La suspension du service de la dette

1L’émission de l’emprunt de 1874 aurait dû permettre la liquidation de la dette flottante et le retrait des bechliks. Mais le produit n’en fut pas suffisant pour atteindre seulement le premier de ces objectifs. Malgré d’importants remboursements, le Ministère des Finances, dans la préparation du budget de 1875-1876, évaluait encore le passif à court terme à près de 8 millions LT pour la partie portant intérêt1. Il avait fallu en effet financer le déficit de l’exercice 1874-1875 (5 746 000 LT selon la direction de la BIO). La dette flottante continua donc à peser sur la Trésorerie de l’État et le compte courant d’avance de la banque se trouva constamment utilisé au montant maximum prévu par la convention. Quant au retrait des bechliks il ne fut même pas amorcé2.

2La commission budgétaire instituée en 1874 et dont faisait partie ex officio Morgan Foster s’efforça avec un soin particulier d’évaluer aussi exactement que possible les prévisions de dépenses et de recettes. Pour la première fois, celles-ci furent basées non pas sur des estimations que l’expérience avait toujours révélées exagérément optimistes, mais sur les chiffres réels d’encaissement de l’exercice écoulé. Le budget arrêté par la commission s’établissait ainsi :

• dépenses : 28 929 095 LT (5 785 819 bourses) ;

• recettes : 23 882 940 LT (4 776 588 bourses) ;

• soit un déficit de : 5 046 155 LT (1 009 231 bourses).

3Dans le chapitre des dépenses, le poste de loin le plus important était constitué par le service de la dette ; à 12 247 230 LT, il représentait plus de 51 % du total des recettes prévues. On voit que les charges de la dette avaient atteint un niveau tel que les ressources de l’Etat ne permettraient bientôt plus d’y faire face3.

4Les recettes en effet n’augmentaient que lentement. Le gouvernement, dans son rapport au sultan pour présenter le budget à son approbation, fondait de grands espoirs sur une augmentation du produit des douanes. Mais l’augmentation des tarifs douaniers, fixés alors au taux de 8 % ad valorem, dépendait du bon vouloir des puissances étrangères par suite d’une interprétation quelque peu abusive des capitulations. Or les puissances s’y refusèrent absolument. D’une manière générale, d’ailleurs, leurs ambassadeurs « se préoccupant beaucoup plus de maintenir les immunités d’impôts dont jouissent en Turquie leurs nationaux que de protéger la classe si nombreuse des porteurs de titres apportent des entraves aux droits de timbre, de patente et à tous les impôts nouveaux dont l’établissement est nécessaire à l’équilibre du budget »4.

5Avant d’arrêter définitivement le budget, le gouvernement, désireux d’assurer le financement du déficit, demanda les conseils de la Banque ottomane. Le comité se borna à recommander les moyens prévus par l’article 14 de la convention du 17 février, c’est-à-dire l’émission de bons du Trésor ou d’un emprunt public5. Finalement le rapport présenté au sultan envisagea trois modes simultanés de financement : le placement des reliquats non encore émis des emprunts de 1873 et 1874 qui, après apurement de la dette flottante (espoir toujours déçu et toujours renaissant), laisserait encore un certain excédent ; l’émissions de bons du Trésor ; des emprunts de trésorerie à court terme. D’ailleurs le Conseil des Ministres, cherchant à se dissimuler à lui-même la véritable situation, présentait ce déficit comme accidentel et motivé par les accidents survenus dans l’agriculture6, alors que tous les exercices précédents avaient accusé un déficit, que celui-ci n’avait cessé de grandir et que l’accumulation de ces déficits, alourdissant sans cesse le poids de la dette, était la source des déséquilibres à venir dans les budgets. Ainsi que le grand vizir Mahmoud Nedim Pacha devait le reconnaître au début de 1876, « aucun de mes prédécesseurs n’a osé dire la vérité au sultan »7.

6Tout au long de l’année 1875, de nouvelles avances d’un montant de 6 729 615 £ furent accordées au Ministère des Finances par des syndicats financiers dirigés par la Banque ottomane, quoique celle-ci ne figure pas toujours parmi les prêteurs effectifs. Elle ne contribua que pour 321 388 £, ses ressources étant alors largement immobilisées dans le compte de l’avance statutaire. Diverses banques de Londres, de Paris et surtout de Constantinople, attirées par des taux d’intérêts très rémunérateurs (12 %), fournirent l’essentiel des fonds. Ces avances permirent d’assurer le paiement des coupons des emprunts. En principe à court terme, elles ne purent être remboursées à leur échéance et leur liquidation s’étendra sur plusieurs années8.

7Quant au projet de placement des titres non émis des emprunts précédents, il ne put se réaliser. Les marchés occidentaux étaient saturés par les émissions massives des années précédentes, et la faveur qui avait accueilli au début l’emprunt de 1874 était bien retombée. D’ailleurs les acheteurs de fonds turcs étaient pour beaucoup d’entre eux des spéculateurs, à la recherche de profits rapides en jouant de la grande volatilité qui avait toujours caractérisé le cours de ces emprunts, bien plus que des investisseurs en quête de placements à long terme.

8Ainsi rien n’était réglé, ni la dette flottante, ni le déficit de l’exercice en cours, lorsque éclata le 24 juillet l’insurrection de l’Herzégovine. Motivée par les exigences des collecteurs d’impôts dans cette province qui avait souffert l’année précédente d’une très mauvaise récolte, la révolte, encouragée par l’Autriche, ne tarda pas à s’étendre à la Bosnie voisine. D’importantes mesures militaires furent prises du côté turc dans le but de mettre fin aux troubles par la force avant l’intervention des puissances étrangères. Les nouvelles charges ainsi imposées au Trésor allaient de toute évidence accroître le déficit et en rendre le financement plus problématique. Le grand vizir Mahmoud Nedim se résolut alors à une mesure extrême.

9Le 6 octobre, la Sublime Porte annonça que les coupons de tous les emprunts seraient pendant une durée de cinq ans payés moitié en espèces et moitié en obligations portant intérêt à 5 %.

10Cette nouvelle souleva dans le premier moment une très vive émotion en Turquie comme à l’étranger. La Banque ottomane qui, malgré sa qualité de banque d’État, n’avait pas été consultée, éleva, dès le lendemain, une énergique protestation, et, dans sa réunion du 8 octobre, le comité à Paris exprima « son profond et douloureux étonnement »9. Les dirigeants de la banque étaient d’autant plus affectés que, malgré les signes avant-coureurs qui s’étaient multipliés tout au long de l’année et les informations qu’ils possédaient sur la véritable situation financière de l’Empire, ils avaient dans leur majorité conservé une solide confiance dans les capacités de l’État à faire face à ses engagements. Seul, ou presque, Gilbertson s’inquiétait : « Je suis plein de souci pour l’avenir », écrivait-il le 13 novembre 1874 à son collègue parisien, Salvador. Il ajoutait d’ailleurs quatre jours plus tard que ses inquiétudes lui étaient personnelles ; le président Bruce, par exemple, n’y souscrivait pas. Ce dernier en effet était revenu de son séjour à Constantinople en 1873-1874 plein d’optimisme sur l’avenir de la Turquie, optimisme largement partagé sur place par la direction générale et à Paris par les membres français du Comité10.

11Les protestations de la Banque ottomane, les efforts qu’elle déploya pour faire rapporter cette mesure de nature à anéantir pour longtemps le crédit fragile de l’Empire, n’eurent aucun résultat. D’ailleurs, bien que la décision du 6 octobre, prise par Mahmoud Nedim seul, eût suscité de très vives critiques au sein même du gouvernement, personne n’envisageait qu’il fût possible maintenant de la rapporter. À la recherche d’une justification, le gouvernement avait immédiatement tenté de rejeter sur la banque la responsabilité de la crise. Arguant du refus opposé à une demande d’avance pour laquelle la BIO ne disposait pas des fonds nécessaires, il l’avait accusée, le 14 octobre, dans une note publiée par certains journaux occidentaux, d’être incapable de subvenir aux besoins du Trésor malgré les privilèges qui venaient de lui être consentis par la convention de février11.

12L’incident s’apaisa comme les autres. Au cours d’un entretien qu’il accorda à la fin de janvier 1876 à Edwards, un homme d’affaires de Galata, membre du Conseil d’Administration de la banque à Constantinople et qui secondait Foster dans les relations avec le monde politique, le grand vizir exposa avec franchise les motifs de sa décision : « Devions-nous continuer à tromper l’Europe sur nos ressources, publier de faux budgets et faire un nouvel emprunt... suivi l’année d’après d’un autre plus considérable ? C’est ce qu’on me conseillait, sans tenir compte de l’état du pays, des plaintes des populations... Ils voulaient demander des ressources à l’impôt, dans des proportions qui auraient à la fin tari nos revenus ou renversé l’Empire ». Au déficit de 5 millions prévu pour le budget en cours, il fallait maintenant ajouter 4 millions de frais entraînés par l’insurrection et près de 2 millions de pertes de recettes. Il était dans ces conditions impossible de recouvrir au crédit, « ç’aurait été essayer de prolonger une situation qui aurait infailliblement amené une banqueroute complète ».

13Quant aux protestations de la banque de n’avoir pas été consultée au préalable le grand vizir avait jugé inutile une telle demarche :

« Si la banque n’avait pas été d’accord, j’aurai pris la décision quand même. Si elle avait été d’accord, elle se fut trouvée elle-même compromise vis-à-vis des porteurs de la dette12 »

14Les mesures arrêtées le 6 octobre ne pouvaient suffire à rétablir la situation. De l’aveu du grand vizir lui-même, le déficit avoué du budget s’élèverait encore à plus de millions LT, et la dette flottante ne cessait de croître. Un état dressé le 6 octobre l’avait évalué à 10 800 000 LT13. En janvier dans son entretien avec Edwards, Mahmoud Nedim avançait le chiffre de 17 millions. Quant aux divers revenus versés à la BIO pour le paiement des coupons payables en espèces, leur produit net, estimé annuellement à 3 900 000 LT, était grevé de prélèvements pour diverses dépenses prioritaires, si bien qu’on ne pouvait pas en attendre plus de 2 580 000 LT.

15Les effets de cette crise sur l’opinion publique turque furent déplorables. « Le discrédit financier du gouvernement est tel qu’on ne songe qu’à se dégager » écrivait Edwards au Comité de Paris le 25 janvier. « Les fournisseurs l’armée et de la marine ont pour la plupart rompu leurs marchés ». Il ajoutait enfin : « Ce qu’il faudrait réformer, dit-on de tous côtés, c’est le palais impérial, c’est le sultan lui-même. Tant qu’il pourra avoir la haute main sur les finances et l’administration, qu’il pourra par suite d’un caprice renvoyer les ministres, que ceux-ci ne seront responsables qu’envers lui, personne ne croira à la stabilité des réformes ». Revenant quelques jours plus tard sur le même sujet, Edwards écrivait le 31 janvier : « À l’opposé de ce que faisaient Ali et Fuad Pacha, Mahmoud a laissé prendre depuis quatre ans et demi à sa majesté une autorité qu’aucun des ses prédécesseurs n’avait voulu tolérer. Plusieurs nominations et destitutions de ministres et hauts fonctionnaire sont depuis lors à l’initiative du sultan. Ceci explique le peu d’homogénéité du cabinet et l’impuissance de Mahmoud de se défaire de collègues qui lui sont notoirement hostiles et contrecarrent ses projets »14. On voit ainsi se mettre en place, à la faveur de la crise financière et des troubles dans les provinces, le mouvement d’opinion qui aboutira en mai 1876 à la déposition d’Abd-ulAziz et en octobre, inaugurant le règne d’Abd-ul-Hamid, à la convocation de l’Assemblée Constituante.

16Au printemps de la même année les Bulgares, imitant l’exemple des Bosniaques, s’étaient soulevés à leur tour et un peu plus tard la Serbie et le Monténégro étaient entrés en guerre contre la Turquie. Le Trésor était aux abois ; le gouvernement suspendit complètement le service de la dette. Les cours des emprunts s’effondrèrent ; la dette générale tomba à 12 LT (sur 100) et l’emprunt 1873 à 54 F (sur 500) contre respectivement 44 LT et 260 F au 1^er janvier 187515.

Premier projet de règlement

17Le premier moment de surprise passé, « l’émotion produite en Europe par la suspension partielle du service de la dette ottomane ne fut pas aussi considérable qu’on aurait pu le supposer. En effet les conditions de plus en plus onéreuses auxquelles avaient été souscrits les divers emprunts démontrent à quel degré de confiance on estimait le crédit de la Turquie, aussi bien que la valeur des garanties offertes. Les souscripteurs de ces emprunts, à cause des énormes intérêts dont ils jouissaient et des primes de remboursement non moins considérables dont bénéficiaient les titres en leur possession, sentaient, comme d’instinct, qu’ils détenaient bien plus un billet de loterie qu’un titre de placement à l’abri de toute surprise16 ».

18En Angleterre et en France, pays où se trouvait la grande majorité des porteurs, des comités de défense se constituèrent rapidement. L’idée se fit jour tout de suite qu’il était irréaliste d’espérer le rétablissement intégral du service des emprunts sur base des contrats d’origine. Les porteurs admirent pour la plupart que la solution devait reposer sur les principes suivants :

• réduction du nominal des emprunts à un montant légèrement supérieur au prix d’émission ;

• maintien des coupons contractuels sur le nominal ainsi réduit ;

• formation d’une commission internationale composée des représentants des créanciers et chargée d’encaisser les revenus affectés.

19Mais les porteurs de divers emprunts qui jouissaient par contrat de garanties jugées supérieures à celles de la masse (emprunts de 1854 et de 1871 garantis par le tribut d’Égypte, emprunts de 1858 et 1862 garantis par les recettes des douanes) réclamaient un traitement préférentiel. Ces conflits ainsi que les rivalités entre les comités de défense de Londres et de Paris ne pouvaient aboutir qu’à l’échec, en janvier 1876, des premiers contacts avec le gouvernement ottoman, et devaient s’avérer, pendant plus de cinq ans, le principal obstacle à un règlement définitif17.

20De son côté, le grand vizir Mahmoud Nedim s’était engagé vis-à-vis du sultan à apporter une solution à la crise financière18. C’est, semble-t-il, avec son assentiment qu’un financier de Constantinople, M. Scoloudi, vint en février 1876 soumettre aux comités anglais et français des porteurs ainsi qu’à la Banque ottomane un plan de règlement. Ce plan partait de deux idées essentielles :

• réduction de la charge de la dette aux possibilités budgétaires (personne ne pensait que ces possibilités puissent excéder 7 millions de livres).

• constitution d’une société fermière qui percevrait directement les revenus affectés en garantie et assurerait pour le compte du gouvernement le service des emprunts.

21Il était donc prévu d’unifier tous les emprunts existants qui seraient convertis en une rente perpétuelle 6 % sur base de leur prix d’émission. Afin de rendre à la trésorerie de l’État l’élasticité indispensable, la dette flottante hors avance statutaire de la BIO serait incluse dans l’opération de conversion. L’annuité nécessaire ressortait à 6 430 000 £ environ, charge considérée comme supportable par le budget.

22Quant à la compagnie fermière au capital de 3 600 000 £ dont moitié versée, elle aurait pris à bail pour trente ans les revenus affectés (douanes, contributions indirectes, dîme de 11 vilayets, tribut d’Égypte) sur base de leur rendement réel des cinq dernières années. Le montant du bail eût été versé directement à la BIO pour le règlement des coupons. Les bénéfices de la compagnie, après paiement d’un dividende de 6 %, auraient été répartis à raison de 70 % aux actionnaires et 30 % à l’État pour servir au rachat et à l’annulation des titres de la dette. Les représentants des porteurs siégeraient avec les actionnaires au Conseil d’Administration19.

23Le comité de la banque accueillit avec faveur le projet Scouloudi. Après avoir de prime abord refusé d’entrer dans la compagnie fermière, il s’y décida finalement sur l’insistance du grand vizir. Ce dernier n’acceptait d’en autoriser la création que si la BIO y participait, car, pensait-il, son abstention serait de nature à discréditer l’opération, en faisant supposer que les garanties étaient médiocres20.

24On touchait au but, semble-t-il, et un accord général finit par s’établir le 8 mai 1876. Mais le 11 mai Mahmoud Nedim tombait pour être remplacé par Mehmet Ruchdi pacha, ce qui conduisit à l’abandon du projet21.

25Quelques jours plus tard, le 30 mai, le sultan Abd-ul-Aziz était déposé et remplacé par son neveu Mourad V. « Cet événement fut accueilli par le public avec une immense satisfaction et fut salué dans les bourses d’Europe par une hausse importante sur les fonds ottomans... on considérait le souverain déchu comme l’auteur principal de la situation désastreuse des finances de l’Empire et l’on espérait trouver dans son successeur le réformateur des abus »22 Cette euphorie fut de courte durée : Mourad V déclaré incapable de régner fut déposé à son tour le 31 août au profit de son frère Abd-ul-Hamid, qui accédait ainsi au trône dans des conditions particulièrement difficiles.

Le caïmé

26Entre-temps la situation financière n’avait cessé d’empirer par suite de l’effort militaire entrepris pour réduire l’insurrection en Turquie d’Europe. L’inspecteur général Homberg écrivait le 3 avril 1876 : « Le traitement des fonctionnaires et la solde des troupes sont en souffrance depuis plus d’une année et la misère est effroyable aussi bien à Constantinople que dans les provinces ». Il ajoutait le 7 avril : « Les nouvelles levées de réservistes dépeuplent les campagnes au moment où elles ont le plus besoin de bras et ruinent l’agriculture qui est l’unique source de richesse de ce pays ». Le Trésor ne parvenait à se procurer auprès des banquiers de Galata que des sommes modestes, très insuffisantes par rapport aux besoins, et empruntées à des taux exorbitants : 4 % par mois23.

27En de telles circonstances, l’émission de papier-monnaie (Caïmé), à l’instar de ce qui avait été fait pendant la guerre de Crimée, paraissait inéluctable. À la fin de 1875 un projet en ce sens avait échoué par suite de l’opposition déterminée du ministre des Finances Youssouf pacha24. Mais l’évolution de la situation avait diminué les résistances. Aux difficultés du Trésor s’ajoutait maintenant la contraction de la circulation monétaire. En effet la balance commerciale de l’Empire avait toujours été déficitaire, et ce déficit, augmenté des transferts nécessités par le service de la dette extérieure, n’avait pu être comblé que par les emprunts réalisés à l’étranger, tant par l’État que par les banques. Ces ressources étaient maintenant taries, l’étranger ne prêtait plus et se faisait rembourser les avances consenties aux banques. Malgré l’allégement procuré par la réduction, puis la suppression du paiement des coupons, d’importants envois de numéraire avaient été nécessaires pour couvrir l’excédent des importations. Afin de compenser, dans une certaine mesure, cette hémorragie, le gouvernement autorisa la banque à procéder à Londres et à Paris à des achats d’or pour 2 500 000 F financés par des ventes de titres de la dette générale et de l’emprunt 1873, malgré les cours extrêmement dépréciés de ces valeurs25.

28Avant de se résoudre à l’émission de caïmés, le gouvernement, conscient des inconvénients qui en résulteraient, tenta un dernier effort pour se procurer des fonds en Europe. Il sollicita de la Banque ottomane une avance de deux millions de livres. La réponse du Comité fut négative. Une pareille opération était absolument impossible sur les marchés européens dans les circonstances présentes26. Quant à la banque, elle était déjà engagée à la limite de ses possibilités. Au bilan du 31 décembre 1876, l’ensemble des avances au Trésor s’élèvera à 5 138 000 £, sur un actif total de 7 194 000 £ soit une proportion de plus de 71 %27. Devant ce refus, le Conseil des Ministres décida alors de procéder immédiatement à une émission de caïmés.

29Sans attendre la réponse de la BIO à sa demande d’avance, dont il se doutait bien qu’elle serait négative, le grand vizir Mehmet Ruchdi Pacha convoqua les dirigeants de la banque à Constantinople. Après avoir décrit la situation militaire et financière (« Les officiers et soldats ne reçoivent aucune paie, mais il leur faut du pain. Si nous ne parvenons pas à leur procurer des vivres, il est à craindre qu’ils ne commettent des actes de pillage ») et annoncé sa décision d’émettre du papier-monnaie, il se déclara prêt à y renoncer si une alternative pouvait être trouvée. Il fallut constater l’absence d’autres solutions. La banque ayant consenti à la suspension de son privilège d’émission, il fut décidé que les billets seraient créés par le Ministère des Finances. Ces billets seraient assimilés à des espèces métalliques, ils auraient pouvoir libératoire dans tout l’Empire et seraient acceptés par les caisses publiques. Toutefois les contrats et obligations antérieurs devraient être honorés conformément aux stipulations d’origine, qui prévoyaient en général la monnaie de règlement28. De ce fait, la vie des affaires eut assez peu à souffrir de la création de ce papier-monnaie et de sa rapide dépréciation.

30Une première tranche de deux millions LT fut aussitôt mise en circulation. La réaction du public fut d’abord favorable. Le papier-monnaie venait à point nommé pour pallier la pénurie des espèces métalliques. Aussi les cotations s’établirent-elles à 113-115 piastres papier la LT or. Mais de nouvelles émissions suivirent rapidement, entraînant un fléchissement de la valeur du caïmé. Après le lancement en novembre d’une seconde tranche d’un million de livres, le cours tomba à 133-136. Deux autres tranches de treize millions au total furent encore émises en 1877 ; le cours à la fin de cette même année s’établit à 240-242. La dépréciation du caïmé fut accélérée par la réticence des agents de l’État à l’accepter en paiement des impôts et par la méfiance des provinces, aboutissant à sa concentration à Constantinople. Le gouvernement tenta bien d’enrayer cette chute en affectant à son retrait diverses ressources fiscales. En 1879, après le retour de la paix, les caisses de l’État n’acceptèrent plus le caïmé que pour un cinquième des sommes dues et au cours de 400 piastres pour une livre-or. C’était en fait la démonétisation du caïmé et le cours de la livre-or s’envola à 1 000 piastres papier29. Ultérieurement la banque procéda à son rachat systématique pour le compte de l’État à des cours fixés chaque jour par le Ministère des Finances. Moyennant une dépense de 4 à 5 millions de livres, soit un peu plus du quart de la valeur nominale (16 millions), l’État réussit à faire disparaître complètement le papier-monnaie, au prix de pertes sévères pour ses détenteurs. Mais par ce procédé la Turquie était parvenue à financer une large partie du coût de la guerre (environ 30 millions LT)30.

L’emprunt de la défense de 1877 (Defence Loan)

31Dans les Balkans l’armée turque avait tout d’abord résisté victorieusement à l’offensive serbe, et à la fin de 1876 une conférence internationale s’était réunie à Constantinople pour tenter d’apporter une solution au conflit. Mais cette conférence se sépara sans résultat le 20 janvier 1877 et trois mois plus tard, le 24 avril, la Russie, après avoir obtenu de l’Autriche un engagement de neutralité, déclara la guerre à la Turquie

32C’est alors que, pour procurer à l’État des ressources par un moyen plus orthodoxe que l’émission de caïmés dépréciés, l’idée fut avancée d’un emprunt sur le marché international. Compte tenu des circonstances, cet emprunt devait être assorti de garanties incontestables, et le seul revenu présentant alors ce caractère était le tribut d’Egypte, d’un montant annuel de 690 000 £, dont le gouvernement du Caire s’acquittait avec ponctualité. Il était malheureusement déjà hypothéqué en garantie des emprunts de 1854 et 1871. Cependant, depuis la suspension du service de la dette, les fonds versés par l’Égypte se trouvaient bloqués à la Banque d’Angleterre, malgré les protestations des porteurs. Un accord avec ces derniers était donc un préalable indispensable à toute nouvelle combinaison.

33Au mois de mai, une délégation se rendit à Londres à cet effet. À la demande du gouvernement Foster faisait, à titre personnel, partie de cette délégation31 L’accord conclu le 17 septembre après de longues discussions comportait la reprise du service des emprunts 1854 et 1871 accompagnée d’une réduction du taux d’intérêt et d’un allongement de la période d’amortissement32 Une somme de 280 623 £ était ainsi rendu disponible sur le tribut de l’Égypte, elle allait constituer l’annuité d’un nouvel emprunt dénommé plus tard « Defence Loan » de 5 millions £ de nominal, au taux de 5 %, remboursable en cinquante ans33.

34La Banque ottomane, à la tête d’un syndicat constitué à cet effet, consentit aussitôt au gouvernement turc une avance de 1 million £ en or à valoir sur le produit de l’émission. La part de la banque s’éleva à 513 000 £34.

35Pendant que se déroulaient ces négociations financières, l’armée russe, après des revers initiaux, avait progressé en territoire turc à la fois dans les Balkans et dans le Caucase, mais se trouva bientôt arrêtée par la vive résistance des forteresses de Plevna sur le front occidental et de Kars sur le front oriental. Le gouvernement britannique, alors dirigé par lord Beaconsfield (Disraeli) préoccupé par le risque d’effondrement de l’Empire ottoman, envoya à Constantinople en qualité d’ambassadeur le turcophile Layard, et envisagea une intervention militaire qui s’avéra finalement irréalisable. Dans la population anglaise et dans les milieux de la Cité, l’opinion était maintenant très favorable aux Turcs, ce qui permettait d’espérer un succès au moins partiel de la mise en souscription publique de l’emprunt projeté35.

36Toutefois, lorsque la souscription s’ouvrit en décembre à Londres par les soins de la BIO et de la maison Glyn Mills, la situation militaire avait beaucoup évolué et la défaite de la Turquie apparaissait inévitable. Kars était tombée en novembre ; Plevna tomba à son tour le 10 décembre. Aussi l’emprunt rencontra-t-il l’échec le plus complet. Sur les 5 millions £ de capital nominal offert au prix de 52, le public ne souscrivit que le montant dérisoire de 3 520 £, à peine plus d’un demi pour mille ! La qualité de la garantie, pourtant de premier ordre, était demeurée sans effet36.

37Quelques mois plus tard, le 9 juillet 1878, la guerre ayant pris fin et le congrès de Berlin, réuni pour fixer les termes de la paix, proche de sa conclusion, la banque prit ferme de compte à demi avec le groupe Zarifi de Constantinople le solde de l’emprunt au prix net de 54. La somme ainsi produite fut affectée au remboursement de l’avance de 1 000 000 £ et à celui de diverses avances de la Banque ottomane et du groupe Zarifi. Le Trésor ottoman ne reçut finalement que 514 632 £37.

38D’ici la fin de l’année, le redressement du marché des emprunts consécutif à la paix permit l’écoulement d’une large partie des titres du « Defence Loan » à des cours supérieurs à 60, laissant aux contractants un bénéfice appréciable38.

La banque durant la crise (1875‑1878)

39L’exercice 1875 avait commencé dans l’euphorie, sous l’effet du succès des importantes émissions de l’année précédente et de la signature de la convention du 17 février. Malgré les déceptions passées, le marché de Constantinople s’était remis à espérer le rétablissement prochain des finances de l’empire, et le retour de la confiance avait suscité une vive reprise des affaires39. Les dirigeants de la banque dans leur quasi-totalité partageaient, on l’a vu, ce bel optimisme, impuissants à percevoir, derrière ces trompeuses apparences, la sombre réalité, optimisme d’ailleurs conforté par le succès de l’augmentation de capital de leur établissement. Surpris par les décisions gouvernementales du 6 octobre, ils ne réalisèrent peut-être pas tout de suite la gravité de la crise dans laquelle la Turquie allait s’enfoncer. Lorsqu’il s’agit en décembre de décider de la mise en paiement du dividende intérimaire de 5 % traditionnellement effectuée au mois de janvier, on résolut, malgré les réticences des membres français du Comité, de procéder à cette distribution, sur l’insistance de Foster. Le directeur général estimait que la passation de ce dividende « serait désastreuse pour les intérêts de la banque et très préjudiciable au crédit turc »40. Toutefois, la situation ne cessant de s’aggraver, l’Assemblée du 28 juin 1876 décida de ne procéder à aucune distribution supplémentaire et de reporter à nouveau le solde des profits de l’exercice, soit 371 088 £. À cette même Assemblée, le rapport du Comité informa les actionnaires qu’il était « devenu nécessaire de ramener les affaires de la banque dans les limites les plus étroites, et de restreindre les opérations des diverses succursales à celles absolument indispensables pour liquider autant que possible les engagements en cours ».

40Ce programme, complété dans les derniers mois de 1876 par la décision de réduire autant qu’il serait possible les frais généraux, fut poursuivi avec détermination jusqu’au rétablissement de la paix, ainsi que les bilans successifs en témoignent avec éloquence. De 9 649 000 £ en 1875 le total en tombe à 7 194 000 £ en 1876, soit une diminution de plus de 25 %, entièrement imputable aux postes autres que les avances au Trésor41 À Constantinople les crédits à la clientèle privée régressent de plus de 700 000 LT au cours des années 1876 et 1877. Les billets de banque sont remboursés dans leur quasi-totalité, revenant de 324 585 LT au 31 décembre 1874 (chiffre record depuis l’origine) à 17 761 LT au 31 décembre 187842. Au bilan de 1877, les fonds propres (capital, réserves et provisions) représentent près de 90 % du passif de la banque (6 808 000 £ sur 7 758 000 £). Les découverts auprès des banques de Londres et de Paris ont presque intégralement disparu.

41Par contre les créances sur le gouvernement ottoman (compte courant statutaire et participation à des avances consortiales) ne cessent de se gonfler pendant toute la période, du simple fait des intérêts non réglés à l’échéance. Leur totalité atteint 5 038 000 £ en 1876 et 5 541 000 £ en 1877, représentant à cette date 71 % de l’actif43. Consciente de l’impossibilité où se trouve l’État, tant que dure la guerre, d’honorer ses engagements, la banque s’efforce d’une part d’obtenir tout de même quelques remboursements partiels chaque fois que cela semble possible et d’autre part d’améliorer les garanties qui couvrent ses créances. De son côté le gouvernement fait de son mieux pour freiner la croissance de son endettement, effort méritoire dans les circonstances où se trouve la Turquie. C’est ainsi qu’en juillet 1876, un mois à peine après la mort d’Abd-ul-Aziz, il remet à la banque 4 900 000 LT de nominal de titres de la dette générale, provenant de la fortune privée de l’ex-sultan, pour les affecter à la garantie de divers comptes. Compte tenu de l’extrême dépréciation des cours, ces titres ne représentent qu’une valeur effective de peu supérieure à 500 000 LT44.

42Enfin la direction entreprit de réduire les frais généraux de l’établissement. Toutefois les économies ainsi réalisées n’atteignirent pas de chiffres significatifs (5000 £ en 1877 ; 4 000 £ en 1878)45 pour deux raisons : tout d’abord les frais généraux n’avaient jamais représenté qu’une portion modeste des profits bruts (20 à 25 %), ensuite la banque tenait à maintenir intact son réseau de succursales, bien que par suite des restrictions imposées à leur activité leurs résultats fussent globalement déficitaires. En effet quoique les circonstances n’eussent pas permis l’exercice par la BIO de son rôle de trésorier-payeur général de l’Empire prévu par la convention de 1875, le Comité jugeait les dispositions de cette convention essentielles pour l’avenir et ne voulait à aucun prix paraître y renoncer. Il était d’ailleurs de première importance pour l’Etat lui-même que la banque fut en mesure de continuer à assurer les opérations du Trésor par l’intermédiaire de ses diverses agences.

43De par leur situation géographique, deux d’entre elles, celles de Roustchouk et d’Andrinople, furent spécialement éprouvées par les hasards de la guerre. L’immeuble de Roustchouk fut détruit par le feu lors du bombardement de la ville mais, par mesure de prudence, l’agence avait été transférée à Varna dès le déclenchement des hostilités avec la Russie en mai 1877. Son rôle en cette ville consista surtout à prêter son concours aux sociétés de bienfaisance qui y furent établies pour venir en aide aux malades et blessés de l’armée turque et aux victimes civiles de la guerre. L’agence se réinstalla à Roustchouk en avril 1878 après la conclusion du traité de San Stefano, une implantation étant toutefois maintenue à Varna.

44À Andrinople, la banque paralysée dans ses opérations par la proximité du théâtre des combats ferma ses guichets lors de l’évacuation de la ville par l’armée turque, pour ne réouvrir qu’en mars 1878, avec l’autorisation du commandement russe.

45Sous l’occupation russe, ces deux agences participèrent activement au mouvement d’affaires suscité par les achats de l’intendance militaire. Le rétablissement de la paix s’accompagna un peu partout d’une certaine reprise des transactions commerciales.

46Aucun dividende ne fut distribué durant ces années de crise. La banque n’avait cependant pas cessé de réaliser des bénéfices, mais ceux-ci étaient plus apparents que réels, car ils provenaient pour la plus grande partie des intérêts et commissions passés aux comptes du Trésor mais non acquittés par ce dernier. À Constantinople par exemple, 98 % des profits du siège central en 1877 provenaient du Trésor.

47Grâce à l’extrême rigueur de sa gestion en ces temps difficiles la banque abordait la période de reconstruction dans une situation très solide, malgré le poids considérable de ses créances sur le gouvernement turc. C’est ce qu’illustrera cette synthèse du bilan de 1878.

Le congrès de Berlin

48Après les victoires de l’armée russe, qui l’avaient menée aux portes de Constantinople, un traité de paix avait été signé le 3 mars 1878 à San Stefano dans les faubourgs de la capitale. La Turquie reconnaissait l’indépendance complète de la Serbie, du Monténégro et de la Roumanie et l’autonomie de la Bulgarie dont le territoire inclurait la Macédoine, lui assurant l’accès à la mer Égée. Elle s’engageait en outre à payer à la Russie une très lourde indemnité de guerre fixée à 300 millions de roubles (44 630 000 LT) et à lui céder divers territoires dans la région du Danube et dans le Caucase.

49Des conditions aussi dures provoquèrent une très vive réaction de la part des puissances européennes, surtout de la Grande-Bretagne, de l’Autriche et de l’Allemagne. Pour éviter un conflit général, la Russie dut accepter de soumettre le traité de San Stefano à l’examen d’un congrès international qui se tiendrait à Berlin sous la présidence de Bismarck.

50Espérant que les finances de l’Empire ottoman et les réformes à apporter à leur administration seraient évoquées au congrès, la BIO fit connaître ses vues à ce sujet tant à lord Salisbury, secrétaire d’État au Foreign Office, qu’à M. Waddington, ministre français des Affaires étrangères. Dans une note adressée à ce dernier, Charles Mallet, président du comité à Paris, développe le projet d’un contrôle efficace sur l’administration et les finances de l’empire. Il préconise la création dans ce but d’une commission internationale sur le modèle de celle que la France et l’Angleterre viennent d’organiser en Égypte, mais avec des modalités cependant plus respectueuses de l’indépendance de la Turquie47.

51D’autre part, la banque était très préoccupée par l’importance de l’indemnité de guerre exigée par la Russie. Ainsi que le déclara le président Thomas Bruce à l’Assemblée du 26 juin « l’indemnité réclamée par le gouvernement russe n’est pas du tout à la charge de la Turquie, mais sera payée par les créanciers européens de la Turquie. On ne peut prendre de la Turquie plus que ce qu’elle a, et si on l’oblige à payer davantage, ce sont les créanciers de la Turquie qui paieront »48. Les autres banques créancières et les représentants des porteurs d’emprunts ottomans agirent dans le même sens.

52Ces réclamations aboutirent en partie ; le traité finalement signé à Berlin le 13 juillet 1878 imposa à la Bulgarie le paiement d’un tribut, décida d’affecter une partie des revenus de la Roumélie Orientale au service de la dette turque et de mettre à la charge de la Serbie, du Monténégro et de la Bulgarie une partie de cette dette. Quant au montant de l’indemnité de guerre, il fut arrêté à la somme de 802 500 000 F, soit 35 310 000 LT, payable en 101 annuités.

53Le traité réduisit aussi les pertes territoriales de l’Empire et donc, d’un point de vue financier, les pertes de revenus futurs. La Turquie n’en abandonnait pas moins de riches provinces, peuplées de plus de quatre millions d’habitants, près d’un cinquième de sa population totale.

54Enfin un protocole annexé au traité recommandait à la Porte l’institution d’une commission financière chargée de proposer les moyens de satisfaire les réclamations des porteurs de la dette, dans la mesure compatible avec les possibilités financières de l’Empire. Cette commission serait composée de membres nommés par les divers gouvernements concernés49.

55Mais de cette commission internationale, même dans cette version édulcorée, le gouvernement ottoman ne voulait à aucun prix. L’ingérence des puissances étrangères dans ses rapports avec ses créanciers laissait présager la mise sous contrôle des finances, puis de proche en proche de l’administration de l’Empire ; tel venait d’être le sort de l’Egypte. Abd-ul-Hamid, dont le règne commençait, s’opposera de toutes ses forces à cette sorte de protectorat. À l’instar des hommes du Tanzimat, il se montrera toujours prêt à utiliser les compétences des étrangers, à condition d’en conserver la maîtrise. Aussi, en réplique à la recommandation des signataires du traité de Berlin, la Porte constitua-t-elle une commission financière, dont fit partie Foster, avec mission d’étudier la situation financière, d’établir le budget, de proposer des améliorations dans la gestion des finances publiques et de déterminer les montants pouvant être affectés au service de la dette50.

56La création de l’État bulgare amena la banque à réexaminer l’avenir de ses agences situées en ce pays. Roustchouk, auparavant chef-lieu du vaste et riche vilayet du Danube, était devenue maintenant une ville de second ordre, dépourvue d’activité commerciale, au sein de la nouvelle principauté. On la fusionna avec celle de Varna51. Toute l’activité de ce port, principal débouché de la Bulgarie sur la mer Noire, reposait sur le commerce des céréales. Mais l’interdiction de leur exportation, puis, lorsqu’elle eut été levée, la baisse des prix ne permirent pas à l’agence d’en tirer profit. L’espoir, un moment caressé, de voir cette implantation servir de base à la création d’une banque nationale bulgare ne se concrétisa pas, par suite des crises politiques qui agitèrent le nouvel État dans les premières années de son existence et de sa mauvaise situation financière. Aussi l’agence, paraissant sans avenir, fut-elle fermée en188252.

57Le congrès de Berlin avait décidé que le territoire situé au sud de la chaîne des Balkans, primitivement attribué à la Bulgarie par le traité de San Stefano, demeurerait sous la domination ottomane, constituerait la province de Roumélie Orientale, et serait dotée d’une large autonomie. La banque ouvrit aussitôt une agence dans la capitale, Philippopoli, avec comme mission d’assurer le transfert à Constantinople de la redevance mise à la charge de la province. Les opérations de change liées aux exportations de céréales et d’essence de rose, principales ressources de la Roumélie Orientale, permettaient d’assurer ces transferts dans des conditions rémunératrices53.

58Avant la réunion du congrès de Berlin, la Grande-Bretagne, pour renforcer dans les négociations sa position vis-à-vis de la Russie, avait, en accord avec la Porte, occupé l’île de Chypre et s’en était vu confier l’administration au nom du sultan. La BIO devint le banquier des autorités britanniques et à leur demande s’installa à Nicosie, capitale de l’île, puis à Limassol54. En 1880, une réforme monétaire fut introduite à Chypre sur la recommandation de la banque. Le système adopté était celui de l’étalon-or. Par conséquence, les monnaies d’argent et de cuivre perdirent leur pouvoir libératoire illimité et furent réduites au rôle de monnaies d’appoint, ce qui fit disparaître l’agio entre elles et la monnaie d’or. Le cours de change de la livre sterling, qui circulait librement dans l’île, fut fixé à 180 piastres de Chypre. Malgré la concurrence de la Banque anglo-égyptienne, dont l’installation suivit l’occupation anglaise, les agences de la Banque ottomane s’assurèrent une position prépondérante ; en 1882, les trois quarts du commerce d’exportation de Chypre passèrent par leurs mains55.

La convention du 22 novembre 1879

59Après le rétablissement de la paix, les porteurs de titres turcs reprirent leurs efforts pour essayer de parvenir avec le gouvernement impérial à un arrangement permettant la reprise du service des emprunts. Diverses combinaisons, dans le détail desquelles nous n’entrerons point, furent élaborées à cette fin. Mentionnons brièvement un projet présenté à la fin de 1878 par M. de Tocqueville pour le compte d’un groupe de porteurs français. Il avait le tort de traiter de la même manière les porteurs des différents emprunts, provoquant ainsi l’hostilité de ceux qui, de par leur contrat d’émission, s’estimaient privilégiés. La Banque ottomane, pour ces raisons, s’opposa vivement au projet Tocqueville56 Il était évident pour toutes les parties, à commencer par le gouvernement turc, qu’une solution ne pourrait aboutir qu’avec l’appui de la BIO57.

60Celle-ci présenta à son tour un projet en avril 1879. La gestion des douanes et des contributions indirectes serait confiée à des commissaires anglais et français désignés par leurs gouvernements respectifs. Une fois les besoins du Trésor (estimés à 14 millions LT) couverts, l’excédent des revenus, concédés ou non, serait versé à un établissement – évidemment la BIO dans l’esprit des promoteurs du projet – pour répartition aux créanciers. Un grand emprunt serait lancé, qui permettrait le remboursement des emprunts anciens garantis par les douanes, d’avances à court terme et de créances privilégiées de la dette flottante, le retrait du caïmé, enfin le licenciement de l’armée58.

61Le projet échoua devant l’opposition française, les emprunts, que la nouvelle émission aurait permis d’amortir, se trouvant surtout dans des portefeuilles anglais59. Quant aux Turcs, la nomination des commissaires par des gouvernements étrangers ne pouvait leur convenir.

62On se heurtait toujours aux mêmes difficultés : privilège de certains emprunts, répartition inégale des titres entre la France et l’Angleterre, principaux créanciers ; contrôle des revenus affectés par les représentant des puissances, indispensable pour rétablir la confiance des porteurs, mais insupportable au gouvernement impérial.

63La Banque ottomane était convaincue que le rétablissement des finances de l’Empire impliquait des réformes profondes, qui devraient dans son esprit être imposées par les gouvernements anglais et français, car elle se méfiait de l’administration turque et doutait de ses volontés réformatrices. Mais l’expérience montrait que les deux gouvernements répugnaient à exercer des pressions sur la Sublime Porte. En ce qui concerne la dette extérieure, la banque estimait qu’il fallait tenir compte des droits de priorité reconnus par contrat à certains emprunts. Enfin elle était tout particulièrement soucieuse de pouvoir, dans un règlement général, alléger l’énorme poids de ses créances sur le Trésor ottoman.

64Après l’échec des divers projets concernant la dette à long terme, les efforts du gouvernement se concentrèrent sur la consolidation de la dette flottante à l’égard des banques, que les dépenses de la guerre avaient encore accrue. Pour donner confiance aux prêteurs, l’État avait dû leur engager les revenus des douanes, les plus stables et les plus sûrs dont il pût disposer, et il souhaitait en retrouver la libre disposition60.

65La consolidation des créances bancaires reposait à l’évidence sur une combinaison remettant entre les mains des créanciers non seulement le contrôle, mais aussi la perception de certains revenus. Dès la fin de 1878 la BIO avait adressé au gouvernement des propositions dans ce sens61. Il fallut vaincre la répugnance du Ministère des Finances à admettre une telle ingérence étrangère dans son administration. Ce n’est que plus d’un an plus tard que l’on parvint à un accord, concrétisé par la convention du 22 novembre 1879.

66Le gouvernement affermait à un syndicat composé de la Banque ottomane et de plusieurs maisons de banque de Galata les revenus suivants pour une durée de dix ans : les impôts du timbre, des spiritueux, de la pêche à Constantinople, les dîmes des soies de quatre vilayets, et lui confiait la gestion du monopole du sel et de celui du tabac. Le produit de cet ensemble dénommé désormais « les six contributions » était évalué à environ 2 100 000 LT dont 1 700 000 pour les deux monopoles. Sur les recettes les fermiers prélèveraient d’abord une somme annuelle de 1 100 000 LT destinée à l’amortissement de leurs créances. Le surplus serait affecté à une reprise partielle du service de la dette62.

67Cette convention fut mal accueillie en Europe. Les porteurs d’emprunts se plaignirent que les banques créancières aient été ainsi privilégiées et leurs réclamations trouvèrent auprès des gouvernements anglais et français une oreille favorable. Le secrétaire d’État au Foreign Office, le marquis de Salisbury, recevant une délégation de porteurs, se déclara choqué de voir « les créanciers de second rang préférés à ceux de premier rang »63. En mars 1880 une protestation fut remise officiellement à la Sublime Porte par Layard, l’ambassadeur de Grande-Bretagne et l’ambassadeur de France, Fournier, effectua de son côté une démarche analogue64. Pour sa défense, la Banque ottomane s’attacha à montrer que la consolidation des avances des banques était indispensable pour « assurer au gouvernement son existence immédiate » et constituait un préalable obligé « au règlement ultérieur de la question financière ». Le dessaisissement par le gouvernement turc d’une classe importante de revenus remise à une administration régulière constituait pour l’avenir un précédent encourageant. Le relèvement espéré des finances de la Turquie supposait la bonne santé de la banque d’État. Quant aux banquiers de Galata, leur influence auprès du gouvernement et du Palais était telle que toute combinaison, pour aboutir, devait tenir compte de leurs intérêts65. Se rendant à ces raisons, Londres et Paris n’insistèrent pas et admirent de facto la convention incriminée.

68Négligeant ces difficultés les signataires poursuivirent sans désemparer l’application de leur convention. L’Administration des six contributions commença à fonctionner dès le 13 janvier 1880 sous la direction de R. Hamilton Lang, fonctionnaire de la BIO depuis l’origine et qui venait de mener à bien la réorganisation de la régie des tabacs de Roumanie66. Elle se mit en place en peu de temps sur toute l’étendue de l’Empire, avec plus de 5 000 employés pour la plupart transférés des administrations chargées précédemment de la perception des revenus concédés67.

69La situation dont héritait la nouvelle organisation était loin d’être brillante, surtout en ce qui concernait les deux monopoles du tabac et du sel où sévissait une très importante contrebande. Pour le tabac, celle-ci représentait environ la moitié d’une consommation probable de 10 millions de kilogrammes. Cet état de chose rendu possible par l’absence de tout contrôle sur les surfaces cultivées ne rencontrait souvent qu’indifférence de la part des autorités, si même elles n’étaient pas en certains cas complices des fraudeurs. Quant au sel, des quantités considérables en étaient détournées tant par les ouvriers des salines que par les agents de l’administration, à tel point que dans les régions de production les ventes de l’État étaient insignifiantes68.

70Aussi, malgré les efforts de la nouvelle administration pour lutter contre la fraude par une surveillance plus rigoureuse, des saisies et des poursuites, les recettes des monopoles n’atteignirent-elles pas les chiffres escomptés.

Le décret de Mouharrem

71L’État s’était réservé le droit de mettre fin à tout moment à l’affermage des six contributions, mais à une double condition : que les créances des banques qui en faisaient l’objet soient intégralement remboursées et qu’un accord intervienne avec les porteurs des emprunts sur un règlement plus avantageux pour ces derniers. La convention de 1878 ne constituait donc, dans l’esprit de tous ses contractants, qu’un premier pas vers un règlement définitif de la dette publique ottomane. Nul parmi les créanciers ne se faisait beaucoup d’illusions sur la permanence d’un accord si mal accueilli et toujours contesté. La Banque ottomane, sur laquelle se concentraient les attaques par suite du rôle dirigeant qu’elle avait assumé, ressentait tout la précarité de sa position69. En butte aux critiques des Turcs qui l’accusaient de gérer moins bien qu’eux les revenus concédés70 peu soutenue par l’Angleterre et la France, elle chercha de nouveaux appuis et se tourna vers l’Allemagne. Les porteurs de fonds ottomans y étaient peu nombreux et ne constituaient pas, comme en Angleterre, un groupe de pression influent. La Wilhemstrasse pouvait donc voir les choses de Turquie d’une façon plus objective.

72L’empire allemand venait de faire sur la scène politique orientale une entrée remarquée. Reconnaissant à Bismarck de son action au congrès de Berlin et désireux de se dégager de l’influence trop exclusive de Londres et de Paris, Abd-ul-Hamid avait fait appel à l’Allemagne pour la modernisation de l’armée et de l’administration turques. En juillet treize conseillers allemands arrivèrent à Constantinople et s’y virent confier des postes importants71 Au Ministère des Finances les fonctions de sous-secrétaire d’État furent attribuées à un responsable prussien, Wettendorf, de qui dépendra dans une large mesure le règlement de la dette72.

73Un des directeurs de la banque à Constantinople, von Haas, entretenait déjà d’amicales relations avec l’ambassadeur d’Allemagne, M. de Hatzfeld73. Dès le mois d’août, Theodore Berger74, secrétaire du Comité, qui va jouer dans la vie de la banque un rôle de plus en plus important et en déterminer largement la politique, prit contact avec l’ambassadeur d’Allemagne à Paris, le prince de Radowitz, successeur désigné de M. de Hatzfeld. Démarche bien accueillie du côté allemand, et qui va se révéler fructueuse.

74On peut être surpris de cette initiative du comité de Paris neuf ans après la défaite et la perte de l’Alsace-Lorraine. Mais, comme le dira Berger, la banque n’avait pas à faire de politique. Franco-anglaise par son capital, liée par contrat avec l’État turc qui lui avait conféré l’existence, elle se considérait comme libre de toute attache purement nationale ; le seul pays auquel la liait ses intérêts, c’était l’Empire ottoman. Elle estimait de son devoir de se concilier « les appuis nouveaux qui peuvent être souhaitables »75. « L’Allemagne, ajoutera-t-il le 22 février 1881 dans une lettre à von Haas, dispose en ce moment en Turquie d’une autorité sans rivale... son appui peut trancher bien des questions, triompher de bien des hésitations »76. Les relations que la banque est en train de nouer ainsi avec l’Allemagne vont, nous le verrons, se développer jusqu’à la guerre, mais nous verrons aussi que pendant cette période l’influence des gouvernements sur le monde des affaires, au début presque inexistante, se renforcera jusqu’à devenir envahissante et contraignante.

75Le sultan Abd-ul Hamid, depuis le retour de la paix, souhaitait parvenir le plus rapidement possible à un accord avec les créanciers sur la reprise du service des emprunts, indispensable au rétablissement du crédit international de l’Empire. Aussi sans attendre la fin du premier exercice de l’Administration des six contributions, le gouvernement turc invitait-il en octobre 1880 les porteurs des titres de sa dette à désigner des représentants afin de négocier un arrangement équitable77.

76Cette initiative, à laquelle les conseils de Foster n’étaient pas étrangers78, fut d’abord accueillie avec scepticisme par la communauté financière internationale. Tant de tentatives avaient déjà été faites, suscitant à chaque fois des espoirs vite déçus. Cependant la Banque ottomane à Paris prit aussitôt contact avec les principaux établissements bancaires de la place et parvint, non sans difficulté, à constituer un groupement dénommé : « syndicat des neufs établissements financiers français ayant adhéré à la communication du gouvernement impérial ottoman du 23 octobre 1880 ». En faisaient partie à ses côtés : le Crédit lyonnais, la Société générale, le Comptoir d’Escompte, le CIC, le Crédit mobilier, la Banque de Paris et de Pays-Bas, la Société des Dépôts et Comptes Courants, la Banque d’Escompte. Charles Mallet en assumait la présidence et Théodore Berger le secrétariat79 ; ainsi s’affirmait le rôle dirigeant de la Banque ottomane dans les affaires turques. Les établissements adhérents invitaient les porteurs à donner au syndicat mandat de les représenter dans les négociations qui allaient s’ouvrir avec les autorités turques.

77Dans des entretiens avec les ambassadeurs à Paris, la banque s’était en cette affaire assurée dès le début l’approbation du gouvernement turc et aussi du gouvernement allemand qui jugea son initiative utile au maintien de l’entente européenne et au rétablissement de l’ordre en Turquie. Après le formation du groupement parisien, elle suscita en Autriche, en Italie, en Allemagne, en Belgique et aux Pays-Bas la formation de syndicats similaires80. Enfin elle fut à l’origine de la désignation de M. Valfrey, ancien sous-directeur des affaires politiques au Ministère des Affaires étrangères, comme représentant des porteurs français dans les futures négociations. En Angleterre, les associations de porteurs déjà constituées sous l’égide du Council of Foreign Bondholders manifestaient une certaine réticence à répondre à l’invitation du gouvernement ottoman. Or leur adhésion était indispensable. Valfrey, avec l’appui du comité londonien de la BIO, réussit à les convaincre de se joindre à l’action commune81.

78Les négociations s’ouvrirent à Constantinople le 13 septembre 1881. Il n’entre pas dans le cadre de cette histoire de s’étendre à leur sujet, car la Banque ottomane n’y fut pas directement mêlée. Qu’il suffise de dire qu’elles aboutirent après trois mois à un accord général sanctionné par le sultan par un acte en date du 20 décembre 1881, soit suivant le calendrier musulman le 28 mouharrem 1299, et connu de ce fait sous le nom de décret de Mouharrem. Nous nous bornerons à rapporter les dispositions essentielles de ce décret82.

79La dette extérieure, à l’exclusion des emprunts de 1854-1855 et 1877 garantis soit par l’Angleterre et la France, soit par le tribut d’Égypte, était réduite de près de moitié, de 219 938 559 LT à 117 080 957 LT, en fonction des prix moyens d’émission de chaque emprunt. Les revenus suivants étaient concédés par le gouvernement pour le service de cette dette :

• revenus déjà gérés par l’Administration des six contributions ;

• redevance de la Roumélie Orientale ;

• prélèvement de 230 000 LT sur la dîme des tabacs ;

• diverses recettes éventuelles à provenir d’une augmentation des droits de douanes, de l’impôt des patentes et des parts contributives de la Serbie, du Monténégro, de la Bulgarie et de la Grèce dans la dette ottomane, en vertu du traité de Berlin.

80Les revenus concédés devaient être perçus par une administration autonome placée sous l’autorité d’un conseil de 7 membres, représentant les porteurs de diverses nationalités. L’un d’eux, désigné par la Banque ottomane, représentait spécialement les créanciers signataires de la convention de 1879 à qui avait été attribuée, en contrepartie de la résiliation de cette convention, une somme forfaitaire annuelle de 590 000 LT à prélever par priorité sur les revenus concédés. Le chiffre arrêté en 1879 était ainsi réduit de près de moitié. Le capital des créances était définitivement arrêté à 8 170 000 LT représentées par des titres dits de « Priorité » d’un montant total de 185 681 500 F, portant intérêt à 5 % et remboursables en 24 ans et demi.

81Les signataires de la convention de 1879 avaient donc consenti un important sacrifice. Plusieurs considérations avaient amené les établissements à l’accepter. En premier lieu, personne, nous l’avons vu, n’était assuré de la pérennité de cette convention. On redoutait que le gouvernement ottoman aux prises avec des embarras financiers ne cherchât à se soustraire à ses engagements. Les nouveaux arrangements de par leur caractère à la fois global et international paraissaient devoir être durables (et le furent en effet). D’autre part, la reprise du service de la dette ne pouvait qu’être bénéfique au crédit de la Turquie. Enfin, à la place des créances en compte, les banques détenaient maintenant des titres aisément cessibles sur le marché, quoique au prix d’une décote inévitable due à leur faible taux d’intérêt nominal.

82Ces arrangements constituent l’un des premiers exemples, sur une échelle aussi large, de restructuration d’une dette d’État. L’incapacité d’un État souverain à honorer ses engagements et les sacrifices que ses créanciers sont contraints de s’imposer sont redevenus d’une brûlante actualité, bien que les circonstances soient aujourd’hui très différentes. Dans le cas de la Turquie en effet les difficultés étaient d’ordre budgétaire et non, comme à présent, nées du déséquilibre de la balance des paiements. Les créanciers, quant à eux, étaient surtout des particuliers, les banques n’étant impliquées que pour des montants relativement modestes.

83Le décret de Mouharrem mettait un terme à la crise ouverte en 1875. Mais la situation financière de la Turquie ne s’en trouva pas améliorée. Le Trésor continuait à porter le poids d’un énorme passif accumulé durant la guerre et constitué principalement de créances des fournisseurs et de traitements impayés (certains employés du palais eux-mêmes n’étaient pas payés depuis huit ans !)83. La situation politique internationale, toujours tendue par suite des réclamations de la Grèce au sujet de ses futures frontières avec la Turquie, obligeait à maintenir sous les drapeaux des effectifs importants.

La gestion de la Banque impériale ottomane de 1879 à 1881

84Au cours des années qui suivirent le rétablissement de la paix, la BIO, suivant le programme d’action qu’elle s’était fixé dès le début du conflit, s’attacha en priorité à la consolidation de ses créances sur le gouvernement qui n’avaient pas été incluses dans la convention de 1879, tout en consentant au Trésor dont les besoins de financement du fait de la situation politique tendue demeuraient considérables des avances temporaires de montants cependant limités84.

85D’autre part la banque s’efforça d’obtenir l’application au moins partielle de la convention de 1875 qui lui confiait la mission de trésorier-payeur général de l’Empire. Désireuse d’apporter son concours à la réorganisation financière de la Turquie, elle s’employa à resserrer les relations de ses agences avec les autorités provinciales. C’est ainsi que dès 1879 à Andrinople le gouverneur général, voulant « mettre un terme aux abus résultant du peu d’honnêteté et de l’incapacité » des agents des finances, confia à la succursale de la BIO tout le service financier du vilayet85. L’extension de ce système fut facilitée par la décision du comité d’autoriser des avances directes aux trésoreries provinciales pour de courtes périodes et des montants limités afin de les inciter à avoir recours aux services de la banque plutôt qu’à ceux des banquiers locaux. On vit donc les agences de Brousse, Salonique, Smyrne, Damas, prendre une large part aux opérations de trésorerie de leurs provinces respectives. Si ces opérations ne laissaient finalement que peu de bénéfices, elles permettaient aux agences de couvrir leurs frais et les dispensaient de financer les transactions commerciales, activité dans laquelle le Comité, étant donné le marasme persistant de l’économie turque, ne souhaitait pas les voir s’engager86.

86Malgré cet environnement économique peu favorable, les dépôts à échéance fixe du public dans les caisses de la banque et surtout le montant de ses billets en circulation marquèrent une vive augmentation, passant pour les premiers de 199 342 £ à 296 760 £ et pour les seconds de 16 146 £ à 239 914 £ entre le 31 décembre 1878 et le 31 décembre 1879.

87Les bilans de ces années enregistrent une diminution constante de la proportion des créances sur le gouvernement dans le total de l’actif (62 % en 1879, 52 % en 1881). Les profits provenant du Trésor continuèrent néanmoins à occuper une place prépondérante dans les résultats, représentant en 1881 77 % des profits bruts (843 773 LT sur 1 089 825)87. Une partie des intérêts et des commissions dus par le Trésor n’était cependant pas prise en compte. De larges provisions furent en outre constituées en 1879 et 1880 qui aboutirent à la création au bilan d’un poste de « réserves diverses » s’élevant à 3 671 000 £ au 31 décembre 1880.

88Les perspectives ouvertes par la convention de 1879 et le niveau des bénéfices (608 306 £ après provision) rendaient possible en 1880 la reprise de la distribution. Le comité ne put toutefois se mettre d’accord sur ce point et, fait très exceptionnel, laissa à l’Assemblé des actionnaires du 28 juin 1880 le soin de trancher88. Des dividendes de 10 shillings furent mis en paiement en 1880 et 1881, modestes si on les compare aux répartitions d’avant la crise, mais pour l’exercice 1881 le dividende fut porté à 1 £ 10 sh. grâce à un prélèvement sur les réserves.

Les affaires d’Égypte (1875‑1881)

89Si l’Égypte faisait nominalement partie de l’Empire ottoman, elle n’en jouissait pas moins sous l’autorité de son khédive (vice-roi) d’une très large autonomie politique et financière. Aussi convient-il d’examiner séparément la vie des établissements de la Banque ottomane en ce pays au cours de ces années mouvementées de l’histoire égyptienne.

90Les implantations de la banque comportaient une agence principale à Alexandrie et une petite agence à Port-Saïd. À Alexandrie l’activité se répartissait entre un département banque qui se consacrait alors surtout à des opérations sur les valeurs du Trésor égyptien, et un département coton qui traitait principalement des achats à la commission de coton d’Egypte pour compte des maisons de Liverpool. A Port-Saïd les transactions sur les changes prédominaient, liées aux transferts de fonds de la Compagnie du Canal de Suez89. Bien qu’en principe dépendant de la direction générale de Constantinople, les affaires de ces agences étaient en fait dirigées de Londres et de Paris90.

91L’Égypte était alors un pays de 5 200 000 habitants ; grâce au développement de la culture du coton (63 000 tonnes en 1870 contre 5 000 trente-sept ans auparavant) et de celle du sucre, la richesse du pays était considérable. Le budget s’élevait à 250 millions F, soit un peu moins de la moitié de celui de la Turquie, cependant quatre fois plus peuplée. Mais la mauvaise gestion des finances publiques et les dépenses excessives du khédive Ismaïl avaient conduit à l’accumulation d’une dette considérable estimée en 1873 à environ 1 600 millions F dont 40-45 % à court terme91. La banque à Alexandrie était très engagée dans le Financement de cette dette flottante qui supportait un taux d’intérêt de 12 % minimum ; le département banque fournissait alors l’essentiel des profits du groupe (en 1875, 37 566 £ sur un total de 42 382 £)92.

92Au début de 1876 le poids de cette dette avait atteint les limites du supportable, le paiement des intérêts absorbant les deux tiers des recettes de l’État. Après en avoir le 6 avril suspendu le service, le gouvernement égyptien en décréta l’unification sous forme de titres à 7 % d’intérêt, remboursables en 65 ans. Un peu plus tard était créée une Caisse de la Dette Publique à direction anglo-française, chargée de recouvrer certains revenus et d’assurer le service du nouvel emprunt unifié93. Ces mesures entraînèrent une forte baisse des valeurs égyptiennes ; à la suite des provisions qu’il devint nécessaire de constituer sur le portefeuille, l’exercice 1876 se solda pour la banque par un très lourd déficit (116 614 £)94.

93En 1878, sous la pression de l’Angleterre et de la France, le khédive se résigna à nommer un expert anglais M. River Wilson, ministre des Finances et un français, M. de Blignères, ministre des Travaux Publics. Reprenant confiance dans l’avenir de l’Égypte, la banque forma alors le projet de créer une société de crédit foncier et obtint du ministre des finances la promesse d’en obtenir la concession95. Mais au début de 1879 une insurrection militaire inspirée par le parti nationaliste amena la destitution des ministres étrangers. La réaction énergique des puissances força le khédive Ismaïl à abdiquer en faveur de son fils Tewfik, tandis que deux étrangers (MM. de Blignières et Evelyn Baring) étaient nommés contrôleurs généraux des finances.

94Les affaires se ressentirent d’abord de ces événements. L’accession au trône de Tewfik et la désignation des contrôleurs étrangers amenèrent ensuite un net redressement de la situation économique et financière. Les changements intervenus à la tête de l’administration des finances ne tournèrent toutefois pas à l’avantage de la BIO. Elle ne put obtenir la concrétisation des promesses faites au sujet de la création d’un crédit foncier. De même elle eut le déplaisir de voir lui échapper le service des emprunts égyptiens à Paris et à Londres confié au Comptoir d’Escompte.96 Elle recueillit toutefois en compensation une partie des dépôts du gouvernement qui constituèrent désormais l’essentiel des ressources de l’agence d’Alexandrie (ils s’élevèrent en moyenne à 1 150 000 £ en 1881). Pour faciliter ses relations avec les autorités, elle ouvrit au début de 1881 une agence au Caire97.

95La position de la banque était plus satisfaisante sur le plan commercial, position due bien sûr au dynamisme de ses dirigeants locaux, mais aussi à son caractère anglais et à ses liens avec Londres, le commerce égyptien se faisant alors pour les deux tiers avec l’Angleterre98. L’inspecteur général Frank Auboyneau, au cours d’une mission en Égypte, pouvait écrire au président Mallet que l’agence d’Alexandrie occupait ici « une place absolument prépondérante »99. Confiant dans la persistance d’une prospérité retrouvée, le rapport de la direction générale sur l’exercice 1880 soulignait que « depuis que la loi de liquidation a consacré la restauration du crédit de l’Égypte, les opérations financières offrent plus de sécurité, mais ne peuvent être aussi lucratives » et exprimait le souhait de voir la banque participer au développement de la richesse publique100.

96La prospérité qui avait suivi l’avènement de Tewfik était précaire. L’agitation persistait au sein de l’armée et le contrôleur financier anglais n’avait pas caché à Auboyneau son inquiétude pour l’avenir101. Aussi la banque commença-t-elle à restreindre ses engagements, les agences ne devant plus compter que sur les dépôts de leur clientèle locale, sans concours de la part des sièges. En septembre le coup d’État du colonel Arabi amena une forte baisse des valeurs égyptiennes et si le groupe dégagea un bénéfice (6 162 £), on jugea prudent de le mettre tout entier en réserve102.

97Les choses empirèrent en 1882 avec les émeutes d’Alexandrie qui virent le massacre d’un grand nombre d’Européens, suivi du bombardement de la ville par la flotte de l’amiral Seymour et du débarquement d’un corps d’armée britannique, inaugurant une occupation de soixante-dix ans. Les avoirs de la banque avaient été mis en sécurité en Europe et aucune atteinte ne fut portée à la vie du personnel. Des fortifications avaient été élevées autour du bâtiment de l’agence, suffisantes pour permettre de résister à une attaque des émeutiers. On put y accueillir, outre les membres du personnel, d’autres étrangers dont la sécurité était menacée103. L’arrivée des troupes britanniques ramena le calme et la paix, mais les jours prospères étaient terminés pour longtemps.

Projets divers

98Les années de crise n’avaient pas été favorables à la réalisation de grands travaux d’infrastructure ni à la création d’entreprises nouvelles. La paix revenue, quelques projets virent le jour, avec les encouragements du gouvernement ottoman. C’est ainsi que furent présentés à la Banque ottomane :

• un vaste programme de constructions de routes, ponts, chemins de fer ;

• un projet de mise en valeur du gisement houiller d’Héraclée.

99Aucun d’eux ne devait alors aboutir. Ils renaîtraient plus tard dans d’autres circonstances.

A. La banque des travaux publics

100Un homme d’affaires de Constantinople Garabed Caracache avait obtenu après la guerre l’autorisation de créer une banque des travaux publics à laquelle était concédé tout un ensemble de travaux dans la région orientale de la Mer Noire : chemins de fer de Samsoun à Sivas ; ports de Samsoun et de Trébizonde ; routes dans la même région. Était également prévue la construction de quais et docks à Constantinople dans la Corne d’or104.

101Le gouvernement tenait à ce que cette banque fut constituée avec le concours d’institutions financières françaises et anglaises. La Banque ottomane apparaissait donc comme un partenaire naturel, et sa collaboration était vivement souhaitée. Ecrivant à Charles Mallet pour lui recommander le projet Caracache, le grand vizir Arifi Pacha déclarait le 14 octobre 1879 ;

« La BIO a plus que jamais une mission élevée à remplir chez nous. Elle doit coopérer à la réorganisation de nos finances et au relèvement de notre crédit, favoriser toutes les entreprises de nature à vivifier l’empire et à seconder le développement de ses immenses ressources… ses intérêts sont solidaires des notres »105.

102Les devis établis par le Ministère des Travaux Publics évaluaient le coût des travaux à confier à la nouvelle institution à 129 610 000 F. Il parut immédiatement au Comité de la BIO qu’on ne pourrait lever sur les marchés occidentaux une somme aussi importante pour des entreprises dont la rentabilité était aléatoire. Aussi Charles Mallet répondit-il à la requête du grand vizir par une fin polie de non-recevoir106. D’ailleurs la chute d’Arifi Pacha le 18 octobre 1879 et son remplacement par Mehmet Sait Pacha (« le petit Saït ») beaucoup moins favorable au capital étranger sonnèrent le glas des projets de Caracache.

B. Les charbonnages d’Héraclée

103En octobre 1878, un ingénieur français au service de la Turquie, Lecocq Bey, fut chargé par le gouvernement ottoman de rechercher à Paris des hommes d’affaires susceptibles de s’intéresser au développement des mines de charbon d’Héraclée (Zonguldak). Il vint tout naturellement exposer au comité de la BIO l’objet de sa mission107.

104Le bassin d’Héraclée, situé sur la rive méridionale de la mer Noire, était exploité depuis plus de trente ans ; l’amirauté britannique en avait pendant la guerre de Crimée tiré une partie du combustible nécessaire à ses navires. Le gisement, propriété de la liste civile, avait été affermé à un grand nombre de petits exploitants individuels. Manquant d’expérience et pressés de s’enrichir, ils utilisaient les méthodes d’extraction les plus primitives : à ciel ouvert, par attaque des affleurements. Les transports à l’intérieur de la mine s’effectuaient le plus souvent à dos d’homme. Il n’existait ni système d’évacuation des eaux, ni voie ferrée, ni port108. Étudié à deux reprises (en 1854 et 1870) par des ingénieurs français, le bassin houiller était considéré comme renfermant « d’immenses richesses facilement exploitables » de charbons très divers, mais en général de bonne qualité. Les réserves étaient évaluées à 5-6 milliards de tonnes109. Le gouvernement turc espérait, par une mise en valeur rationnelle à l’aide de capitaux étrangers et de la technique occidentale, atteindre un quadruple objectif :

• assurer les approvisionnements de la marine ;

• se libérer, au moins en partie, des importations de charbon anglais (plus de 600 000 tonnes par an) ;

• accroître les revenus de l’État ;

• contribuer au progrès économique de la région110.

105Le comité de la BIO pensa trouver dans cette affaire une source de garanties pour ses créances sur le Trésor, les redevances dues par l’entreprise concessionnaire pouvant être utilisées à cette fin111. Contact fut pris avec M. Meynier, président des mines de Brassac (bassin de la Loire). Afin d’éviter toute concurrence, on s’assura aussi le concours de M. Donon, président de la Société des Dépôts et Comptes Courants et consul général de Turquie à Paris, que l’on savait intéressé depuis plusieurs années par les charbonnages d’Héraclée.112 D’après l’accord conclu le 29 octobre 1878 entre les trois participants, la concession serait demandée au nom de la banque, « l’objet principal de la BIO étant de faire servir cette concession à des règlements à intervenir entre elle et le Trésor ottoman au moyen d’une combinaison financière qu’elle est seule en position de proposer »113.

106La charge de grand vizir venait d’être confiée à Khayreddin Pacha qui se montra très favorable au projet. M. Meynier reçut tous les pouvoirs nécessaires pour conduire sur place les études techniques préalables. Les réserves du bassin furent estimées à 2 400 millions de tonnes, en net retrait par rapport aux évaluations précédentes, largement suffisantes cependant pour assurer pendant de longues années tous les besoins de la Turquie114. Du fait des mauvaises méthodes d’exploitation suivies par les 230 concessionnaires, les installations étaient dans un état déplorable et les forêts dévastées. Les dépenses nécessaires à la mise en valeur du gisement s’élèveraient approximativement à 18 millions F et le bénéfice net que l’on pouvait escompter d’une production fixée dans un premier temps à 600 000 tonnes pourrait atteindre 3 850 000 F115.

107Bien que les autorités turques aient donné aux promoteurs un accord de principe, des réticences apparurent du côté de la BIO, et particulièrement de Londres, depuis le début peu favorable à l’entreprise116. L’obtention de garanties supplémentaires pour les créances de la banque n’avait plus de raison d’être depuis la création de l’Administration des six contributions. D’autre part la banque craignait de voir sa responsabilité engagée en cas de non-exécution des charges de la concession ou de dissolution de la société. Elle renonçait donc à figurer parmi les actionnaires, cherchant dans la seule attribution de parts de fondateurs la rémunération de son concours117.

108Après bien des atermoiements et des interventions auprès du grand vizir Kadri Pacha et du sultan lui-même, un projet de contrat de concession fut établi en décembre 1880. Il portait sur un territoire de 800 000 hectares, prévoyait une extraction annuelle de 600 000 tonnes et une redevance de 1 franc par tonne au profit de l’État118. L’affaire n’alla pas plus loin. Le nouveau grand vizir, Mehmet Sait Pacha, était notoirement hostile au projet ; le vent avait tourné et les principaux dirigeants, comme on l’a vu dans l’affaire de la Banque des travaux publics, étaient opposés à l’octroi de toute concession aux capitaux étrangers119. En vain, à diverses reprises de 1881 à 1884, M. Meynier et la banque essayèrent-ils de rouvrir le dossier, ils ne parvinrent à aucun résultat120. Sans doute la banque, dont on vient de voir les réticences et qui poursuivait à cette même époque des affaires autrement plus importantes pour elle (cf. chapitre suivant), ne mit-elle pas beaucoup de cœur dans ses démarches. La société des mines d’Héraclée ne verra le jour qu’en 1896, sous le patronage de la BIO, mais avec d’autres partenaires.