Version classiqueVersion mobile

Le financement des infrastructures de transport XVIIe-début XIXe siècle

 | 
Anne Conchon
, 
David Plouviez
, 
Éric Szulman

Les modalités de financement à l’échelle régionale : l’autonomie politique en question

Le financement des travaux portuaires civils en pays d’états (xviiexviiie siècle)

Stéphane Durand

Texte intégral

  • 1  Pour un survol de la question, voir Caroline Le Mao, Les villes portuaires maritimes dans la Franc (...)

1Le développement des trafics maritimes aux xviie et xviiie siècles, dans l’Atlantique comme en Méditerranée, justifia la construction d’importantes infrastructures portuaires dans l’espace littoral du royaume1. Si certains ports restèrent peu équipés, tel celui de Bordeaux, d’autres furent l’objet d’investissements coûteux, comme celui de Sète. Peu d’organismes portuaires de quelque importance, dans la complexité de leur hiérarchie, échappèrent à ce vaste mouvement d’équipement, qui connut un essor général au cours du xviiie siècle.

  • 2  Voir l’exemple du Languedoc dans Stéphane Durand, Arlette Jouanna et Élie Pélaquier (dir.), Henri (...)
  • 3  Stéphane Durand, « Finances, pouvoirs et territoires. Contribution à l’histoire des aménagements p (...)

2Or, une part significative des ports du royaume se situait en pays d’états : la Bretagne, la Provence – principalement – ou encore le Languedoc représentaient une partie considérable du potentiel portuaire de la France. Dans ces provinces, l’administration royale cohabitait et collaborait avec des assemblées d’états qui, au fil du temps, s’engagèrent dans la mise en œuvre de politiques publiques de plus en plus diverses, voire se dotèrent de véritables technostructures travaillant conjointement avec les agents du roi2. Dès lors, les assemblées d’états étaient devenues des actrices incontournables du financement des travaux portuaires civils aux côtés de l’administration royale comme des villes et communautés dotées de ports3.

  • 4William Beik, Absolutism and Society in Seventeenth-Century France. State, Power and Provincial Ar (...)
  • 5  Éric Szulman, La navigation intérieure sous l’Ancien Régime. Naissance d’une politique publique, R (...)
  • 6  Un travail de ce genre fut réalisé dans François-Xavier Emmanuelli, « Réflexions sur les états pro (...)

3Jusqu’ici, l’historiographie des assemblées d’états a surtout mis l’accent sur les rapports de pouvoir qu’elles entretenaient avec le roi, notamment autour des questions de pratiques politiques et institutionnelles, tout en mettant en évidence, accessoirement, les différents terrains d’action de ces autorités provinciales4. Par ailleurs, l’idée que purent être développées de véritables politiques publiques à l’échelle du royaume a été récemment illustrée par le cas de la navigation intérieure5. Mais il reste encore aujourd’hui à montrer, dans un véritable comparatisme des assemblées d’états – c’est-à-dire en confrontant les sources qu’elles ont pu produire6 – que des politiques publiques furent développées et déclinées aux échelles provinciale et locale, dans une cohérence dépassant les particularismes. Les travaux portuaires civils nous donnent ici l’occasion d’explorer cette question par le biais de leur financement. Dans cette perspective, l’étude des fonds des séries C des archives départementales (ici, essentiellement, des Bouches-du-Rhône, de l’Hérault, d’Ille-et-Vilaine et des Pyrénées-Atlantiques), recoupées avec la sous-série H1 des Archives nationales (fonds des pays d’états), la sous-série D2 des fonds de la Marine (infrastructures) et les séries DD des archives municipales (travaux publics) – exhaustivement ou par sondage selon les cas –, permet de comprendre comment furent construits les montages financiers aboutissant à la concrétisation des aménagements portuaires civils en pays d’états.

4Nous verrons ici, successivement, les cas du Languedoc, de la Provence et de la Bretagne, puis du Labourd, dans une logique chronologique d’enchaînement des expériences de gouvernance, et nous montrerons comment se sont construites les modalités de financement d’une politique publique d’aménagements portuaires dans les pays d’états.

I. Une politique centralisée : le cas du Languedoc

  • 7  Claude Devic et Joseph Vaissète, Histoire générale de Languedoc, Toulouse, Privat, 1872-1892 ; réé (...)
  • 8  Voir par exemple Gilbert Larguier, Le drap et le grain en Languedoc. Narbonne et le Narbonnais, 13 (...)

5Le cas de la province de Languedoc mérite d’apparaître ici en premier, car il constitue le premier exemple d’investissement majeur d’une assemblée d’états dans le financement d’infrastructures portuaires. Au xvie siècle, le roi avait déjà mis ponctuellement les états de la province à contribution pour le financement des travaux du port d’Aigues-Mortes7, affirmant encore la prédilection qu’il avait pour cette fenêtre languedocienne sur la Méditerranée. Quant aux autres ports de la province, tel celui de Narbonne, ils étaient entretenus par les autorités locales8.

A. Au temps des modèles incomplets

  • 9  Arch. nat., E 1 b, arrêt du Conseil du 23 juillet 1596 ; voir, à ce sujet Émile Bonnet, Le premier (...)
  • 10  Arch. dép. de l’Hérault, C 7019, délibérations des états des 3 décembre 1596 et 7 novembre 1602.

6Les nouvelles ambitions portuaires royales se manifestèrent en Languedoc par la volonté de créer un nouveau port au cap de Sète, en pleine guerre franco-espagnole (1596)9. Le problème du financement se posa bientôt. Le roi prétendit y trouver une solution en faisant payer les états, mais l’assemblée s’opposa à chacune des demandes faites par ses commissaires au motif que le roi devait financer ses projets sur ses propres deniers10. Une crue sur la gabelle y pourvut d’abord, en l’absence de soutien financier local. Cependant, l’hostilité des états à toute contribution et l’impécuniosité royale conduisirent bientôt le prévôt général de Languedoc – chargé de la conduite du chantier – à abandonner les travaux à la fin de l’année 1603.

  • 11  Arch. dép. de l’Hérault, C 7074, délibération des états du 28 novembre 1633.
  • 12  Voir Stéphane Durand, « Le système fiscal languedocien », dans Stéphane Durand et al. (dir.), Des (...)

7Les modalités de répartition de l’effort financier changèrent dans les années 1630, lorsque Richelieu força les états de Languedoc à financer seuls les travaux du port de Brescou. L’assemblée obtempéra à contrecœur, comme en témoignent les manœuvres dilatoires qu’elle déploya. Elle prétexta d’abord les défauts du devis (1632) puis, l’année suivante, ne vota que la neuvième partie du financement demandé11. Elle fut néanmoins contrainte de voter chaque année des subsides pour la poursuite du chantier, et ce jusqu’à son achèvement en 1653. Que cela signifiait-il, eu égard au système fiscal languedocien12 ? Que les nouvelles infrastructures portuaires seraient payées par l’ensemble des contribuables de la province, pays de taille réelle, depuis Toulouse jusqu’au Velay. Concrètement, c’est essentiellement le revenu foncier qui allait être amputé. Mais, réparti sur plus de 2 800 communautés, l’effort de chacun était somme toute assez faible. En revanche, une fois achevées, les infrastructures devaient être entretenues par la communauté sur le territoire de laquelle se trouvait le port, c’est-à-dire Agde. Cette communauté fut toutefois incapable d’assumer ce rôle, si tant est que ses habitants eurent le désir de payer pour un aménagement qu’ils n’avaient ni demandé ni conçu car, par ailleurs, elle devait pourvoir en partie à l’entretien de son port urbain. Le port de Brescou dépérit donc lentement par ensablement et fut progressivement abandonné. Le roi avait donc résolu le problème du financement de la construction mais pas celui de l’entretien, qui nécessitait des ressources pérennes.

B. Le financement par la solidarité fiscale provinciale

  • 13  Stéphane Durand, « Un assagissement à pas comptés : la question des ports et du Canal des deux mer (...)
  • 14  Sur la taxation des biens fonciers en Languedoc, voir Bruno Jaudon, Les compoix de Languedoc. Impô (...)

8Il fut pourvu à ce défaut pour le grand aménagement portuaire conçu dans la décennie 1660 : le nouveau port de Sète. Bien sûr, lorsque Colbert décida d’investir de nouveau sur ce site littoral, bientôt devenu le débouché du canal des Deux-Mers, il mit de nouveau l’assemblée des états à contribution. Grâce à de multiples moyens de pression, il contraignit les états à s’engager pour des sommes considérables, sous forme d’emprunts, malgré, là encore, une forte réticence de la majorité de ses membres13. Les mêmes moyens furent employés qu’en 1633 ; en particulier, une opportune menace de création d’offices porta l’assemblée à assouplir sa position. L’emprunt ne faisait que reporter la charge mais n’en modifiait pas l’assiette : tous les contribuables de la province paieraient pour le port de Sète, c’est-à-dire – essentiellement – tous les propriétaires de biens fonciers roturiers14. Il restait à résoudre la question du financement de l’entretien des infrastructures, d’autant plus nécessaire qu’un phénomène d’ensablement se manifesta très vite.

  • 15  Arch. dép. de l’Hérault, C 12 315, copie du traité fait pour le dessablement du port et l’entretie (...)

9En 1690, les représentants du roi signèrent un contrat d’entretien avec le dénommé Charles de Sainte-Maure pour un montant de 30 000 livres tournois (Lt) annuelles15. La communauté de Sète, tout juste naissante, n’avait assurément pas les moyens de faire face à cette charge ; cette hypothèse ne fut pas même évoquée. En réalité, il apparaissait évident à tous que la province en corps – représentée par les états – devrait en assumer la dépense. Le montant fut donc ajouté au département des « dettes et affaires » de la province, ce qui aboutit concrètement, là encore, à asseoir son prélèvement sur le revenu foncier. Par ailleurs, il ne fut nullement question d’évaluer une quelconque rentabilité de ces investissements, c’est-à-dire de savoir si les profits dégagés par la mise à niveau des infrastructures valaient la peine que soient engagées de telles dépenses.

10Dans les années suivantes, lorsque le pouvoir royal souhaita élargir les investissements portuaires sur la côte languedocienne, il recourut systématiquement à ce type de solution : au grau d’Agde (1698), au grau de La Nouvelle (1704) ou encore au grau du Roi (1725), les états paieraient à la fois la construction des infrastructures et leur entretien, sans que les villes n’aient à y contribuer. Le financement des travaux portuaires par les états, jugé encore incongru dans les années 1630, devint ordinaire au début du xviiie siècle. En revanche, les villes portuaires qui ne faisaient pas partie de ce programme d’aménagement ne pouvaient pas recourir à cette solution de financement.

C. Les limites de la solidarité provinciale

  • 16  Maurice Bordes, L’administration provinciale et municipale en France au xviiie siècle, Paris, SEDE (...)

11Ces villes portuaires devraient faire face, seules, aux frais d’équipement et d’entretien de leurs infrastructures. Comme le coût de la construction de tels aménagements était considérable, les communautés littorales ne pouvaient pas faire supporter l’intégralité des frais aux contribuables en une seule année fiscale. Il fallait procéder par emprunts, sous réserve de l’autorisation de l’intendant, conformément à son pouvoir de tutelle16.

  • 17  Par exemple dans le cas de la ville de Saint-Chinian (Arch. dép. de l’Hérault, C 7600, délibératio (...)

12Pour rembourser ces emprunts, les communautés pouvaient alors recourir à l’instauration d’un droit de « subvention », c’est-à-dire – selon les règles fiscales de la province – d’un impôt indirect établi pour une durée déterminée et affecté au remboursement d’une dette. Seul un arrêt du Conseil du roi pouvait permettre une telle levée. En vertu des privilèges de la province, aucune imposition ne pouvant cependant être faite sans le consentement des états, ces derniers devaient se prononcer favorablement en amont de la sollicitation de l’arrêt. Concrètement, chaque communauté requérante devait d’abord faire une proposition aux états quant au motif de la levée, à l’assiette de la taxation et à la durée de perception. C’est à l’occasion de l’examen de ces demandes que les états de Languedoc influencèrent les politiques fiscales locales. En particulier, à partir des années 1770, ils souhaitèrent que ces impositions n’aient pas d’incidence sur le trafic des blés et des farines17. Surtout, au moment d’autoriser le renouvellement d’une levée de subvention, les états vérifiaient l’efficacité du système, à savoir si les recettes fiscales couvraient les dépenses d’entretien des infrastructures.

  • 18  Le cas du petit port de Bouzigues fut exceptionnel car, à la suite d’une violente tempête qui fit (...)

13Ce calcul de rentabilité, imposé de facto aux communautés payant seules leurs travaux portuaires, n’était nullement réalisé dans le cas des ports financés par les états eux-mêmes. Il y avait là deux poids, deux mesures qui illustraient bien les limites de la solidarité provinciale. Tandis que, chaque année et pour chaque chantier, l’assemblée votait une enveloppe globale, utilisée par les ingénieurs en fonction des besoins – voire dépassée par des avances demandées aux entrepreneurs –, les communautés autorisées à lever une subvention étaient priées d’ajuster les travaux aux recettes fiscales. Ce sont donc vraiment deux modèles de financement différents qui cachaient une conception duale de l’aménagement : aux grands ports une mutualisation de la charge par la solidarité fiscale provinciale, sans calcul de rentabilité, avec assiette sur les revenus fonciers (comme, en fait, pour les routes) ; aux ports secondaires, une responsabilité locale, soumise à rentabilité, avec taxation du trafic. Il s’agissait de deux dispositifs presque étanches, au sens où les communautés dont le port était financé par les états n’étaient pas appelées à y contribuer, tandis que les autres payaient leurs travaux sans secours financier des états18. Ce système fut, de fait, très différent de celui qui fut construit dans la Provence voisine.

II. Les vertus du partage : la « solution provençale »

  • 19  Les états avaient déjà contribué exceptionnellement à l’entretien du port de Marseille dans les an (...)

14En Provence, comme en Languedoc, le financement des travaux portuaires était conçu comme relevant d’abord des communautés. De fait, les dépenses conséquentes furent soumises au contrôle de l’intendant lorsque le roi affirma ses pouvoirs de tutelle. Mais, ce n’est que plus tardivement qu’en Languedoc, dans le dernier quart du xviie siècle, que l’assemblée des communautés de Provence, qui siégeait en l’absence des états de Provence depuis 1639, fut vraiment mise à contribution19. En outre, la Provence avait la particularité d’être dotée de deux ports d’arsenaux, dont les infrastructures militaires relevaient de la Marine – il s’agissait de Marseille et de Toulon, avec un déplacement des galères de l’un à l’autre au milieu du xviiie siècle –, et d’un troisième port militaire – Antibes. Les dispositifs de financement y furent conséquemment différents de ceux qui avaient été établis en Languedoc.

A. Un cas à part : le port de Marseille

  • 20  Sur Marseille, voir François-Xavier Emmanuelli, « La municipalité de Marseille et l’État royal à l (...)

15À vrai dire, le port de Marseille ne pouvait guère ressortir d’un modèle général : d’une part, l’arsenal des galères du roi y était basé sur la rive sud, i. e. « Rive Neuve », ce qui faisait de facto du port de Marseille un port mixte, à la fois militaire et civil ; d’autre part, la communauté de Marseille n’était qu’une terre adjacente à la Provence, ce qui la faisait échapper à la solidarité fiscale de la province et – donc – ne la dotait que d’une représentation consultative dans l’assemblée des communautés de Provence20.

  • 21  Selon l’expression bien connue de Charles Carrière, Richesse du passé marseillais. Le port mondial (...)
  • 22  Arch. de la chambre de commerce de Marseille, D 35, mémento sur les droits perçus par la chambre d (...)

16Cela dit, il n’y eut pas de très grands travaux à réaliser dans le port de Marseille au cours des xviie et xviiie siècles, bien que Marseille fût un « port mondial21 ». L’essentiel des dépenses fut affecté au curage du bassin, lequel était cependant nécessaire et coûtait 25 000 Lt par an au xviiie siècle. Jusqu’en 1669, c’est une taxe de 0,5 % ad valorem, appelée gabelle du port et perçue sur les marchandises transportées par les non-Marseillais, qui était censée servir aux travaux de curage, le tout sous la responsabilité de la communauté. L’édit du port franc (mars 1669) modifia évidemment les modalités de ce financement. Un droit de cottimo fut établi au profit du trésorier de la chambre de commerce de Marseille et perçu sur tous les bateaux en partance des échelles du Levant, avec un tarif variant selon le type de bâtiment, le lieu de chargement et la destination. Ce dernier devait ensuite reverser les fonds par quartier à l’intendant du port – un agent de la communauté – pour qu’il réalise les travaux22. Certes, les bâtiments taxés n’étaient plus tout à fait les mêmes, mais le principe d’une taxation des usagers pour l’entretien du port perdura jusqu’à la Révolution, à l’exception de deux périodes.

  • 23  Arch. de la chambre de commerce de Marseille, D 12, copie de l’arrêt du Conseil du 15 août 1685.
  • 24  Voir Marcel Courdurié, La dette des collectivités publiques de Marseille au xviiie siècle. Du déba (...)

17La première séquence se situe entre 1685 et 1717. Par un arrêt du 15 août 1685, le roi transféra la charge à la communauté, en lui imputant la responsabilité des dommages causés aux infrastructures. Accusant la ville d’encombrer le port par le rejet de ses ordures, le roi fit payer les Marseillais23. Eu égard au système fiscal local24, qui épargnait largement les propriétaires fonciers, ce furent les fonds de l’octroi et des fermes de la ville qui assumèrent la charge. En d’autres termes, ce furent des taxes à la consommation locale qui payèrent les travaux du port, mais rapidement l’épuisement des finances de la communauté amena le roi à revenir à l’ancien dispositif en 1717. Une seconde parenthèse, plus courte, intervint entre 1773 et 1776, dans un débat cette fois-ci très vif entre les deux institutions concurrentes, la chambre et la communauté.

B. La matrice d’une solution collective : le cas d’Antibes

18À la différence du port de Marseille, celui d’Antibes n’était ni un port mondial, ni une terre adjacente, et pouvait relever du cas commun des ports de Provence. Il n’était pourtant doté que d’un seul bassin, dans lequel les activités commerciales côtoyaient celles de la Marine. Mais, justement, c’est parce que le pouvoir royal y trouvait un intérêt militaire qu’il se pencha sur le sort du port de commerce d’Antibes.

  • 25  Arch. nat., Marine, D 2 47, fos 189-190, memoire des moyens que le marquis de Janson donne au roy (...)

19En 1662, le marquis de Janson proposa un projet d’aménagement du port d’Antibes pour accueillir de nombreuses galères et nota qu’il « seroit adventageux à la province qu’une de ses villes se bonniffiast pour la commodité du commerce et pour la seureté de tous ses marchands25 ». Consulté sur le projet, Forbin d’Oppède, faisant fonction d’intendant, assura que :

  • 26Ibid., fo 190 vo.

« La proposition de prendre le fonds sur la province ne peut estre executée pour beaucoup de raisons, qu’il seroit trop long a deduire, qui regardent directement le service du roi, mais celle d’en prendre sur les vigueries de Grasse et Saint Pol peut estre suivie. On peut aussi obliger la ville d’y contribuer a la charge de l’entretien et de la cure du port26. »

  • 27  Arch. nat., Marine, D 2 47, fos 192-193, projet fait par Mr de Centurion sur le travail qui est a (...)

20Une réflexion sur le cofinancement était donc ouverte, sans toutefois que l’option d’une contribution payée à l’échelle de la province ne fût retenue. Lorsque le projet, momentanément mis en sommeil, fut repris par le marquis de Centurion en 1670, ce dernier suggéra un partage du fardeau en quatre parts, l’une à la charge du roi – en fait surtout pour couvrir le coût des fortifications comprises dans le projet –, une autre – déjà provisionnée – à la charge de la ville d’Antibes, une troisième payée par les communautés des vigueries de Grasse et de Saint-Paul, « suivant la cottise de leurs feux », c’est-à-dire au prorata de leur quote-part dans l’affouagement de la province, « et le surplus par le pays27 ». Les principes d’un cofinancement à trois niveaux – royal, provincial et local – étaient en train de s’imposer dans les esprits des hommes du roi.

  • 28  Arch. dép. des Bouches-du-Rhône, C 48, ordre des commissaires du roi du 26 janvier 1680.

21Le projet fut finalement lancé en 1679 et soumis à l’assemblée des communautés de Provence lors de leur session de l’hiver 1679-1680. Mais, à la différence de ce que proposait le marquis de Centurion, il ne s’agissait plus de répartir l’effort financier sur toutes les communautés des deux vigueries, au prorata de l’affouagement ; il était désormais question de le faire sur les lieux « qui recevront plus de proffit et d’utilité dudit port avec la plus grande proportion des feux qu’il sera possible selon la proximité et commodité des lieux28 ». Après discussion, les procureurs du pays établirent un projet de répartition de la quote-part locale comme suit :

Graphique 1. Contribution des communautés des vigueries de Grasse et de Saint-Paul au financement des travaux d’Antibes (1680, 1684)

Graphique 1. Contribution des communautés des vigueries de Grasse et de Saint-Paul au financement des travaux d’Antibes (1680, 1684)

Source : Arch. Dép. des Bouches-du-Rhône, délibérations de la procure du pays de Provence des 31 janvier 1680 et 5 juillet 1684.

22Cette répartition souleva de nombreuses oppositions, comme toute nouveauté fiscale. Mais après plusieurs années de contestations des différents contributeurs – pouvoir royal compris –, le cofinancement fut finalement accepté par tous, en 1684. La matrice de ce que nous appellerons la « solution provençale » était née. Elle était profondément différente du système languedocien, dans lequel chaque acteur intervenait à l’exclusion des autres.

C. Vers une généralisation du modèle de financement

23La première étape de cette généralisation se produisit quelques années plus tard, à Toulon, port remarquable – lui aussi – par sa nature de port mixte, militaire et civil, mais doté de deux darses séparées. En l’occurrence, la communauté de Toulon, qui était seule chargée des frais du curage de son port depuis un arrêt du Conseil de 1668, voulut tirer profit du précédent antibois pour reporter une partie du fardeau sur les communautés voisines.

24Par une requête de 1687, la ville de Toulon demanda à l’assemblée des communautés de Provence que fût établi un partage des frais. L’opposition de l’assemblée conduisit le roi à désigner l’intendant Lebret pour entendre les parties. Il rendit finalement son avis le 31 juillet 1701, par lequel il affirmait que :

  • 29  Arch. dép. des Bouches-du-Rhône, C 2021, copie de l’avis de Monsieur Lebret sur le procès entre la (...)

« il [lui] paroit bien juste […] que le corps de la province meme soit obligé d’en suporter une partie non seulement par raport au profit que tous ces armements procurent aux communautés les plus éloignées du lieu où ils se font, mais encore par raport a la tranquilité dont jouissent presentement les habitans de toutes ces communautés qui par cette depense et par les fortifications dont elle a suivie se trouvent a couvert des incursions auxquelles ils estoint exposés29. »

  • 30Ibid.

25Prise en tenaille entre le pouvoir royal et la pression d’une communauté de taille importante – objectivement alliée à celle d’Antibes –, l’assemblée provinciale ne put pas résister très longtemps, surtout après que le roi eut rendu un arrêt en son Conseil des finances le 24 mai 1704. Par ce dernier, le roi ordonnait une nouvelle répartition de l’effort dans lequel il impliquait la province et quatorze des communautés voisines de Toulon, à savoir celles « qui ont la faculté de faire entrer & vendre leurs denrées & fruits dans ladite ville30 ». De proche en proche, cas après cas, le cofinancement s’imposait.

26De fait s’établit une procédure simple : une communauté qui voulait engager des travaux de construction d’une infrastructure portuaire pouvait s’adresser à l’assemblée des communautés et à l’intendance pour solliciter de l’aide. En donnant son accord, l’assemblée obtenait en général l’assentiment de l’intendant, qui s’engageait pour une contribution royale. Ce mode de financement fut presque systématiquement repris tout au long du siècle, par exemple à Cassis (1773) et à Saint-Chamas (1774), en général selon le principe d’un financement par trois tiers : un tiers de financement local – la communauté concernée et ses voisines –, un tiers de contribution provinciale et un dernier tiers de deniers royaux. Pour éviter les contestations, si la communauté abritant le port payait évidemment une très forte part, ses voisines étaient – quant à elle – imposées au prorata de leur affouagement. N’y échappèrent que les travaux de faible ampleur et ceux des ports que l’assemblée considéra comme trop modestes.

  • 31  Voir Michel Derlange, Les communautés d’habitants en Provence au dernier siècle de l’Ancien Régime(...)

27Mais enfin, à l’échelle des contribuables, que cela pouvait-il signifier ? Le système fiscal provençal laissait aux communautés la liberté du choix de l’assiette des impositions31. Il n’existe donc pas de réponse unique pour l’ensemble des chantiers portuaires ouverts en Provence aux xviie et xviiie siècles. En revanche, on sait, d’une part, que l’effort pouvait être réparti à la fois sur la terre – grâce au cadastre –, sur les habitants – sous forme de « capage » –, et sur le commerce et la consommation, par le biais du « piquet » et des « rèves ». Mais on sait aussi, d’autre part, que les conseils politiques des communautés urbaines provençales avaient tendance à privilégier les taxes à la consommation, comme dans le cas marseillais évoqué ci-dessus. L’assiette de répartition de l’effort de construction portuaire était donc très différente de ce qui était observable dans le Languedoc voisin.

28Bien que loin des rivages de la Méditerranée, la Bretagne eut aussi à connaître de ces expériences politiques et fiscales.

III. Une adaptation des modèles méditerranéens à la Bretagne au xviiie siècle

  • 32  Avec Armand Rébillon, Henri Sée fut peut-être le premier à souligner cet aspect-là (Armand Rébillo (...)
  • 33  Claude Nières, Les villes de Bretagne au xviiie siècle, Rennes, PUR, 2004, p. 173-175.

29Très loin de la Méditerranée, la Bretagne n’en était pas moins pays d’états, soumise au même pouvoir monarchique. Cependant, à la différence du Languedoc, les villes portuaires de Bretagne étaient nombreuses à députer à l’assemblée des états. De fait, celle-ci fut amenée à financer les travaux portuaires dans un grand nombre d’entre elles32, un peu comme en Provence. Néanmoins, les infrastructures portuaires relevaient d’abord de la compétence des villes et celles-ci furent nombreuses à réaliser des travaux au cours du xviiie siècle33.

30Les travaux portuaires les plus massifs et les plus précoces furent réalisés dans le port militaire de Brest, à partir du ministériat de Richelieu. Ils furent évidemment réalisés et financés par la Marine. À la fin du xviie siècle, les infra­structures étaient d’une qualité remarquable si on les compare à ce qui existait dans d’autres ports bretons. Quant au port de Lorient, il présentait l’originalité d’être équipé depuis sa création pour la Compagnie des Indes, autre acteur de l’aménagement portuaire dans la province. Brest et Lorient faisait ainsi figure de cas exceptionnels, comme Sète en Languedoc, Marseille et Toulon en Provence.

A. Une tentative d’importation des exemples méditerranéens dans le premier quart du xviiie siècle

31Les victoires du pouvoir royal sur les états de Languedoc et l’assemblée des communautés de Provence donnèrent probablement des idées pour la Bretagne. En 1711, alors que de nombreux chantiers portuaires sur les rives de la Méditerranée étaient désormais financés par les deniers de chacune des deux provinces, les commissaires du roi aux états réunis à Dinan firent remontrer à l’assemblée par la bouche du procureur général syndic :

  • 34  Arch. dép. d’Ille-et-Vilaine, C 2665, fo 31 ro-vo, délibération des états du 22 novembre 1711. De (...)

« que rien n’est plus important dans une province que de chercher avec soin tous les moyens convenables pour y entretenir et augmenter le commerce, que dans cette veüe les états de Languedoc ont fait depuis l’année 1690 des frais considerables pour le dessablement du port de Cette.
Que la ville de Marseille et une partie des communautés de la province de Normandie font la depense du curement de leurs ports, et comme il est important pour la Bretagne d’empescher que le port de Brest ne se comble, nosseigneurs les commissaires l’ont chargé avec beaucoup d’instance de faire connoistre aux états qu’il est de leur interest de faire un fonds pour employer au curage de ce port dont la province ressentira l’utilité autant que le service de Sa Majesté34 ».

32Si la référence au port de Sète semblait logique dans l’argumentation, l’invocation des cas de Marseille et des communautés de Normandie était plutôt inopportune dans la démonstration puisque ce type d’investissement relevait d’abord de la compétence des administrations urbaines. Certes, Brest était un port militaire comme Marseille, mais le curage de ce port était à cette ­époque-là assumé par la ville. Le discours des commissaires du roi était donc, pour le moins, maladroit. C’était finalement l’exemple languedocien qui justifiait le mieux la demande royale.

  • 35  Arch. dép. d’Ille-et-Vilaine, C 2665, fo 34 vo, délibération des états du 22 novembre 1711.
  • 36Ibid., fo 86 ro-vo, délibération des états du 9 décembre 1711.

33L’argumentation ne fit pas impression sur les états, qui, le même jour, « ont declaré que cette depense ne peut les regarder35 ». Ils ne se prononçaient là formellement qu’« a l’egard de la depense proposée pour le curement du port de Brest », exemple sur lequel se focalisa l’hostilité de l’assemblée, sans que l’on sache si les autres ports auraient eu davantage grâce à leurs yeux. Comme le procureur général syndic revenait à la charge le 9 décembre suivant, l’assemblée réitéra son opposition, car « cette depence ne regarde point la province et que l’état de ses affaires ne luy permet pas d’y entrer36 ». Les commissaires du roi en furent réduits à solliciter « un mémoire des raisons qu’ils [les états] ont de ne vouloir pas se charger de faire cette depence afin de les faire connoistre au ministre ».

  • 37  Arch. dép. d’Ille-et-Vilaine, C 2667, fos 62 vo-66 vo, délibération des états du 18 décembre 1715.
  • 38Ibid., fos 135 vo-137 ro, délibération des états du 9 janvier 1716.

34Le pouvoir royal ne s’avoua pas vaincu et revint à la charge à plusieurs reprises en matière de travaux publics maritimes. Ce fut d’abord le cas pour les ouvrages de protection des marais salants du Croisic, en 1715. Dans un premier temps, les états ont « crû devoir refuser le payemant de la somme de douze mil livres pour les ouvrages et conservation des marais37 », sans autre explication. Puis, après de nouvelles demandes pressantes, ils voulurent savoir « si nosseigneurs les commissaires du roy avoint eu des ordres absolus de Sa Majesté pour demander auxd(its) états ces deux sommes38 » (la demande était groupée avec celle de 60 000 Lt pour le pont de Nantes). Finalement, l’intendant pu écrire le 9 janvier 1716 que les états « se sont d’eux-mêmes portez à accorder ce qu’ils avoient refusé ». Il ne s’agissait pas encore de travaux portuaires, mais les états avaient fini par accepter de financer des travaux publics maritimes.

  • 39  Arch. dép. d’Ille-et-Vilaine, C 2671, fo 141 vo, délibération des états du 4 décembre 1724.
  • 40Ibid., fo 144 ro.

35En ce qui concerne les ports, ce fut finalement en décembre 1724 que les états de Bretagne mirent le doigt dans l’engrenage. Le bras de fer eut lieu entre le 4 et le 13 de ce mois. Les commissaires du roi demandèrent – entre autres – que les états contribuassent pour « 7 000 à 8 000 Lt39 » au rétablissement du Portrieux ; l’assemblée déclina : « pour la reparation du port de Portrieux, les états ont cru pouvoir se dispenser de faire aucun fond ce touchant40 ». Mais, dans les jours qui suivirent, les commissaires refusèrent à leur tour les modalités d’affectation de l’excédent de l’état des fonds que présentait l’assemblée. Une négociation s’engagea et aboutit à une décision inverse, mais assortie de conditions précises :

  • 41  Arch. dép. d’Ille-et-Vilaine, C 2671, fo 226 ro, délibération des états du 13 décembre 1724.

« Les états ont pareillement ordonné que sur la meme somme de 50 000 Lt, il sera pris celle de 5 000 Lt leur demandée de la part de Messieurs les commissaires du roy pour le retablissem[en]t du Portrieux sans que lesd[its] états puissent estre tenus de faire a l’avenir aucuns fonds a cet egard et parce que les habitans du lieu seront obligés de leur consentement et aux fins de leur soumission a toutes les corvées qu’il conviendra de faire et fourniront tous les fonds necessaire pour achever led[it] retablissement a quelques sommes qu’ils se puisse monter au-delà de celle de 5 000 Lt accordée par lesdits états, dont la depense ne poura aussy estre faite que par l’avis et participation desdits états auquel effet ils ont nommés et députés sçavoir de l’eglise Monsieur Gaultier deputé du chapitre de Saint Brieuc et Monsieur du Bois, scolastique, de la noblesse Messieurs de Callan père et de Treveneuc et du tiers Messieurs le maire de S[ain]t Brieuc et le deputé de Guimgamp lesquels commissaires ont été en consequence chargés de se donner tous les soins necessaires pour les reparations dudit port et d’en ordonner le paiement ainsy qu’ils verront bon estre et neantmoins jusqu’à la concurrence de laditte somme de cinq mille livres seullement41. »

  • 42Ibid., fo 141 vo, délibération des états du 4 décembre 1724.

36Les états acceptaient donc de participer au financement des travaux du Portrieux, en précisant que leur contribution se limiterait à la somme demandée, à charge aux habitants de pourvoir au reste. Le fait que les habitants du Portrieux avaient spontanément offert « d’imposer sur eux [mêmes] une somme de 1 000 Lt et de fournir les charrois necessaires pour retablir leur port42 » contribua-t-il à convaincre l’assemblée ? Rien n’est certain. On aboutit néanmoins à une forme de cofinancement à deux : la ville et la province. Pas de secours royal annoncé, ni de mise à contribution des paroisses voisines. Certes, les états avaient réussi à faire diminuer très légèrement la contribution sollicitée par les commissaires du roi (5 000 Lt au lieu de 6 000 à 7 000), mais ils avaient fini par accepter le principe même de cette contribution. Une brèche était faite dans les réticences de l’assemblée.

B. Les infléchissements de la politique de financement

37La demande de financement des travaux du Portrieux ayant positivement abouti, les requêtes envoyées par les villes portuaires pour obtenir semblable soutien se multiplièrent. Les sollicitations reçues étaient renvoyées par l’assemblée à sa commission du commerce et des travaux publics, puis, sur le rapport de cette dernière, au vu des « états sur les requêtes des villes maritimes et ports de la province », l’assemblée ordonnait qu’il soit fait fonds d’un certain nombre de sommes affectées individuellement à chacun des ports retenus pour faire l’objet d’un soutien. Le système de financement qui fut alors mis en place ressemblait surtout à ce qui s’observait en Provence, sans toutefois recourir à ce que nous avons appelé la « solution provençale ».

  • 43  Si tant est qu’on puisse qualifier Audierne de ville, étant elle-même une trève de la paroisse d’E (...)

38En effet, comme en Provence, les états laissaient venir à eux les requêtes des villes et, bien qu’ils n’accordassent pas leur soutien à toutes, ils répartissaient assez largement leur soutien financier : presque toutes les villes députant aux états eurent droit à un soutien, ainsi que d’autres telles qu’Audierne43. Le port militaire de Brest était exclu, parce que relevant de la Marine, mais un très grand nombre de ports de toutes tailles furent aidés. Le fait que nombre de ces villes portuaires étaient représentées aux états, comme dans l’assemblée des communautés de Provence – mais au contraire des états de Languedoc – y était sans doute pour beaucoup.

  • 44A. Lozac’h, op. cit., p. 23.
  • 45Ibid., p. 22.

39Ainsi, des sommes fort importantes furent dépensées par les états de Bretagne pour la construction et l’entretien des infrastructures portuaires : 313 000 Lt au bénéfice de Nantes, 114 000 Lt pour le port de Vannes, 104 000 Lt pour celui du Légué, 91 000 Lt pour Saint-Malo, etc.44. Ce fut à partir de 1752 que la contribution des états prit une ampleur considérable, avec 121 000 Lt que se partagèrent six ports : Saint-Brieuc, Vannes, Le Croisic, Auray, Tréguier et Morlaix45. Les demandes furent largement accueillies au cours des sessions suivantes – tous les deux ans selon le calendrier des états de Bretagne – et ce jusqu’en 1768, dernière année d’une conjoncture favorable. L’aide se tarit à partir de 1770 car, le 24 décembre de cette année-là :

  • 46  Arch. dép. d’Ille-et-Vilaine, C 2695, fo 210 ro-213 vo, délibération des états du 24 décembre 1770

« les états, attendu que l’épuisement de leurs finances ne leur permet pas de procurer des secours aux villes et communautés de la province, ont renvoyé les differentes demandes formées par les villes de Vannes, Vitré, Quimperlé, Lannion, Chateaubriand, Dinan, Lamballe, S[ain]t Brieuc, Brest, Landerneau, Hennebond, Quimper, S[ain]t Paul de Leon, Le Croisic, Morlaix, Ancenis et de Treguier, ainsi que les requetes des habitans de Binic, Paimpol, Portrieux, Piriac et de Roscoff46. »

40Une pause fut observée et, jusqu’à la Révolution, les soutiens financiers ne furent plus donnés qu’avec parcimonie. Toutefois, l’assemblée continua à voter des fonds pour cet objet, en contrôlant toujours leur emploi par la remise des pièces comptables au bureau des états.

  • 47  C. Nières, op. cit., p. 510.

41Eu égard au système fiscal breton, d’où venaient donc ces fonds ? À l’échelle locale, la fiscalité des états de Bretagne reposait sur des « fouages extraordinaires » frappant largement les campagnes, et sur la ferme des devoirs, c’est-à-dire de taxes à la consommation. En outre, la fiscalité urbaine, engagée lorsque les dépenses portuaires étaient assumées par les villes, reposait essentiellement sur la levée d’octrois, y compris s’il fallait en percevoir de manière exceptionnelle, comme dans le cas d’Audierne47. En d’autres termes, l’assiette de l’imposition était finalement assez variée, beaucoup plus qu’en Languedoc. Comme en Provence, la terre et la consommation étaient mises à contribution, selon des systèmes fiscaux – il faut le rappeler – tout de même très différents.

42Dès lors, le dispositif breton ressembla à une adaptation très libre des deux modèles méditerranéens. Comme en Languedoc, les états n’entraient pas dans des dispositifs de cofinancement, mais, comme en Provence, les états étaient à l’écoute des communautés portuaires demanderesses.

43Plus tardif encore fut l’engagement des pays d’états pyrénéens dans le financement des travaux portuaires.

IV. Un pays d’états trop petit : le cas du Labourd

  • 48  Anne Zink, Pays ou circonscriptions. Les collectivités territoriales de la France du Sud-Ouest sou (...)

44Après le Languedoc, la Provence et la Bretagne, le Labourd offre encore un autre exemple, celui d’un pays d’états de petite taille, a priori incapable de financer une politique d’aménagement portuaire ambitieuse. Dans la terminologie d’Ancien Régime, il ne s’agissait pas d’un pays d’états à proprement parler mais d’un pays abonné. Toutefois, il appartenait bien à cette même famille de pays représentés par une assemblée provinciale négociant les objets de l’administration territoriale avec l’autorité royale. En effet, le Bilçar, l’assemblée des communautés de ce pays, ne cessa pas d’exister au xviie siècle et son autonomie fiscale fut réaffirmée en 169148. De même, à l’est du Labourd, sur le piémont pyrénéen, se situaient en outre d’autres petits pays d’états, tels que le Béarn et la Basse-Navarre.

45Sur la côte du Labourd, deux ports d’importance firent l’objet de gros travaux d’aménagement au xviiie siècle, ceux de Bayonne et de Saint-Jean-de-Luz. Ces chantiers nous offrent, là encore, deux cas de figure différents, mais dont les aspects financiers ressemblent à ce que nous avons observé jusqu’ici.

A. Un cas particulier : Bayonne et la barre de l’Adour

  • 49  Josette Pontet, Bayonne, un destin de ville moyenne à l’époque moderne, Biarritz, J. & D. Éditions (...)
  • 50  Environ 11 100 habitants vers 1780 selon Bernard Lepetit (Les villes dans la France moderne [1740- (...)
  • 51  C’est ce que semblent confirmer la nature des fonds qui étayent la démonstration : il s’agit des s (...)
  • 52Ibid., p. 639-645.

46Les travaux du port de Bayonne, bien étudiés par Josette Pontet49, furent de deux natures. Il s’agissait d’abord des quais de l’Adour, réalisés dans l’espace urbain pour dynamiser le commerce maritime. Quelque cinq cents mètres de quais, assortis de cales, furent bâtis entre 1730 et 1789, en plusieurs tranches de travaux. Le financement de ces travaux urbains incombait en principe à la ville, ce qui était parfaitement concevable pour une communauté de cette taille-là50. Pontet en donne quelques éléments : les amendes pour fraude, les « pots de vin » et des dons, lesquels furent obtenus notamment par une souscription auprès de négociants et armateurs bénéficiaires de bonnes prises en course. 150 000 Lt furent ainsi mobilisées pour ce grand aménagement, semble-t-il uniquement à partir de ressources locales51 et au prix d’un endettement considérable52.

  • 53Ibid., p. 384-386. Voir aussi les Actes du congrès du 4e centenaire du détournement de l’Adour, 15 (...)

47Il en fut tout autrement pour les travaux réalisés à la barre de l’Adour. Cette barre de sable, formée à l’embouchure d’un fleuve dont le cours avait été modifié au xvie siècle, gênait considérablement l’entrée des bâtiments quelque peu chargés53. À la fin du xviie siècle, les ingénieurs des fortifications résolurent de réparer la vieille digue érigée par la ville un demi-siècle plus tôt, sur la rive sud du fleuve, et de la prolonger vers le large, de manière à dépasser la barre. Cet aménagement de l’embouchure, réalisé en 1694, fut repris et complété à partir de 1733. Les travaux se succédèrent jusqu’en 1791, toujours sous la ­direction des ingénieurs du Génie, pour des sommes finalement très importantes : 4 millions de livres en un siècle.

  • 54Ibid., p. 390 et 393.

48Dans les années 1690, la ville de Bayonne finança les travaux par une levée d’octroi et un emprunt local. Mais le coût des infrastructures programmées se révéla bientôt si considérable, hors de portée des finances d’une ville, que les ingénieurs défendirent l’option d’un partage de la charge. Tandis que l’ingénieur Ferry suggérait une contribution royale à hauteur des deux tiers de l’investissement, son confrère Salmon préconisait un partage entre les pays profitant du commerce de Bayonne. Quant au directeur général des fortifications, Le Peletier de Souzy, il s’interrogeait sur le bien-fondé d’une dépense à la rentabilité incertaine : le commerce maritime de Bayonne en valait-il la peine54 ? Le roi trancha finalement, en 1729, en ordonnant une imposition sur toutes les généralités de France : les travaux de l’embouchure furent donc assumés par le royaume tout entier au nom de l’intérêt général.

B. Le cofinancement dans un pays trop petit : Saint-Jean-de-Luz

  • 55  Anne Blanchard, Les ingénieurs du « roy » de Louis XIV à Louis XVI. Étude du corps des fortificati (...)
  • 56  Arch. dép. des Pyrénées-Atlantiques, C 178, brouillon d’une lettre envoyée à Trudaine, le 9 févrie (...)

49Le cas du port de Saint-Jean-de-Luz est assez différent, parce que, d’une part, il s’agissait d’une communauté de plus petite taille, d’autre part, les travaux y furent supervisés par les ingénieurs des Ponts et Chaussées qui, depuis 1762, prenaient la main sur les ports de commerce aux dépens des ingénieurs du Génie55. Lorsque, justement au milieu des années 1760, il fut question de construire deux jetées pour protéger ce port, ce fut toute la machine administrative et politique qui entra en jeu. L’ingénieur Sicault fut dépêché sur place pour dresser le devis des travaux à réaliser, sous la supervision de Trudaine. Les travaux étant estimé à 1 241 96 Lt et 2 sols par le devis56, l’intendant des finances décida de partager l’effort : une moitié sur le trésor royal, au titre des « Ports maritimes », l’autre sur les habitants de la région. Le cofinancement apparut alors comme la solution la plus évidente, mais il sembla probablement tout aussi évident que le seul Labourd n’y pourrait subvenir tout seul.

  • 57Ibid., brouillon de lettre de l’intendant à Trudaine, de Pau le 18 mai 1765.

50Ne pouvant consacrer que 50 000 Lt par an à ce chantier sur la ligne budgétaire des « Ports maritimes », la somme totale mobilisable était donc réduite à 100 000 Lt par an, soit un achèvement prévu une douzaine d’années plus tard, dans le meilleur des cas. Le subdélégué général Sallenave fut chargé de répartir une imposition de 50 000 Lt sur les habitants d’une zone beaucoup plus grande que le seul Labourd et suffisamment vaste pour absorber l’effort fiscal. La répartition fut faite au prorata de toutes les impositions payées par les différentes élections et les différents pays d’états de cette zone. Mais l’intendant jugea bientôt qu’il valait mieux la réaliser « au marc la livre de la capitation », car ainsi « on se raprochera d’avantage du point de justice et d’égalité57 ». Finalement, elle ne fut pas considérée comme plus raisonnable, car elle frappait indistinctement tous les contribuables, sans considération de l’éloignement des lieux. Or, la zone de répartition était exceptionnellement vaste : elle couvrait presque tout le sud-ouest du royaume, jusqu’aux portes de Toulouse.

  • 58Ibid., états de répartition, 1765.

51Une troisième répartition fut donc faite58. En voici la synthèse :

Tableau 1. Répartition de la contribution locale au financement des travaux du port de Saint‑Jean‑de‑Luz (1765)

Circonscriptions

Répartition « au marc la livre » de la « capitation roturière »

Troisième répartition

Pourcentage de la troisième répartition

Armagnac (Él.)

4 742

5 000

10

Lomagne (Él.) + Lectoure (PA)

5 062

5 200

10,4

Rivière Verdun (Él.)

4 370

4 000

8

Astarac (Él.)

2 503

3 000

6

Comminges (Él.)

5 734

3 000

6

Les Lannes (Él.) + ville de Dax (PA)

8 267

16 300

32,6

Nébouzan (PA)

808

400

0,8

Quatre Vallées (PA)

879

400

0,8

Ville et banlieue du Mont-de-Marsan (PA) + bastilles de Marsan (PA)

1 513

1 000

2

Pays de Soule (PA)

783

600

1,2

Pays de Labourd (PA) + ville de Bayonne (PA) + « Bourg-Saint-Esprit » (PA) + les Juifs du « Bourg-Saint-Esprit » (PA)

2 683

5 200

10,4

Ville de Saint-Jean-de-Luz (PA)

agrégée à la ligne ci-dessus

2 000

4

Pays de Bigorre (PA)

3 615

1 000

2

Béarn (PE)

7 980

2 000

4

Basse-Navarre (PE)

1 063

900

1,8

Totaux

50 002

50 000

100

N. B. : Nous avons respecté ici la classification du tableau de répartition, qui recense des « élections » (Él.), des « pays abonnés » (PA) et des « pays d’états qui comptent directement au Trésor royal » (PE). En revanche, nous avons agrégé des zones contiguës ou imbriquées pour faire ressortir la cohérence géographique.

Source : Arch. dép. des Pyrénées-Atlantiques, C 178, états de répartition, s. d. (1765).

52La géographie de cette répartition est particulièrement éclairante. Au-delà d’un certain désordre des chiffres apparaît une logique qui dessine grossièrement un double gradient descendant : l’un d’ouest en est et l’autre du nord au sud. En d’autres termes, le pays qui était appelé à payer la plus forte contribution se situait au nord-ouest – c’était l’élection des Lannes (32 % de la quotité répartie localement) – et le pays le moins taxé se trouvait au sud-est – c’était l’élection de Comminges (0,8 %). La distorsion n’était pas simplement due à la différence de population, de superficie ou de richesse. En effet, c’étaient d’abord les pays qui se situaient le plus près du port de Saint-Jean-de-Luz, à l’ouest, qui étaient les plus sollicités. D’ouest en est, l’élection des Lannes payait plus que celle d’Armagnac (10 %) ou encore celle d’Astarac (10,4 %). Cette logique était évidente : le pouvoir royal entendait faire contribuer les pays au prorata du bénéfice qu’ils étaient censés pouvoir tirer des infrastructures luziennes. C’était un peu la logique développée par l’ingénieur Salmon au sujet de Bayonne : il devait revenir aux usagers bénéficiaires des aménagements d’en supporter le coût. La mise en œuvre de ce raisonnement n’était cependant pas évidente. En effet, elle supposait que plus une région était proche du port, plus elle profiterait de ses infrastructures, ce qui n’était pas – à bien y songer – tout à fait rationnel : c’était plutôt en fonction du rapport distance/temps/coût et en termes de géographie économique que l’intendance aurait pu se prononcer. Mais il aurait alors fallu beaucoup plus de données et de travail aux bureaux de l’intendance pour y pourvoir.

53L’autre gradient, du nord au sud, distinguait tout simplement, non pas tant la plaine du piémont pyrénéen, que les pays d’élection par rapport aux pays d’états. Le cas du pays de Marsan qui, bien qu’au nord de la zone, était peu imposé, le prouve aisément. Il apparaît alors très clairement que la qualité de pays d’états protégeait les contribuables de la pression fiscale. Cette idée n’est pas nouvelle, puisqu’elle alimenta un long débat historiographique sur l’inégalité de l’effort fiscal entre pays d’états et pays d’élection, mais elle trouve ici une illustration indéniable. Le Béarn, par exemple, beaucoup plus proche de Saint-Jean-de-Luz que l’élection de Rivière-Verdun ne paya que la moitié de sa contribution !

54Enfin, il apparaît une anomalie quant à l’extension de la zone mise à contribution : elle est beaucoup plus étirée vers l’est que vers le nord. Tandis que les habitants de l’élection de Rivière-Verdun – aux portes de l’agglomération toulousaine – étaient taxés (8 % des 50 000 Lt levés localement), aucun de ceux de l’élection de Condom n’avait à payer. Cette anomalie était probablement liée au fait que ce fut l’intendance d’Auch qui réalisa la répartition : aucun des habitants de cette circonscription ne fut épargné alors que seule l’extrémité de la généralité de Bordeaux fut concernée.

55Une fois la répartition faite et formalisée par un arrêt du Conseil du 10 juin 1765, il fallut tout de même que les commissaires du roi fissent une demande officielle aux différentes assemblées d’états concernées. Si les contribuables des pays d’élection n’avaient guère de moyens de se faire entendre, ceux des pays d’états disposaient d’instances de négociation, incarnées par leurs assemblées représentatives. Là se situe peut-être la raison de la moindre exigence du roi envers les pays d’états, comparativement aux pays d’élection. Prenons l’exemple de la Basse-Navarre, cotisée pour 900 Lt dans la répartition des quotes-parts.

  • 59  Sur cette question, voir B. Augé, op. cit., p. 282-284.

56Dans ce reste du vieux royaume de Navarre, la démarche fut faite par la communication de l’arrêt au syndic de ce pays59. La question fut mise en délibération aux états le 28 mai 1766. L’assemblée protesta de ce que :

  • 60  Arch. dép. des Pyrénées-Atlantiques, C 1537, délibération des états du 28 mai 1766.

« le présent royaume étant privé des avantages du commerce n’a nul intérêt au rétablissement dudit port, dont l’utilité redonde principallement sur les pays de Labourt, exempt de la plus part des charges sous lesquelles les habitants de Navarre gémissent et qui les mettent hors d’état de subvenir à la dépense dont s’agit60 ».

  • 61Ibid., délibération des états du 30 juin 1767.
  • 62Ibid., délibération de la jointe du 29 octobre 1767.
  • 63  Arch. dép. des Pyrénées-Atlantiques, C 1538, délibération des états du 1er mars 1779.

57Elle demanda donc à être déchargée de cette contribution. Mais non seulement le pays n’eut pas gain de cause, mais un nouvel arrêt – du 17 juin 1766 – reconduisait l’imposition pour 176761. S’appuyant sur des usages antérieurs, les états de Basse-Navarre voulurent que leur quote-part fût réduite au huitième de ce que payait le Béarn, soit 250 Lt au lieu de 900. Peine perdue : la décision royale fut confirmée et, comme les états n’avaient pas fait fonds de la somme requise, « il a été décerné […] audit sieur sindic, une contrainte portant logement effectif à trois livres par jour, jusqu’à ce que ladite somme ait été payée62 ». Il fallut donc obtempérer, sans pour autant renoncer aux remontrances, lesquelles, reformulées régulièrement furent sans effet jusqu’à la Révolution. Néanmoins, les états firent preuve d’une mauvaise volonté particulière à ne pas payer leur contribution dans les temps, s’abstenant même de le faire entre 1774 et 177863. Il faut dire qu’au chantier du port de Saint-Jean-de-Luz s’étaient rajoutés les travaux « pour les canaux de Picardie et de Bourgogne et de la navigation de la Charente ».

58Le bouclier que pouvait représenter pour les contribuables l’assemblée des états ne les protégea finalement pas beaucoup de l’arbitraire royal. En fait, le pouvoir central ne faisait qu’aligner les pays d’états pyrénéens sur ceux du littoral, et en particulier sur les pratiques de financement qui y étaient réalisées depuis plusieurs décennies. En l’occurrence, dans les travaux du port de Saint-Jean-de-Luz, le roi payait la moitié – par le biais de son budget des Ponts et Chaussées –, la ville de Saint-Jean-de-Luz contribuait pour 2 %, le Labourd – ainsi que Bayonne et le bourg du Saint-Esprit – pour 7,2 % et les circonscriptions environnantes pour le solde, soit 40,8 %. L’aire de répartition était beaucoup plus vaste que pour un port tel que celui d’Antibes, mais le principe était très semblable ; le pouvoir avait simplement ajusté la répartition aux conditions particulières de la région : celles d’une mosaïque d’élections et de petits pays d’états.

Conclusion

59Au terme de cette comparaison entre quatre pays d’états du littoral français, une chronologie et des solutions types apparaissent clairement. Tout d’abord, à l’orée du xviie siècle, la règle générale est celle du financement local. Chaque communauté dotée de port devait trouver les moyens financiers nécessaires à l’entretien de ses infrastructures. Mais celles-ci n’étaient pas toujours très importantes ni très nécessaires : que l’on songe au port de Bordeaux, qui fut un port mondial dès le début du xviiie siècle avec des aménagements somme toute assez sommaires. C’est une politique royale vigoureuse, brutale à l’occasion, qui poussa les assemblées d’états à investir dans les infrastructures portuaires, malgré leurs réticences. Le Languedoc puis la Provence, la Bretagne et enfin le Labourd et les autres pays d’états pyrénéens furent contraints de payer une politique d’aménagement pensée globalement depuis Versailles. Certes, les principales étapes de cette histoire s’étalent sur l’ensemble de la période, depuis le premier port de Sète (1596) jusqu’aux derniers aménagements de l’Ancien Régime, mais une période charnière particulièrement significative peut être placée entre 1690 et 1715, c’est-à-dire entre le début de l’implication pérenne des états de Languedoc et l’engagement des états de Bretagne pour les ouvrages du Croisic, y compris l’affaire de Toulon (1701-1704) et l’invitation faite aux états de Dinan de s’aligner sur leurs homologues du Languedoc. Ces vingt-cinq années sont celles de deux grandes guerres aux dimensions maritimes très marquées, celles aussi des deux ministères Pontchartrain à la Marine. Il y eut donc une continuité dans la politique royale, qui parvint à faire contribuer toutes les assemblées d’états aux travaux portuaires, mais les difficiles années de la fin du règne de Louis XIV et l’action des Pontchartrain, père et fils, furent des accélérateurs du mouvement.

60Dans ces différents cadres provinciaux furent élaborées des solutions de financement particulières, reposant cependant sur des principes semblables mais déclinés différemment selon les situations.

1. Les ports militaires avaient vocation à rester financés directement par le pouvoir royal et les ports de commerce par les villes elles-mêmes. Les plus grands ports de commerce ont été l’objet d’une contribution particulière des acteurs du négoce (Marseille et Lorient).

2. Ce sont les ports de taille moyenne, voire les petits ports, qui ont le plus bénéficié de l’investissement des assemblées d’états, c’est-à-dire des ports qui n’avaient ni le secours de la Marine, ni de corps de commerce puissant, ni de communauté démographiquement nombreuse. C’est essentiellement pour ces ports que des procédures annuelles (ou pluriannuelles) et des financements répétés ou durables ont été mis en place par les états, mais sans garantie de pérennité. Aiguillonnées par le pouvoir royal, ces assemblées ont pu – avec le temps – concevoir l’intérêt qu’il y avait à développer une politique publique d’aménagement portuaire à l’échelle régionale. En revanche, la poussière portuaire est toujours restée hors de toute intervention.

3. Les états n’ont jamais créé de caisse ni d’impôt spécifique pour l’aménagement des ports. Dès lors, l’assiette fiscale de l’effort à consentir a été identique à la pratique provinciale habituelle et donc très différente d’un pays d’états à un autre, selon les systèmes fiscaux existants. Seules les « subventions » languedociennes ont pu jouer le rôle d’instrument spécifique, de même que les octrois occasionnels en Bretagne.

4. Le cofinancement s’est largement imposé, surtout pour les plus pauvres, mais sous des formes différentes et selon des modalités conflictuelles lors de leur mise en place. Les financements partagés ont pu être très largement étalés à l’échelle régionale pour de petits états (Labourd), très formalisés et stéréotypés par les acquis de l’expérience (Provence) ou plus informels (Bretagne). En revanche, le cofinancement a échoué en Languedoc, pour des raisons qui relèvent sans doute à la fois de la puissance financière de cette province et d’une forme de centralisation.

  • 64  Il s’agit, bien sûr, des lois Defferre et Raffarin, mais aussi – plus récemment – de l’article 22 (...)

61À tous ces égards, le partage du financement des aménagements portuaires dans la France des xviie et xviiie siècles a donné naissance à une véritable politique publique qui ne manque pas de faire penser aux plus récentes réformes de décentralisation64 et aux montages financiers auxquels l’Union européenne participe pour les aménagements infrastructurels.

Notes

1  Pour un survol de la question, voir Caroline Le Mao, Les villes portuaires maritimes dans la France moderne, xvie-xviiie siècle, Paris, Armand Colin, 2015, p. 44-57.

2  Voir l’exemple du Languedoc dans Stéphane Durand, Arlette Jouanna et Élie Pélaquier (dir.), Henri Michel et Jean-Pierre Donnadieu (collab.), Des états dans l’État. Les états de Languedoc de la Fronde à la Révolution (1648-1789), Genève, Droz, 2014, et notamment la troisième partie consacrée à l’œuvre économique et culturelle des états (p. 635-891).

3  Stéphane Durand, « Finances, pouvoirs et territoires. Contribution à l’histoire des aménagements portuaires civils et à l’histoire des assemblées d’états (Provence, Languedoc, Roussillon, aux xviie et xviiie siècles) », mémoire d’habilitation à diriger des recherches, Montpellier, université Paul-Valéry, 2009.

4William Beik, Absolutism and Society in Seventeenth-Century France. State, Power and Provincial Aristocracy in Languedoc, Cambridge, CUP, 1985 ; Marie-Laure Legay, Les états provinciaux dans la construction de l’État moderne aux xviie et xviiie siècles, Genève, Droz, 2001 ; Julian Swann, Provincial Power and Absolute Monarchy. The Estates General of Burgundy, 1661-1790, Cambridge, CUP, 2003 ; Jérôme Loiseau, « Elle fera ce que l’on voudra ». La noblesse aux états de Bourgogne et la monarchie d’Henri IV à Louis XIV (1602-1715), Besançon, Presses universitaires de Franche-Comté, 2014 ; Bertrand Augé, « Les états de Basse-Navarre de 1665 à 1789 », thèse d’histoire, université de Pau et des Pays de l’Adour, 2015.

5  Éric Szulman, La navigation intérieure sous l’Ancien Régime. Naissance d’une politique publique, Rennes, PUR, 2014.

6  Un travail de ce genre fut réalisé dans François-Xavier Emmanuelli, « Réflexions sur les états provinciaux au xviiie siècle : Provence, Comtat venaissin, Corse », Parliaments, Estates and Representation, novembre 1996, no 16, p. 131-139.

7  Claude Devic et Joseph Vaissète, Histoire générale de Languedoc, Toulouse, Privat, 1872-1892 ; rééd. Paris, Tchou, 2003-2005, vol. XI, p. 234, 320 et 327.

8  Voir par exemple Gilbert Larguier, Le drap et le grain en Languedoc. Narbonne et le Narbonnais, 1300-1789, Perpignan, Presses universitaires de Perpignan, 1996, vol. II, p. 778-779 et 781-784.

9  Arch. nat., E 1 b, arrêt du Conseil du 23 juillet 1596 ; voir, à ce sujet Émile Bonnet, Le premier port de Cette construit sous le règne d’Henri IV (1595-1605), Montpellier, Imprimerie Emmanuel Montane, 1928, p. 10-12.

10  Arch. dép. de l’Hérault, C 7019, délibérations des états des 3 décembre 1596 et 7 novembre 1602.

11  Arch. dép. de l’Hérault, C 7074, délibération des états du 28 novembre 1633.

12  Voir Stéphane Durand, « Le système fiscal languedocien », dans Stéphane Durand et al. (dir.), Des états dans l’État..., op. cit., chapitre VII, p. 205-234.

13  Stéphane Durand, « Un assagissement à pas comptés : la question des ports et du Canal des deux mers », dans Stéphane Durand et al. (dir.), Des états dans l’État…, op. cit., p. 419-426.

14  Sur la taxation des biens fonciers en Languedoc, voir Bruno Jaudon, Les compoix de Languedoc. Impôt, territoire et société du xive au xviiie siècle, Caen, AHSR, 2014.

15  Arch. dép. de l’Hérault, C 12 315, copie du traité fait pour le dessablement du port et l’entretien des jetées, du 17 août 1690.

16  Maurice Bordes, L’administration provinciale et municipale en France au xviiie siècle, Paris, SEDES, 1971, p. 116-159.

17  Par exemple dans le cas de la ville de Saint-Chinian (Arch. dép. de l’Hérault, C 7600, délibération des états du 5 décembre 1778).

18  Le cas du petit port de Bouzigues fut exceptionnel car, à la suite d’une violente tempête qui fit de gros dégâts matériels, les états firent participer la communauté à la répartition des indemnités pour « cas fortuits » (sur le système des indemnités, voir Stéphane Durand, « Entre affaire d’État et misère des communautés : l’indemnisation des dommages aux récoltes en Languedoc de la fin du xviie siècle à la fin du xviiisiècle », dans Antoine Follain [dir.], Campagnes en mouvement en France du xvie au xixe siècle. Actes du colloque international d’histoire rurale « Autour de Pierre de Saint-Jacob », tenu à Dijon les 23 et 24 mars 2007, Dijon, Presses universitaires de Dijon, 2008, p. 289-306).

19  Les états avaient déjà contribué exceptionnellement à l’entretien du port de Marseille dans les années 1560 (Arch. dép. des Bouches-du-Rhône, C 105, délibération des états de Provence de 1565).

20  Sur Marseille, voir François-Xavier Emmanuelli, « La municipalité de Marseille et l’État royal à la fin du xviiie siècle », dans Marseille face au(x) pouvoir(s), Actes du colloque de Marseille, 4 au 5 février 2000, Marseille, Archives départementales des Bouches-du-Rhône, 2002, p. 63-81.

21  Selon l’expression bien connue de Charles Carrière, Richesse du passé marseillais. Le port mondial au xviiie siècle, Marseille, Chambre de commerce et de l’industrie de Marseille, 1979.

22  Arch. de la chambre de commerce de Marseille, D 35, mémento sur les droits perçus par la chambre de commerce, s. d. ; D 12, copie de l’arrêt du Conseil du 20 juin 1669.

23  Arch. de la chambre de commerce de Marseille, D 12, copie de l’arrêt du Conseil du 15 août 1685.

24  Voir Marcel Courdurié, La dette des collectivités publiques de Marseille au xviiie siècle. Du débat sur le prêt à intérêt au financement par l’emprunt, Marseille, Institut historique de Provence, 1974, par exemple p. 104.

25  Arch. nat., Marine, D 2 47, fos 189-190, memoire des moyens que le marquis de Janson donne au roy pour mettre le port d’Antibes en estat de pouvoir tenir des galleres et bonnifier la ville, 1662.

26Ibid., fo 190 vo.

27  Arch. nat., Marine, D 2 47, fos 192-193, projet fait par Mr de Centurion sur le travail qui est a faire pour mettre le port d’Antibes en estat d’y recevoir les galeres de son escadre et de la depense qui est à y faire ensemble comment elle poura estre supportée par le pays, 1670.

28  Arch. dép. des Bouches-du-Rhône, C 48, ordre des commissaires du roi du 26 janvier 1680.

29  Arch. dép. des Bouches-du-Rhône, C 2021, copie de l’avis de Monsieur Lebret sur le procès entre la province et la communauté de Toulon… etc., 31 juillet 1701.

30Ibid.

31  Voir Michel Derlange, Les communautés d’habitants en Provence au dernier siècle de l’Ancien Régime, thèse, université de Nice, 1979 ; Toulouse, Association des publications de l’université de Toulouse-le-Mirail et Éditions Eché, 1987.

32  Avec Armand Rébillon, Henri Sée fut peut-être le premier à souligner cet aspect-là (Armand Rébillon, Les états de Bretagne de 1661 à 1789, Paris, Auguste Picard, Rennes, Plihon, 1932, p. 705-707 ; Henri Sée, « Notes sur les travaux dans les ports bretons au xviiie siècle », Annales de Bretagne, vol. 40, n3, 1932, p. 412-419), mais il n’utilisa que les dossiers de l’intendance, pas ceux des états. Plus récemment, Alain Lozac’h y a longuement fait référence dans deux ouvrages consacrés aux ports bretons (Alain Lozac’h, Les ports de Bretagne nord. Histoire d’un patrimoine maritime, de Cancale au Conquet, Spézet, Coop Breizh, 2006, et Les ports de Bretagne atlantique. Histoire d’un patrimoine atlantique, de Brest à Bourgneuf-en-Retz, Spézet, Coop Breizh, 2008). Malheureusement, ce dernier n’évoque ses sources que de manière très laconique.

33  Claude Nières, Les villes de Bretagne au xviiie siècle, Rennes, PUR, 2004, p. 173-175.

34  Arch. dép. d’Ille-et-Vilaine, C 2665, fo 31 ro-vo, délibération des états du 22 novembre 1711. De fait, le texte est, mot pour mot, celui qui figure dans les instructions données par le roi à ses commissaires quelques jours plus tôt (Arch. nat., H 1 219, pièce 4, projet d’instruction des états de 1711, examiné le 20 octobre 1711).

35  Arch. dép. d’Ille-et-Vilaine, C 2665, fo 34 vo, délibération des états du 22 novembre 1711.

36Ibid., fo 86 ro-vo, délibération des états du 9 décembre 1711.

37  Arch. dép. d’Ille-et-Vilaine, C 2667, fos 62 vo-66 vo, délibération des états du 18 décembre 1715.

38Ibid., fos 135 vo-137 ro, délibération des états du 9 janvier 1716.

39  Arch. dép. d’Ille-et-Vilaine, C 2671, fo 141 vo, délibération des états du 4 décembre 1724.

40Ibid., fo 144 ro.

41  Arch. dép. d’Ille-et-Vilaine, C 2671, fo 226 ro, délibération des états du 13 décembre 1724.

42Ibid., fo 141 vo, délibération des états du 4 décembre 1724.

43  Si tant est qu’on puisse qualifier Audierne de ville, étant elle-même une trève de la paroisse d’Esquibien.

44A. Lozac’h, op. cit., p. 23.

45Ibid., p. 22.

46  Arch. dép. d’Ille-et-Vilaine, C 2695, fo 210 ro-213 vo, délibération des états du 24 décembre 1770.

47  C. Nières, op. cit., p. 510.

48  Anne Zink, Pays ou circonscriptions. Les collectivités territoriales de la France du Sud-Ouest sous l’Ancien Régime, Paris, Publications de la Sorbonne, 2000, p. 45.

49  Josette Pontet, Bayonne, un destin de ville moyenne à l’époque moderne, Biarritz, J. & D. Éditions, 1990, p. 333-334 et 386-395.

50  Environ 11 100 habitants vers 1780 selon Bernard Lepetit (Les villes dans la France moderne [1740-1840], Paris, Albin Michel, 1988, p. 452).

51  C’est ce que semblent confirmer la nature des fonds qui étayent la démonstration : il s’agit des séries CC et DD des archives municipales de Bayonne (J. Pontet, op. cit., p. 370, n. 195 à 208).

52Ibid., p. 639-645.

53Ibid., p. 384-386. Voir aussi les Actes du congrès du 4e centenaire du détournement de l’Adour, 1578-1978, Bayonne, Bulletin de la Société des sciences lettres et arts de Bayonne, 1978.

54Ibid., p. 390 et 393.

55  Anne Blanchard, Les ingénieurs du « roy » de Louis XIV à Louis XVI. Étude du corps des fortifications, Montpellier, Université Paul-Valéry, 1979, p. 458.

56  Arch. dép. des Pyrénées-Atlantiques, C 178, brouillon d’une lettre envoyée à Trudaine, le 9 février 1765.

57Ibid., brouillon de lettre de l’intendant à Trudaine, de Pau le 18 mai 1765.

58Ibid., états de répartition, 1765.

59  Sur cette question, voir B. Augé, op. cit., p. 282-284.

60  Arch. dép. des Pyrénées-Atlantiques, C 1537, délibération des états du 28 mai 1766.

61Ibid., délibération des états du 30 juin 1767.

62Ibid., délibération de la jointe du 29 octobre 1767.

63  Arch. dép. des Pyrénées-Atlantiques, C 1538, délibération des états du 1er mars 1779.

64  Il s’agit, bien sûr, des lois Defferre et Raffarin, mais aussi – plus récemment – de l’article 22 de la loi no 2015-991 du 7 août 2015 « portant nouvelle organisation territoriale de la République », pour laquelle a été envoyée une circulaire du 6 novembre 2015 relative à la mise en œuvre des transferts de compétences prévus dans le domaine des ports maritimes.

Table des illustrations

Titre Graphique 1. Contribution des communautés des vigueries de Grasse et de Saint-Paul au financement des travaux d’Antibes (1680, 1684)
Crédits Source : Arch. Dép. des Bouches-du-Rhône, délibérations de la procure du pays de Provence des 31 janvier 1680 et 5 juillet 1684.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/5075/img-1.png
Fichier image/png, 1,4M

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2018

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search