la croisée des chemins, publié en 2015, Paris, l’Harmattan, https://hal-univ-paris3.archives-ouvertes.fr/hal-01422579. Parmi les chapitres d’ouvrages et les articles les plus récents, on retiendra : « Le financement de la guerre totale : l’exemple britannique », in Jean-Paul Bled et Jean-Pierre Deschodt (dir.), De Tannenberg à Verdun la Guerre totale, Paris, Éditions SPM, 2017, p. 15-28 ; « Le moment Thatcher », in Dominique Barjot et alii, Histoire de l’Europe libérale : Libéraux et libéralisme en Europe xviiie-xxie, Paris, Nouveau Monde éditions, 2016 ; « L’irrésistible ascension de la place financière de Londres depuis le milieu des années 1950 », Revue Outre-Terre, nº 46, 2016/1 ; « La supervision du secteur financier britannique : les leçons de la crise de 2007-2008 et le pari risqué du Brexit pour la City », Revue Française de Civilisation Britannique, nº XXI-2, 2016.

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