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Milieux économiques et intégration européenne au XXe siècle

 | 
Éric Bussière
, 
Michel Dumoulin
, 
Sylvain Schirmann

Première partie. Les initiatives de la Commission

Quelle politique industrielle pour l’Europe ? Les projets des Commissions Jenkins et Thorn (1977‑1984)

Arthe Van Laer

Texte intégral

Introduction

  • 1 Il est notoirement difficile de définir le concept de politique industrielle, la plupart des défini (...)
  • 2 À titre d’exemple, sous la présidence de Thorn (1981-1984), les services suivants de la Commission (...)

1Analyser les projets de politique industrielle à la Commission européenne est une gageure aventureuse. Tout d’abord parce que la « politique industrielle » n’existe pas en tant que telle. Définie de façon neutre1, la politique industrielle pourrait être l’ensemble d’actions publiques qui visent à influencer l’industrie, à l’exclusion des mesures macroéconomiques. Plutôt qu’une politique cohérente, il s’agit d’une mosaïque d’actions dans des domaines aussi divers que les règles de concurrence, les marchés publics, les normes techniques, la propriété industrielle, les aides d’État, la fiscalité, la recherche, l’éducation, le commerce, l’environnement, etc. Les Communautés européennes ont été actives dans toutes ces matières, mais ses différentes politiques ne semblent guère participer d’un projet d’ensemble. Même si la Direction Générale III (DG III), en charge des « Affaires industrielles », a tenté à quelques occasions de dresser de vastes programmes pour donner un sens cohérent aux politiques communautaires dans le domaine industriel, les compétences de politique industrielle de la Commission européenne se trouvent réparties entre de multiples services2. À la Commission existent donc de multiples projets de politique industrielle : ils évoluent non seulement dans le temps, mais aussi en fonction du service, voire de la personne qui les conçoit. Notre objectif sera de dégager les lignes de force de ces projets, sans toutefois gommer leurs diversités et contradictions.

  • 3 La plupart des travaux étudient un aspect ou un épisode particulier de la politique industrielle co (...)

2Le cœur de cette contribution portera sur les projets de politique industrielle de la Commission européenne de 1977 à 1984, années qui correspondent aux présidences de Jenkins et Thorn. Elle étudiera la teneur de ces projets de politique industrielle, mais aussi la façon dont la Commission les développe, puis les plaide vers le monde extérieur. Afin de mettre en évidence la spécificité de cette époque, nous présenterons aussi brièvement la situation antérieure, ainsi que la suite jusqu’en 1992, limite ad quem inspirée par le thème du présent colloque. L’étude se base essentiellement sur les documents officiels de la Commission européenne, diverses publications de la main des commissaires et fonctionnaires, des travaux existants3 et, pour la période 1977-1984, les archives de la Commission. Avant d’entrer dans l’analyse historique proprement dite, une première partie présentera brièvement les deux options fondamentales de politique industrielle envisagées à la Commission durant toute cette période, étiquetées « libérale » et « interventionniste ».

I. Deux projets européens : libéralisme et interventionnisme

  • 4 L. Hooghe et G. Marks distinguent un projet « néolibéral », qui combine à la fois libéralisme du ma (...)

3Au sein de la Commission européenne, il y a un large accord sur la nécessité d’une politique industrielle à l’échelle communautaire4. Les difficultés des « champions nationaux » ont montré que les marchés nationaux, même ceux des plus grands États membres, sont trop exigus pour supporter des firmes compétitives sur le plan mondial. L’industrie devrait pouvoir se développer dans un grand marché européen. L’unification du marché intérieur constitue aussi le premier objectif de la politique industrielle communautaire. Il faudrait avant tout achever l’union douanière, supprimer les barrières non tarifaires et remédier aux obstacles juridiques et fiscaux à des concentrations transnationales. Une telle politique rendrait impossible les protections nationales au sein de la Communauté, et limiterait ainsi la marge de manœuvre des politiques industrielles au niveau des États membres.

4Si le projet d’un grand marché européen fait l’unanimité à la Commission européenne, les avis divergent sur l’opportunité d’interventions publiques dans ce marché. Selon les « libéraux », la création d’un marché unique induira automatiquement l’ajustement des structures industrielles. En vue d’une allocation optimale des ressources, il suffirait de garantir la concurrence au sein du marché européen. Pour accentuer les effets positifs de la concurrence, il faudrait que l’industrie soit également exposée à la compétition internationale au travers d’une politique extérieure libérale. D’autres prônent une approche « interventionniste ». Les autorités communautaires devraient intervenir pour stimuler la création d’entreprises à l’échelle européenne, par exemple en jouant le rôle de « bureau de mariage » ou en subsidiant des projets de recherche coopérative. Dans la vision interventionniste, la création et le soutien de « champions européens » prime sur le maintien d’une situation concurrentielle au sein du Marché commun. Cette option est justifiée par le fait qu’une seule entreprise compétitive européenne contribue davantage à la concurrence internationale que de nombreuses entreprises trop petites. Des interventions publiques seraient aussi nécessaires pour pallier les défaillances du marché ou pour construire un avantage compétitif.

  • 5 Il y a des exceptions, par exemple C. Wilkinson, « Trends in Industrial Policy in the EC: Theory an (...)
  • 6 Pour un aperçu succinct, voir É. Cohen et J.-H. Lorenzi, « Des politiques industrielles aux politiq (...)

5Les arguments pour ce type d’interventions publiques sont rarement exposés de façon très systématique, la plupart du temps ils restent même implicites5. Les théories économiques soutenant de telles interventions (théorie industrielle stratégique, théories des systèmes nationaux d’innovation, etc.) connaîtront d’ailleurs seulement leur essor dans la seconde moitié des années 19806. Résumons les principales justifications. Le fonctionnement concurrentiel du marché peut être entravé par des tendances oligopolistiques dans des secteurs où existent des rendements d’échelle croissants et des effets d’apprentissage cumulatif. Les lois du marché ne permettent pas non plus l’intégration des externalités positives (comme les bénéfices non appropriables de la recherche) ou négatives (surtout les dommages sociaux). Les avantages compétitifs d’une économie ne dépendent en outre pas uniquement des dotations initiales en facteurs de production : les institutions publiques peuvent notamment promouvoir la capacité d’innovation en créant des structures sociales favorables (par exemple par le biais de l’éducation). Enfin, l’approche interventionniste fait souvent appel à un motif politique. Les États membres ne seraient nullement disposés à renoncer à leurs politiques industrielles nationales, qui entravent le Marché unique, sans que certaines mesures ne soient transposées au niveau communautaire.

6Concrètement, les tenants de l’interventionnisme prônent des degrés et des modes d’intervention très variables. Certains défendent uniquement des mesures générales ou « horizontales », d’autres veulent aussi cibler des secteurs spécifiques par des politiques « verticales », notamment les secteurs en déclin et les secteurs de pointe. Les projets les plus interventionnistes impliquent une préférence pour l’industrie européenne par rapport aux industries non européennes à travers des barrières tarifaires et non tarifaires. Une telle protection implique toutefois la question difficile de la définition de l’industrie « européenne ». Les filiales des entreprises étrangères en Europe sont-elles européennes ? Ici aussi les réponses divergent.

7Pendant vingt ans, à partir du milieu des années 1960, il règne à la Commission un consensus sur une politique industrielle commune de type interventionniste. Mais, hormis l’union douanière, ce projet mène à peu de réalisations concrètes jusqu’à la seconde moitié des années 1970. La Commission prend alors avec succès l’initiative de politiques sectorielles, d’abord pour les secteurs en crise, puis aussi pour les secteurs de pointe. À partir de 1981, la Commission se mobilise également pour l’achèvement du marché intérieur, mais ces initiatives ne rencontrent guère d’écho jusqu’en 1985. Après le Conseil européen de Milan, l’unification du marché européen focalise par contre l’attention. En parallèle, la Commission tente de réduire le soutien apporté aux industries en déclin et de développer celui dont bénéficient les nouvelles technologies. Au tournant de la décennie, la Commission est enfin divisée par un élan de libéralisme, qui rencontre une résistance féroce de la part des interventionnistes.

II. La quête d’une politique industrielle jusqu’en 19777

  • 7 Une analyse plus détaillée de la politique industrielle communautaire avant la fin des années 1970 (...)
  • 8 Par exemple : archives de la Commission européenne à Bruxelles (dorénavant ACOM), BAC118/83/807, no (...)

8Le traité de Paris (1951), instituant la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier (CECA), offre de nombreux leviers pour une politique interventionniste dans ces secteurs. Par contre, le traité de Rome (1957), créant la Communauté Économique Européenne (CEE), est nettement plus libéral. Ses auteurs consacrent surtout beaucoup d’attention à la création d’un marché commun. À leurs yeux, l’unification du marché européen amènera une adaptation spontanée des structures industrielles. Dès le milieu des années 19608, cette conception libérale est mise en question au sein de la Commission de la CEE. Alors que l’achèvement de l’union douanière s’approche, les ajustements industriels attendus ne se produisent pas. Les entreprises européennes fusionnent principalement à l’échelle nationale, cette création de « champions nationaux » étant souvent encouragée par les gouvernements des États membres. En plus, on prévoit que la compétitivité de l’industrie européenne sera rudement mise à l’épreuve suite aux négociations commerciales en cours au Kennedy Round. Il y a surtout des craintes au sujet des deux « extrêmes » industriels. D’une part, les industries en déclin seront confrontées aux importations à bas prix des pays en voie de développement. De l’autre, les industries de pointe seront désavantagées par rapport à leurs concurrents américains, et à un moindre degré japonais et britanniques, à cause de leurs faibles dimensions. Suite à ces réflexions, la Commission saisit en 1967 l’occasion de la fusion des exécutifs pour créer une nouvelle direction générale chargée spécifiquement des « Affaires industrielles ».

  • 9 Commission des Communautés européennes (dorénavant CE), La politique industrielle de la Communauté. (...)
  • 10 Idem, Sixième rapport général sur l’activité des Communautés en 1972, 1973, § 5.
  • 11 Idem, Pour la création d’une assise industrielle européenne. Communication de la Commission relativ (...)
  • 12 Idem, Huitième rapport général sur l’activité des Communautés en 1974, 1975, § 297.
  • 13 Cf. les interprétations de hauts fonctionnaires de la Commission : R. Toulemon et J. Flory, Une pol (...)

9La Commission formule ses premières propositions de politiques sectorielles dans le cadre de l’élaboration des programmes de politique économique à moyen terme, mais peu de réalisations concrètes en découlent. En 1970, la Commission transmet au Conseil un volumineux texte sur La politique industrielle de la Communauté, dit « Colonna mémorandum », du nom du commissaire responsable9. Ce vaste programme demande en premier lieu l’achèvement du marché intérieur, avec la suppression des entraves techniques au commerce et une réelle ouverture des marchés publics. Il plaide ensuite pour l’harmonisation des systèmes légaux, fiscaux et financiers, ainsi que la promotion active de fusions multinationales. Le mémorandum prévoit toutefois aussi des mesures plus interventionnistes à l’échelle européenne. Il s’agit notamment de programmes d’accompagnement pour amortir les dégâts sociaux dans les secteurs en déclin et du groupement d’achats publics et de subsides à la recherche pour stimuler les industries de pointe. Suite au Colonna mémorandum, la Commission soumet une série de propositions précises, mais elles s’enlisent dans des discussions infructueuses au Conseil. Dans le communiqué final de la conférence de Paris d’octobre 1972, les chefs d’État ou de gouvernement de la CEE soulignent de nouveau qu’il est « nécessaire de chercher à fournir une même assise industrielle à l’ensemble de la Communauté ». Ils demandent à la Commission de proposer un programme d’action à l’échelle communautaire, qui combinerait l’achèvement du Marché commun, la promotion d’entreprises concurrentielles dans les technologies avancées et la reconversion des branches industrielles en crise10. Le commissaire Spinelli, qui a repris à la fin de 1970 le portefeuille des Affaires industrielles, présente en mai 1973 son Programme d’action en matière de politique industrielle et technologique11. Le Conseil adopte ce programme en décembre. Six mois plus tard, la Commission constate toutefois dans son rapport au Parlement que l’exécution du programme reste décevante, et elle se demande « si l’accumulation de ces difficultés techniques n’exprime pas en réalité une hésitation fondamentale de la part des gouvernements des États membres devant la mise en œuvre d’une politique industrielle commune »12. Les propositions concrètes de la Commission se heurtent en effet au désaccord parmi les États membres sur la nécessité d’une politique interventionniste et, surtout, à la réticence de certains à transférer de nouvelles compétences vers la Communauté13.

  • 14 « Décision du Conseil du 22.7.1976 arrêtant un ensemble de projets communs en informatique (76/632/ (...)

10Quel est le bilan de la politique industrielle communautaire lorsque la Commission Jenkins entre en fonction en 1977 ? La Commission européenne prône depuis le Colonna mémorandum une politique industrielle composée de deux volets : achèvement du Marché commun et interventions pour soutenir les industries en déclin et les industries de pointe. Sur les deux terrains, les progrès des années 1970-1976 restent fort modestes. Après l’édification spectaculaire de l’Union douanière des années 1960, la suppression des barrières non tarifaires aux échanges n’avance que très lentement. Citons l’exemple de l’harmonisation des normes techniques : chaque cas individuel donne lieu à de longues discussions d’experts. Ou encore, la directive portant coordination des marchés publics des fournitures, proposée par la Commission en 1971 et qui reste sur la table de négociation du Conseil pendant plus de cinq ans. Les Communautés mettent sur pied quelques actions pour les industries de haute technologie, mais leur portée est minimale au regard des propositions de la Commission. Dans le secteur de l’informatique, la Commission propose par exemple, fin 1973, un programme très ambitieux. La Communauté devrait soutenir la formation d’un seul champion européen de l’informatique – qui regrouperait Unidata, ICL et Nixdorf – au travers de subventions communes à la recherche et d’achats publics groupés. Le programme recueille l’appui du Conseil en 1974, mais est à peine une année plus tard condamné par l’éclatement d’Unidata. Les quelques actions ponctuelles lancées en 1976 pour soutenir le secteur de l’informatique sont finalement très limitées14. Au milieu des années 1970, la crise dans la sidérurgie européenne donne lieu aux premières initiatives communes pour ce secteur. Un système de surveillance est mis en place et le commissaire Simonet, qui a repris de Spinelli la responsabilité pour l’industrie de l’acier, conclut avec l’industrie un accord comprenant des engagements volontaires des entreprises pour les volumes d’acier proposés sur le marché et pour des prix minimaux (« plan Simonet »).

III. Les Commissions Jenkins (1977‑1980) et Thorn (1981‑1984) : l’option interventionniste15

A. Essor des politiques industrielles en réaction à la crise

  • 16 L’ampleur de ce soutien est très difficile à chiffrer. D’après le « rapport Maldague », les dépense (...)
  • 17 OCDE, Pourquoi des politiques d’ajustement positives ? Recueil de documents de l’OCDE 1978/1979, Pa (...)

11Lorsque le Belge Étienne Davignon accède en 1977 à la Commission avec le portefeuille « Affaires industrielles, marché intérieur et union douanière », la question de politique industrielle est de haute actualité. Suite à la récession persistante, les gouvernements du monde occidental renforcent leur soutien à l’industrie16. Malgré les différences idéologiques affichées, tous les dirigeants politiques acceptent la nécessité d’une certaine intervention étatique. Ainsi, même Thatcher, le très libéral premier ministre britannique, lancera des actions en faveur des petites et moyennes entreprises et des secteurs d’avenir. Les politiques industrielles nationales risquent toutefois d’entraver les échanges internationaux. Au sein de l’Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE) se développe aussi sur ce problème un large débat, qui se focalise sur l’idée d’« ajustement positif ». Les politiques industrielles sont « positives » si elles vont dans le sens des évolutions induites par le marché. Elles devraient aussi être temporaires, dégressives, transparentes et si possible générales plutôt que sectorielles. Le succès des politiques japonaises est souvent épinglé en exemple17.

  • 18 Commission CE, Onzième rapport général sur l’activité des Communautés en 1977, 1978, § 120.
  • 19 R. Toulemon, « Altiero Spinelli ou l’exigence européenne », Revue du Marché commun, nº 296, juin 19 (...)

12La Commission européenne se montre inquiète de la recrudescence des politiques industrielles dans les États membres. L’établissement de nouvelles barrières non tarifaires menace de « re-nationaliser » le Marché commun. En plus, les politiques concurrentes risquent de se neutraliser mutuellement, ou d’avoir pour seul effet de transférer les difficultés d’un État membre à un autre. Dans son rapport au Parlement de 1977, la Commission souligne la nécessité de politiques communes pour éviter ces écueils. « La persistance de la crise et son caractère structurel ont amené la Commission, d’une part, à renforcer son action pour accélérer et consolider l’unité du marché intérieur et de l’union douanière et, d’autre part, à développer des politiques spécifiques en vue de faciliter l’adaptation des différents secteurs industriels aux conditions nouvelles de la concurrence internationale18. » Le lien très fort entre ces deux projets – consolidation du Marché commun et le développement de politiques sectorielles communes – est encore renforcé du fait qu’ils relèvent de la responsabilité d’un seul commissaire. Avant même de détailler un projet de politique industrielle d’ensemble, la priorité de Davignon est dictée par l’urgence d’apporter une réponse européenne aux problèmes des secteurs en crise : le textile, les chantiers navals et surtout la sidérurgie. La crise offre à la Commission une opportunité d’action. Les États membres, qui, « aveuglés par des années d’expansion facile »19, avaient ignoré les propositions de Colonna et Spinelli en faveur d’une stratégie commune de développement technologique et industriel, redécouvrent en effet l’option communautaire comme sortie de secours de la crise.

B. Actions urgentes dans les secteurs en déclin20

  • 20 Sur les politiques communautaires pour les secteurs en crise : L. Tsoukalis et A. de Silva Ferreira (...)
  • 21 É. Davignon, « Une stratégie industrielle… », op. cit., p. 117.

13Alors que la crise dans le secteur sidérurgique européen s’aggrave, Davignon construit progressivement une politique très complète au niveau communautaire. En 1977, il négocie un accord de restructuration de l’industrie de l’acier qui implique des quotas de production volontaires, des prix minimaux obligatoires et des restrictions aux importations. Ce « plan Davignon » entre dans une seconde phase en octobre 1980, quand la Commission proclame un état de crise manifeste au sens de l’article 58 du traité CECA et impose des quotas de production obligatoires. Un code des aides fixe aussi de nouvelles règles pour l’octroi d’aides nationales. En parallèle, la Communauté accorde des aides structurelles à la reconversion. En 1982, les principales entreprises concernées se regroupent sous l’influence de la Commission au sein d’un cartel de crise, Eurofer, qui devient son principal interlocuteur industriel. Toutes ces mesures visent la restauration de la compétitivité des entreprises européennes, elles ne sont nullement destinées à « devenir des “béquilles” pour invalide permanent »21.

14Une conjonction de facteurs semble avoir contribué à l’extension des compétences communautaires dans le secteur sidérurgique. Face à une crise particulièrement grave, tous les États membres étaient d’accord sur le fait que, pour affronter la concurrence internationale, les firmes européennes devaient réduire leurs capacités et gagner en productivité. Une action commune paraissait indiquée. Il fallait éviter que des aides nationales non coordonnées se rendent inefficaces entre elles. La Communauté avait aussi un poids plus important dans des négociations internationales que les États membres isolés. Enfin, il pouvait être politiquement intéressant de se décharger de la responsabilité des décisions de restructuration impopulaires. La Commission disposait aussi pour le secteur sidérurgique d’instruments d’intervention importants prévus par le traité de Paris. Instruments qu’elle a pu pleinement exploiter grâce aux talents de négociation du commissaire Davignon, qui lui ont valu le surnom de « Stevie Wonder ».

  • 22 V. Curzon Price, Industrial policies…, op. cit., pp. 78-79 et 106-107 ; M. Hodges, « Industrial Pol (...)

15Pour l’industrie textile, également fortement frappée par la crise, la Commission négocie au nom de la Communauté une limitation des importations à travers l’accord Multifibres. La rationalisation de l’industrie est en outre encouragée par des aides sociales et régionales communes. La DG III (direction générale Marché intérieur et affaires industrielles) souhaite aussi la constitution d’un cartel de crise dans le secteur textile, mais ce projet est contrecarré par la DG IV (Concurrence) qui considère un tel cartel admissible pour l’acier sur base du traité CECA, mais contraire au traité CEE22. Enfin, la Commission élabore à partir de 1978 également une politique commune dans le domaine des chantiers navals, combinant un contrôle des aides nationales, pour éviter qu’elles n’augmentent les surcapacités, et des aides structurelles communautaires.

  • 23 Commission CE, La politique de la Commission en matière d’aides sectorielles (Communication de la C (...)
  • 24 Cf., pour le secteur sidérurgique, T. Grunert, « Le processus de décision… », op. cit., p. 249.

16Pour toutes ces politiques sectorielles, la DG III collabore étroitement avec la DG IV et la DG I (Relations extérieures). Ainsi, la DG IV définit par exemple explicitement une nouvelle politique en matière d’aides sectorielles dans une communication de 1978. Selon ce document, « les règles du Traité ne sont pas un instrument statique mais donnent à la Commission une flexibilité pour accepter les réalités de la situation tant au niveau de la Commission que des États membres ». La Commission admet que des aides « doivent être autorisées lorsqu’elles sont nécessaires pour corriger des équilibres régionaux graves, pour faciliter ou accélérer certaines adaptations ou développements indispensables dans certaines industries, pour permettre pour des raisons sociales le repli sans heurt de certaines activités ou pour neutraliser, du moins temporairement, certaines distorsions de concurrence dues à des actions d’origine tierce. » Pour le textile, la construction navale et l’acier, la DG IV établit en détail la politique qu’elle entend poursuivre selon ces principes23. La coordination efficace des actions des différentes directions générales est un facteur essentiel du succès des actions de la Commission24.

C. Une « stratégie industrielle » cohérente

  • 25 Commission CE, Rapport sur certains aspects structurels de la croissance, COM/78/255/final, 22.6.19 (...)

17Dès 1978, la Commission européenne inscrit les mesures ad hoc pour les secteurs en crise dans une vision de politique industrielle globale. Dans son Rapport sur certains aspects structurels de la croissance de juin 197825, elle constate tout d’abord que « le maintien d’une économie dynamique et ouverte sur l’extérieur a rendu nécessaire un effort des pouvoirs publics nationaux et communautaires pour rendre possible et acceptable l’adaptation structurelle des secteurs frappés par la crise : sidérurgie, textile, chantiers navals ». Mais la Commission se dit également « convaincue qu’il revient aussi à la Communauté de jouer un rôle actif dans la promotion de la croissance ». Une telle politique de croissance reposerait nécessairement sur le Marché commun : « [L]’accès sûr et libre d’entraves à un marché de dimension continentale, soumis à des règles de concurrence loyale, demeure un des principaux éléments moteurs dans la mutation des structures industrielles. » Dans un contexte macroéconomique sain, où la stabilité monétaire croît grâce à l’Union économique et monétaire, ce grand marché serait « un puissant catalyseur de la croissance économique ». Mais la Communauté devrait également stimuler l’innovation, « la principale source de la croissance ».

18Bien que forte dans le domaine de la recherche, l’Europe serait souvent incapable de traduire cette créativité en applications et de les exploiter commercialement. Cette défaillance en « innovation » est imputée à l’absence d’un climat propice à la petite et moyenne entreprise, aux non-disponibilités de capitaux à risque, à une circulation insuffisante de l’information, au contexte fiscal, et même culturel, qui décourage les initiatives comportant une part de risque, à la lenteur avec laquelle s’établit un marché homogène suffisamment vaste et, enfin, à la résistance des travailleurs à l’innovation. La Communauté devrait prendre des initiatives pour surmonter ces difficultés générales. Au bénéfice des petites et moyennes entreprises, elle devrait par exemple simplifier les formalités administratives du commerce intracommunautaire, faciliter l’accès de ces entreprises aux ressources financières communautaires et développer des actions communes de promotion commerciale dans des pays tiers. Le Fonds social européen devrait aussi contribuer au développement de politiques de formation professionnelle axées sur les qualifications requises par les mutations.

19À côté de ces mesures horizontales, la stratégie de croissance communautaire devrait également comprendre des éléments sectoriels. Les autorités publiques doivent assumer « un rôle d’impulsion directe » pour les secteurs « où la composante technologique occupe une place prépondérante ». Référence est faite au modèle des principaux concurrents internationaux : « Ainsi par exemple, l’avance qu’a prise le Japon dans le domaine de l’automation résulte d’une série de projets pilotes nationaux, et la primauté de l’industrie nord-américaine dans le domaine des machines-outils à contrôle numérique a été lancée par un vaste programme de défense. » Et cet effort public devrait être commun plutôt que national « pour éviter l’apparition de distorsions au sein du Marché commun et pour créer une impulsion de croissance dans l’ensemble de la Communauté ». Il faut viser avant tout « le domaine composite de l’électronique et de l’informatique » (comprenant l’informatique, les télécommunications et les circuits électroniques) et l’aéronautique. Pour ces industries de pointe, la Communauté devrait contribuer au financement de la recherche, en soutenant plus particulièrement les « actions conçues en coopération industrielle », susceptibles de mener à des synergies transnationales. Elle devrait également élaborer une politique commerciale commune plus active, pour « équilibrer l’aide consentie aux industries concurrentes, par exemple par l’Ex-im Bank américaine ». Une telle politique comprendrait des mécanismes de promotion des investissements dans les pays tiers et une meilleure coordination du crédit à l’exportation. Marqué par la crise énergétique, le rapport souligne enfin la nécessité de seconder la politique de croissance industrielle par une politique commune active dans le domaine de l’énergie et des matières premières.

  • 26 Cf. la note du service juridique de la Commission sur les possibilités juridiques de réaliser une p (...)

20Le rapport de la Commission de 1978 dresse un projet de politique industrielle cohérente, associant le renforcement du Marché commun, des mesures horizontales en faveur de l’innovation et des interventions sectorielles pour les « vieilles » et pour les « nouvelles » industries. Les politiques communes pour les industries en déclin se mettent déjà en place au moment de la rédaction du rapport. Les années suivantes, la Commission propose des actions dans le domaine des technologies de l’information, de l’innovation et du marché intérieur. Ces initiatives rencontrent un succès fort inégal, mais le projet d’ensemble subsistera. Rappelons encore que bon nombre des « nouvelles » politiques proposées ne trouvent pas de fondement direct dans le traité CEE, qui – contrairement au traité CECA pour la sidérurgie – ne prévoit pas explicitement une politique industrielle communautaire. Elles se basent notamment sur l’article 235, qui autorise le Conseil à décider unanimement toute mesure qui serait nécessaire à atteindre un des objectifs de la Communauté26.

  • 27 ACOM, BAC10/85/37, R. Möhler à F. Braun, projet de dossier d’information pour les nouveaux membres (...)

21À partir de 1981, les compétences essentielles en matière de politique industrielle sont partagées par deux commissaires. Davignon est en charge des affaires industrielles, de l’énergie, de l’agence d’approvisionnement d’Euratom, la recherche et la science, ainsi que le Centre commun de recherche. Le démocrate-chrétien allemand Karl-Heinz Narjes s’occupe dorénavant du marché intérieur, de l’innovation industrielle, du service de l’union douanière, de l’environnement, de la protection des consommateurs et de la sécurité nucléaire. Étant donné les liens étroits entre politique industrielle et marché intérieur, la Commission choisit toutefois délibérément de maintenir ces deux compétences au sein d’une même direction générale III, dont les deux commissaires partagent la responsabilité27.

  • 28 Commission CE, Pour développer l’industrie en Europe : une stratégie communautaire (Mandat du 30 ma (...)
  • 29 Idem, Stratégie industrielle de la Communauté (Communication de la Commission au Conseil européen 2 (...)

22La Commission reformule sa « stratégie industrielle » – expression moins connotée que « politique industrielle » – notamment à la suite du mandat du 30 mai 198028 et en préparation aux Conseils européens de mars et septembre 198329. La communication d’octobre 1981, intitulée Pour développer l’industrie en Europe : une stratégie communautaire, propose « une riposte européenne » face aux stratégies américaine et japonaise. Cette riposte appelle l’intervention de pouvoirs publics : « Dans un monde caractérisé par une compétition de plus en plus ardue, le changement est à la fois plus nécessaire et plus difficile et les pouvoirs publics sont appelés à intervenir de manière croissante pour le rendre possible. » Et la riposte doit être européenne, parce que les politiques nationales sont trop « ponctuelles » et risquent en outre de fragmenter le marché communautaire.

23La communication de 1981 reprend essentiellement le projet de politique industrielle du rapport de 1978 : créer un véritable espace industriel européen et relancer l’investissement productif, tourné vers les technologies nouvelles, par des mesures horizontales et sectorielles. Nouvelle est toutefois l’insistance sur la nécessité que cet espace industriel européen comporte un élément préférentiel pour les entreprises européennes. La diminution des avantages compétitifs des entreprises européennes en raison de l’abaissement du tarif douanier commun devrait être compensée par de nouvelles préférences non tarifaires, notamment en matière d’achats publics. La Commission plaide pour l’ouverture des marchés publics à toutes les entreprises européennes. Pour faciliter cette ouverture, elle suggère en outre de regrouper dans certains secteurs les acheteurs publics au sein d’un organisme européen d’approvisionnement. Elle recommande notamment cette approche pour le domaine des télécommunications. Les commandes publiques devraient également favoriser des normes européennes. Les actions de soutien communautaires devraient également se destiner uniquement aux entreprises véritablement européennes. La Commission affirme que le « protectionnisme est pour l’Europe une voie sans issue ». Mais la Communauté devrait exiger de ses partenaires industriels une contribution équivalente à la sienne au bon fonctionnement du système selon les principes du GATT. L’ouverture des marchés dépendrait donc d’une réelle réciprocité. Dans cette perspective, la Commission défend aussi les accords limitant l’importation d’acier et de produits textiles, qui garantissent « la solidarité entre la Communauté et les autres pays producteurs dans l’effort de restructuration ».

  • 30 ACOM, BAC10/85/48, Une nouvelle étape par l’Europe : un espace commun de l’industrie et de la reche (...)

24Dans sa contribution aux délibérations du Conseil spécial de septembre 1983 sur le thème de l’amélioration de la compétitivité internationale des entreprises européennes, la Commission rappelle sa communication de 1981 et ses communications sur les secteurs de pointe, et demande que le Conseil invite les ministres de l’Industrie à réagir aux orientations d’ensemble proposées. L’expérience a en effet montré qu’un accord général sur une approche communautaire est indispensable pour permettre des décisions sur des projets précis. Les propositions de la Commission bénéficient à ce moment du soutien actif de la France, qui a abandonné sa politique de relance nationale de 1981-1982 au profit d’une stratégie européenne. Son mémorandum pour le Conseil de septembre prône la création d’un espace commun de l’industrie et de la recherche30, impliquant une coopération accrue dans le domaine de la recherche, la création de normes européennes, l’ouverture des marchés publics aux producteurs européens et une politique commerciale plus protectionniste vis-à-vis de l’extérieur. Le Royaume-Uni accorde toutefois de son côté une grande priorité à la correction des déséquilibres dans le financement de la Communauté. Elle établit une corrélation entre la solution de la question budgétaire et le développement des politiques « nouvelles », dont les actions pour améliorer la compétitivité internationale des entreprises.

  • 31 Commission CE, Bulletin des Communautés européennes, nº 6, juin 1984, § 1.1.6.

25Le Conseil de septembre 1983 se limite finalement à demander à la Commission d’indiquer les actions industrielles à inclure dans le « paquet » du sommet d’Athènes, prévu en décembre. La Commission propose les objectifs suivants : l’octroi à l’écu du statut de devise, la normalisation européenne, l’ouverture des marchés publics, la coopération entre entreprises, la recherche scientifique et le développement des technologies avancées, et la politique énergétique. Ces priorités correspondent aux grandes lignes du rapport de 1978. La Commission demande à nouveau des engagements au niveau du Conseil européen, qui sont « indispensables pour ouvrir la voie aux travaux techniques, leur fixer des délais et des obligations de résultat ». Cet engagement ferme arrive enfin au sommet de Fontainebleau en juin 1984. Suite au règlement du contentieux budgétaire, les chefs d’État et de gouvernement y appellent à « la réalisation d’une véritable union économique ». Ils fixent comme objectifs prioritaires : « la convergence des politiques économiques et une action de la Communauté capables de promouvoir l’investissement productif et par là une reprise économique vigoureuse et durable ; le développement, en étroite consultation avec les industries et organismes concernés dans la Communauté, du potentiel scientifique et technologique de l’Europe ; l’affermissement du marché intérieur pour que les entreprises européennes profitent davantage de la dimension communautaire ; la défense et la promotion de l’emploi, élément déterminant de la politique sociale communautaire notamment pour les jeunes31. »

  • 32 É. Davignon, « Une stratégie industrielle… », op. cit., pp. 112 et 114.
  • 33 ACOM, BAC10/85/39, M. Stavaux, compte rendu d’une réunion du cabinet Davignon en vue de préparer la (...)

26À la fin des années 1970 et dans la première moitié des années 1980, la Commission préconise une politique industrielle commune résolument interventionniste. Pour Davignon, « la perspective d’un modèle de croissance communautaire est d’élargir les avantages de l’économie de marché à la dimension européenne, tout en y ajoutant les mécanismes de concertation et d’encadrement nécessaires pour s’adapter au nouvel environnement. » L’approche communautaire doit être à la fois « volontariste et sélective » : « On a cru longtemps que la politique industrielle devait concentrer ses efforts sur la création et le maintien de structures concurrentielles. En réduisant les imperfections du marché, une telle politique favorisait la compétitivité et le dynamisme industriel. Aujourd’hui, cette conception de la politique industrielle s’est transformée profondément sous la pression des événements et des changements structurels de l’environnement. Un rôle d’intervention plus active et plus directe est reconnu aux pouvoirs publics pour orienter, restructurer, moderniser l’activité économique et pour renforcer la compétitivité internationale des entreprises. Ces interventions existent au niveau national et elles sont souvent justifiées32. » Les interventions publiques doivent toutefois aller dans le sens du marché. Selon une note du cabinet de Davignon, celui-ci souhaite « la réconciliation entre une politique industrielle à la Chevènement qui se serait substituée aux manquements du marché et l’absence de signe du marché du fait notamment de l’incertitude monétaire. Loin de faire du volontarisme pour le volontarisme, la Commission se veut une chambre d’écho à un bruit insuffisant du marché pour éviter ainsi les mauvaises décisions industrielles qu’on a connues jusqu’ici »33. Dès son arrivée au Berlaymont, Davignon réussit à traduire ces idées en actions communes pour les secteurs en crise, mais celles-ci sont rapidement suivies par des initiatives dans le domaine de l’innovation, puis du marché intérieur.

D. Une nouvelle priorité : l’innovation

Actions sectorielles préférentielles

  • 34 Cf. C. Wilkinson, « Trends in Industrial Policy… », op. cit., p. 69.

27Au tournant de la décennie, l’attention de la Commission se déplace des industries en déclin vers celles de haute technologie. L’objectif principal de la politique industrielle commune est désormais de faire en sorte que l’économie européenne dispose des technologies nécessaires pour rester compétitive sur le plan international34. La Commission élabore des projets de recherche pour renforcer directement les capacités technologiques des entreprises européennes (technology-push), mais elle essaie également de stimuler la demande pour la technologie (demand-pull). Le secteur privilégié est celui des technologies de l’information et des télécommunications, « moteur de la troisième révolution industrielle ».

  • 35 Cf. note 14 ; « Décisions du Conseil 77/615/CEE, 77/616/CEE, 77/617/CEE, 77/618/et 77/619/CEE du 27 (...)
  • 36 Commission CE, La société européenne face aux nouvelles technologies de l’information. Une réponse (...)
  • 37 « Règlement (CEE) nº 3744/81 du Conseil du 7.12.1981 concernant des actions communautaires dans le (...)

28Le pan le plus visible, et le plus connu, de la politique communautaire pour les hautes technologies est celui des projets de recherche. Lorsque Davignon arrive à la Commission, il en existe déjà pour le secteur de l’informatique. Un premier groupe de projets communs a été adopté par le Conseil en 1976 (1,2 million d’écus), un second l’est en 1977 (2,9 millions d’écus)35. Fin 1976, la Commission a aussi proposé un programme pluriannuel plus ambitieux dans le domaine de l’informatique, mais le Conseil se montre réticent devant le budget demandé de 103 millions d’écus pour quatre ans. Dès 1979, les nouvelles technologies de l’information deviennent une priorité pour Davignon : elles doivent prendre le relais des secteurs en déclin comme moteurs de croissance, producteurs de richesse et source d’emplois. Des contacts intensifs avec les administrations et gouvernements des États membres et avec des représentants de l’industrie préparent le terrain. En septembre 1979, le Conseil adopte enfin le programme pluriannuel de l’informatique, avec un budget de 25 millions d’écus pour quatre ans. Au mois de novembre, la Commission adresse au Conseil des ministres et au sommet de Dublin une communication intitulée La société européenne face aux nouvelles technologies de l’information. Une réponse communautaire36. Quelques mois plus tard, Davignon rassemble au sein de sa fameuse « table ronde » les douze principales entreprises européennes de l’informatique. Elles seront non seulement étroitement impliquées dans la préparation des propositions de la Commission pour ce secteur, mais aussi très actives pour les défendre auprès des autorités nationales. En décembre 1981, le Conseil donne le feu vert au programme « microélectronique » (40 millions d’écus). Un véritable changement d’échelle s’opère enfin avec le programme ESPRIT (European Strategic Programme for Research and Development in Information Technologies). Après une phase pilote en 1983 de 11,5 millions d’écus, le programme de 1984-1988 dispose d’un financement communautaire de 750 millions d’écus (il s’agit de la moitié du budget total, l’autre étant financée par l’industrie). En 1984, le programme pluriannuel est aussi prolongé de deux ans37.

29L’objectif de tous ces programmes dépasse de loin le simple soutien à la recherche. À travers les modalités d’attribution des subsides, ils visent à orienter l’activité industrielle. Ils encouragent notamment l’investissement privé en recherche et développement, le développement de coopérations transnationales entre entreprises et institutions de recherche publiques, ainsi que l’élaboration de normes européennes. Pour éviter des coopérations en infraction aux règles de concurrence, le programme ESPRIT reste limité à la recherche dite « précompétitive ». Par le soutien à cette recherche de base, il ambitionne néanmoins de rendre l’industrie des technologies de l’information européenne compétitive sur le plan mondial avant le milieu des années 1990. Remarquons aussi que la nouvelle task force « Technologies de l’information et télécommunications », créée en 1983, est rattachée à la DG III (Marché intérieur et affaires industrielles) plutôt qu’à la DG XII (Science, recherche et développement).

  • 38 Commission CE, Plan d’action pour la recherche aéronautique, COM/77/362/final, 26.7.1977 ; idem, Co (...)
  • 39 G. Merritt, L’innovation industrielle : guide des activités, services et financements communautaire (...)
  • 40 ACOM, BAC47/86/92, F. Braun à É. Davignon et K.-H. Narjes, 11.2.1981.
  • 41 L. Guzetti, A brief History of European Union Research Policy, Luxembourg, 1995, pp. 83-101.

30Pour le secteur de l’aéronautique, l’autre secteur pointé comme prioritaire dans le rapport de 1978, la Commission esquisse à la fin des années 1970, en vain, des possibilités de projets communautaires38. Il existe en effet déjà un important projet de coopération européenne hors du cadre communautaire, à savoir Airbus. Sur l’élan d’ESPRIT, la Commission se lance vers 1983 dans la préparation de nouveaux projets de recherche suivant le même modèle : RACE (Research and Development in Advanced Communications Technologies for Europe) et BRITE (Basic Research in Industrial Technologies for Europe). Elle propose aussi un programme dans le domaine de la biotechnologie, qui est considérée comme le « moteur de la quatrième révolution industrielle »39. Suivant les instructions de Davignon, la DG XII cherche à orienter davantage ses programmes de recherche en fonction des besoins de la politique industrielle40. Afin de canaliser les négociations sur la stratégie de recherche communautaire, les différents programmes sont regroupés à partir de 1984 dans un « programme-cadre ». Ce programme-cadre représente une inflexion importante de la recherche communautaire : la prépondérance traditionnelle du nucléaire doit progressivement faire place à la promotion de la compétitivité industrielle41.

  • 42 Cf. par exemple, Commission CE, Rapport de la Commission au Conseil sur le programme pluriannuel da (...)
  • 43 A. Van Laer, « Liberalization or Europeanization? The EEC Commision’s Policy on Public Procurement (...)

31En complément des programmes de recherche, la Commission projette aussi des actions pour stimuler la demande de produits de pointe à l’échelle européenne. Une première façon d’élargir le marché pour les technologies européennes est l’élaboration de normes communes. Ainsi, les programmes informatiques accordent par exemple une place de choix à des projets menant à de nouveaux standards42. Dès 1974, la Commission examine aussi les possibilités pour harmoniser les normes de télécommunications. L’année suivante, elle confie cette mission officiellement à la Conférence Européenne des Postes et des Télécommunications (CEPT)43.

  • 44 Ibid.

32Ensuite, la Commission accorde également beaucoup d’attention à la question des commandes publiques, qui constituent une part très importante de la demande pour les produits technologiques. Or, les marchés publics des États membres restent fortement cloisonnés. Pour certains équipements de télécommunication, la demande émane par exemple presque exclusivement des PTT, qui privilégient les producteurs nationaux. En vertu du traité de Rome, les commandes publiques des fournitures devaient être ouvertes depuis l’achèvement de l’Union douanière, mais le respect de cette obligation était seulement devenu contrôlable après l’adoption d’une directive réglementant les procédures de passation des marchés, en 1976. Les secteurs clés de l’informatique et des télécommunications furent toutefois exclus du champ d’application de la directive : l’informatique à titre transitoire jusqu’en janvier 1981, les télécommunications de façon définitive. Les États membres tenaient en effet à garder en main ce puissant levier pour stimuler leurs industries de pointe nationales. Pour le secteur des télécommunications, l’ouverture effective était encore compliquée par l’existence des différents standards nationaux. En 1980, la Commission recommande aux gouvernements des pays membres un plan de libéralisation volontaire d’une proportion d’au moins 10 % de leurs appels d’offres des terminaux de télécommunication aux soumissions de tous les fournisseurs de la Communauté. Confrontée au refus de cette proposition, la Commission suggère les années suivantes, à plusieurs reprises, la création d’un organisme acheteur unique au niveau européen, qui placerait idéalement ses commandes auprès d’un groupement de producteurs européens. Cette option de fort interventionnisme au niveau européen est toutefois également rejetée par les États membres. Vers 1984, la Commission abandonne l’idée d’un groupement européen des commandes des équipements de télécommunication, elle œuvre alors de nouveau pour l’ouverture pure et simple des marchés publics44.

  • 45 Cf. Commission CE, Pour développer l’industrie…, COM/81/639/final/2, op. cit.
  • 46 Idem, Rapport d’activité des services informatiques de la Commission : 1977, COM/78/347/final, 21.7 (...)

33Enfin, la Commission crée également de nouveaux marchés « communautaires » en tant que service public. Elle met sur pied des projets de développement qui, outre leur fonction directe, visent la stimulation de la recherche et le développement dans des secteurs de pointe, ainsi que la mise au point de normes européennes. C’est par exemple le cas d’INSIS, un réseau numérique reliant les administrations nationales et les institutions communautaires, ou de CADDIA, une banque de données commerciales dans le domaine de l’agriculture45. Pour ses propres besoins de matériel informatique, la Commission préfère depuis 1976 d’ailleurs du matériel européen à celui d’IBM. Elle requiert dans ses appels d’offres aussi le respect de normes susceptibles de devenir la référence européenne46.

  • 47 P. Defraigne, « Towards concerted industrial policies… », op. cit., p. 376.
  • 48 C. Wilkinson, « Trends in industrial policy… », op. cit., p. 66.
  • 49 Ibid., p. 61.

34À travers ses interventions sectorielles, la Commission veut contribuer au renforcement de l’industrie européenne. La préférence à accorder aux entreprises européennes pose toutefois deux questions difficiles. Tout d’abord, il y a plusieurs définitions possibles d’une entreprise « européenne » : faut-il simplement se baser sur sa location – comme le veut le traité CEE, ou faut-il prendre en compte l’origine de son capital, la nationalité des dirigeants, voire des employés, le contrôle d’une éventuelle maison mère extérieure, etc. ? Ensuite, la coopération avec des entreprises de pays tiers peut être favorable à l’industrie européenne, par l’apport de capital ou le transfert de connaissances technologiques. La position de la Commission varie en fait au cas par cas, et elle est généralement assez nuancée. Par exemple, IBM n’est pas invité à la table ronde des industriels de l’informatique, mais, malgré la requête de plusieurs membres de la table ronde, ESPRIT est en principe ouvert à la participation de firmes non européennes. Dans les faits, IBM jouera un rôle secondaire dans certains projets subsidiés par le programme. Selon la formulation de Pierre Defraigne, membre du cabinet de Davignon, « la préférence communautaire devrait comprendre une dose adéquate de discrétion pour assurer qu’elle puisse être appliquée graduellement et de telle manière que ce soient principalement les groupes européens qui en bénéficient, sans exclure les firmes étrangères qui contribuent de façon significative au développement de la Communauté »47. À la Commission, il y a toutefois un large consensus sur le fait qu’un certain protectionnisme est indispensable pour permettre aux entreprises européennes de haute technologie de rattraper leur retard par rapport à leurs concurrentes américaines et japonaises. « Le libre-échange est un moyen pour réaliser un objectif – plus de prospérité et plus d’emploi – et non pas une fin en soi »48. Pour arriver à un marché d’échelle suffisante, les barrières non tarifaires nationales devraient toutefois être remplacées par des protections au niveau européen. Pour Christopher Wilkinson, chef d’unité à la DG III, cette instauration de barrières européennes ne serait pas nécessairement condamnable au regard du GATT, puisqu’elles ne seraient pas plus protectionnistes que les barrières nationales existantes. Il établit l’analogie avec l’article 24 du GATT sur les unions douanières, qui permet la création de marchés préférentiels en matière douanière s’ils ne deviennent pas plus restrictifs vers l’extérieur. Il paraît toutefois peu probable que les partenaires du GATT acceptent cette interprétation : les accords sur les marchés publics et les normes techniques conclus récemment à l’issue du Tokyo Round interdisent plutôt toute discrimination et ne font aucunement référence à l’article 24. Certains secteurs, comme les télécommunications, ne sont toutefois pas couverts par ces accords49.

Une « politique de l’innovation industrielle », combinant actions sectorielles et horizontales

  • 50 Commission CE, Proposition modifiée d’une décision du Conseil pour l’adoption d’un deuxième plan d’ (...)
  • 51 G. Merritt, L’innovation industrielle…, op. cit., pp. 56-57.
  • 52 Commission CE, Développement et innovation industriels (Communication de la Commission au Conseil e (...)
  • 53 ACOM, BAC81/85/59, Répartition des compétences entre les membres de la Commission (décision prise p (...)

35À côté de ce soutien spécifique aux secteurs de haute technologie, la Commission avait suggéré dans son rapport de 1978 des actions horizontales pour stimuler l’innovation. Dans un premier temps, seulement deux projets voient le jour : un plan d’action dans le domaine de l’information50 et un soutien à la création de STELCA, une « Conférence technologique permanente des autorités locales européennes », au sein de laquelle ces autorités regroupent leurs commandes de matériel (1978)51. L’innovation industrielle est toutefois remise à l’ordre du jour fin 1980, avec une communication attirant l’attention du Conseil européen de Luxembourg sur l’importance de la question52. Dans la Commission Thorn, un nouveau groupe de commissaires « Innovation industrielle » est créé, et l’innovation est explicitement inscrite dans les responsabilités de la DG XIII (Marché de l’information et innovation). La DG XIII développera non seulement différentes actions horizontales, elle s’efforcera surtout de coordonner les actions de la Commission dans le domaine de l’innovation. Elle organise notamment les activités de la task force « Innovation », créée fin 1980, qui rassemble des représentants des différentes directions générales impliquées53.

  • 54 Commission CE, Politique de l’innovation industrielle. Principes d’une stratégie communautaire, COM (...)
  • 55 Un aperçu de la portée de la politique de l’innovation industrielle en 1984 se trouve dans G. Merri (...)

36Fin 1981, la Commission soumet au Conseil une communication intitulée Politique de l’innovation industrielle. Principes d’une stratégie communautaire54. Selon sa définition, l’innovation « implique l’introduction de nouveaux produits, services, méthodes de productions ou techniques de commercialisation et de gestion dans l’économie ». Concrètement, la politique de l’innovation industrielle recouvre à la fois les projets sectoriels, tels qu’ESPRIT ou RACE, de nouvelles actions horizontales, et toutes les questions dans les champs du marché intérieur, de la concurrence, du commerce extérieur, de l’éducation, etc., susceptibles d’avoir un impact sur l’innovation55.

  • 56 Commission CE, Communication et proposition relatives à un plan de développement transnational de l (...)
  • 57 G. Merritt, L’innovation industrielle…, op. cit., p. XV.
  • 58 G. Merritt, L’innovation industrielle…, op. cit.

37La plupart des actions horizontales d’innovation sont proposées de façon groupée dans un « plan de développement transnational de l’infrastructure d’assistance à l’innovation et au transfert des technologies (1983-1985) »56. Contrairement au programme ESPRIT, axé initialement sur les grandes entreprises, les projets « horizontaux » de la Commission visent souvent les petites et moyennes entreprises qui se lancent dans l’innovation. D’après la DG XIII, les petites entreprises prennent en effet à leur compte la plus grande part (« 4/5e ou davantage ») dans la création d’emplois nouveaux57. La CEE déclarera d’ailleurs 1983 « l’année de l’artisanat et des petites et moyennes entreprises ». Les actions horizontales lancées sont très diverses. Il y a de nombreux projets de diffusion d’informations : des résultats de la recherche, des renseignements commerciaux, des informations sur des prescriptions légales et administratives, des pistes pour établir des associations d’entreprises, des appels d’offres, etc. (par exemple : Euronet-Diane, Euro-Abstracts, Euronews, Innovation newsletter, SIGLE, TII, TED). Une deuxième question prioritaire est le financement de l’innovation. Une initiative de la Commission est à l’origine de l’Association européenne des sociétés de capital à risque, créée fin 1983 après un plan pilote de trois ans. La DG XIII commande aussi plusieurs études sur la question du financement de l’innovation et, à partir de 1980, elle y consacre une série de colloques, les « symposiums de Luxembourg ». La Commission formule aussi plusieurs propositions pour des mesures fiscales en faveur de l’investissement, ainsi qu’un projet de « prêt d’innovation européen » pour les petites et moyennes entreprises58.

  • 59 ACOM, BAC47/86/95, note aux membres de la Commission sur la réunion des chefs de cabinet du 5 octob (...)

38Les actions sectorielles et horizontales pour l’innovation sont toujours présentées comme complémentaires dans les publications de la Commission. En interne, il y a toutefois des divergences sur la priorité des unes et des autres. Alors que Davignon et la DG III veulent surtout renforcer les secteurs clés en donnant une impulsion à la technologie (technology-push), Narjes et la DG XIII accordent une préférence à la dynamisation du marché et à la diffusion de l’innovation (market-pull)59.

Autres politiques conjuguées en fonction des objectifs d’innovation industrielle

39La coordination de toute action de la Commission en matière d’innovation industrielle, au sein de la task force et du groupe de commissaires, permet d’accorder les politiques dans le domaine du commerce extérieur, de la concurrence, de l’éducation et du social aux objectifs des DG III et DG XIII.

  • 60 P. Defraigne, « Towards Concerted Industrial Policies… », op. cit., p. 372.
  • 61 C. Wilkinson, « Trends in Industrial Policy… », op. cit., p. 68.

40Dans le domaine de la politique commerciale extérieure, la Commission considère que des protections temporaires peuvent être nécessaires pour permettre aux industries européennes de rattraper leurs concurrents, ou pour équilibrer les pratiques protectionnistes des autres pays industriels. Le premier argument est par exemple avancé pour justifier la protection tarifaire accordée en 1983 aux disques compacts audio fraîchement développés par Philips60. Le souci d’équilibre dans les relations commerciales inspire le « nouvel instrument de politique commerciale », adopté en 1984, qui permet des mesures de rétorsion contre des pratiques abusives. La DG III œuvre également au début des années 1980 pour une promotion plus active des exportations européennes, notamment à travers une coordination européenne de l’assurance-crédit à l’exportation, mais ces suggestions n’aboutissent pas61.

  • 62 Commission CE, Treizième rapport sur la politique de la concurrence : 1983, Bruxelles, 1984, pp. 11 (...)
  • 63 ACOM, BAC21/89/26, note de P. M. Schmitt à R. Hüber, IV/1/82/D/2241, 20.7.1982.
  • 64 « Règlement (CEE) nº 418/85 de la Commission du 19.12.1984 concernant l’application de l’article 85 (...)
  • 65 Cf., par exemple, Commission CE, La consolidation du marché intérieur, COM/84/305/final, 4.6.1984 ;(...)
  • 66 Commission CE, Politique de l’innovation industrielle…, COM/81/620/final, op. cit.

41La politique de concurrence doit également servir l’objectif de compétitivité industrielle. La Commission l’affirme d’ailleurs explicitement dans son rapport sur la politique de concurrence de 1984 : « En effet, l’action de la Commission au titre de la politique de concurrence ne peut être résumée sous le seul jour d’initiatives visant à éliminer les distorsions susceptibles de fausser les conditions des échanges entre les États membres et imputables à la constitution d’ententes ou à l’attribution d’aides d’État. La contribution de la politique de concurrence est aussi de favoriser une meilleure allocation des ressources et le développement de structures toujours plus compétitives et, grâce à cette amélioration de la compétitivité obtenue notamment par la promotion de la recherche-développement, de permettre à la Communauté de surmonter à terme les difficultés économiques qu’elle connaît et en particulier de lutter contre le chômage structurel. À cet égard, la politique de concurrence apporte, conjointement à d’autres politiques communautaires, son concours en vue de la réalisation d’un redressement économique durable62. » C’est à l’appui du programme ESPRIT que la DG IV (Concurrence) s’engage en 1982 à une certaine tolérance vis-à-vis des aides nationales pour le secteur de l’informatique. Afin de faciliter la coopération industrielle dans le cadre d’ESPRIT, la DG IV commence à examiner la possibilité d’autoriser les accords portant sur la recherche nonobstant l’article 85 du traité CEE63. Une exemption par catégorie pour de tels accords est finalement adoptée en 198564. Pour le contrôle des ententes et des abus de position dominante, la Commission insiste aussi sur la nécessité de prendre en compte comme marché de référence, soit l’ensemble du Marché commun, soit une partie substantielle de celui-ci. Ainsi, par exemple, la Commission est en 1983 opposée à la décision des autorités de concurrence allemandes d’interdire la fusion entre Grundig et Thomson65. La Commission est a priori favorable à la création de « groupements de coopération d’entreprises au niveau européen suivant des modalités compatibles avec les règles de la concurrence », puisqu’elle « contribuerait considérablement à la cohésion du marché intérieur et regrouperait les ressources nécessaires »66.

  • 67 Idem, L’emploi face à la nouvelle technologie de la microélectronique (Communication de la Commissi (...)
  • 68 G. Merritt, L’innovation industrielle…, op. cit., pp. 39-44.
  • 69 L’investissement industriel n’était initialement pas un objectif direct du NIC : ses priorités étai (...)

42La Commission développe également toute une série de projets relatifs à l’impact social de l’innovation, ainsi qu’à ses répercussions sur l’éducation et la formation. Certains emplois sont supprimés, d’autres sont transformés ou nouvellement créés et requièrent de nouveaux types de formation. Il paraît indispensable de préparer les ressources humaines européennes en vue de la modernisation du tissu industriel, afin que celle-ci devienne non seulement possible mais aussi socialement acceptable67. À côté de projets communautaires spécifiques, l’innovation et la formation aux nouvelles technologies sont stimulées à travers les fonds structurels (Fonds social européen et Fonds européen de développement régional)68. À partir de 1983, l’innovation est également inscrite comme nouvelle priorité pour la troisième tranche du nouvel instrument communautaire d’emprunt et de prêt (NIC III)69.

E. L’achèvement du marché intérieur : projets ambitieux, réalisations mineures

  • 70 Commission CE, La consolidation…, COM/84/305/final, op. cit.
  • 71 Idem, Communication et proposition relatives à un plan…, COM/82/251/final, op. cit.

43L’achèvement du Marché commun est pour la Commission un volet essentiel de la politique industrielle commune : « L’intégration de l’espace économique européen, en élargissant à la fois l’étendue des marchés commerciaux et la pression de la concurrence, favorise l’allocation optimale des ressources et des facteurs de production, et permet aux entreprises de développer leurs avantages comparatifs, de réaliser des économies d’échelle et d’accentuer leur spécialisation70. » Un marché unifié paraît d’autant plus important pour les nouvelles technologies, priorité de la politique industrielle commune à partir du début des années 1980. D’après la Commission, aucun des dix « marchés nationaux ne représente à lui seul plus de 5 à 10 % du marché requis pour justifier l’investissement nécessaire à une innovation technique d’importance majeure »71.

  • 72 Cf. idem, Rapport de la Commission sur l’Union européenne (Communication de la Commission au Consei (...)
  • 73 Idem, Communication de la Commission au Conseil sur la situation du marché intérieur, COM/81/313/fi (...)
  • 74 Idem, Bulletin des Communautés européennes, nº 6, juin 1981, § 1.1.6.

44Depuis les années 1970, l’unification du marché intérieur accuse un très fort ralentissement. Les propositions de la Commission restent souvent en suspens au Conseil, pendant que les États membres commettent de plus en plus d’infractions au Marché commun72. En réaction, Narjes, en charge du Marché intérieur dans la Commission Thorn, adopte une approche plus globale du problème. Dans une communication sur la situation du marché intérieur de juin 1981, la Commission demande au Conseil européen un engagement politique sur un ensemble de propositions pour achever le marché intérieur, pour éviter que les projets individuels ne s’enlisent ultérieurement dans des discussions techniques73. Bien que le Conseil européen s’associe « aux cris d’alarme » lancés par la Commission74, il n’y a pas de progrès décisifs.

  • 75 Idem, Renforcement du marché intérieur (Communication de la Commission au Conseil), COM/81/572/fina (...)
  • 76 Idem, La consolidation du marché intérieur européen (Communication de la Commission au Conseil euro (...)

45La Commission soumet au Conseil de nouvelles communications sur le marché intérieur en octobre 1981 et en juin et novembre 198275. Elles réitèrent la demande d’un engagement politique global sur un « paquet » de mesures visant notamment l’élimination des frontières intérieures, un cadre juridique et fiscal commun pour les entreprises européennes et l’unification des normes et des standards. La dernière communication conduit finalement à deux innovations procédurales. D’une part, le Conseil européen de décembre 1982 à Copenhague charge le Conseil de statuer dans un délai précis sur une trentaine de propositions dans les domaines prioritaires définis par la Commission. D’autre part, le Conseil des ministres commence à siéger dans une formation nouvelle consacrée spécialement au marché intérieur. Ceci permet au Conseil d’adopter plusieurs décisions, parmi lesquelles la plus importante est la directive instituant une procédure d’information préalable en matière de normes et de règles techniques76.

  • 77 Commission CE, Évaluation du fonctionnement du marché intérieur, COM/83/80/final, 24.2.1983 ; idem,(...)
  • 78 L’importance relative des initiatives de la Commission pour l’adoption du « programme 1992 » et pou (...)

46La Commission cherche ensuite à prolonger la « relance » du marché intérieur à travers ses communications de février et mars 1983 et juin 1984. Mi-1984, le bilan des résultats atteints depuis Copenhague – « plus de 40 déci-sions » – amène la Commission à affirmer « que l’achèvement du marché intérieur est de nouveau à portée d’une politique résolue ». Elle propose aussi un programme général de « consolidation du marché intérieur », comprenant un nouveau paquet d’actions77. Même si les résultats tangibles restent jusque-là fort modestes, la Commission a incontestablement préparé le terrain pour le livre blanc sur l’achèvement du marché intérieur de 1985. Elle a non seulement élaboré techniquement les actions spécifiques à entreprendre, mais également remis le projet global d’achèvement du marché intérieur à l’agenda communautaire78.

F. Le rôle de la Commission : définir les « projets de priorité » et convaincre l’industrie et les états membres

  • 79 É. Davignon, « Renforcement… », op. cit., p. 470.
  • 80 ACOM, BAC81/85/61, secrétariat [réd. Riotte] au groupe des correspondants Nouvelles technologies de (...)

47Pour Davignon, il appartient avant tout à la Commission d’établir un projet d’action communautaire. Pour lui, « personne ne peut mieux que la Commission définir les projets de priorités européennes parce que c’est la seule autorité qui n’a pas d’autres responsabilités que la responsabilité communautaire en général. » Il parle de « projets de priorité » pour souligner que la Commission n’a évidemment pas le monopole de la décision politique79. Sous l’impulsion de Davignon, la Commission essayera très activement de convaincre les gouvernements nationaux et les décideurs industriels de la pertinence de ses « projets de priorité ». S’il y a une relativement grande continuité entre le Colonna mémorandum de 1970 et les projets de politique industrielle des Commissions Jenkins et Thorn sur le plan des idées, la méthode selon laquelle ils sont proposés change radicalement. Le Colonna mémorandum était un large programme d’ensemble, que la Commission avait préparé en autonomie, voire en isolement, avant de le soumettre aux États membres. Davignon privilégie une approche plus sectorielle et il associe les États membres et les industriels de près à l’élaboration de ses projets. Davignon cherche déjà à construire une coalition de soutien pour ses projets loin en amont de leur proposition formelle. Le commissaire et ses fonctionnaires multiplient aussi leurs participations à des colloques, actions de sensibilisation destinées « à préparer des responsables susceptibles de jouer un rôle prépondérant (politique, économique, social) sur l’insertion des nouvelles technologies dans un sens de conscience communautaire »80. Mais ils empruntent également des voies plus institutionnelles.

  • 81 ACOM, BAC10/85/468, membre du cabinet de Davignon à Davignon, 19.1.1977.

48Bien que moins étudiée que la mobilisation des industriels, l’implication étroite des États membres est un élément essentiel de la stratégie de Davignon. Les multiples contacts formels et informels avec les administrations et gouvernements des États membres servent à gagner leur soutien à des politiques communes, mais aussi à infléchir les politiques nationales dans le sens des priorités communes. Comme le formule un membre du cabinet de Davignon au début de 1977 : « On ne peut pas envisager de doter la Commission – ou même la Communauté en tant que telle – d’une panoplie complète d’instruments pour mener sa propre politique industrielle (sauf pour l’instrument que constitue la politique de concurrence). Même pour des secteurs plus intégrés que la politique industrielle, tels que la politique agricole et la politique commerciale, on s’appuie très largement sur la “communautarisation” d’une partie plus ou moins importante de l’administration nationale. » C’est pourquoi il recommande à Davignon « d’accorder – plus que dans le passé – une grande importance à la coordination des politiques industrielles de nos États membres »81.

  • 82 À défaut de ministre de l’Industrie, la République fédérale d’Allemagne et les pays du Benelux sont (...)
  • 83 Commission CE, Bulletin des Communautés européennes, nº 5, mai 1982, § 2.1.11.
  • 84 Cf. note 75.
  • 85 A. Van Laer, « Les réunions des directeurs généraux de l’Industrie (1980-1984) : un pas essentiel v (...)

49Le 11 juin 1980, Davignon organise à Venise une première réunion informelle des ministres de l’Industrie82. Elle sera suivie de rencontres à Groningue (avril 1981), Londres (décembre 1981) et Bruxelles (janvier 1982), gardées également « informelles » afin de faciliter les discussions. Suite à la présentation de la communication Pour développer l’industrie en Europe : une stratégie communautaire en octobre 1981, le premier Conseil formel « Industrie » se tient en mai 198283. Au Conseil européen de Copenhague de décembre 1982, il est décidé de créer également un Conseil spécifique « Marché intérieur »84. Pour préparer les travaux des ministres de l’Industrie, la Commission organise également à partir de fin 1980, dans ses bâtiments Borschette ou Berlaymont, des réunions informelles des directeurs généraux de l’Industrie des États membres, ou leurs équivalents. Au nombre de deux en 1981, ces réunions deviennent bi- ou trimensuelles après85.

  • 86 BAC75/84/22, Davignon aux ministres de l’Industrie, SG/80/D/9423, 30.7.1980.
  • 87 É. Davignon, « Renforcement… », op. cit., pp. 474-475.
  • 88 C’est par exemple le cas pour les politiques sidérurgique (T. Grunert, « Le processus de décision…  (...)

50L’objectif premier des réunions des ministres et des directeurs généraux est de s’informer mutuellement sur les politiques nationales d’« ajustement positif » : « de tels travaux non seulement auraient une utilité intrinsèque, mais pourraient aussi contribuer indirectement à nourrir l’effort fait par ailleurs dans la recherche d’une plus grande convergence des économies des États membres »86. La Commission ne veut toutefois pas se limiter à coordonner les politiques des États membres sur un mode « intergouvernemental ». Elle vise la « communautarisation » des politiques nationales, c’est-à-dire leur adaptation aux priorités communes, ainsi que l’établissement d’une véritable politique commune là où elle serait nécessaire. Pour Davignon, « la Commission n’est pas un organe qui cherche à mettre les États d’accord, à trouver le plus grand dénominateur des positions des États. La Commission propose une politique et puis s’efforce de la faire appliquer et recherche bien entendu les conditions qui permettent aux États d’approuver ces propositions. Mais, elle n’est pas un honnête intermédiaire, elle n’est pas un courtier entre les États. Elle a ses propres objectifs, ses propres perspectives qu’elle définit pour l’Europe et qu’elle propose »87. L’ordre du jour précis des réunions des directeurs généraux est assez variable : il comprend généralement l’échange d’informations sur les politiques industrielles nationales, la préparation des communications de la Commission dans le domaine industriel – tant les programmes généraux que les propositions plus spécifiques – et la discussion des actions de la Commission dans le domaine de la concurrence et du commerce extérieur. À côté de ces réunions généralistes, la Commission rassemble également à Bruxelles des groupes d’experts plus spécialisés, notamment dans les domaines qui échappent à la compétence des directeurs généraux de l’Industrie. Citons comme exemple le Senior Officials Group for Telecommunications (SOGT), établi en 1983. En parallèle, la Commission multiplie les contacts bilatéraux avec les États membres, tant au niveau des administrations que des gouvernements. Avant toute action importante, Davignon entreprend une « tournée des capitales » pour faire connaître son projet et éliminer les résistances88. Contrairement à Colonna et Spinelli, Davignon, et ensuite aussi Narjes, collaborent avec les États membres dès le développement de leurs propositions, ce qui facilite ultérieurement les négociations officielles dans le cadre du COREPER et du Conseil.

  • 89 Cette argumentation est développée par exemple lors de l’introduction du système obligatoire des qu (...)
  • 90 W. Sandholtz, High-tech Europe. The Politics of International Cooperation, Berkeley-Los Angeles-Oxf (...)

51Pour convaincre les États membres de l’opportunité d’une politique commune, la Commission déploie un certain nombre d’arguments récurrents. Face à une situation de crise ou un défi commun – qu’il s’agisse des surcapacités sidérurgiques ou du défi informatique américain ou japonais – une intervention publique est indispensable. Or, l’expérience a montré l’effet limité des politiques à l’échelle nationale. Il est donc nécessaire de rassembler les forces européennes en une politique commune89. Le discours de la Commission propage l’idée de policy-learning : les États membres sont confrontés à l’échec des politiques du passé pour les convaincre d’une alternative européenne. Sandholtz avance le phénomène de policy-learning comme facteur déterminant de l’acceptation par les États membres d’actions communes dans le domaine industriel, qu’il s’agisse du programme ESPRIT ou de l’achèvement du marché intérieur90. Il paraît difficile d’évaluer dans quelle mesure la persuasion « pédagogique » de la Commission a contribué à ce processus.

  • 91 Le terme même est utilisé dans ce contexte par P. Maillet, L’Europe à la recherche de son avenir in (...)
  • 92 La stratégie industrielle de la Communauté européenne, Luxembourg, 1983, (Documentation européenne, (...)
  • 93 É. Davignon, « Une stratégie… », op. cit., p. 117.

52Mais la Commission rassure aussi les ministres et fonctionnaires nationaux sur ses ambitions pour la Communauté, en insistant sans cesse sur la subsidiarité91 de la politique industrielle communautaire. L’intervention de la Communauté est seulement souhaitable quand son action ne pourrait être réalisée à un niveau plus décentralisé : « La politique communautaire ne vise pas à remplacer les politiques nationales, mais à en renforcer l’efficacité en communautarisant les seuls points où c’est justifié par l’ampleur des dépenses ou du risque, par la nécessité de faire converger les meilleures équipes, par l’utilité de coordonner les achats publics et d’adopter une stratégie commune à l’exportation »92 ou, selon la formulation de Davignon : « La Communauté ne doit se substituer ni aux décideurs industriels ni aux gouvernements nationaux. Il est cependant nécessaire qu’elle encadre les politiques de redéploiement pour créer les cohérences et solidarités indispensables93. » Ainsi, par exemple, le programme ESPRIT se veut complémentaire des programmes informatiques nationaux. Il ne vise pas non plus à remplacer l’initiative industrielle, mais seulement à stimuler la coopération en finançant la moitié du coût de projets de recherche communs, laissant l’autre moitié pour le compte de l’industrie.

  • 94 Citation traduite d’ACOM, BAC141/89/78, J.-F. Marchipont, compte rendu sommaire de la réunion des d (...)
  • 95 ACOM, BAC10/85/38, F. Braun [réd. C. Wilkinson] à É. Davignon et K.-H. Narjes, 11.2.1982.
  • 96 ACOM, BAC10/85/39, M. Stavaux, compte rendu d’une réunion du cabinet Davignon en vue de préparer la (...)

53La Commission adopte une attitude à la fois modeste et pragmatique. Davignon souligne devant les directeurs généraux de l’Industrie qu’« il n’est pas question que la Communauté prenne le “leadership” de la politique pour un secteur quelconque »94. Il demande aussi un apport constructif de leur part : « Dites-nous ce que vous souhaitez que la Communauté fasse… un inventaire des objections et réserves des États membres ne nous sert pas à grand-chose à ce stade95. » Davignon veut « inciter les États membres à sortir eux-mêmes une prise de position ». Pour ne pas ouvrir une querelle sur le principe de l’action de pouvoirs publics, il est suggéré de retenir d’abord les domaines où ceux-ci interviennent déjà sur le plan national. Davignon souligne aussi le soutien des industriels du groupe ESPRIT ou du groupe Gyllenhammar pour une intervention publique96.

  • 97 É. Davignon, « Renforcement… », op. cit., pp. 472-473.
  • 98 Y. Mény et V. Wright, « L’État et la sidérurgie en Europe occidentale », in idem (éd.), La crise de (...)
  • 99 A. Van Laer, La politique…, op. cit.

54Pour convaincre les États membres de ses projets de politique industrielle, la Commission essaie enfin de se positionner comme experte. « Au fur et à mesure que s’ajoutent de nouvelles compétences et de nouvelles disciplines, il est essentiel que la qualité technique du travail effectué soit au niveau communautaire supérieur à ce qu’elle est au niveau des États. Il est en effet essentiel que, si l’on propose une politique qui va remplacer l’addition ou la coordination des politiques nationales, elle ait été définie avec une précision, une connaissance telle qu’elle s’impose au niveau de la logique, de l’efficacité et du concept97. » La Commission tire son expertise de différentes sources. Pour la politique sidérurgique, elle s’appuie par exemple sur son expérience acquise depuis l’origine de la CECA, ainsi que sur le système de contrôle du marché établi en 197598. Dans le secteur des technologies de l’information, un domaine d’action relativement nouveau, la Commission commande de multiples études auprès de consultants, construit un réseau d’information informel avec les États membres et l’industrie et engage de nouveaux fonctionnaires issus du monde de l’entreprise99.

  • 100 R. Toulemon, « Altiero Spinelli ou l’exigence européenne », Revue du Marché commun, nº 296, juin 19 (...)
  • 101 Sur Eurofer : T. Grunert, « Le processus de décision… », op. cit., pp. 258-263, 286-289 ; sur la ta (...)
  • 102 ACOM, BAC10/85/36, Braun à Defraigne, 30.9.1977.
  • 103 T. Grunert, « Le processus de décision… », op. cit., p. 286.

55À la différence de Spinelli, pour qui l’industrie était un « “tigre” à maîtriser »100, Davignon établit également une collaboration intense avec l’industrie. Il traite moins avec les fédérations industrielles traditionnelles que directement avec les grandes entreprises, rassemblées éventuellement dans de nouveaux groupes communautaires inspirés par la Commission elle-même, tels qu’Eurofer, la table ronde ESPRIT ou la table ronde des industriels instaurée en 1983 sous la présidence de Pehr Gyllenhammar. L’industrie joue un rôle important : ses renseignements et desiderata guident souvent les projets de la Commission, et son soutien devient un élément crucial pour vendre ces projets aux États membres101. Selon le directeur général de la DG III, « il semble être imprudent d’essayer de prévoir la croissance industrielle des États membres sans avoir un dialogue continu avec les entreprises qui sont appelées à jouer un rôle considérable dans la restructuration de l’industrie européenne. C’est ainsi que la Communauté, bien qu’elle envisage une politique ouverte envers les entreprises et ne cherche pas à imposer sa propre méthode idéologique, prévoit quand même une plus grande coopération de la part du secteur privé dans le planning de la croissance future et quand une action spécifique s’avère nécessaire dans un secteur en difficulté »102. Dans la ligne du constat de Grunert pour la sidérurgie103, on pourrait qualifier la politique de la Commission de « néocorporatiste », tout en précisant qu’elle implique surtout les entreprises, et beaucoup moins les syndicats. Remarquons aussi que la Commission se concentre notamment sur les grandes entreprises. Dans des secteurs à forte concentration tels que la sidérurgie ou l’informatique, il est d’autant plus facile d’identifier des interlocuteurs représentatifs.

  • 104 Commission CE, Dix-huitième rapport général sur l’activité des Communautés en 1984, 1985, § 186. Au (...)
  • 105 La Commission souligne ainsi l’importance de la constitution du Conseil « Marché intérieur » dans L (...)
  • 106 C. Wilkinson, « Trends in Industrial Policy… », op. cit., p. 75.

56Les interactions très étroites de la Commission avec les autorités nationales et avec les entreprises accroissent son influence dans le domaine de la politique industrielle. Comme souhaité par Davignon, le rôle de la Commission dépasse la simple coordination des intérêts des États membres ou des entreprises. Le simple fait de rassembler les ministres, les fonctionnaires nationaux ou les chefs d’entreprise a déjà indubitablement contribué à créer un esprit « communautaire ». Selon la Commission elle-même, les divers contacts avec les autorités nationales ont certainement participé à la communautarisation de leurs politiques : « D’une façon générale, à travers les réunions bimensuelles des directeurs généraux de l’Industrie, les sessions du Conseil et les réunions informelles des ministres de l’Industrie, la Commission a progressivement contribué à rapprocher les points de vue et les politiques à partir de diagnostics et d’évaluations en commun des résultats obtenus104. » Il est aussi plus efficace de discuter les projets de politique industrielle directement avec les responsables nationaux de l’industrie qu’avec un Conseil « Affaires générales », composé de ministres des Affaires étrangères105. Leur consultation à un stade précoce dans l’élaboration des projets permet à la Commission de gagner leur adhésion et d’ajuster ses propositions si nécessaire. Wilkinson se dit néanmoins déçu de la lenteur de la construction du consensus et des résultats, qui sont tout sauf impressionnants. Il attribue surtout cette inefficacité à la tendance qu’ont certaines délégations d’aborder les discussions d’un point de vue « philosophique », ou en prenant uniquement en compte les implications pour leur industrie nationale106.

  • 107 ACOM, BAC49/89/160, note de D. Watson, janvier 1983 (citation traduite).
  • 108 A. Van Laer, « Les réunions… », op. cit.

57Sans être spectaculaire, le bilan des réunions des directeurs généraux de l’Industrie paraît en fait nuancé. Citons d’une part l’exemple du groupe ad hoc « Innovation », créé au tout début des années 1980. La Commission lui reconnaît une certaine utilité comme moyen de légitimation de ses études et actions préparatoires. Néanmoins, le groupe est assez rapidement abandonné puisqu’il devient « davantage un comité où les autorités nationales essayaient de superviser et de contrôler la politique de la Commission, qu’un forum pour la coordination des politiques des États membres ». Une telle coordination paraît même plus facile au sein de l’OCDE, que les États membres considèrent un forum de discussion plus « neutre » pour l’échange d’informations sur leurs politiques107. D’autre part, les réunions des directeurs généraux de l’Industrie jouent un rôle considérable dans la préparation de la relance de l’achèvement du marché intérieur au milieu des années 1980108.

  • 109 C. Wilkinson, « Trends in Industrial Policy… », op. cit., p. 75 (citation traduite).
  • 110 T. Grunert, « Le processus de décision… », op. cit., p. 258 ; A. Van Laer, La politique…, op. cit.

58Par rapport aux négociations difficiles avec les gouvernements nationaux, il paraît à la Commission relativement aisé d’aboutir à un accord avec l’industrie. Pour Wilkinson, « il est frappant que tant de choses peuvent être convenues avec l’industrie, comme le montre l’expérience positive de la Commission avec la table ronde de l’industrie électronique. De toute façon, le consensus avec l’industrie est de nature plus flexible parce que la participation des firmes individuelles n’est ni obligatoire ni susceptible d’un veto »109. L’implication de l’industrie paraît fondamentale pour la réalisation d’une politique industrielle commune, au point que Grunert parle pour le secteur sidérurgique d’un « processus de codécision » entre la Commission et Eurofer. La table ronde ESPRIT est également un instrument crucial pour convaincre les États membres de l’intérêt du programme. La participation à cette table ronde « européanise » certainement la vision des industriels. Il est révélateur qu’ils témoignent que leur carnet d’adresses comprend dorénavant remarquablement plus de noms européens. Mais cette communautarisation a aussi ses limites : en parallèle à la préparation d’ESPRIT, plusieurs entreprises membres de la table ronde tâtent les possibilités de coopération avec des firmes non européennes110.

IV. Les Commissions Delors I et II (1985‑1992) : du consensus à la controverse

A. La Commission Delors I (1985-1988) : marché unique et interventionnisme modéré

  • 111 Un récent aperçu sur l’historique du Marché unique et la littérature à son sujet se trouve dans A.  (...)
  • 112 Commission CE, L’achèvement du marché intérieur : livre blanc de la Commission à l’intention du Con (...)

59La politique industrielle de la première Commission Delors se situe dans le prolongement des actions de la Commission précédente. Conformément au programme adopté par le Conseil européen de Fontainebleau de juin 1984, elle se concentre notamment sur le renforcement du marché intérieur et le développement du potentiel scientifique et technologique de l’Europe. Nommé au sommet de Fontainebleau, Delors constate lors de ses consultations dans les capitales européennes durant les derniers mois de 1984 que l’achèvement du marché intérieur est le seul grand projet d’intégration à recueillir un support unanime111. Dans son discours inaugural devant le Parlement européen, Delors s’engage aussi à compléter le Marché unique avant fin 1992. Dès le mois de janvier, la Commission propose officiellement une « nouvelle approche » dans le domaine de l’harmonisation technique. Il s’agissait en fait d’une proposition préparée sous la direction de Narjes, et déjà amplement discutée avec les États membres. En vertu de la nouvelle approche, l’harmonisation se limiterait désormais aux exigences minimales, la plupart des variations des produits étant admises sur la base de la reconnaissance mutuelle des législations nationales, principe établi par la Cour de justice européenne dans l’affaire Cassis de Dijon de 1979. Cette nouvelle approche sera un facteur essentiel pour l’élimination des entraves techniques aux échanges dans le marché intérieur. En préparation du Conseil européen de Milan de juin 1985, la Commission présente son fameux Livre blanc sur l’achèvement du marché intérieur et un mémorandum sur la réalisation d’une Communauté de la technologie112.

  • 113 Idem, Vingtième rapport général sur l’activité des Communautés en 1986, 1987, § 322.

60Dans le Livre blanc, le nouveau commissaire Cockfield propose environ 300 mesures pour compléter le Marché unique. Il y rassemble en fait des propositions en grande partie déjà élaborées sous son prédécesseur Narjes, et les présente sous forme d’un « paquet » à réaliser avant la date butoir de 1992. Avec l’adoption de ce Livre blanc, le Conseil européen de Milan donne une impulsion décisive pour l’unification du marché européen. Dans l’Acte unique européen, les États membres confirment enfin leur volonté de supprimer toutes les barrières non tarifaires au mouvement des biens, personnes, capitaux et services au sein de la Communauté, et ils introduisent le vote majoritaire au Conseil des ministres pour toute matière relative au marché intérieur. Le « programme 1992 » est définitivement sur les rails. Il concentre l’attention de la Commission Delors I, pour qui « l’achèvement du marché intérieur pour 1992 est le plus sûr garant d’une meilleure compétitivité de l’ensemble des industries de la Communauté »113.

  • 114 Pour un précis sur les deux premiers programmes-cadre, voir L. Guzetti, A brief history…, op. cit.,(...)
  • 115 Commission CE, Vingtième rapport général sur l’activité des Communautés en 1986, 1987, § 322.

61En parallèle, la Commission poursuit également une politique de soutien aux industries de haute technologie, notamment à travers des programmes de recherche. Narjes, maintenant en charge des affaires industrielles, des technologies de l’information et de la recherche et la science, développe les programmes ESPRIT, RACE et BRITE et en initie d’autres, tels qu’EURAM (European Research in Advanced Materials), COMETT (Community in Education and Training for Technology), SPRINT (Strategic Programme for the Transnational Promotion of Innovation and Technology Transfer), etc. Au sein de l’administration de la Commission, une nouvelle DG XIII est érigée en 1986 pour s’occuper spécifiquement des télécommunications, des industries de l’information et de l’innovation. L’idée d’une nouvelle Communauté de la technologie n’aboutit pas, mais l’Acte unique inscrit la politique de recherche et de développement technologique explicitement dans le traité CEE. La Communauté se donne dorénavant pour objectif de « renforcer les bases scientifiques et technologiques de l’industrie européenne et de favoriser le développement de sa compétitivité internationale » (art. 130f). Cette « nouvelle » politique est étroitement liée au projet de Marché unique. Elle soutiendra notamment la recherche coopérative, « en visant tout particulièrement à permettre aux entreprises d’exploiter pleinement les potentialités du marché intérieur de la Communauté. » Pour le deuxième programme-cadre pluriannuel de la recherche, Narjes demande un budget de 10 milliards d’écus, soit plus du double que pour le premier programme-cadre (4,5 milliards d’écus) ; il obtient finalement 5,4 milliards d’écus114. Par contre, il essaie de réduire progressivement l’assistance aux industries en déclin, par exemple en visant le retour à une situation de libre concurrence dans le secteur sidérurgique en 1988115.

  • 116 Idem, L’amélioration de la compétitivité et des structures industrielles de la Communauté, COM/86/4 (...)

62Suite à une demande exprimée par le Conseil européen de Milan, la Commission présente en février 1986 un rapport sur L’amélioration de la compétitivité et des structures industrielles de la Communauté, afin de « fournir à toutes les parties concernées une base de discussion »116. Elle y constate que l’implication des autorités communautaires en matière industrielle demeure très limitée : « les interventions financières de la Communauté en faveur de l’industrie peuvent être évaluées à moins de 1 % des interventions nationales ». Mais elle dresse aussi un bilan très positif du développement des politiques industrielles européennes, qui « évoluent dans un sens plus favorable au développement industriel », à travers le renforcement du marché intérieur, le développement d’actions de recherche communes et la réorientation des interventions des secteurs en déclin vers les secteurs de croissance. En outre, « un consensus assez large se dégage progressivement entre les agents économiques en faveur d’une prise en compte croissante de la dimension européenne dans les politiques nationales et dans les stratégies d’entreprises ». Pour relever le défi de la concurrence internationale, notamment japonaise et américaine, la Communauté doit poursuivre dans cette voie : achever le marché intérieur et renforcer la base industrielle de la Communauté en investissant davantage dans les secteurs les plus porteurs de croissance.

  • 117 A. Van Laer, « EEC public markets… », op. cit.

63Si le projet de politique industrielle de la Commission reste essentiellement identique à celui de la Commission Thorn – Marché unique et soutien aux industries de pointe –, il y a toutefois aussi des glissements significatifs. D’une part, l’unification du marché intérieur est désormais venue au centre des préoccupations. De l’autre, les projets les plus interventionnistes de la première moitié des années 1980 sont écartés, tandis que la politique de concurrence gagne de l’importance sous l’impulsion du nouveau commissaire Sutherland. Ainsi, la Commission Delors I a définitivement abandonné l’idée d’une coordination des commandes publiques des équipements de télécommunications, qui avait à plusieurs reprises été rejetée par les États membres. Elle opte maintenant plutôt pour la libéralisation totale du secteur, et cherche à l’imposer par une utilisation plus active des instruments de politique de concurrence que le traité lui accorde. En 1988, elle marque un tournant en faisant appel à l’article 90 pour adopter elle-même une directive imposant l’ouverture des marchés des terminaux de télécommunication117.

B. La Commission Delors II (1989‑1992) : controverse118

  • 118 Cette partie se base très largement sur les témoignages de G. Ross, « Sliding into Industrial Polic (...)
  • 119 L. Brittan, A Diet of Brussels: the Changing Face of Europe, Londres, 2000, p. 90.

64Sous le deuxième mandat du président Delors, le nouveau dynamisme de la Commission dans le domaine de la concurrence se confirme. Brittan, nommé commissaire à la concurrence après avoir été Secretary for Trade and Industry dans le gouvernement Thatcher, continue en effet l’expansion amorcée par Sutherland. Il écrira plus tard qu’il s’est senti « un pionnier », poursuivant « une application nouvelle, plus vigoureuse de la politique de concurrence »119. En décembre 1989, la Commission obtient par un règlement du Conseil le droit de contrôler les fusions au regard de leur impact sur la concurrence. Elle mène également une politique plus rigoureuse dans le domaine des aides d’État. Et, enfin, la Commission poursuit activement la libéralisation des services sous monopole public, tels que les télécommunications, l’énergie, l’eau et les transports.

65Au tournant des années 1990, la politique industrielle revient à l’ordre du jour au sein de la Commission européenne. L’unification du marché européen progresse à grands pas, mais la position compétitive de l’industrie européenne semble rester à la traîne. L’industrie électronique, notamment, secteur stratégique par excellence, traverse une crise telle que la survie d’entreprises européennes indépendantes paraît menacée. Ni l’avènement du Marché unique, ni le programme ESPRIT ou son pendant intergouvernemental EUREKA n’ont mené à une restructuration de l’industrie électronique européenne, qui reste composée de champions nationaux incapables d’affronter la concurrence internationale. C’est dans ce contexte que la Commission s’attelle en 1990 à définir une nouvelle ligne de politique industrielle.

  • 120 Commission CE, La politique industrielle dans un environnement ouvert et concurrentiel – Lignes dir (...)
  • 121 Cf. P. Geoffron, « La politique de concurrence européenne : du libre-échange à la libre concurrence (...)
  • 122 Cf. W. Sauter, Competition law…, op. cit., p. 91, note 135. Aussi P. Nicolaides, « Industrial Polic (...)

66Sous la direction du commissaire Bangemann, un libéral-démocrate allemand, la DG III prépare une communication intitulée La politique industrielle dans un environnement ouvert et concurrentiel – Lignes directrices pour une approche communautaire120. Pour « fixer des conditions stables et à long terme permettant un fonctionnement efficace de l’économie », la politique industrielle doit se développer selon trois axes. En premier lieu, le marché intérieur est à achever : le programme 1992 constitue « une politique industrielle par excellence ». Ensuite, la Communauté doit maintenir un environnement concurrentiel grâce à une politique de concurrence active. La concurrence n’est plus seulement un instrument pour réaliser le libre-échange et l’intégration régionale, elle est promue comme facteur de croissance économique. Un environnement concurrentiel garantirait la meilleure allocation des ressources et, ainsi, la compétitivité industrielle. La concurrence doit être non seulement interne mais aussi externe, puisque « l’ouverture au commerce international et le respect des règles qui régissent ce commerce donnent à l’économie les signaux appropriés »121. Enfin, la communication préconise des interventions « horizontales » : la Communauté doit assurer un haut niveau de formation, de cohésion sociale et de protection de l’environnement et mettre en place des infrastructures en matière d’éducation, d’énergie, de télécommunications et de recherche. Sa position à l’égard des politiques sectorielles est ambivalente. D’une part, elle affirme que « les approches sectorielles de la politique industrielle peuvent fonctionner pendant un certain temps, mais elles entraînent inévitablement le risque de retarder les ajustements structurels et créent de la sorte des pertes d’emplois différées ». Mais, d’autre part, la Communauté « devra continuer à accorder une attention particulière à des domaines qui jouent un rôle clé dans le développement de l’économie et de l’industrie européenne dans leur ensemble, tels que les télécommunications, les semi-conducteurs, l’aéronautique et l’industrie maritime ». Même si la plupart des commentateurs interprètent la communication comme une reconversion de la Commission à une politique axée sur le marché122, elle laisse en réalité la porte ouverte pour des politiques sectorielles qui accélèrent l’ajustement structurel et qui renforcent la base technologique de la Communauté. Le texte est un compromis, susceptible d’interprétations diverses, entre deux tendances qui s’opposent au sein de la Commission.

  • 123 J. Delors, Mémoires, Paris, 2004, surtout pp. 321, 238-239, 575, 587-589.
  • 124 G. Ross, Jacques Delors…, op. cit., p. 176 (citation traduite).
  • 125 M. Bangemann, Les clés de la politique industrielle en Europe, Paris, 1992, surtout pp. 20, 24, 30, (...)

67À une extrémité, Pandolfi, le commissaire italien en charge de la politique de recherche, des télécommunications, des industries de l’information et de l’innovation, défend l’héritage de Davignon des politiques sectorielles en faveur des entreprises de pointe « européennes ». Delors lui-même, socialiste français, est également partisan d’un certain interventionnisme, notamment pour stimuler la coopération industrielle et la création de champions européens123. Brittan veut par contre une approche libérale, réservant un rôle prépondérant à la concurrence. Comme le formule Ross, « si Delors voulait “organiser” l’espace industriel, Brittan […] voulait tout autant “ouvrir” ce même espace »124. Bangemann, le commissaire responsable du marché intérieur et des affaires industrielles, se situe quant à lui entre ces deux extrêmes. Il préconise une « politique industrielle pragmatique d’économie de marché », qui est un « compromis entre ce qui est politiquement nécessaire et ce qui est raisonnable économiquement ». La Communauté devrait stimuler la concurrence et prendre des mesures horizontales pour améliorer la compétitivité à la base, sans trop favoriser des secteurs particuliers. Bangemann est aussi opposé à ce que la Commission essaie de jouer le rôle du MITI japonais en forgeant des groupes industriels : d’éventuelles coopérations ou fusions doivent rester du ressort des entreprises elles-mêmes. La nationalité des entreprises est pour lui sans importance, mais il fait une exception pour l’attribution de subsides à la recherche125.

  • 126 Commission CE, L’industrie européenne de l’électronique et de l’informatique : constats, enjeux, pr (...)

68Ce clivage au sein de la Commission éclate pleinement lors de la préparation d’un programme d’action pour l’électronique et de l’informatique. La DG XIII, chef de file pour la préparation de ce programme, considère que le secteur est « stratégique » et qu’il doit à tout prix être sauvé. Elle accède ainsi aux attentes de l’industrie elle-même, mais aussi de l’État français, qui souhaite venir au secours de ses entreprises nationales. La DG XIII propose d’accorder à l’industrie électronique plus de fonds publics pour soutenir la recherche, ainsi qu’une protection temporaire de la concurrence extérieure. La Communauté devrait aussi stimuler le regroupement d’entreprises européennes. Delors et son cabinet se retrouvent surtout dans la dernière idée : la Commission devrait pouvoir rassembler les chefs des principales entreprises électroniques pour les convaincre de la nécessité de solutions européennes. Les DG IV et DG III et leurs commissaires Brittan et Bangemann rejettent par contre le projet de texte de la DG XIII comme contraire aux principes de la communication sur La politique industrielle dans un environnement ouvert et concurrentiel : ils s’opposent à son approche sectorielle, et mettent en question le concept même de secteur stratégique. Après quinze révisions du projet initial et d’innombrables réunions délicates, la querelle entre les différents services et commissaires aboutit à un texte de compromis126.

  • 127 N. Lévy, « EU Merger Control : from Birth to Adolescence », World Competition, v. 26, 2003, pp. 204 (...)
  • 128 G. Dudley et J. Richardson, « Competing Advocacy Coalitions and the Process of “Frame Selection”: a (...)

69Les points de vue idéologiques ne sont toutefois guère conciliés, comme le révèle l’affaire Aérospatiale/de Havilland. Quand, en 1991, les entreprises française et italienne Aérospatiale et Italian Alenia Alitalia e Selenia cherchent à acquérir ensemble de Havilland, la DG IV et son commissaire veulent mettre pour la première fois en œuvre les nouveaux pouvoirs de contrôle des fusions et interdire l’opération parce qu’elle mènerait à une position dominante. À l’opposé, Delors et la DG III rejoignent la position des gouvernements français et italien, qui défendent ce regroupement « européen ». Après un bras de fer intense, la DG IV obtient gain de cause : la fusion est interdite127. Cette victoire libérale n’est toutefois point définitive : les années suivantes verront encore plusieurs affrontements avec des tenants d’une politique industrielle interventionniste. Par exemple, en 1994, un nouveau programme de restructuration de l’industrie sidérurgique du Nord de l’Italie provoquera une confrontation entre le libéral Brittan, alors en charge du Commerce extérieur, et le nouveau commissaire à la concurrence Van Miert, qui est plus modéré128.

  • 129 Sur les interprétations contradictoires de cet article : R. Hellmann, Europäische Industriepolitik… (...)

70La question de la politique industrielle divise également les États membres. Le traité de Maastricht de 1992 attribue à l’Union européenne, pour la première fois, une compétence formelle en matière de politique industrielle par l’introduction de l’article 130, sous un nouveau titre XIII « Industrie ». La formulation de cet article est toutefois un compromis ambigu. Son premier paragraphe est libellé ainsi : « La Communauté et les États membres veillent à ce que les conditions nécessaires à la compétitivité de l’industrie de la Communauté soient assurées. À cette fin, conformément à un système de marchés ouverts et concurrentiels, leur action vise à accélérer l’adaptation de l’industrie aux changements structurels ; encourager un environnement favorable à l’initiative et au développement des entreprises de l’ensemble de la Communauté et notamment des petites et moyennes entreprises ; encourager un environnement favorable à la coopération entre entreprises ; favoriser une meilleure exploitation du potentiel industriel des politiques d’innovation, de recherche et de développement technologique. » Le dernier paragraphe de l’article 130 précise encore que le « présent titre ne constitue pas une base pour l’introduction, par la Communauté, de quelque mesure que ce soit pouvant entraîner des distorsions de concurrence. » Comme la communication sur la politique horizontale de 1990, cet article cherche donc à réconcilier deux objectifs très différents : d’une part, promouvoir la compétitivité par des interventions dans le fonctionnement du marché ; de l’autre, garantir la libre concurrence et laisser libre cours aux processus du marché par la limitation des interventions publiques129. L’application de l’article sera aussi fortement limitée par le fait que le Conseil doit statuer à l’unanimité sur toute proposition d’action commune. Or, les États membres sont loin d’être unanimes en matière de politique industrielle.

  • 130 G. Dudley et J. Richardson, « Competing Advocacy Coalitions… », op. cit., pp. 225-248, particulière (...)

71Lors de la deuxième Commission Delors, le consensus au sein de la Commission sur une politique industrielle interventionniste est définitivement rompu par l’avènement d’un nouveau projet libéral. Les causes de l’apparition de cette idéologie libérale sont complexes. Dans leur important article sur la libéralisation de la politique sidérurgique communautaire, Dudley et Richardson suggèrent plusieurs facteurs qui méritent d’être rappelés. Les nouvelles idées à la Commission résultent évidemment d’un courant intellectuel plus général en faveur d’une réduction du rôle de l’État dans la vie économique. À la fin des années 1980, le climat industriel s’améliore et le climat de crise profonde se résorbe. En outre, la fin de la guerre froide tend à diminuer la portée du patriotisme industriel : la conception selon laquelle tout État doit avoir le contrôle d’une base industrielle indépendante perd de sa force, alors que des considérations purement commerciales prennent le dessus. Parmi les causes du tournant libéral, Menon et Hayward insistent pour leur part sur l’interdépendance économique croissante, ainsi que sur le changement technologique qui augmente cette interdépendance internationale et qui rend possible la libéralisation de secteurs tels que les télécommunications130.

  • 131 G. Dudley et J. Richardson, « Competing Advocacy Coalitions… », op. cit., pp. 226 et 238.
  • 132 G. Ross, Jacques Delors…, op. cit., p. 164.

72Introduit d’abord en Europe occidentale par le gouvernement Thatcher, le projet libéral est selon Dudley et Richardson transposé du Royaume-Uni vers la Commission par l’intermédiaire d’individus, notamment le commissaire Brittan, et par l’influence de groupes d’intérêt tels que la British Steel Corporation. Ils attirent également l’attention sur le fait que la position forte de Brittan résulte en partie de l’organisation de la Commission. Comme Bangemann combinait les portefeuilles du Marché intérieur et de l’Industrie, son attention était nécessairement partagée, ce qui aurait permis à Brittan de jouer un rôle plus assertif dans des questions industrielles131. L’organisation de l’administration de la deuxième Commission Delors semble en effet avoir contribué à pousser l’opposition entre libéraux et interventionnistes à son comble. Les compétences sectorielles de la DG XIII la rendaient notamment un bastion « naturel » d’interventionnisme sectoriel. Il n’est dès lors pas surprenant que Delors remanie fortement l’organigramme de la Commission en matière industrielle au début de son troisième mandat. La DG XIII perd alors une grande partie de ses compétences au profit de la DG III, tandis que la responsabilité du marché intérieur est transférée de la DG III à la DG XV132.

Conclusion

73Avant le milieu des années 1980, la Commission soutient une politique industrielle européenne de type interventionniste. Une telle politique implique la réalisation d’un grand marché domestique européen et des interventions publiques communes pour combler les inévitables défaillances de ce marché. Il s’agit d’une transposition à l’échelle européenne des politiques industrielles interventionnistes des États membres. Ce projet existe depuis la deuxième moitié des années 1960, mais il n’aboutit guère à des résultats concrets pendant toute une décennie. À partir de la fin des années 1970, les Commissions Jenkins et Thorn arrivent à initier des interventions communes dans les secteurs en crise et les secteurs de pointe. La Commission Thorn prépare également le terrain pour l’achèvement du marché intérieur, mais la percée décisive dans ce domaine se produira seulement en 1985.

74Le premier volet du projet de politique industrielle, l’achèvement du marché intérieur, reste pendant la Commission Jenkins à l’ombre des politiques sectorielles montantes. Le dédoublement des portefeuilles « Marché intérieur » et « Affaires industrielles » explique vraisemblablement en partie pourquoi la question bénéficie d’une attention nouvelle dans la Commission Thorn. Pour le commissaire Narjes, le marché intérieur est en effet une priorité personnelle. Ses projets sont appuyés par l’ensemble de la Commission, mais il paraît difficile de mobiliser les États membres et l’industrie pour un ensemble de mesures techniques et a priori assez disparates, d’autant plus que leur intérêt direct pour les différents acteurs est moins clair que dans le cas de soutiens sectoriels. D’autres points à l’agenda communautaire, tels que la querelle budgétaire mais aussi des projets sectoriels tels qu’ESPRIT, paraissent plus urgents. Le projet du marché unique arrivera aussi seulement à maturation sous la Commission Delors I.

75Qu’est-ce qui explique que Davignon ait pu réaliser dès la fin des années 1970 les politiques sectorielles déjà préconisées par ses prédécesseurs Colonna et Spinelli ? La situation de crise industrielle y a certainement contribué de façon décisive, qu’il s’agisse du danger de faillites massives dans les secteurs en déclin ou du défi de la concurrence internationale pour les hautes technologies. Elle a permis aux États membres d’« apprendre » l’insuffisance des interventions nationales et d’envisager plutôt des solutions communes. Mais la « méthode Davignon » est également une innovation importante. Les États membres et l’industrie elle-même sont étroitement associés à l’élaboration des projets de politique industrielle communautaire, privilégiant des actions concrètes à des grands programmes politiques. En impliquant les États membres et l’industrie dès les stades précoces, Davignon construit activement des coalitions de soutien pour ses « nouvelles » politiques.

76Pour la politique sidérurgique, Davignon peut s’appuyer sur des dispositions inexploitées du traité de Paris, qui offrent de solides bases juridiques pour des interventions communes, et sur l’expérience du secteur acquise dans le cadre de la CECA. Ses premiers succès dans ce secteur contribuent à la crédibilité de ses initiatives ultérieures. Les bases de départ sont en effet nettement plus maigres pour les secteurs de haute technologie. Le traité CEE ne prévoit pas les instruments nécessaires à une politique industrielle interventionniste. Davignon ne peut se référer qu’à une résolution du Conseil de 1974 appelant à une politique communautaire pour l’industrie informatique, ainsi qu’à l’antécédent de quelques programmes de recherche limités pour ce secteur. En ressuscitant les dispositions du traité de Paris pour la sidérurgie et en amplifiant de façon exponentielle le noyau d’une politique informatique, Davignon agit en réel policy entrepreneur.

  • 133 Sur la base d’un riche éventail d’études sur divers aspects de la politique industrielle européenne (...)

77La création de ces politiques sectorielles n’aurait sans doute pas été possible sans le support unanime au sein de la Commission elle-même. Certaines différences d’accent existent : Narjes préfère notamment des politiques horizontales axées sur le marché, alors que Davignon se concentre sur le renforcement de la capacité technologique des producteurs. Mais leurs approches sont plutôt complémentaires que contradictoires. Au sein des Commissions Jenkins et Thorn, il y a un consensus de base sur le projet d’une politique industrielle européenne interventionniste. À l’opposé, la Commission Delors II sera marquée par une profonde division entre tenants d’une politique libérale et partisans d’interventions sectorielles. Face à un contexte de crise – que ce soit dans le secteur informatique à la toute fin des années 1980, ou dans la sidérurgie autour de 1994 –, cette controverse les empêche de mettre en œuvre des réponses interventionnistes133.

78Le projet de politique industrielle des Commissions Jenkins et Thorn se situe dans la continuité de la décennie précédente au niveau des idées : il veut un marché unique et une politique interventionniste à l’échelle européenne. Il s’en distingue toutefois par la réalisation de ces idées : la crise industrielle et la « méthode Davignon » contribuent à une plus grande réceptivité de la part des États membres. L’époque Jenkins-Thorn est aussi caractérisée par un projet « unique » de politique industrielle. À partir de la fin des années 1980, ce projet interventionniste sera repoussé par un projet concurrent, proposant une lecture libérale du traité de Rome.

Notes

1 Il est notoirement difficile de définir le concept de politique industrielle, la plupart des définitions étant orientées en fonction d’une politique idéale.

2 À titre d’exemple, sous la présidence de Thorn (1981-1984), les services suivants de la Commission sont impliqués dans la politique industrielle : DG I (Relations extérieures), DG II (Affaires économiques et financières), DG III (Marché intérieur et affaires industrielles), DG IV (Concurrence), DG V (Emploi, affaires sociales et éducation), DG XII (Science, recherche et développement), DG XIII (Marché de l’information et innovation), DG XV (Institutions financières et fiscalité), DG XVI (Politique régionale), DG XVIII (Crédits et investissements), DG XIX (Budgets), DG XX (Contrôle financier), task force « Technologies de l’information et des télécommunications ».

3 La plupart des travaux étudient un aspect ou un épisode particulier de la politique industrielle communautaire. Parmi les vues d’ensemble, signalons notamment É. Cohen et J.-H. Lorenzi (éd.), Politiques industrielles pour l’Europe, Paris, 2000 (Rapports du Conseil d’analyse économique, 26) ; R. Hellmann, Europäische Industriepolitik : zwischen Marktwirtschaft und Dirigismus, Baden-Baden, 1994 ; M. Hodges, « Industrial Policy : Hard Times or Great Expectations ? », in H. Wallace, W. Wallace et C. Webb (éd.), Policy-making in the European Community, 2e éd., Chichester-New-York-Brisbane, 1983, pp. 265-293 ; T. C. Lawton, « Uniting European industrial Policy : a Commission Agenda for Integration », in N. Nugent (éd.), At the Heart of the Union : Studies of the European Commission, New York-Houndmills, 1997, pp. 129-144 ; W. Sauter, Competition Law and Industrial Policy in the EU, Oxford, 1997.

4 L. Hooghe et G. Marks distinguent un projet « néolibéral », qui combine à la fois libéralisme du marché et nationalisme politique, et un projet de « capitalisme régulé », qui associe une approche social-démocrate du marché et supranationalisme. Cette catégorisation ne paraît pas valable pour les commissaires et fonctionnaires de la Commission, qui sont tous plutôt supranationalistes. L. Hooghe et G. Marks, « The Making of a Policy: the Struggle over European Integration », in H. Kitschelt, P. Lange, G. Marks et J. D. Stephens (éd.), Continuity and Change in Contemporary Capitalism, Cambridge, 1999 (Cambridge Studies in Comparative Politics), pp. 70-97.

5 Il y a des exceptions, par exemple C. Wilkinson, « Trends in Industrial Policy in the EC: Theory and Practice », in A. Jacquemin (éd.), European Industry: Public Policy and Corporate Strategy, Centre for European Policy Studies, Oxford, 1984, pp. 39-83.

6 Pour un aperçu succinct, voir É. Cohen et J.-H. Lorenzi, « Des politiques industrielles aux politiques de compétitivité en Europe », in idem (éd.), Politiques industrielles pour l’Europe, pp. 62-94.

7 Une analyse plus détaillée de la politique industrielle communautaire avant la fin des années 1970 se trouve dans M. Hodges, « Industrial Policy : a Directorate-General in Search of a Role », in H. Wallace, W. Wallace et C. Webb (éd.), Policy-making in the European Communities, Londres, 1977, pp. 113-135.

8 Par exemple : archives de la Commission européenne à Bruxelles (dorénavant ACOM), BAC118/83/807, note [de R. Toulemon] à G. Colonna di Paliano, 24.3.1965 et ibid., note d’A. Prate, 11590/III/66, 12.9.1966.

9 Commission des Communautés européennes (dorénavant CE), La politique industrielle de la Communauté. Mémorandum de la Commission au Conseil, COM/70/100/final, 18.3.1970.

10 Idem, Sixième rapport général sur l’activité des Communautés en 1972, 1973, § 5.

11 Idem, Pour la création d’une assise industrielle européenne. Communication de la Commission relative au programme de politique industrielle et technologique (présentée le 7 mai 1973), supplément nº 7 au Bulletin des Communautés européennes, 1973.

12 Idem, Huitième rapport général sur l’activité des Communautés en 1974, 1975, § 297.

13 Cf. les interprétations de hauts fonctionnaires de la Commission : R. Toulemon et J. Flory, Une politique industrielle pour l’Europe, Paris, 1974 (Collection SUP, L’Économiste, 40), pp. 110-113 ; C. Layton, « The high-tech Triangle », in R. Morgan et C. Bray (éd.), Partners and Rivals in Western Europe : Britain, France and Germany, Aldershot-Brookfield, 1986, pp. 184-204.

14 « Décision du Conseil du 22.7.1976 arrêtant un ensemble de projets communs en informatique (76/632/CEE) », Journal officiel des Communautés européennes (dorénavant JO), L233, 16.8.1976, pp. 11-15.

15 Pour l’étude de cette période, les articles suivants de Davignon et ses collaborateurs à la Commission européenne sont particulièrement significatifs : É. Davignon, « Renforcement de la Communauté européenne : le rôle de la Commission », Studia diplomatica, v. 32, 1979 ; idem, « Une stratégie industrielle pour l’Europe », Revue d’économie industrielle, nº 23, 1er trimestre 1983, pp. 109-118 ; P. Defraigne, « Towards concerted Industrial Policies in the EC », in A. Jacquemin (éd.), European Industry : Public Policy and Corporate Strategy, Centre for European Policy Studies, Oxford, 1984, pp. 368-377 (Defraigne est membre du cabinet de Davignon depuis 1977) ; C. Wilkinson, « Trends in industrial policy… », op. cit. ; idem, « European Industrial Policies in an International Context », Annales de sciences économiques appliquées, v. 39, nº 3, 1983, pp. 197-206 (Wilkinson est chef de division à la DG III, puis, à partir de 1984, dans la task force « Technologies de l’information et des télécommunications »). Intéressantes sont également les publications de certains observateurs contemporains : V. Curzon Price, Industrial Policies in the European Community, Trade Policy Research Centre, Londres, 1981 ; J. Pearce et J. Sutton, Protection and Industrial Policy in Europe, Royal Institute for International Affairs, Londres-Boston-Henley, 1985.

16 L’ampleur de ce soutien est très difficile à chiffrer. D’après le « rapport Maldague », les dépenses des « administrations publiques » en faveur de l’économie dans la période 1975-1977 s’élevaient à 4,4 % du PIB dans la République fédérale d’Allemagne et en France, à 7,5 % en Italie, à 6,1 % en Belgique et à 4,7 % au Royaume-Uni. Rapport du groupe de travail. Les politiques industrielles dans la Communauté : intervention de l’État et ajustement des structures, II/419/80, Bruxelles, janvier 1981, p. 25.

17 OCDE, Pourquoi des politiques d’ajustement positives ? Recueil de documents de l’OCDE 1978/1979, Paris, 1979.

18 Commission CE, Onzième rapport général sur l’activité des Communautés en 1977, 1978, § 120.

19 R. Toulemon, « Altiero Spinelli ou l’exigence européenne », Revue du Marché commun, nº 296, juin 1986, p. 303.

20 Sur les politiques communautaires pour les secteurs en crise : L. Tsoukalis et A. de Silva Ferreira, « Management of Industrial Surplus Capacity in the European Community », International Organization, v. 34, 1980, pp. 355-376 ; M. Hodges, « Industrial Policy : hard Times… », op. cit., pp. 280-288. Une analyse très critique se trouve dans V. Curzon Price, Industrial policies…, op. cit., pp. 84-118. Sur le rôle de la Commission dans l’élaboration d’une politique sidérurgique : T. Grunert, « Le processus de décision dans la politique sidérurgique de la CEE : tendances néocorporatistes ou intégrationnistes ? », in Y. Mény et V. Wright (éd.), La crise de la sidérurgie européenne, 1974-1984, Paris, 1985, pp. 219-306.

21 É. Davignon, « Une stratégie industrielle… », op. cit., p. 117.

22 V. Curzon Price, Industrial policies…, op. cit., pp. 78-79 et 106-107 ; M. Hodges, « Industrial Policy: Hard Times… », op. cit., p. 281.

23 Commission CE, La politique de la Commission en matière d’aides sectorielles (Communication de la Commission au Conseil), COM/78/221/final, 25.5.1978.

24 Cf., pour le secteur sidérurgique, T. Grunert, « Le processus de décision… », op. cit., p. 249.

25 Commission CE, Rapport sur certains aspects structurels de la croissance, COM/78/255/final, 22.6.1978.

26 Cf. la note du service juridique de la Commission sur les possibilités juridiques de réaliser une politique industrielle communautaire, en annexe de ACOM, BAC10/85/36, P. Cecchini à É. Davignon, 25.4.1980.

27 ACOM, BAC10/85/37, R. Möhler à F. Braun, projet de dossier d’information pour les nouveaux membres de la Commission sur « affaires industrielles et marché intérieur », 31.10.1984.

28 Commission CE, Pour développer l’industrie en Europe : une stratégie communautaire (Mandat du 30 mai 1980), COM/81/639/final/2, 29.10.1981. Les idées de cette communication se reflètent aussi dans le Ve programme de politique économique à moyen terme, cf. idem, Bulletin des Communautés européennes, nº 7/8, juillet-août 1981, § 3.4.6.

29 Idem, Stratégie industrielle de la Communauté (Communication de la Commission au Conseil européen 21-22 mars 1983), COM/83/150/final, 15.3.1983 ; idem, Communication pour contribuer aux délibérations du Conseil spécial des 20-21 septembre sur le thème de l’amélioration de la compétitivité internationale des entreprises européennes, COM/83/547, 14.9.1983 ; idem, Actions communautaires pour améliorer la compétitivité internationale des entreprises, COM/83/578, 29.9.1983.

30 ACOM, BAC10/85/48, Une nouvelle étape par l’Europe : un espace commun de l’industrie et de la recherche, mémorandum présenté par le gouvernement français au Conseil CE, septembre 1983.

31 Commission CE, Bulletin des Communautés européennes, nº 6, juin 1984, § 1.1.6.

32 É. Davignon, « Une stratégie industrielle… », op. cit., pp. 112 et 114.

33 ACOM, BAC10/85/39, M. Stavaux, compte rendu d’une réunion du cabinet Davignon en vue de préparer la réunion informelle des ministres de l’Industrie à Athènes du 24.9.1983, 13.9.1983.

34 Cf. C. Wilkinson, « Trends in Industrial Policy… », op. cit., p. 69.

35 Cf. note 14 ; « Décisions du Conseil 77/615/CEE, 77/616/CEE, 77/617/CEE, 77/618/et 77/619/CEE du 27.9.1977 », JO, nº L255, 6.10.1977, pp. 22-34.

36 Commission CE, La société européenne face aux nouvelles technologies de l’information. Une réponse communautaire, COM/79/650/final, 23.11.1979 ; idem, La société européenne face aux technologies de l’information : pour une réponse communautaire (Communication au Conseil européen – Dublin, les 29 et 30 novembre 1979), COM/79/683/final, 22.11.1979.

37 « Règlement (CEE) nº 3744/81 du Conseil du 7.12.1981 concernant des actions communautaires dans le domaine de la technologie microélectronique », JO, nº L376, 30.12.1981, pp. 38-48 ; « Décision du Conseil du 21.12.1982 concernant la réalisation d’une phase préparatoire à un programme communautaire de recherche et développement dans le domaine des technologies de l’information (82/878/CEE) », JO, nº L369, 29.12.1982, pp. 37-40 ; « Décision du Conseil du 28.2.1984, relative à un programme européen de recherche et de développement dans le domaine des technologies de l’information (ESPRIT) (84/130/CEE) », JO, nº L67, 9.3.1984, pp. 54-59 ; « Décision du Conseil du 10 avril 1984 modifiant la décision 79/783/CEE arrêtant un programme pluriannuel (1979-1983) dans le domaine de l’informatique (84/254/CEE) », JO, nº L126, 12.5.1984, pp. 27-28.

38 Commission CE, Plan d’action pour la recherche aéronautique, COM/77/362/final, 26.7.1977 ; idem, Communication de la Commission au Conseil en vue de la concertation sur les programmes aéronautiques civils prévue par la résolution du 4 mars 1975 et par la déclaration du 14 mars 1977, COM/78/211/final, 23.6.1978.

39 G. Merritt, L’innovation industrielle : guide des activités, services et financements communautaires, Commission CE, Direction générale Marché de l’information et innovation, Luxembourg, 1984, pp. XIII et 83-88.

40 ACOM, BAC47/86/92, F. Braun à É. Davignon et K.-H. Narjes, 11.2.1981.

41 L. Guzetti, A brief History of European Union Research Policy, Luxembourg, 1995, pp. 83-101.

42 Cf. par exemple, Commission CE, Rapport de la Commission au Conseil sur le programme pluriannuel dans le domaine de l’informatique (1979-1983), COM/85/473/final, 20.9.1985.

43 A. Van Laer, « Liberalization or Europeanization? The EEC Commision’s Policy on Public Procurement in Information Technology and Telecommunication (1957-1984) », Journal of European Integration History, v. 12, nº 2, 2006, p. 107-130.

44 Ibid.

45 Cf. Commission CE, Pour développer l’industrie…, COM/81/639/final/2, op. cit.

46 Idem, Rapport d’activité des services informatiques de la Commission : 1977, COM/78/347/final, 21.7.1978.

47 P. Defraigne, « Towards concerted industrial policies… », op. cit., p. 376.

48 C. Wilkinson, « Trends in industrial policy… », op. cit., p. 66.

49 Ibid., p. 61.

50 Commission CE, Proposition modifiée d’une décision du Conseil pour l’adoption d’un deuxième plan d’action triennal en matière de l’information et de la documentation scientifiques et techniques, COM/78/213/final, 26.5.1978 ; idem, Proposition de décision du Conseil portant adoption d’un troisième plan d’action (1981-1983) dans le domaine de l’information et de la documentation scientifiques et techniques, COM/80/552/final, 1.10.1980.

51 G. Merritt, L’innovation industrielle…, op. cit., pp. 56-57.

52 Commission CE, Développement et innovation industriels (Communication de la Commission au Conseil européen de Luxembourg des 1er et 2 décembre 1980), COM/80/755/final/2, 26.11.1980.

53 ACOM, BAC81/85/59, Répartition des compétences entre les membres de la Commission (décision prise par la Commission lors de sa 587e réunion du 7 janvier 1981, modifiée et complétée lors de ses 588e et 589e réunions, les 14 et 21 janvier 1981), SEC/81/240, 20.1.1981 ; ACOM, BAC49/89/160, note de D. Watson, janvier 1983 ; ACOM, BAC105/88/123, [R.K. Appleyard], projet de note sur les tâches de la DG XIII, 22.7.1983.

54 Commission CE, Politique de l’innovation industrielle. Principes d’une stratégie communautaire, COM/81/620/final, 20.10.1981.

55 Un aperçu de la portée de la politique de l’innovation industrielle en 1984 se trouve dans G. Merritt, L’innovation industrielle…, op. cit.

56 Commission CE, Communication et proposition relatives à un plan de développement transnational de l’infrastructure d’assistance à l’innovation et au transfert des technologies (1983-1985), COM/82/251/final, 15.6.1982.

57 G. Merritt, L’innovation industrielle…, op. cit., p. XV.

58 G. Merritt, L’innovation industrielle…, op. cit.

59 ACOM, BAC47/86/95, note aux membres de la Commission sur la réunion des chefs de cabinet du 5 octobre 1981, SEC/81/1477, 6.10.1981.

60 P. Defraigne, « Towards Concerted Industrial Policies… », op. cit., p. 372.

61 C. Wilkinson, « Trends in Industrial Policy… », op. cit., p. 68.

62 Commission CE, Treizième rapport sur la politique de la concurrence : 1983, Bruxelles, 1984, pp. 11-12.

63 ACOM, BAC21/89/26, note de P. M. Schmitt à R. Hüber, IV/1/82/D/2241, 20.7.1982.

64 « Règlement (CEE) nº 418/85 de la Commission du 19.12.1984 concernant l’application de l’article 85 paragraphe 3 du traité à des catégories d’accords de recherche et de développement », JO, nº L053, 22.2.1985, pp. 5-12.

65 Cf., par exemple, Commission CE, La consolidation du marché intérieur, COM/84/305/final, 4.6.1984 ; idem, Pour développer l’industrie…, COM/81/639/final/2, op. cit. Sur l’affaire Grundig-Thomson, voir J. Pearce et J. Sutton, Protection and Industrial Policy…, op. cit., pp. 156-164 ; ACOM, BAC10/85/234, note de M. Caspari, 15.2.1983.

66 Commission CE, Politique de l’innovation industrielle…, COM/81/620/final, op. cit.

67 Idem, L’emploi face à la nouvelle technologie de la microélectronique (Communication de la Commission). Session du Comité permanent de l’emploi 26 février 1980, COM/80/16/final, 5.2.1980 ; idem, Nouvelles technologies de l’information et changements sociaux dans les domaines de l’emploi, des conditions de travail, de l’éducation et de la formation professionnelle (Communication de la Commission au Comité permanent de l’emploi), COM/80/578/final, 12.10.1981 ; idem, Nouvelles technologies de l’information et changements sociaux dans les domaines de l’emploi, des conditions de travail, de l’éducation et de la formation professionnelle, COM/81/578/final/2 (addendum), 26.10.1981 ; idem, Les nouvelles technologies de l’information et la formation professionnelle : nouvelles initiatives communautaires pour la période 1983-1987, COM/82/296/final, 3.6.1982 ; idem, Changement technologique et mutations sociales, COM/84/6, 26.1.1984 ; idem, Communication de la Commission au Conseil. Les nouvelles technologies de l’information et les systèmes scolaires dans la Communauté européenne (Programme de travail pour la période 1985-1987), COM/84/722/final, 14.12.1984.

68 G. Merritt, L’innovation industrielle…, op. cit., pp. 39-44.

69 L’investissement industriel n’était initialement pas un objectif direct du NIC : ses priorités étaient les infrastructures de transport, les projets d’énergie et le développement des petites et moyennes entreprises. « 83/200/CEE : Décision du Conseil du 19.4.1983 habilitant la Commission à contracter des emprunts au titre du nouvel instrument communautaire en vue de promouvoir les investissements dans la Communauté », JO, nº L112, 28.4.1983, pp. 26-27.

70 Commission CE, La consolidation…, COM/84/305/final, op. cit.

71 Idem, Communication et proposition relatives à un plan…, COM/82/251/final, op. cit.

72 Cf. idem, Rapport de la Commission sur l’Union européenne (Communication de la Commission au Conseil européen, à Copenhague, les 3 et 4 décembre 1982), COM/82/783/final, 12.11.1982 ; idem, La consolidation…, COM/84/305/final, op. cit.

73 Idem, Communication de la Commission au Conseil sur la situation du marché intérieur, COM/81/313/final, 17.6.1981.

74 Idem, Bulletin des Communautés européennes, nº 6, juin 1981, § 1.1.6.

75 Idem, Renforcement du marché intérieur (Communication de la Commission au Conseil), COM/81/572/final, 14.10.1981 ; idem, Renforcement du marché intérieur (Communication de la Commission au Conseil), COM/82/399/final, 24.6.1982 ; idem, Communication de la Commission au Conseil sur la relance du marché intérieur européen, COM/82/735/final, 12.11.1982 ; idem, Rapport de la Commission…, COM/82/783/final, op. cit.

76 Idem, La consolidation du marché intérieur européen (Communication de la Commission au Conseil européen, Fontainebleau, 25 et 26 juin 1984), COM/84/350/final, 14.6.1984 ; « Directive 83/189/CEE du Conseil du 28 mars 1983 prévoyant une procédure d’information dans le domaine des normes et réglementations techniques », JO, nº L109, 26.4.1983, pp. 8-12.

77 Commission CE, Évaluation du fonctionnement du marché intérieur, COM/83/80/final, 24.2.1983 ; idem, Les problèmes du marché intérieur (Communication de la Commission au Conseil Européen des 21-22 mars 1983), COM/83/144/final, 16.3.1983 ; idem, La consolidation…, COM/84/305/final, op. cit. ; idem, La consolidation…, COM/84/350/final, op. cit.

78 L’importance relative des initiatives de la Commission pour l’adoption du « programme 1992 » et pour la conclusion de l’Acte unique européen reste contestée. Considéré crucial par les « supranationalistes », son rôle est minimalisé par les « intergouvernementalistes ». Mais même ces derniers reconnaissent maintenant que la Commission Thorn a joué un certain rôle d’agenda-setting. Les arguments essentiels du débat entre supranationalistes et intergouvernementalistes se trouvent dans : W. Sandholtz et J. Zysman, « 1992 : recasting the European Bargain », World Politics, v. 42, 1989, pp. 95-128 ; A. Moravcsik, « Negotiating the Single European Act : National Interests and Conventional Statecraft in the European Community », International Organization, v. 45, 1991, pp. 19-56. Pour la réévaluation du rôle de la Commission dans l’interprétation intergouvernementaliste : A. Moravcsik, The Choice for Europe. Social Purpose & State Power from Messina to Maastricht, Londres, 1998, pp. 353, 358-359; idem, « A new Statecraft? Supranational Entrepreneurs and International Cooperation », International Organization, v. 53, 1999, pp. 292-298.

79 É. Davignon, « Renforcement… », op. cit., p. 470.

80 ACOM, BAC81/85/61, secrétariat [réd. Riotte] au groupe des correspondants Nouvelles technologies de l’information, 2.6.1981.

81 ACOM, BAC10/85/468, membre du cabinet de Davignon à Davignon, 19.1.1977.

82 À défaut de ministre de l’Industrie, la République fédérale d’Allemagne et les pays du Benelux sont représentés par leur ministre de l’Économie. D’après Grunert, ces puissants ministres de l’Économie exerçaient une relativement plus grande influence dans ces réunions. T. Grunert, « Le processus de décision… », op. cit., p. 250.

83 Commission CE, Bulletin des Communautés européennes, nº 5, mai 1982, § 2.1.11.

84 Cf. note 75.

85 A. Van Laer, « Les réunions des directeurs généraux de l’Industrie (1980-1984) : un pas essentiel vers l’achèvement du Marché intérieur ? », article en préparation.

86 BAC75/84/22, Davignon aux ministres de l’Industrie, SG/80/D/9423, 30.7.1980.

87 É. Davignon, « Renforcement… », op. cit., pp. 474-475.

88 C’est par exemple le cas pour les politiques sidérurgique (T. Grunert, « Le processus de décision… », op. cit., p. 285) et informatique (A. Van Laer, La politique des Communautés européennes dans le domaine des technologies de l’information et des télécommunications (1965-1984), thèse de doctorat en préparation).

89 Cette argumentation est développée par exemple lors de l’introduction du système obligatoire des quotas de production d’acier (T. Grunert, « Le processus de décision… », op. cit., pp. 277-278, 289-290) ou lors de la proposition du programme ESPRIT (A. Van Laer, La politique…, op. cit.).

90 W. Sandholtz, High-tech Europe. The Politics of International Cooperation, Berkeley-Los Angeles-Oxford, 1992; W. Sandholtz et J. Zysman, « 1992… », op. cit.

91 Le terme même est utilisé dans ce contexte par P. Maillet, L’Europe à la recherche de son avenir industriel, Bruxelles, 1983, p. 188.

92 La stratégie industrielle de la Communauté européenne, Luxembourg, 1983, (Documentation européenne, 5/1982), pp. 55-56.

93 É. Davignon, « Une stratégie… », op. cit., p. 117.

94 Citation traduite d’ACOM, BAC141/89/78, J.-F. Marchipont, compte rendu sommaire de la réunion des directeurs généraux de l’Industrie du 1er mai 1983, 20.5.1983.

95 ACOM, BAC10/85/38, F. Braun [réd. C. Wilkinson] à É. Davignon et K.-H. Narjes, 11.2.1982.

96 ACOM, BAC10/85/39, M. Stavaux, compte rendu d’une réunion du cabinet Davignon en vue de préparer la réunion informelle des ministres de l’Industrie à Athènes du 24.9.1983, 13.9.1983. Sur l’incongruité d’un débat de principe, aussi Commission CE, Stratégie industrielle…, COM/83/150/final, op. cit.

97 É. Davignon, « Renforcement… », op. cit., pp. 472-473.

98 Y. Mény et V. Wright, « L’État et la sidérurgie en Europe occidentale », in idem (éd.), La crise de la sidérurgie européenne, 1974-1984, Paris, 1985, p. 68 ; T. Grunert, « Le processus de décision… », op. cit., pp. 285-286.

99 A. Van Laer, La politique…, op. cit.

100 R. Toulemon, « Altiero Spinelli ou l’exigence européenne », Revue du Marché commun, nº 296, juin 1986, p. 303.

101 Sur Eurofer : T. Grunert, « Le processus de décision… », op. cit., pp. 258-263, 286-289 ; sur la table ronde ESPRIT : J.M. Van Walsum-Stachowicz, Corporate Diplomacy and European Community Information Technology Policies : the Influence of Multi-Nationals and Interest Groups, 1980-1993, thèse de doctorat inédite de la London School of Economics and Political Science, Londres, 1994 ; sur la table ronde des industriels : M. G. Cowles, The Politics of Big Business in the European Community : setting the Agenda for a new Europe, thèse de doctorat inédite de l’American University, 1994.

102 ACOM, BAC10/85/36, Braun à Defraigne, 30.9.1977.

103 T. Grunert, « Le processus de décision… », op. cit., p. 286.

104 Commission CE, Dix-huitième rapport général sur l’activité des Communautés en 1984, 1985, § 186. Aussi ACOM, BAC10/85/37, R. Möhler à F. Braun, projet de dossier d’information pour les nouveaux membres de la Commission sur « affaires industrielles et marché intérieur », 31.10.1984.

105 La Commission souligne ainsi l’importance de la constitution du Conseil « Marché intérieur » dans La consolidation…, COM/84/305/final, op. cit.

106 C. Wilkinson, « Trends in Industrial Policy… », op. cit., p. 75.

107 ACOM, BAC49/89/160, note de D. Watson, janvier 1983 (citation traduite).

108 A. Van Laer, « Les réunions… », op. cit.

109 C. Wilkinson, « Trends in Industrial Policy… », op. cit., p. 75 (citation traduite).

110 T. Grunert, « Le processus de décision… », op. cit., p. 258 ; A. Van Laer, La politique…, op. cit.

111 Un récent aperçu sur l’historique du Marché unique et la littérature à son sujet se trouve dans A. Young, « The Single Market : a new Approach to Policy », in H. Wallace, W. Wallace et M. A. Pollack (éd.), Policy-Making in the European Union, 5e éd., Oxford, 2005, pp. 93-112.

112 Commission CE, L’achèvement du marché intérieur : livre blanc de la Commission à l’intention du Conseil européen, COM/85/310/final, 14.6.1985 ; idem, Vers la Communauté européenne de la technologie, COM/85/530/final, 25.6.1985.

113 Idem, Vingtième rapport général sur l’activité des Communautés en 1986, 1987, § 322.

114 Pour un précis sur les deux premiers programmes-cadre, voir L. Guzetti, A brief history…, op. cit., pp. 83-101 et 121-128.

115 Commission CE, Vingtième rapport général sur l’activité des Communautés en 1986, 1987, § 322.

116 Idem, L’amélioration de la compétitivité et des structures industrielles de la Communauté, COM/86/40/final, 25.2.1986 ; idem, Vingtième rapport général sur l’activité des Communautés en 1986, 1987, § 323.

117 A. Van Laer, « EEC public markets… », op. cit.

118 Cette partie se base très largement sur les témoignages de G. Ross, « Sliding into Industrial Policy : inside the European Commission », French Politics & Society, v. 11, nº 1, 1993, pp. 20-44 ; idem, Jacques Delors and European Integration, Cambridge, 1995, surtout pp. 114-124.

119 L. Brittan, A Diet of Brussels: the Changing Face of Europe, Londres, 2000, p. 90.

120 Commission CE, La politique industrielle dans un environnement ouvert et concurrentiel – Lignes directrices pour une approche communautaire, COM/90/556, 16.11.1990. Les fondements de cette communication sont présentés clairement dans A. Jacquemin et J.-F. Marchipont, « De nouveaux enjeux pour la politique industrielle de la Communauté », Revue d’économie politique, nº 102, janvier-février 1992, pp. 69-97. Jacquemin est à l’époque conseiller à la Commission européenne, Marchipont chef d’unité à la DG III.

121 Cf. P. Geoffron, « La politique de concurrence européenne : du libre-échange à la libre concurrence », in É. Cohen et J.-H. Lorenzi (éd.), Politiques industrielles pour l’Europe, Paris, 2000 (Rapports du Conseil d’analyse économique, 26), pp. 371-382.

122 Cf. W. Sauter, Competition law…, op. cit., p. 91, note 135. Aussi P. Nicolaides, « Industrial Policy: the Problem of Reconciling Definitions, Intentions and Effects », in idem (éd.), Industrial Policy in the European Community: a necessary Response to Economic Integration?, 1993, Dordrecht, 1993, pp. 9-10.

123 J. Delors, Mémoires, Paris, 2004, surtout pp. 321, 238-239, 575, 587-589.

124 G. Ross, Jacques Delors…, op. cit., p. 176 (citation traduite).

125 M. Bangemann, Les clés de la politique industrielle en Europe, Paris, 1992, surtout pp. 20, 24, 30, 42, 78, 108 et 171.

126 Commission CE, L’industrie européenne de l’électronique et de l’informatique : constats, enjeux, propositions d’action. Communication de la Commission, SEC/91/565, publié dans idem, La politique industrielle communautaire pour les années 1990, Bulletin des Communautés européennes, supplément nº 3, 1991, pp. 27-44.

127 N. Lévy, « EU Merger Control : from Birth to Adolescence », World Competition, v. 26, 2003, pp. 204-205 ; M. Cini et L. McGowan, Competition Policy in the European Union, New-York, 1998 (European Union series), pp. 127-129 ; L. Brittan, A Diet of Brussels…, op. cit., pp. 98-99 ; G. Ross, Jacques Delors…, op. cit., pp. 129-135 et 176-179.

128 G. Dudley et J. Richardson, « Competing Advocacy Coalitions and the Process of “Frame Selection”: a Longitudinal Analysis of EU Steel Policy », Journal of European Public Policy, v. 6, 1999, p. 242.

129 Sur les interprétations contradictoires de cet article : R. Hellmann, Europäische Industriepolitik…, op. cit., pp. 15-26 ; W. Sauter, Competition Law…, op. cit., p. 97. Sur les négociations qui sont à la base de ce compromis : R. Hellmann, Europäische Industriepolitik…, op. cit., pp. 14-15 ; W. Sauter, Competition Law…, op. cit., pp. 93-94.

130 G. Dudley et J. Richardson, « Competing Advocacy Coalitions… », op. cit., pp. 225-248, particulièrement pp. 236-238 ; A. Menon et J. Hayward, « States, Industrial Policies and the European Union », in H. Kassim et A. Menon (éd.), The European Union and National Industrial Policy, Londres-New York, 1996 (The State and the European Union), pp. 281-284.

131 G. Dudley et J. Richardson, « Competing Advocacy Coalitions… », op. cit., pp. 226 et 238.

132 G. Ross, Jacques Delors…, op. cit., p. 164.

133 Sur la base d’un riche éventail d’études sur divers aspects de la politique industrielle européenne, centrées notamment sur les années 1990, Menon et Hayward ont conclu que « les divisions internes, l’impact d’acteurs externes, combiné avec les limites d’action imposées par la sensibilité politique, tout conspire à rendre la Commission incapable de fournir le leadership clair et conséquent que les néofonctionnalistes en attendaient » (citation traduite d’A. Menon et J. Hayward, « States… », op. cit., p. 285). Notre analyse a montré que les politiques sectorielles initiées par les Commissions Jenkins et Thorn constituent une exception notable à ce constat.

Auteur

Licenciée en histoire et agrégée de l’enseignement secondaire supérieur de l’Université catholique de Louvain, Arthe Van Laer est actuellement chercheuse dans le cadre d’un projet international sur l’histoire de la Banque européenne d’investissement et professeur à la Haute École Roi Baudouin (Mons). Elle prépare une thèse de doctorat sur « La politique industrielle des Communautés européennes dans les secteurs des technologies de l’information et des télécommunications, des premières initiatives au milieu des années soixante au lancement du programme ESPRIT en 1984 ». Des résultats liminaires de cette recherche sont publiés dans « Liberalization or Europeanization ? The EEC Commission’s Policy on Public Procurement in Information Technology and Telecommunications (1957-1984) », Journal of European Integration History, v. 12, nº 2, 2006, p. 107-130 et « Endeavours to build European Computers, 1965-1974: End or means to developing an EEC industrial policy? », History and Technology, à paraître en 2007.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2007

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