Michel Debré et la réforme du ministère des Finances : continuités et innovations 1938‑1968

1En 1966, rappelé par le général de Gaulle et Georges Pompidou, Michel Debré revient au gouvernement comme ministre de l’Économie et des Finances, à la tête d’un « grand » ministère économique qu’il veut le plus étendu possible et qu’il rebaptise symboliquement pour marquer l’ordre de ses priorités1. Homme d’État et homme politique à part entière, il est aussi considéré comme un acteur et un penseur de la réforme de l’État, d’une part en raison de la création de l’ENA et de la réforme des administrations centrales qu’il a menée à la Libération2, et d’autre part en raison de son œuvre constitutionnelle et des réformes administratives, ministérielles ou gouvernementales qu’il a menées successivement à la Justice3 puis en tant que Premier ministre4.

2D’une manière générale, Michel Debré a toujours montré un intérêt majeur pour l’administration5, qu’il considère comme le lieu de l’incarnation de l’État et de sa souveraineté, en même temps que le bras armé et efficace de son intervention. Cet intérêt, voire cette passion, le conduisent à prendre au sérieux le fait administratif dans toute son épaisseur et à se préoccuper des services qu’il dirige, et ce, selon deux problématiques distinctes.

3La première est celle de la dignité de la fonction publique et de la valorisation du service public. En pratique, cela se traduit – nous en avons la trace dans ses archives6 – par le choix minutieux des dirigeants administratifs7, par l’éloge et la valorisation des hauts fonctionnaires, par la mobilisation des grands corps notamment pour les travaux d’étude8, par un intérêt prononcé pour tout ce qui touche à la condition des fonctionnaires et à sa revalorisation9, par la visite attentive des services et des bureaux10, par la réception des syndicats de fonctionnaires et la considération de leur point de vue11. Mais la haute idée qu’il se fait du service de l’État passe aussi, a contrario, par la défense du service public contre les menées politiques internes et contre les grèves12, par la réaffirmation de la neutralité du service public et du nécessaire apolitisme des hauts fonctionnaires13, par le maintien de la semaine de 45 heures et du travail le samedi matin pour les fonctionnaires14, par un contrôle strict des horaires de la journée de travail15, par le respect de l’autorité hiérarchique et d’une « discipline » sévère pour les agents16… Aux yeux de Michel Debré, le service de l’État n’est pas un métier comme les autres, c’est un sacerdoce !

4La seconde problématique qu’il file tout au long de sa carrière ministérielle et qui est à l’origine d’un second groupe de réformes administratives, c’est celle de l’accroissement de l’efficacité de l’État. Cette réflexion, qu’il amorce dès avant la Seconde Guerre mondiale lors de son passage au cabinet de Paul Reynaud et à l’occasion du Comité de la Hâche de 1938-1939, l’entraîne sur la voie de la rationalisation des structures administratives, de l’adaptation continuelle de l’administration à son environnement et aux contraintes qui l’enserrent, du perfectionnement de ses outils et de l’amélioration continuelle de ses résultats. C’est cet aspect-là que nous essaierons d’approfondir aujourd’hui dans le cadre de cette contribution sur la modernisation du ministère des Finances17.

5Mais précisément, quelle connaissance Michel Debré possède-t-il du ministère des Finances en 1966 ? Issu du Conseil d’État, éloigné des cercles rapprochés des Finances en dépit de son court passage au cabinet de Paul Reynaud ministre des Finances en 193818, écarté de façon durable du pouvoir et de toute gestion ministérielle par son engagement politique gaulliste dans les années cinquante, quelle perception a-t-il de ce ministère qu’il n’a guère eu l’occasion d’approcher de près ? A-t-il des projets pour ce ministère lorsqu’il arrive à sa tête ? Quelles réformes veut-il et va-t-il mettre en œuvre ?

I. Michel Debré et le ministère des Finances avant 1966 : une distance critique

6Lorsque Michel Debré arrive rue de Rivoli en 1966, on peut dire que ses relations avec le ministère des Finances sont marquées d’une certaine ambivalence, née d’une histoire longue de près de trente ans d’observation et de confrontation, oscillant entre respect et exaspération, admiration et impatience. En effet, Michel Debré n’a pas attendu les années soixante pour s’intéresser à la question du pilotage économique et financier de l’État et dès avant 1938, il se préoccupe de la conception et de la coordination des politiques économiques, financières et même sociales.

7De fait, devant les échecs successifs des politiques de déflation puis de l’expérience du Front populaire, devant la crise politique et économique qui dure malgré les efforts de Paul Reynaud, il réfléchit à la conduite de la politique économique et dès 1937, il préconise la création d’un grand ministère des Finances et de l’Économie nationale unifié19 comportant le Mouvement général des fonds, le Commerce, l’Agriculture, les Travaux publics, la Marine marchande, certains services du Travail et même les Colonies ; son objectif est de mettre en place une politique économique et sociale « scientifique », cohérente et efficace. Ce faisant, il souligne les insuffisances du dispositif gouvernemental, ministériel et administratif de l’époque, dénonce la faiblesse du ministère de l’Économie nationale mis en place par le gouvernement de Léon Blum20 et pointe le tropisme d’un ministère des Finances trop enclin à ne prendre en compte que les aspects budgétaires et comptables. Reprenant une antienne antiparlementaire courante dans l’entre-deux-guerres, partisan du renforcement du rôle de l’exécutif, il insiste aussi sur l’importance qu’il y aurait à mettre en place une « unité de direction, de commandement et de nomination » contre tous les intérêts particuliers et contre tous les lobbys qui assaillent l’État.

8Lors de sa participation au cabinet de Paul Reynaud en 193821, il s’initie aux grands problèmes économiques et financiers ; confronté à la nécessité du réarmement, il s’attache, avec le concours d’Alfred Sauvy, à résoudre le dossier de « la semaine des quarante heures » et de la durée légale du temps de travail, légué par le Front populaire ; avec un respect teinté d’admiration, il prend connaissance du système financier français, des grandes institutions qui gravitent autour du ministère des Finances et de la formidable « machinerie » administrative que ce dernier constitue ; il rencontre aussi les « grands » financiers de l’époque, qui pour certains recroiseront son chemin après la guerre, Jacques Rueff, Wilfrid Baumgartner, Yves Bouthillier ou Maurice Couve de Murville. Découvrant le zèle du ministère des Finances en matière de déflation et d’économies budgétaires22, il dénonce le procédé aveugle consistant à supprimer forfaitairement les crédits et propose la création d’une commission d’étude et de réorganisation administrative, vite rebaptisée « Comité de la Hâche », qui reçoit pour mission de faire « un effort de réflexion sur la machine publique administrative afin de réduire à bon escient les frais généraux et de proposer des réformes sérieuses »23. Cette commission, très resserrée, placée sous la présidence du conseiller d’État Pichat, procède, à coup d’auditions, d’enquêtes et de rapports sectoriels, à un vaste audit de l’administration et des services publics et formule des dizaines de propositions de réforme, réorganisation, fusion, suppression de services et d’emplois. La guerre vient mettre fin à cette vaste entreprise de brain-storming et de « peignage » des dépenses, mais l’expérience n’est pas perdue pour Michel Debré qui la réitérera sous une autre variante en 1959 avec la mise sur pied de la Commission dite « de l’article 76 ». Enfin, à l’occasion de la mise en place de la politique de la famille en 1939, il constate les difficultés que rencontre Paul Reynaud à faire passer des réformes de structures auprès de ses propres services, à partir du moment où ces réformes entraînent une augmentation de la dépense publique24.

9À la Libération, c’est contre l’avis du ministère des Finances que Michel Debré impose la création de l’ENA, de la direction de la Fonction publique et du corps des administrateurs civils25. Il fait à cette occasion une nouvelle expérience de la capacité d’inertie et de résistance des services de la rue de Rivoli lorsqu’on veut leur imposer une réforme dont ils ne veulent pas ou dont ils ne sont pas partie prenante, et tout particulièrement du pouvoir de frein de la direction du Budget, à l’époque pourtant dirigée par son ami, l’inspecteur des Finances Didier Gregh26.

10Enfin, au début des années cinquante, de conférence en conférence27, il développe sa réflexion sur la réforme administrative28 et fustige tout particulièrement le ministère des Finances et des Affaires économiques dont il dénonce l’inefficacité et l’excès de centralisme et de contrôle29. Le salut passe selon lui par un important effort de réflexion sur les missions et sur les domaines d’intervention de l’État ainsi que sur une nouvelle répartition des tâches et surtout par une ambitieuse politique de décentralisation.

11Son expérience de Premier ministre du général de Gaulle va-t-elle lui permettre de poser un regard plus positif sur le ministère des Finances ? On peut en douter car, là encore, ses relations avec le ministère des Finances se révèlent plutôt mitigées.

12Rappelons en premier lieu que la constitution financière de la V^e République a échappé en partie à Michel Debré30, puisque la rédaction de l’ordonnance budgétaire du 2 janvier 1959 a été prise en charge « en interne » au ministère des Finances par le directeur du Budget de l’époque, Gilbert Devaux31, supervisée de loin par Roger Goetze ancien directeur du Budget entre 1949 et 1957 et conseiller économique et financier du général de Gaulle en 195832. Michel Debré n’a pu y imprimer sa marque autant qu’il l’aurait voulu, ce qui le conduira à exprimer son insatisfaction au général de Gaulle33 et à vouloir par la suite la retoucher lors de son passage rue de Rivoli en 1966-1968 (voir infra). Deuxièmement, il rencontre la réticence du ministère des Finances à l’égard des lois de programme, dont la possibilité est pourtant inscrite dans la Constitution, mais qui suscitent les réserves et l’inquiétude de la direction du Budget attachée au respect de l’annualité budgétaire34.

13D’autre part, pendant la durée de son premier ministériat, une grande partie des réformes qu’il veut mettre en œuvre à l’échelle de l’appareil de l’État se heurte à la résistance passive ou active du ministère des Finances35. C’est le cas d’un certain nombre de réformes administratives telles que la réorganisation des services économiques, la création d’un ministère du Commerce extérieur indépendant36, l’aménagement du territoire37, la réforme du corps des administrateurs civils et des administrations centrales38, la revalorisation des traitements de la fonction publique39, la délocalisation de certains services ou de grandes écoles40, la réforme départementale et régionale autour du rôle renforcé du préfet41 ou la réforme de la Région parisienne et la création du District parisien42. Il faut dire que Michel Debré n’est pas avare de créations administratives, provoquant ainsi le raidissement d’une direction du Budget assiégée par des demandes de crédits exponentielles ; avec la réforme départementale et régionale qu’il souhaite mettre en œuvre dans les premiers mois de 196243, il s’attaque de front à l’organisation administrative française sur l’ensemble du territoire, ce qui ne peut laisser les Finances indifférentes. On sait que finalement le ministère des Finances réussit à se tenir à l’écart de la réorganisation des services départementaux et que c’est finalement le trésorier-payeur général qui se vit confier un rôle économique régional auprès du préfet.

14Cette capacité de résistance, Michel Debré a pu l’éprouver également lors des réformes qu’il a voulu réaliser dans le domaine économique, qui ont été souvent ralenties, parfois enterrées au niveau du ministère des Finances, comme l’attestent les notes alternativement directives, impatientes, injonctives, voire accablées adressées à ses collaborateurs ainsi qu’à ses deux ministres successifs des Finances, Antoine Pinay puis Wilfrid Baumgartner ou même au général de Gaulle44, sur des sujets aussi divers que la politique des prix et la rénovation de « l’indice », la décentralisation, la politique des salaires dans les entreprises nationales, l’accroissement du rôle des comités d’expansion et des sociétés de développement régional, la fusion des groupes d’assurance et celle des banques nationalisées, la réunion de la commission des comptes de la nation, l’exécution du Plan, la mise en place d’une politique des revenus et d’une réforme fiscale, la mise en œuvre des préconisations du Comité Rueff-Armand pour ne citer que quelques exemples…

15En tant que Premier ministre, Michel Debré a donc pu toucher du doigt l’inertie ou la capacité de résistance que la forteresse Finances peut opposer aux intrusions extérieures, et notamment à celles provenant du chef du gouvernement.

II. Objectifs, programme et méthodes de travail

16Tirant les leçons du passé et de ces expériences mitigées, ses conclusions en matière d’objectifs, de programme et de méthodes de travail sont claires et volontaristes.

17Les leçons de l’expérience d’abord : pour mener des réformes dans le champ économique et financier et au sein de l’État en général ainsi que pour réformer le ministère des Finances, il faut détenir le poste de ministre des Finances lui-même, sinon, c’est l’impuissance et l’enlisement qui menacent les hommes d’État même les plus volontaristes. Deuxièmement, il faut achever le processus de « conversion » des Finances à l’Économie45, amorcé en 1948 par les grands directeurs modernisateurs du ministère tels que François Bloch-Lainé46, Roger Goetze47 et leurs successeurs, en créant un grand ministère de l’Économie et des Finances (l’ordre de la titulature est bien évidemment symbolique) qui ait également sous sa coupe les autres ministères économiques, techniques et sociaux. On assiste donc ici à l’aboutissement d’une réflexion quasi trentenaire de la part de Michel Debré48, avec un dispositif gouvernemental qui s’inscrit sans conteste dans la filiation des schémas de réforme proposés par les hauts fonctionnaires rationalisateurs des années cinquante49, voire par les réformateurs de la Libération comme Georges Boris ou Gaston Cusin50, le rattachement du Plan au Finances en moins51.

18Cette ambition de couvrir la totalité du champ économique, financier et social explique la composition de son cabinet et le nombre inédit de conseillers techniques et de chargés de mission (plus d’une trentaine selon ses archives privées et ses mémoires52), formant un cabinet qui se rapproche davantage de celui d’un Premier ministre bis que d’un ministre des Finances stricto sensu53 ; de ce point de vue, Michel Debré inaugure une tradition promise à un long avenir.

19Quels sont ensuite les objectifs de Michel Debré ? Son retour au gouvernement comme ministre de l’Économie en 1966 constitue avant tout une chance inestimable de réaliser le programme de réformes économiques et financières qu’il n’a pas pu mettre en œuvre en 1959-1961 alors qu’il était Premier ministre. C’est aussi l’occasion de « mettre en ordre de bataille » le ministère des Finances pour mener la politique de croissance, d’expansion et d’innovation que Michel Debré appelle de ses vœux, c’est-à-dire une politique qui puisse conduire la France sur la voie de l’indépendance économique et dans le peloton de tête des puissances mondiales54 ; la naissance du Plan calcul est incontestablement l’un des fruits de cette stratégie55. C’est enfin l’occasion unique de moderniser le ministère des Finances pour l’ajuster aux nouvelles contraintes qui sont apparues depuis le Plan de stabilisation de 1963, pour asseoir plus solidement sa crédibilité et sa légitimité en matière de conduite de l’économie56 et pour ajuster plus efficacement son emprise sur l’appareil administratif57.

20Après la stratégie, la tactique ! Michel Debré, placé pour la première fois à la tête d’un grand département ministériel régalien, a-t-il une démarche particulière pour aborder la réforme et pour mettre en œuvre les changements qu’il juge nécessaires ?

21Sa méthode est marquée par une double respiration temporelle et dialectique qui englobe de façon frappante le passé et le futur. Il commence par se replacer dans la filiation des travaux de réforme précédents, en tenant compte du passé et en s’appuyant sur ce passé : c’est ainsi qu’il demande à revoir les conclusions des travaux de la Commission de l’article 76 concernant le ministère des Finances58 puis celles du Comité Rueff concernant les obstacles à l’expansion économique et qu’il demande à ce qu’on lui en dresse un bilan pour le ministère59. Chez Michel Debré, il n’y a pas de conception de la tabula rasa en matière de modernisation administrative ; au contraire, toute tentative de réforme ou de changement s’enracine dans une mise en perspective historique, dans la récupération des travaux d’étude antérieurs, dans une analyse rationnelle des expériences qui précèdent et dans la reprise inlassable du travail d’adaptation et d’ajustement des structures.

22Parallèlement, il demande à des hauts fonctionnaires en qui il a confiance de faire une étude de l’outil administratif que constituent les Finances et de dresser pour le ministère des lignes de réflexion prospectives60 : c’est le cas à deux reprises, la première fois avec Claude Gruson en 196761, et la deuxième avec Philippe Huet en mars 1968, lors de la création de la mission RCB du ministère62. Son réformisme se traduit par un double mouvement de rationalisation et de modernisation, la rationalisation visant à remettre de l’ordre et de la rationalité dans des structures empiriques héritées du passé, tandis que la modernisation vise, elle, à construire un dispositif rationnel capable d’affronter le changement et de se projeter dans l’avenir. On peut aussi rattacher à cette même inspiration la création de comités de réflexion et de réforme sectoriels tels que le Comité Nora sur les entreprises nationales dont le rapport final d’avril 1967 illustre bien ce double caractère critique et prospectif.

23Enfin, cette même respiration dialectique de l’ancien et du moderne se repère dans l’entourage du ministre et dans la constitution de son cabinet où cohabitent anciens fidèles (Pierre Racine, Antoine Dupont-Fauville, Françoise Duléry, Michel Herson) et nouveaux entrants (Pierre Cortesse, Jean-Yves Haberer, Michel Freyche, Michel Hauswirth, Jacques Edin, Jean Weil), administrateurs confirmés et « plus » jeunes chargés de mission, fonctionnaires de la « maison Finances » comme Antoine Dupont-Fauville, Pierre Cortesse, Philippe Rouvillois, Lucien Corel ou Paul Déroche, mais aussi chargés de mission externes comme Pierre Suard, Maurice Allègre, Gilbert Rastoin, René Groussard, Jean Daney de Marcillac, Jean Bustarret, François Lagrange, Michel Lafougère ou Françoise Duléry63. Stimulé par l’énergie effervescente de leur infatigable ministre, le cabinet fonctionne comme une force de proposition et d’innovation, relativement indépendante et dégagée des allégeances directionnelles et des enfermements administratifs, ouverte aux expériences nouvelles et à la prospective.

24Le résultat de ces méthodes de travail, c’est un foisonnement d’initiatives en matière de réformes économiques et financières, mais aussi en matière de réforme administrative au ministère des Finances, initiatives que l’on peut regrouper autour de deux grandes catégories, d’un côté la modernisation des hommes et la rationalisation des structures, de l’autre la modernisation de la gestion et des techniques.

III. La modernisation des hommes et des structures

25Des intuitions ou des projets qu’il avait esquissés alors qu’il était Premier ministre, il en reprend trois, d’inégale importance, mais qu’il mène à bien dans un temps relativement bref.

26Afin de marquer que le développement des exportations est à ses yeux une priorité64, à défaut du ministère autonome du Commerce extérieur qu’il rêvait d’instituer en 1959, il nomme à ses côtés un secrétaire d’État au Commerce extérieur et cherche à renforcer les organes et les moyens du Commerce extérieur65.

27Cohérent avec les directives d’aménagement du territoire qu’il a essayé de mettre en œuvre alors qu’il était à Matignon, et désireux de montrer l’exemple pour créer un effet d’entraînement, il réaffirme sa volonté de décentralisation et de délocalisation géographique dans le cadre d’un ministère des Finances qui rechigne à lui emboîter le pas : il se penche sur le dossier de l’Imprimerie nationale dont il soutient la délocalisation industrielle à Douai66, sur les délocalisations industrielles de la SEITA67, sur le dossier à multiples rebondissements de la Dette publique et du service des Pensions que Michel Debré décide en définitive de délocaliser à Nantes68, sur le cas de l’École nationale des services du Trésor que le ministre décide en 1968 d’installer à Lille, et non à Tours comme le voulait pourtant Jean Farge directeur de la Comptabilité publique69. La délocalisation des activités industrielles du ministère des Finances (monnaies, imprimerie) va de pair avec la politique de productivité que Michel Debré veut instaurer dans les services industriels et administratifs de l’État.

28Enfin, avec l’aide de Jean-Yves Haberer, il réalise son grand projet de réforme des banques et des assurances auquel est consacrée la contribution de Laure Quennouëlle dans le présent volume70.

29Des efforts de rationalisation et de modernisation réalisés par son prédécesseur au ministère des Finances, il prend également acte. De ce point de vue, même si les contemporains et les témoins ont tendance à opposer a posteriori de façon tranchée les deux ministres des Finances dominants des années soixante71, on peut parler d’une réelle continuité entre Valéry Giscard d’Estaing et Michel Debré et d’un véritable cycle modernisateur au ministère de l’Économie et des Finances sur une durée de dix ans, avec un cœur des réformes entre 1965 et 1968.

30De fait, à partir de 1959, l’administration centrale des Finances fait l’objet d’un triple effort de rationalisation administrative, de simplification de l’organigramme et de modernisation des structures : commencée latéralement en 1959 par le rattachement du Service central d’organisation et méthodes (SCOM) à la direction du Budget et par la suppression de la direction du Contrôle des entreprises publiques, ultime reliquat du défunt ministère de l’Économie nationale de 1944 et condamnée définitivement par la Commission de l’article 76 avec l’accord de Michel Debré72, la modernisation de l’administration centrale se poursuit en 1960 par la fusion des services centraux de la direction générale des Impôts sous la direction de Robert Blot73 puis s’accélère en 1962-1963 par la fusion définitive des services des personnels et des affaires générales des Affaires économiques et des Finances, par une nouvelle répartition des tâches, au terme d’une crise de plusieurs mois, entre l’INSEE et le SEEF74, par la réorganisation interne de la direction générale des Prix et des Enquêtes économiques75 et par la création d’une direction du Personnel et des Services généraux unifiée.

31La réforme atteint son point culminant en 1965, sous Valéry Giscard d’Estaing, avec la réorganisation de la DREE, avec la fusion de la direction générale des Prix et de la direction du Commerce intérieur, avec la création de la direction de la Prévision par scission du SEEF et de la direction du Trésor76, avec enfin la réunification de la direction du Trésor et de la direction des Finances extérieures, après vingt-cinq ans de séparation77. La fusion des corps d’administrateurs civils, souhaitée par Michel Debré Premier ministre78, est enfin accomplie en 1964 et la mobilité commence doucement à faire sentir ses premiers effets. En quelques années, l’administration centrale des Finances se voit ainsi réorganisée, concentrée, simplifiée, aérée et renouvelée.

32Michel Debré prévoit néanmoins d’apporter à cette administration centrale modernisée quelques retouches qu’il estime nécessaires : il renforce les moyens de la direction du Personnel et des Services généraux et de la direction du Budget, à qui il accorde des crédits de fonctionnement, des locaux et des postes budgétaires supplémentaires79. Convaincu de la nécessité pédagogique de former les citoyens aux réalités économiques et financières, d’améliorer leur information et de leur expliquer les décisions prises par le gouvernement dans ce domaine, il décide en juillet 1966 la création d’un service de presse digne de ce nom, rattaché au cabinet, ainsi que celle des Notes bleues80. Il souhaite aussi la création d’un service juridique et d’un service d’interprétariat de premier niveau, indépendants des autres services du ministère81. Frappé du cloisonnement entre les grandes directions du ministère, il envisage de créer un conseil chargé de coordonner les missions de contrôle à l’échelle du ministère82 et insatisfait de la tutelle des Finances sur les entreprises publiques83, il menace de rétablir la direction du Contrôle des entreprises publiques supprimée en 1959 ou de créer « un ministère spécial des participations publiques ». Dans le même esprit, dès juillet 1966, Michel Debré pose le problème du contrôle financier des collectivités locales et des administrations déconcentrées en demandant à son directeur de cabinet de mettre à l’étude ce dossier avec le ministère de l’Intérieur84. Ce dossier aboutira, comme on le sait, en 1970-1971. Enfin, il se préoccupe de la conservation des archives administratives et charge la direction du Personnel et des Services généraux de réfléchir à cette question85. De toutes ces idées, seul le service de presse et les Notes bleues verront véritablement le jour sous son mandat, mais un certain nombre de ses suggestions connaîtront une postérité future à moyen terme et même sur la longue durée86 !

33De la gestion modernisatrice de son prédécesseur, Michel Debré recueille également l’héritage en matière de cadres dirigeants. Il confirme les directeurs nommés ou pressentis par son prédécesseur et les assure de son soutien : Max Laxan à la direction générale des Impôts, Jean Mascard à la direction du Personnel et des Services généraux, Jean Saint-Geours à la direction de la Prévision87, Jean Sérisé à la Comptabilité publique. Il choisit avec soin ceux dont le remplacement vient à échéance et leur fixe des objectifs que l’on qualifierait aujourd’hui de managériaux : Pierre de Vogüé à la direction des Assurances, René Larre à la direction du Trésor, Jean Chapelle à la direction des Relations économiques extérieures, Dominique de La Martinière à la direction générale des Impôts88, Philippe Huet et la mise en place de la mission RCB en mars 196889, Jean-Pierre Fourcade en mars 1968 à la direction des Prix, Jean Farge en décembre 1967 à la direction de la Comptabilité publique90. À tous, il assigne des objectifs de réflexion prospective, d’adaptation et de réforme administrative.

34En réalité, c’est une nouvelle génération de directeurs qui arrive au pouvoir entre 1965 et 1967 : hormis quelques rares exceptions comme Philippe de Montrémy ou Philippe Huet légèrement plus âgés, ces nouveaux directeurs, nés autour de 1925, sont presque tous énarques ; ils ont presque tous été formés dans l’après-guerre et sont à une grande majorité inspecteurs des Finances91 ; ils ont fait leurs classes administratives à la fin des années cinquante sous la houlette des anciens cadres rédacteurs et ont commencé à accéder aux postes d’encadrement à partir du début des années soixante (chef de bureau et sous-directeur) ; enfin maîtres des commandes administratives du ministère, ils sont impatients de s’attaquer aux difficultés qui frappent le ministère des Finances à l’époque92 et de le moderniser. Michel Debré recueille donc ici les fruits de sa propre réforme de 1945 et expérimente la première génération de directeurs issus de l’ENA qui, pour la plupart, vont se passionner pour les questions de modernisation, de gestion et de management.

35Troisième chantier ouvert par Michel Debré à l’administration centrale après celui des structures et celui des hommes, il faut citer pour mémoire la décision de doter le ministère des Finances d’un nouveau « siège » central, symbole de la modernisation en cours. Conscient de la vétusté, de l’étroitesse et de l’incommodité des locaux de la rue de Rivoli, soucieux de l’image autocratique donnée par le palais du Louvre, désireux de donner un coup de balai dans les routines et de donner une image de modernité, de fonctionnalité et d’efficacité, Michel Debré décide le déménagement et le regroupement des services centraux du ministère dans un nouvel ensemble immobilier à construire et opte en avril 1968 pour le site des Halles, au détriment des projets d’implantation dans le 15^e arrondissement ou sur le site de Bercy (déjà !)93.

36Mais le programme de réforme administrative de Michel Debré ne s’arrête pas à la modernisation de l’administration centrale, question finalement relativement maîtrisable du fait du petit nombre de fonctionnaires concernés, de leur appartenance à des catégories élevées de la hiérarchie administrative (beaucoup de cadres A) et de la relative indifférence des syndicats. Il lui échoit en réalité de faire avancer l’épineux chantier des directions à services extérieurs, chantier politiquement délicat en raison de ses implications locales, de ses résonances politiques à l’Assemblée et au Sénat et du poids des syndicats.

37Sont en effet en cours ou en suspens depuis plusieurs années un certain nombre de projets de réforme ou de réorganisation.

38Il y a en premier lieu la réforme du réseau des perceptions du Trésor public, préconisée depuis des années par des générations de rapports d’inspecteurs des Finances et par la Commission de l’article 76, et toujours ajournée ; il s’agit, pour résumer le problème, d’adapter le réseau des perceptions, hérité d’un long passé rural, aux nouvelles caractéristiques de la société française, notamment à l’urbanisation croissante et aux nouvelles structures de la fiscalité française, notamment en matière d’impôt sur le revenu, ce qui veut dire en clair fermer des postes ruraux, regrouper les personnels, étoffer les postes urbains, spécialiser les personnels et accroître les compétences des agents. L’arrivée de Michel Debré, infatigable réformateur, à la tête des Finances, mais aussi la prise de conscience des changements que l’arrivée de l’informatique va provoquer à moyen terme dans l’organisation des services, réveillent les velléités modernisatrices des rationalisateurs et réenclenchent un processus de réflexion et de propositions94. Il reste que la Comptabilité publique a coutume de faire toute chose avec prudence et de se hâter lentement ; Michel Debré n’aura guère l’opportunité de prendre des décisions.

39Il y a ensuite la réforme des Douanes voulue par leur directeur, Philippe de Montrémy qui, reprenant à son compte un projet de Valéry Giscard d’Estaing de 1964-1965, propose de fusionner les Contributions indirectes et les Douanes95 ; or Michel Debré songe plutôt à une fusion entre les Douanes et la DREE96, conformément à l’idée tenace qu’il a depuis 1959 de renforcer les services du Commerce extérieur. En butte à une forte opposition des dirigeants de la direction générale des Impôts qui souhaite mener la réforme en son sein, toute idée de réorganisation interdirectionnelle est finalement abandonnée.

40Il y a aussi, dans une moindre mesure, celle de la direction générale du Commerce intérieur et des Prix (DGCIP), qui de fait est en constante réorganisation depuis 1962, voire depuis 1945, et qui vient tout juste de fusionner avec la direction du Commerce intérieur en 1965.

41Il y a enfin et surtout la réforme de la direction générale des Impôts, créée en 1948, qui a connu une forte avancée lors de la fusion des services centraux en 1960 sous Robert Blot, mais qui, après une expérimentation départementale locale, attend sa mise en œuvre totale sur l’ensemble du territoire et qui, le temps passant, fait l’objet de projets de réforme concurrents tels que le projet Gruson en 196797 ou le projet Montrémy déjà cité. Aiguillonné par le rêve d’asseoir les soubassements d’une réforme fiscale idéale98, intéressé par cette réforme administrative qui touche à l’administration départementale et confine à l’aménagement du territoire – deux passions de Michel Debré – séduit par le caractère rationalisateur à grande échelle de la réforme concoctée par la direction générale des Impôts, Michel Debré s’engage avec détermination dans la fusion des trois régies financières (Contributions directes, Contributions indirectes et Enregistrement) et approuve finalement le schéma mis au point par la direction99. La volonté du ministre se traduit par une décision prise in extremis au printemps 1968100, et par l’octroi des crédits correspondants101. Grâce à la détermination du ministre et des dirigeants de la direction générale des Impôts de l’époque, grâce à la concertation mise en place avec les syndicats notamment par l’intermédiaire de Jacques Roché directeur général adjoint, en dépit d’un mouvement de grève relativement bien suivi, la réforme est mise en application au 1^er juillet 1969 et considérée par ceux qui l’ont conduite, par les contemporains et par leurs successeurs comme l’une des plus grandes réformes administratives menées au ministère des Finances au cours du siècle et comme un modèle du genre102.

42Michel Debré aurait pu en rester là et son bilan aurait été plus qu’estimable. Mais le programme de modernisation du ministère de l’Économie et des Finances par Michel Debré ne s’arrête pas à un classique et traditionnel exercice de rationalisation administrative – réorganisation des organigrammes directionnels, simplification des structures, suppression des doubles emplois, rationalisation des services – même si ce dernier en est particulièrement friand. Il se prolonge d’un important et ambitieux volet de modernisation des techniques, des procédures et des outils de gestion administrative, programme de réforme qui atteste en creux des difficultés qu’éprouve le ministère des Finances à conserver la maîtrise du char de l’État et de sa volonté de rénover ses instruments de guidage de l’économie103.

IV. La modernisation des techniques administratives et de la gestion : au service d’une décision mieux éclairée et d’une action de l’état plus efficace

43Le second mouvement de réforme qui mobilise fortement le ministère des Finances à partir de 1967-1968, et qui trouve en Michel Debré un acteur décisif, place au cœur de ses préoccupations trois exigences prioritaires. Premièrement, la maîtrise de la dépense publique et notamment des dépenses de fonctionnement : l’État ne peut pas tout faire, il doit dégager des priorités, réviser périodiquement ses propres dispositifs d’action, faire des économies et accroître les gains de productivité104. Deuxième priorité, l’éclairage accru des décideurs, notamment en matière de grands investissements : Michel Debré souhaite un État moins aveugle, il veut éviter que ne se reproduise une aventure financière comme celle du Concorde105. Troisième priorité, la recherche d’une plus grande efficacité de la dépense publique : il s’agit de passer d’une culture de moyens à une culture de résultats.

44La mise en place de ce nouveau paradigme inspire plusieurs dispositifs, les uns traditionnels, les autres plus innovants. Les dispositifs traditionnels, type Comité central d’étude des coûts et rendements des services publics, commission d’économies ou commission de rationalisation type « article 76 », ont la faveur de Michel Debré qui, on l’a vu, en a une pratique ancienne depuis l’avant-guerre. La méthode consiste à charger une commission spécialisée d’établir, dans un calendrier restreint et contraignant fixé a priori, des propositions de réformes de structures ou de gestion dans un secteur donné.

45C’est ainsi que Michel Debré « s’approprie » au printemps 1966 les trois comités interministériels de réforme créés quelque temps auparavant par le Premier ministre et les intègre dans son propre dispositif de réforme en prenant en main la composition des comités organisateurs et en définissant leurs méthodes de travail106 : le premier, le Comité Lasry, concerne la fonction publique et la réforme de l’administration, il travaillera en liaison avec la commission chargée de la révision des « services votés » mise en place au même moment et confiée à Robert Boulin secrétaire d’État au Budget. Le deuxième comité, consacré aux entreprises publiques, se voit confier la mission d’examiner non seulement les conditions de gestion des entreprises nationales, mais plus largement la question des participations de l’État, et ce dans une vision prospective ; le Rapport Nora d’avril 1967 qui en est issu ouvre des perspectives nouvelles en matière de tutelle de l’État, mais ses préconisations resteront longtemps programmatiques107 ; quant à l’animation du troisième comité concernant les structures industrielles, il est confié au directeur de la Prévision, Jean Saint-Geours, qui a déjà commis un rapport remarqué en octobre 1965 sur la recherche industrielle, élargi dès cette époque à la définition d’une véritable ambition industrielle pour la France108.

46À la même époque, en mars 1966109, Michel Debré charge spécialement son secrétaire d’État au Budget, Robert Boulin, de passer au crible, dans le cadre de la procédure budgétaire, les « services votés » des ministères et de faire des propositions d’économies et de réformes110. Quelques mois plus tard, en octobre 1967, inquiet de la conjoncture budgétaire, Michel Debré envisage de reconstituer une Commission de l’article 76 bis pour trouver des économies et rechercher les gisements de productivité. Cependant, découragé par l’inefficacité et l’impuissance manifeste de ces différents comités d’économies111, inquiet de la progression des dépenses de fonctionnement, Michel Debré se tourne alors vers la nouvelle idée que lui proposent ses services et son cabinet : la Rationalisation des choix budgétaires (RCB).

47Nourrie des préoccupations microéconomiques de la toute nouvelle direction de la Prévision créée en 1965 et lancée par cette direction en 1966 sous le nom d’Optimisation de la dépense budgétaire (ODP)112, « vendue » en 1967 par son directeur Jean Saint-Geours à la direction du Budget qui est elle-même à la recherche d’un nouveau souffle, inspirée par le modèle américain du Planning Programming Budgeting System (PPBS)113 et stimulée par l’exemple 3PB du ministère de la Défense français, soutenue par une coalition de jeunes conseillers modernisateurs (Pierre Cortesse, directeur adjoint de cabinet de Michel Debré ; Pierre Suard, conseiller technique) et de directeurs managers (Renaud de La Genière au Budget, Jean Mascard à la direction du Personnel et des Services généraux, Jean Saint-Geours puis Jean Sérisé à la direction de la Prévision, Philippe Huet à la mission RCB, Dominique de La Martinière aux Impôts et Jean-Pierre Fourcade aux Prix), la Rationalisation des choix budgétaires est adoptée en décembre 1967 par un Michel Debré enthousiaste, sous le sigle, il faut bien dire génial, de RCB114.

48Le ministre se sent incontestablement très à l’aise avec la problématique rationalisatrice et moderniste qui sous-tend le dispositif et dont on a vu qu’elle est au cœur de sa démarche réformatrice. Il se place d’ailleurs dans l’étroite filiation du Comité Rueff-Armand qui en son temps, dans le cadre du chapitre « Réforme administrative », avait fait toute une série de recommandations sur la nécessaire utilisation par l’administration des « techniques modernes d’analyse et de préparation de la décision ». Là encore il renoue avec ses ambitions de Premier ministre.

49À la RCB, il voit également bien d’autres intérêts : remettre en question la notion de « services votés » et revenir sans l’afficher sur la procédure budgétaire prévue par l’ordonnance de 1959 qu’il n’affectionne pas particulièrement, retrouver de la marge de manœuvre budgétaire, freiner la progression des dépenses de fonctionnement qui inquiète le général de Gaulle et Georges Pompidou, en parvenant enfin à une révision des « services votés »115, redéfinir les priorités budgétaires en évaluant l’impact des politiques publiques116, introduire la notion d’efficacité et de « rendements dans l’effort budgétaire »117, développer les gains de productivité dans les administrations118 et proposer des économies dès le projet de loi de finances 1970…

50Proposée par Michel Debré en Conseil des ministres le 4 janvier 1968, mise sur les rails lors d’un séminaire confidentiel les 24 et 25 février 1968 à Amboise119, animée discrètement par « un groupe central » d’experts internes et externes120, officialisée au Conseil des ministres le 27 avril 1968121, introduite et appliquée au ministère de l’Économie et des Finances lui-même grâce à la création en mars 1968 d’une mission dite mission Huet du nom de son directeur122, la RCB se définit comme un véritable système d’aide à la décision budgétaire et développe en réalité trois volets parallèles, qui vont se déployer progressivement après 1968, mais qui sont là à l’état embryonnaire ou d’intuition dès janvier 1968.

51Le premier volet consiste à développer des études coûts-avantages pour les grands investissements publics (cf. le contre-exemple du Concorde et la priorité donnée par la direction de la Prévision à la « rentabilité des investissements » depuis quelques années), mais aussi à définir les objectifs et les résultats escomptés des politiques publiques et leur coût comparatif (remembrement et réforme foncière, sécurité routière, répartition des forces de police sur le territoire, traitement des maladies mentales). Le second volet vise à réformer « en douceur », sur le mode facultatif du « volontariat », la présentation budgétaire (établissement de structures d’objectifs, réforme des nomenclatures, établissement de budgets de programme, passage d’un budget de moyens à un budget dit « fonctionnel », évaluation des résultats et établissement d’indicateurs) et à transformer le face-à-face budgétaire entre le ministère des Finances et les ministères dépensiers. Quant au troisième volet, clairement managérial, il recouvre un vaste programme de rénovation de la gestion administrative, organisé autour de l’introduction des « techniques modernes de gestion » empruntées aux entreprises (direction par objectifs, responsabilisation des agents, contrôle a posteriori, indicateurs de résultats, recours massif à l’informatique, formation continue et recyclage des cadres) qui met l’accent sur la responsabilisation des acteurs administratifs. Dans ce dernier volet, la RCB est porteuse, contre toute attente et contre toutes les apparences, d’une exigence de responsabilisation et de décentralisation qui s’inscrit à rebours de toute la tradition centralisatrice et hiérarchique du ministère de l’Économie et des Finances.

52Cette nouvelle tendance à la décentralisation et à la déconcentration des décisions, à la responsabilisation accrue des acteurs est également repérable dans d’autres segments du ministère et dans d’autres domaines d’action de Michel Debré. Nous citerons deux autres innovations dans la gestion du ministère, encore timides certes, mais qui ont mobilisé en 1966-1967 deux grandes directions du ministère.

53La première est la mise en œuvre des contrats de stabilité et des contrats de programme, amorcée en mars 1965 et développée à grande échelle en mars 1966 entre la direction générale du Commerce intérieur et des Prix et les entreprises, en vue d’une libération progressive des prix suite au plan de stabilisation de 1963 et au blocage des prix qui s’en est ensuivi123. Selon le témoignage de Philippe Huet, directeur des Prix à cette époque124, ce serait Michel Debré qui aurait donné à la procédure tout son éclat et toute son efficacité125. On repère cette même problématique contractuelle dans le Rapport Nora de 1967 avec l’idée de contrats de programme entre les directions du Budget et du Trésor et les entreprises publiques, ainsi que dans la formule du contrat de plan entre le Budget, le Trésor et les collectivités locales ; selon Claude Gruson, fervent défenseur de la contractualisation126, ces procédures seraient également applicables aux entreprises et à l’administration fiscale ou aux entreprises et à l’investissement via la direction du Trésor. Cette appétence de Michel Debré pour la politique contractuelle, qu’il partage avec nombre de ses contemporains hauts fonctionnaires, notamment au ministère des Finances127, n’est pas nouvelle ; on connaît en effet son engagement en faveur de la mise en place d’une politique des revenus au début des années 1960, et le CERC créé en 1966 sur son initiative128, ultime avatar de cette politique des revenus qu’il appelait de ses vœux129, a suscité chez lui un véritable intérêt.

54La deuxième innovation que l’on voit apparaître dans la gestion du ministère des Finances est l’important effort d’information fait par le ministère en direction des entreprises, des contribuables et des citoyens à l’occasion, en 1966, de l’extension de la TVA aux commerçants, aux artisans, aux professions libérales et aux entreprises de services. Cet effort auquel Michel Debré a apporté une impulsion décisive130 a été mis en œuvre de façon conjointe par la direction générale du Commerce intérieur et des Prix et par la direction générale des Impôts131. La loi est entrée en vigueur le 1^er janvier 1968, avec succès, après une année entière de concertation (1966), préparée par la Commission Deleau, et après une année intensive d’information et de communication132. Cette problématique de l’information et de la formation des citoyens considérés certes comme des contribuables, mais aussi comme des agents économiques et des consommateurs responsables, est très présente chez Michel Debré ; elle s’épanouit dans des initiatives déjà citées telles que les Notes bleues, la création d’un service de presse, mais elle se lit aussi dans la volonté de créer une brochure pédagogique sur les « chiffres du Budget » lors du projet de loi de finances 1968133, dans la volonté de mieux informer les Français sur l’impôt134 ou dans la création de l’Institut national de consommation en 1966135…

55Cette nécessité d’une décongestion du ministère de l’Économie et des Finances, l’urgence de mettre en place une politique de décentralisation et de déconcentration, l’appel à une plus grande information mutuelle, à une plus grande concertation et à une plus grande responsabilisation des acteurs sont ressentis à des degrés divers par les contemporains. À l’intérieur du ministère, c’est le cas de certains grands directeurs réformateurs, comme Claude Gruson, qui attire l’attention du ministre sur ce sujet en janvier 1968136, de Philippe Huet dans ses deux postes successifs aux Prix et à la tête de la mission RCB, de Jean Saint-Geours à la direction de la Prévision, de Dominique de La Martinière à la direction générale des Impôts… À l’extérieur du ministère, ces nouvelles aspirations trouvent une expression, un écho et un relais efficaces au sein du Club Jean Moulin qui réunit à l’époque un bon nombre de hauts fonctionnaires modernisateurs et qui depuis 1958 a mis l’État au cœur de sa réflexion collective137. Dans Pour nationaliser l’État, un des derniers essais publiés au Seuil dans la collection du Club Jean Moulin en 1968, François Bloch-Lainé et son équipe prennent pour cible les excès de centralisme et de contrôle commis par les Finances et prescrivent au « malade » une sévère « cure d’amaigrissement » fondée sur deux remèdes : déconcentration et décentralisation138. Ces tendances générales sortent renforcées des événements de mai 1968, mais se doublent désormais d’une critique antiétatique et anti-institutionnelle dont le ministère des Finances lui-même ne sortira pas indemne. Il apparaît ainsi paradoxalement que c’est sous Michel Debré souvent perçu comme un ministre centralisateur, interventionniste et autoritaire qu’ont commencé à émerger de nouvelles problématiques concernant la gestion de l’État, prélude à une révolution des mentalités au ministère des Finances, celle de la déconcentration et de la décentralisation.

56Mais la révolution des procédures et des méthodes de gestion n’est rendue possible que par la révolution technologique de l’informatique, largement entrevue dès 1965139 ; on parle surtout à l’époque de calcul électronique. Révolution technologique dont Michel Debré comprend toute l’importance stratégique et qu’il soutient activement par le lancement du Plan Calcul au printemps 1966140.

57En interne, pour le ministère des Finances lui-même, la même conviction l’habite et, dès février 1966, son cabinet, sous la direction d’Antoine Dupont-Fauville141, décide de donner une forte impulsion aux programmes d’équipement informatique des services extérieurs du Trésor et de la direction générale des Impôts restés jusque-là relativement sous dimensionnés142. Selon Claude Gruson, c’est la pénurie d’effectifs qui expliquerait le retard pris par le ministère des Finances en matière d’équipement informatique au milieu des années soixante : les directions de gestion ne parviendraient pas à dégager des effectifs pour mettre en place les équipements nouveaux et les organisations nouvelles, tout en continuant à accomplir leurs tâches traditionnelles143.

58Face aux initiatives multiples et divergentes des directions en matière d’équipement et de marché144, la nécessité se fait jour d’organiser une coordination accrue à l’échelle du ministère, afin de planifier les équipements à moyen terme, de corriger les effets négatifs d’un équipement autonome des directions, de rendre les équipements et les supports compatibles, d’accroître les échanges d’informations et de statistiques entre services, de comparer les rendements, de réduire les coûts financiers et dans la mesure du possible, de donner la préférence aux constructeurs français145. Passant outre les oppositions qu’il rencontre dans sa propre maison, le 16 avril 1968, Michel Debré installe une commission de l’informatique à l’échelle du ministère de l’Économie et des Finances dont le secrétariat est assuré par la direction du Personnel et des Services généraux et dont il espère qu’elle parviendra à coordonner et à rationaliser les investissements et les équipements informatiques du ministère146. Il y aura loin des intentions à la réalité ! L’histoire de l’équipement informatique du ministère des Finances dans les années 1970 et 1980 reste à écrire et elle réserve bien des rebondissements.

59On constate que la même exigence de coordination interne à l’échelle du ministère fait jour en matière d’équipement immobilier, coordination que les projets de déménagement et les plans de réorganisation et de regroupement dans les directions à services extérieurs rendent plus nécessaire et plus urgente que jamais. Sur ce dossier, c’est à nouveau la direction du Personnel et des Services généraux qui monte au créneau et qui réclame la gestion du parc immobilier du ministère en proposant de créer un service central d’équipement147.

V. Conclusion

60Le ministériat de Michel Debré, de 1966 à 1968, constitue véritablement une période charnière dans la vie du ministère.

61On assiste à la fixation et à la stabilisation durable des structures directionnelles du ministère, si l’on excepte les retouches effectuées en 1976-1977, sur la volonté expresse de Valéry Giscard d’Estaing président de la République, qui ont consisté à créer le service de Législation fiscale et la direction générale des Relations et de la Communication avec le public.

62Avec la RCB, avec l’apparition d’une gestion prévisionnelle des personnels, avec l’impératif de gestion et de construction immobilière, avec l’effort de prospective appliqué à soi-même, avec les efforts d’information, de communication et de formation, on assiste ainsi de façon très nette à la naissance d’un « souci de soi » au ministère des Finances, tandis que se dessinent les prémices d’une révolution technologique : celle de l’informatique, qui mettra plus de vingt ans à s’acculturer dans les services.

63Le ministère de Michel Debré représente également un moment unique au XX^e siècle où le ministère des Finances s’est fait le promoteur d’une réforme de l’État, la RCB, entièrement concoctée par ses services et destinée à être appliquée à l’ensemble de l’administration ; de ce point de vue, la RCB peut être considérée comme la première manifestation et comme l’acte de naissance de ce qu’il est convenu d’appeler « le management public »148. Avant le ministère Debré, les éléments du programme « management public » sont dispersés au sein de l’appareil administratif, au Comité central d’étude des coûts et des rendements des services publics, à la direction du Budget, chez le Premier ministre, à la direction de la Fonction publique, dans les services Organisation et Méthodes, au ministère de la Défense, au Contrôle général des Armées ou à la Cour des comptes. Avec le ministère Debré, dans une configuration tout à fait exceptionnelle, tout se concentre dans un seul et même lieu, aux Finances : la réforme administrative des structures, la réforme budgétaire, la réforme de la gestion, la réforme des procédures, la réforme de la comptabilité, la réforme technologique, la réforme des mentalités… Le fait de savoir si cette réforme a réussi ou a échoué est une autre histoire !

64Enfin, alors que le ministère de l’Économie et des Finances, sous Michel Debré, apparaît au faîte de sa taille et de sa puissance, surgit, largement encouragé par le ministre, après quasiment cinquante ans de poussée centralisatrice et de renforcement institutionnel, un véritable retournement de tendance : la déconcentration et la décentralisation, chantiers dont on sait qu’ils n’ont rien perdu ni de leur actualité ni de leur acuité aujourd’hui.