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Le financement des infrastructures de transport XVIIe-début XIXe siècle

 | 
Anne Conchon
, 
David Plouviez
, 
Éric Szulman

Introduction

Anne Conchon

Texte intégral

  • 1  Selon l’OCDE, c’est un effort d’investissement annuel, évalué entre 2,5-3,5 % du PIB mondial, qui (...)
  • 2Revue d’économie financière, 1999, nº 51 : « Le financement des infrastructures ». Réformes économ (...)

1À l’heure actuelle, le financement des infrastructures de transport constitue un défi majeur dans les politiques territoriales engagées à différentes échelles (le Grand Paris, l’insertion régionale et l’intégration des réseaux européens). Alors que les dépenses ne cessent de progresser, pour répondre à l’essor des mobilités mais aussi pour servir des politiques économiques d’encouragement à l’emploi, l’État comme les collectivités sont confrontés, en cette période de forte contrainte budgétaire, à d’évidentes difficultés pour trouver les ressources financières nécessaires à la construction de nouvelles infrastructures et à l’entretien régulier des liaisons existantes1. Cette exigence de financement se pose, par ailleurs, sur fond de débat houleux à propos de la « rentabilité exceptionnelle » des sociétés d’autoroutes. De cette actualité politique rendent compte notamment les nombreux articles scientifiques publiés au cours de ces deux dernières décennies en économie des transports2. Or les débats actuels sur les contrats de concession, la tarification de l’usage, les montages financiers à l’instar des partenariats public-privé (PPP), les investissements à long terme… permettent de penser à nouveau frais les contraintes et les dilemmes du passé, de même que l’approche historique peut éclairer partiellement les choix contemporains de financement.

2Même si le terme d’infrastructures n’existe pas sous l’Ancien Régime pour qualifier un ensemble d’installations nécessaires au transport qui sont pensées selon une stricte logique modale, il est toutefois possible de l’appliquer à des infrastructures ponctuelles (ports et phares) et linéaires et réticulées (routes et canaux). Comme à l’heure actuelle, ces infrastructures présentent sous l’Ancien Régime des caractéristiques semblables : ce sont des actifs réclamant d’importants capitaux pour leur réalisation et présentant une longue durée de vie.

  • 3  Eugène-Jean-Marie Vignon, Études historiques sur l’administration des voies publiques en France au (...)
  • 4  Depuis deux solides études parues dans les années 1970 (William Albert, The Turnpike Road System i (...)
  • 5Hans-Liudger Dienel, Hans-Ulrich Schiedt (dir.), Die moderne Straße. Planung, Bau und Verkehr vom (...)
  • 6  D. Bogart a notamment montré, dans le cas anglais, que les investissements routiers connaissent un (...)
  • 7  Serge Dormard, « Les péages des états de Flandre wallonne et le financement de transports au xviii(...)
  • 8À cet égard, les approches comparatives, à l’instar de celle proposée par Marcella Lorenzini, « In (...)
  • 9Cf. John Robert Ward, The Finance of Canal Building in Eighteenth-Century England, Oxford, OUP, 19 (...)

3Si la question du financement des infrastructures a fait l’objet de publications nombreuses pour les économies contemporaines, elle reste diversement étudiée pour la période antérieure à l’avènement du chemin de fer, pourtant marquée par une augmentation des dépenses en raison des impératifs logistiques de la guerre, de la croissance des échanges maritimes et intercontinentaux et d’exigences de rapidité pour l’acheminement des ordres et du courrier. L’attention s’est davantage focalisée sur les politiques de travaux publics et l’action des ingénieurs que sur les moyens et les enjeux financiers qui les sous-tendent. Dans le sillage de travaux érudits qui se sont précocement intéressés aux choix d’investissement3, la question du financement des infrastructures fait toutefois l’objet, depuis une décennie, d’importants renouvellements de la part d’historiens comme d’économistes. Un modèle de capitaliste dont l’archétype serait le système anglais des turnpikes roads4 est ainsi communément opposé à des politiques privilégiant l’affectation des ressources de l’impôt ou le recours à des prestations en travail sur le continent européen5. Les explications d’une telle divergence tiennent tout à la fois à des raisons liées aux configurations géographiques, au contexte institutionnel6, à la structuration des marchés financiers, aux dynamiques économiques et aux intérêts relatifs des acteurs à investir dans les infrastructures de transport. Si, de fait, plusieurs États européens furent tentés d’adopter le modèle de financement anglais dans la seconde moitié du xviiie siècle et le début du xixe siècle, la tarification à l’usage constitue aussi un outil traditionnel en Europe continentale7. Adopter un large champ d’observation – entre l’Europe et la Chine – permet dans la comparaison de mesurer la diversité de solutions mises en œuvre et des arbitrages dictés par un faisceau complexe de contraintes et de possibilités qui délimitaient le champ d’action des autorités8. Le financement des routes a donné lieu à des études plus nombreuses que les infrastructures portuaires et les voies navigables9.

  • 10Dan Bogart, Gary Richardson, Infrastructure Finance and the London Capital Market : New Evidence o (...)

4Étudier le financement des infrastructures avant les années 1830-1840 qui marquent l’avènement des réseaux de chemin de fer et l’essor des économies industrialisées, c’est chercher à comprendre dans quelle mesure les choix de financement peuvent s’expliquer par les spécificités des économies pré-industrielles : des économies agricoles dans lesquelles les circulations marchandes s’accroissent à toutes les échelles (des relations villes-campagnes, aux rapports interurbains jusqu’aux commerces coloniaux), des systèmes fiscaux inéquitables, et un système bancaire embryonnaire notamment. Comment mobiliser de l’argent dans des configurations socio-économiques où les choix d’investissement se portent prioritairement vers les placements fonciers et l’achat d’offices, et en l’absence d’organismes institutionnels susceptibles de garantir de l’investissement à long terme, et où les capitaux ne présentent pas la même disponibilité selon les contextes10 ? En se plaçant dans une perspective de plus longue durée, il importe aussi de penser les inflexions et les continuités quant aux modalités de financement, aux transformations de l’accès au crédit, aux profils d’investisseurs…

  • 11  Sébastien Gardon, Arnaud Passalacqua et Frank Schipper, « Pour une histoire des circulations sur l (...)

5La question du financement des infrastructures articule des échelles d’analyse diverses. Au niveau des États est-il possible de dégager des spécificités nationales ? Les choix et les modalités de financement présentent, en effet, de fortes similitudes mais aussi de notables différences à l’échelle européenne, quand les États s’engagent, selon des chronologies différenciées, dans de vastes politiques d’équipement de leurs territoires. Les dépenses engagées posent fondamentalement la question des raisons qui les motivent : ces infrastructures répondent-elles à des besoins réels en matière de circulation ? Servent-elles des objectifs de prestige ? Correspondent-elles aussi à des effets de croyance quant au rôle des infrastructures dans les dynamiques d’enrichissement ? Il s’agit aussi de déterminer si ce sont des choix politiques ou les caractéristiques intrinsèques des infrastructures qui peuvent expliquer telles ou telles options. Certaines infrastructures nécessitent que l’État joue un rôle actif dans leur fourniture ; dans certains cas, il peut être difficile de susciter l’investissement privé. La circulation des modèles de financement, les emprunts et les hybridations constituent une autre façon possible d’aborder le sujet. Par quels vecteurs de transmission sont présentées les expériences étrangères11 ? Quelles sont les éventuelles limites de leur transposition aux réalités locales ? Une telle démarche, attentive aux comparaisons et aux connexions entre des savoirs construits dans le cadre de l’État pour interroger leur capacité à traverser les frontières, ne peut toutefois être entreprise qu’à partir d’études solidement documentées sur la construction des politiques nationales. Les exemples de cofinancement des axes transfrontaliers présentent encore un autre cas de figure de négociation et de confrontation.

6Si l’échelon étatique constitue un observatoire tout à fait pertinent pour saisir le financement d’infrastructures de transport qui ont vocation à construire l’unité d’un territoire politique et économique, d’autres échelles – locales ou provinciales – se révèlent tout aussi significatives pour saisir notamment la délimitation des périmètres du financement, les ressorts de la mobilisation des capitaux, et les interactions qui se jouent entre des niveaux emboîtés. Il aurait été intéressant, à cet égard, d’intégrer dans notre discussion la question du financement des infrastructures urbaines qui présente des enjeux spécifiques, dans la mesure où les villes ne sont que partiellement maîtresses des réseaux de transport qui traversent et structurent leur territoire et doivent composer avec l’État.

7Traiter du financement des infrastructures revient à envisager tout à la fois des configurations institutionnelles, des logiques d’acteurs, des pratiques comptables, des politiques fiscales, des évaluations économiques produites dans le cadre de projets d’infrastructure ou de réformes budgétaires ou financières… Ces différents aspects peuvent être déclinés autour de trois interrogations : Comment ? Combien ? Avec quelles incidences ?

8Comment ? Aborder les infrastructures de transport sous l’angle financier implique d’abord de réfléchir aux modalités de financement de la construction et de l’entretien. En cela, le financement des infrastructures est une question fondamentalement politique dans la mesure où il revient à l’État de déterminer qui finance quelles infrastructures et à quelle hauteur. La comparaison des choix de financement à différentes échelles montre également la diversité des options et des combinaisons possibles qui peuvent dépendre des traditions politiques, des conjonctures économiques, les échelons institutionnels sollicités... Les routes, les voies d’eau et les ports présentent en général d’importants coûts de construction. Cela aurait pu, en principe, motiver le recours à l’emprunt étant donné la longue durée de vie des actifs, ce qui aurait permis de répartir le coût de leur financement entre les usagers actuels et ceux des générations à venir. Or d’autres choix ont largement prévalu pour assurer le financement des infrastructures que la concession : la réquisition en travail, la tarification de l’usage qui implique de déterminer le prix à faire payer, l’imposition des contribuables qui peuvent jouir gratuitement des infrastructures, les ateliers de charité subventionnés en principe à parité par les autorités publiques et des bienfaiteurs privés… Il importe cependant de dépasser une approche strictement taxinomique des choix d’investissement, mais de les expliquer selon les modes de transport, le dimensionnement de l’infrastructure, le statut juridique des axes, les catégories d’action (construction, entretien)… Cet éventail d’instruments, fortement déterminé par le type d’infrastructures et la hiérarchie des axes, tend à montrer que les modalités de financement ne sauraient, pas plus à l’heure actuelle que sous l’Ancien Régime, se réduire à une alternative entre la prise en charge sur fonds publics et une tarification à l’usage.

  • 12  Olivier Debande, « Le rôle du secteur privé dans le financement des infrastructures : une mise en (...)
  • 13  Anne Jolly, « Financer le service des Ponts et Chaussées : la gestion du trésorier général Gabriel (...)
  • 14  Voir notamment Anne-Sophie Condette-Marcant, « De la gestion difficile aux sacrifices : le diffici (...)

9L’étude des dispositifs de financement engage plus largement une réflexion sur les acteurs qui paient – directement ou indirectement – pour l’aménagement des infrastructures, qui prêtent de l’argent ou qui cautionnent les entrepreneurs12. Cela suppose en outre de revenir sur les débats qui, à l’époque, portent sur la question de l’imputation des coûts : qui des contribuables, des usagers ou des bénéficiaires indirects est-il le plus équitable et le plus efficient d’imposer ? Dans le cas français, l’analyse des opérations financières révèle l’intrication complexe entre des bailleurs de fonds privés et publics, et le rôle du crédit commercial pour abonder les caisses des trésoreries particulières des Ponts et Chaussées13. Le choix d’un mode de financement pose également la question de son acceptation sociale (dans le cas de la corvée et de la tarification à l’usage). Alors que les rares études disponibles pour le cas français sur le financement du département des Ponts et Chaussées l’ont principalement abordé à partir des dispositifs institutionnels et des textes réglementaires qui encadrent la mobilisation des ressources financières, la réflexion doit aussi intégrer d’autres dimensions, telles que l’affectation des fonds, les circuits de l’argent, les instruments de paiement, les procédures de contrôle et la gestion du risque14.

  • 15Anne Conchon, « Ressources fiscales et financement des infrastructures en France au xviiie siècle  (...)
  • 16Dan Bogart, « Did Turnpike Trusts increase Transportation Investment in Eighteenth-Century England (...)

10Les transitions d’un mode de financement présentent un intérêt tout particulier pour saisir toute une série d’enjeux liés au financement des infrastructures. C’est notamment à l’occasion des réformes que les acteurs explicitent des contraintes attachées à telle ou telle option, apprécient les capacités de financement et évaluent les externalités que présentent les choix possibles15. Dans le cas anglais, il a été démontré que la systématisation des turnpikes roads a permis, en dépassant les ressources en travail limitées des paroisses et en mobilisant du crédit, d’accroître les investissements routiers16. La ventilation géographique des investissements à consentir et des capitaux à mobiliser suscite par ailleurs une réflexion sur les enjeux territoriaux inhérents à la politique de financement des infrastructures (péréquation, équilibre modal…). Ce sont là toute une série de perspectives que les interventions des uns et des autres vont développer et illustrer à partir d’études de cas.

11Combien ? L’objectif de ce colloque est aussi de mesurer l’ampleur du financement des infrastructures et de ses fluctuations dans le temps. À cet égard l’augmentation des dépenses est à resituer plus largement dans l’essor des capacités fiscales et des possibilités d’emprunt en Europe occidentale pour mobiliser des ressources publiques. Se pose alors le problème de la différence que l’on peut pointer entre les fonds levés et ceux effectivement affectés à des dépenses d’équipement. Comparer des capacités de financement suppose par ailleurs de disposer de données comparables dans le temps et aux différentes échelles considérées : une infrastructure ou la fourniture agrégée de communications au niveau d’une province ou d’un État. Indépendamment de la reconstitution de l’effort financier consenti, la connaissance des coûts – selon les types d’infra­structures, selon qu’il s’agit de coûts fixes d’investissement ou d’entretien, selon que les travaux sont programmés ou à réaliser dans l’urgence… – constitue une autre dimension importante de la réflexion. Le coût total peut en effet constituer un critère pour décider de l’opportunité ou non de construire un ouvrage. Dans la même optique, il importe de prêter attention à la structuration temporelle du financement d’infrastructures dont la réalisation peut prendre plusieurs années (délais entre la décision et la réalisation qui sont susceptibles d’alourdir la dépense ou d’hypothéquer le financement). Le financement des infrastructures de transport révèle en outre des choix politiques soutenus par des procédures de contrôle et un important investissement cognitif à travers des expertises savantes et des procédures administratives, qui permettent de saisir la façon dont est évaluée la dépense et dont est mesurée l’utilité économique susceptibles d’agir sur les choix d’investissements.

  • 17  Rick Szostak notamment suggérait que les choix politiques faits par la monarchie française pouvaie (...)
  • 18Alex Trew, « Infrastructure Finance and Industrial Takeoff in England », Journal of Money and Cred (...)

12Avec quelles incidences ? Le financement des infrastructures est à resituer, non seulement dans les dynamiques socio-économiques qui le sous-tendent, mais aussi celles qu’il contribue symétriquement à impulser. Outre les impératifs militaires, la stimulation de la croissance constitue un argument récurrent pour justifier les investissements consacrés aux infrastructures, sans que la relation directe de cause à effet postulée entre ces derniers et le développement économique ne puisse pour autant être démontrée. Quelles sont alors les incidences des choix de financement et du poids des investissements sur les dynamiques économiques ? Il est indéniable que des considérations politiques peuvent primer sur la rentabilité financière ou l’efficience économique de tel ou tel investissement. Au regard du financement capitaliste adopté en Angleterre à la fin du xviie siècle, des politiques d’équipement fondées sur les ressources de l’impôt et le recours à des prestations en travail constituent-elles des solutions nécessairement inefficientes17 ? Si une telle présentation des choses prête à la critique, Dan Bogart a montré pour l’Angleterre que l’accroissement des investissements routiers grâce aux turnpikes trusts avait stimulé localement le développement industriel. Alex Trew, en développant l’hypothèse contrefactuelle de l’adoption d’un système de financement public en Angleterre, conclut de la même façon que le financement privé aurait favorisé le décollage précoce de l’économie britannique18. D’autres éléments d’explication que les seuls choix de financement doivent cependant être avancés, à commencer par la configuration spatiale du réseau outre-manche.

Notes

1  Selon l’OCDE, c’est un effort d’investissement annuel, évalué entre 2,5-3,5 % du PIB mondial, qui serait nécessaire à l’horizon de 2030 (Infrastructure to 2030 : Main Findings and Policy Recommendations, 2007).

2Revue d’économie financière, 1999, nº 51 : « Le financement des infrastructures ». Réformes économiques, 2009/1, nº 5 : « L’investissement en infrastructures : liens avec la croissance et rôle des politiques publiques », p. 169-186. Revue d’économie financière, 2012/4, nº 108 : « L’investissement à long terme ». Claude Abraham, « L’étude économique des investissements routiers », Revue économique, 1961/5, nº 12, p. 755-780. Alain Quinet, « Le financement des infrastructures », Revue d’économie financière, 2012/4, no 108, p. 201-220.

3  Eugène-Jean-Marie Vignon, Études historiques sur l’administration des voies publiques en France aux xviie et xviiie siècles, Paris, Dunod, 1862, 3 vol. Jean Petot, Histoire de l’administration des Ponts et Chaussées (1599-1815), Paris, M. Rivière et Cie, 1958.

4  Depuis deux solides études parues dans les années 1970 (William Albert, The Turnpike Road System in England, 1663-1840, Cambridge, CUP, 1972, et Eric Pawson, Transport and Economy : The Turnpike Roads of Eighteenth-Century Britain, New York, Academic Press, 1977), Dan Bogart a récemment publié plusieurs articles essentiels sur la question. Ce mode de financement a aussi été étudié dans les anciennes colonies britanniques d’Amérique du Nord, où il s’est développé. Voir notamment Daniel B. Klein, « The Voluntary Provision of Public Goods ? The Turnpike Companies of Early America », Economic Inquiry, 1990, nº 28, p. 788-812 ; Robert E. Wright, « The Pivotal Role of Private Enterprise in America’s Transportation Age, 1790-1860 », The Journal of Private Enterprise, 2014/2, nº 29, p. 1-20.

5Hans-Liudger Dienel, Hans-Ulrich Schiedt (dir.), Die moderne Straße. Planung, Bau und Verkehr vom 18. bis zum 20. Jahrhundert, Francfort/Main, Campus, 2010 ; Anne Conchon, La corvée des grands chemins au xviiie siècle. Économie d’une institution, Rennes, PUR, 2016.

6  D. Bogart a notamment montré, dans le cas anglais, que les investissements routiers connaissent une nette augmentation au lendemain de la Glorieuse Révolution.

7  Serge Dormard, « Les péages des états de Flandre wallonne et le financement de transports au xviiie siècle », Revue du Nord, 2015/3, no 411, p. 575-606. Jean-Marcel Goger, « La politique routière en France de 1716 à 1815 », thèse de 3e cycle, Paris, EHESS, 1988 ; Anne Conchon, Le péage en France au xviiie siècle. Les privilèges à l’épreuve de la réforme, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2002. Id., « Transport Infrastructure Financing : The French Case in a European Perspective in the Eighteenth-Century », Research Note, Journal of Transport History, mars 2008, p. 115-119.

8À cet égard, les approches comparatives, à l’instar de celle proposée par Marcella Lorenzini, « Infrastructure Financing in the Early Modern Age : The Beginning of a ‘Little Divergence », Infrastructure Finance in Europe : Insights into the History of Water, Transports and Telecommunications, Oxford, OUP, 2016, p. 61-80) restent tout à fait exceptionnelles.

9Cf. John Robert Ward, The Finance of Canal Building in Eighteenth-Century England, Oxford, OUP, 1974, et Éric Szulman, La navigation intérieure sous l’Ancien Régime. Naissance d’une politique publique, Rennes, PUR, 2014.

10Dan Bogart, Gary Richardson, Infrastructure Finance and the London Capital Market : New Evidence on the Integration of the British Domestic Capital Market, 1700-1840, en ligne : http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.1.1.565.3834&rep=rep1&type=pdf

11  Sébastien Gardon, Arnaud Passalacqua et Frank Schipper, « Pour une histoire des circulations sur la circulation », Métropoles, 2009, nº 6, en ligne : http://journals.openedition.org/metropoles/4053.

12  Olivier Debande, « Le rôle du secteur privé dans le financement des infrastructures : une mise en perspective historique », Revue économique, 1997/2, nº 48, p. 197-230.

13  Anne Jolly, « Financer le service des Ponts et Chaussées : la gestion du trésorier général Gabriel Prévost (1748-1778) », thèse de doctorat, École nationale des Chartes, 2015.

14  Voir notamment Anne-Sophie Condette-Marcant, « De la gestion difficile aux sacrifices : le difficile équilibre des Ponts et Chaussées », dans Marie-Laure Legay (dir.), Les modalités de paiement de l’État moderne : adaptation et blocage d’un système comptable, actes de la journée d’études du 3 décembre 2004, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2007, p. 81-106. A. Jolly, op. cit.

15Anne Conchon, « Ressources fiscales et financement des infrastructures en France au xviiie siècle », dans Simonetta Cavaciocchi (dir.), La Fiscalita nell’economia europea xiii-xviii secolo, XXXIX settimana di studi della Fondazione istituto internazionale di storia economica F. Datini, Prato 22-26 avril 2007, Florence, Firenze University press, 2008, p. 1055-1063. Id., « The Debate on the Financing of Thoroughfares in Eighteenth-Century France », dans “The Blood of the State”. Early Modern Financial History : Current Researches and Perspectives, Oldenbourg, Historische Zeitschrift, 2012, p. 545-568.

16Dan Bogart, « Did Turnpike Trusts increase Transportation Investment in Eighteenth-Century England ? », Journal of economic History, 2005/2, nº 65, p. 439-469 ; id., « Did the Glorious Revolution Contribute to the Transport Revolution ? Evidence from Investments in Roads and Rivers », Economic History Review, 2011/4, nº 64, p. 1073-1112.

17  Rick Szostak notamment suggérait que les choix politiques faits par la monarchie française pouvaient expliquer le retard relatif de l’économie du royaume, en raison notamment du détournement de fonds en principe affectés aux infrastructures et d’investissement peu productifs.

18Alex Trew, « Infrastructure Finance and Industrial Takeoff in England », Journal of Money and Credit Banking, 2010/6, nº 42, p. 985-1010.

Auteur

Anne Conchon est professeure d’histoire moderne à l’université Paris 1-Panthéon Sorbonne et chercheuse associée à l’IDHE.S (UMR 8533). Depuis la publication de son ouvrage sur Le péage en France au xviiie siècle. Les privilèges à l’épreuve de la réforme, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2002, elle poursuit ses recherches sur l’économie des transports et le financement des infrastructures dans une perspective comparée (France-Angleterre). Son dernier ouvrage traite de la réquisition de travailleurs : La corvée des grands chemins au xviiie siècle. Économie d’une institution, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2016.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2018

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