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Les modalités de paiement de l’État moderne

 | 
Marie-Laure Legay

Conclusions

Richard Bonney

Texte intégral

  • 1 Richard Bonney, The Limits of Absolutism in Ancien Régime France, Aldershot, Variorum Reprints, 199 (...)

1La question de dépenses publiques en France m’est très chère. Mon premier article publié dans English Historical Review (1976) traitait des « dépenses secrètes » de Richelieu et Mazarin1, les célèbres ordonnances de comptant qui ont également fait l’objet d’une étude par une de nos présidentes, Françoise Bayard.

  • 2 Richard Bonney, The King’s Debts. Finance and Politics in France, 1589-1661, Oxford, 1981, p. 183, (...)
  • 3 Ibid., p. 309. Richard Bonney, « The Fouquet-Colbert rivalry and the “revolution” of 1661 », Ethics (...)

2Le sujet me fascinait pour deux raisons. La première était que, si l’on tente d’évaluer les dépenses à partir de l’ouvrage de Jean-Roland Malet ou des sources contemporaines, on est vite confronté au même inconvénient : l’absence de chiffres pour les années 1657-1660, période très controversée et politisée des dernières années du régime de Fouquet. Colbert, semble-t-il, ne révéla pas les montants des dépenses de ces années pour mieux prouver que la gestion de son ennemi illustrait la « maxime du désordre », à laquelle il désirait mettre fin en exerçant un contrôle politique et financier (règlement du 15 septembre 1661). Malgré tout, on peut avoir une connaissance précise de ces dépenses, comme je l’ai démontré dans ce premier article. À la British Library à Londres, dans la collection Harleian, parmi les papiers du chancelier Séguier, président du Conseil d’État et des Finances, il existe un document irremplaçable ayant pour titre « Inventaire des Estatz de comptant qui sont ès mains de Monseigneur le Chancelier », fournissant les seuls chiffres complets des années entre 1644 et 16612. Ces chiffres de la comptabilité révèlent une histoire intéressante qui appuie l’argument des historiens tel que Daniel Dessert, soulignant l’envergure du complot organisé par Colbert contre Fouquet3.

          Année           

Total des ordonnances de comptant (millions de livres)

1657

66,9

1658

86,4

1659

88,4

1660

30,7

1661

20,4

Richard Bonney, The Limits of Absolutism, « The secret expenses of Richelieu and Mazarin, 1624-1661 », p. 826

3Si nous acceptons le but fondamental des ordonnances de comptant qui était de transférer aux financiers des taux d’intérêt supérieurs à ceux autorisés par les procédures de vérifications de la chambre des comptes de Paris, alors ce tableau prouve que Fouquet a tenté de les limiter comme il l’a indiqué au cours de son procès. Après la conclusion de la Paix des Pyrénées (7 novembre 1659), il a rapidement entrepris les démarches pour réduire de deux tiers (1660), puis encore d’un tiers dans l’année de son arrestation (il fut arrêté le 5 septembre 1661), les dépenses « secrètes » ou non vérifiées, et du même coup les taux d’intérêts aux traitants.

  • 4 R. Bonney, The Limits of Absolutism…, op. cit., « The secret expenses of Richelieu and Mazarin, 162 (...)

4La deuxième raison pour laquelle je m’intéressais aux ordonnances de comptant dans la période dominée par Richelieu et Mazarin était qu’un seul ordre d’exécution du Premier ministre, du surintendant ou de l’intendant des finances pouvait court-circuiter toutes les procédures de vérification établies dans les siècles précédents. Les ordonnances de comptant originales sont relativement rares, mais j’en ai découvert une dans les soi-disant « pièces originales » à la Bibliothèque nationale, une certification de comptant du 14 septembre 1624 pour 1,6 million de livres. Le document est signé par le chancelier d’Aligre, par les deux surintendants des finances, Bochart de Champigny et Marillac, et par quatre intendants des finances (Duret de Chevry, Tronson, Mallier de Houssay et Baudoin de Soupire). Il indique que la somme avait été payée et qu’« il n’est pas besoin de donner plus ample & particulière cognoissance ». La Chambre des comptes dut admettre que le trésorier de l’Épargne était autorisé à réclamer cette somme dans ses comptes4. Elle fut donc amenée à demander la vérification totale des acquis de comptant, pour une année particulière, au lieu de pointer chaque article. Ce qu’elle fit en revenant plusieurs années en arrière (la liste élaborée pour ces protestations en janvier 1648 comprenait un chiffre pour l’année 1644). Cependant, il est clair que le processus comptable normal n’avait pas véritablement de portée pour vérifier l’augmentation des dépenses avant 1661 (quelque 43,2 % pour 1657).

  • 5 Daniel Dessert, 1661. La mémoire des siècles. Louis XIV prend le pouvoir. Naissance d’un mythe ?, B (...)
  • 6 J. F. Bosher, French Finances, 1770-1795. From Business to Bureaucracy, Cambridge, 1970, p. 119, 19 (...)

5Après la soi-disant « révolution de 1661 »5, la dépense par le moyen d’ordonnances de comptant fut grandement réduite. Il n’y eut pas d’augmentation sérieuse jusqu’à la dernière décennie de l’Ancien Régime6. L’arrestation de Fouquet et l’application de la « maxime de l’ordre » de Colbert ont engagé durablement le gouvernement à une plus grande vigilance et une plus grande responsabilité budgétaire.

6L’expérience des ordonnances de comptant durant les ministères de Richelieu et de Mazarin illustre un autre point concernant la nature des dépenses. En effet, plusieurs ministères autorisaient les frais. Dans quelle mesure étaient-ils assujettis au contrôle du surintendant des finances, ou après 1661, au contrôleur des finances ? À défaut, étaient-ils sujets aux caprices du marché financier, à la faiblesse structurale du système de paiement ? En temps de guerre spécialement, les ministres contrôlaient-ils vraiment les dépenses de manière sérieuse ou laissaient-ils sans inspection le paiement des intérêts exorbitants dus aux traitants et le développement des transactions du gouvernement, « rescriptions » et « assignations » attribuées en cascade aux futurs revenus ? Le commentaire de Jean-Roland Malet, premier historien des finances de la monarchie française sur l’augmentation vraiment dramatique des dépenses royales en 1635 est instructif :

  • 7 R. Bonney, The King’s Debts…, op. cit., p. 174, n. 3. R. et M. Bonney, Jean-Roland Malet : premier (...)

« À l’égard des deniers par ordonnances, & par rôles, & des comptan [t]s par certifications, on a employé dans les uns une infinité de remboursements non effectifs & dans les autres, toutes les ordonnances expédiées pour les différences de fonds, pour les remises des traités, intérêts de prêts, réformation de billets et autres de cette nature. C’est pourquoi toutes ces dépenses ne sont pas plus fortes ni plus effectives que les recettes des deniers extraordinaires, puisqu’elles ne sont toutes qu’entrées et sorties dans les comptes »7.

  • 8 Richard Bonney, « France and the First European Paper Money Experiment », French History, 15, 2001, (...)
  • 9 R. Bonney, The Limits of Absolutism…, op. cit., « The state and its revenues in ancien régime Franc (...)

7Selon l’auteur, la France expérimentait depuis les années 1630 une circulation de papier-monnaie parmi les plus intenses des pays européens. En comparaison, les transactions effectuées entre 1701 et 1715 ne rencontrèrent qu’un succès mitigé. Selon John Law, Chamillart, contrôleur général des finances entre 1699 et 1708, envisageait l’emploi des billets, non pas tant pour promouvoir cette nouvelle forme de monnaie que pour trouver des ressources supplémentaires, et avait cependant forcé l’usage de ce moyen de paiement dans le public : « l’acceptation de ce crédit estoit forcé, son crédit doit être volontaire »8. Son successeur, Desmaretz anticipa l’une des propositions de John Law9 « de faire arriver dans la Banque tous les revenues du Roy, de la rendre le centre de la recette et de la dépense de l’État… La régie auroit peu coûté. Le Roy auroit été plus puissant et plus riche, le peuple… auroit été soulagé, par ce que le bon ordre auroit porté la recette en entier dans la caisse généralle, d’où elle seroit sortie pour se répandre rapidement partout où il étoit nécessaire, et cette circulation perpétuelle auroit empêché les amas particuliers d’argent qui mettent une obstruction léthargique dans les affaires… ». Selon Malet :

  • 10 R. Bonney et M. Bonney, Jean-Roland Malet…, op. cit., p. 59.

« [Desmaretz] regarda le Trésor-Royal comme le Centre de la finance & il voulut que le produit des revenus du Roy y fût porté a l’échéance de chaque paiement, 1) Pour engager les Comptables a payer plus régulièrement qu’ils n’avoient fait ; 2) Pour empêcher que ceux qui avoient pris ou prendroient des engagemen [t] s pour le service, ne fussent plus exposés à des longs retardemen [t] s ; ce qui faisoit un tort considérable au crédit du Roi ; 3) Pour rendre à cette Caisse-Royal le mouvement qu’elle avoit perdu depuis plusieurs années, persuadé que le seul moyen de dissiper le supériorité usuraire que l’espèce avoit prise sur le papier, étoit de faire voir au Public beaucoup d’argent circuler dans le Trésor-Royal ; 4) Enfin, pour se trouver en état de pourvoir aux dépenses les plus pressées, par la connoissance qu’il avoit, toutes les semaines & tous les mois, des fonds qui pourroient y être portés10. »

  • 11 Ibid., p. 68. Desmaretz proposa au roi d’établir une caisse dans Paris, qui serait régie par douze (...)

8Pour appliquer ces mesures de la manière efficace, Desmaretz établit en 1709 une Caisse de l’Épargne (ou caisse Legendre) qui, dans une certaine mesure, annonçait la célèbre décision prise par Necker de réduire le nombre de receveurs généraux des finances à douze en 178011. Selon Malet :

« L’homme à argent, qui remarqua que les recouvrements se faisoient à cette Caisse sans remise ni profit pour ceux qui en avoient la direction, & qu’on payoit comptant à chaque échéance, applaudit à cet établissement, & le crédit de cette Caisse devint si considérable, qu’on peut dire qu’elle a soutenu l’État pendant cinq années de suite… cette Caisse a épargné au Roi & aux contribuables près de douze millions. »

  • 12 Ibid., p. 71, p. 107-108.
  • 13 Ibid., p. 71, n. 64.
  • 14 Ibid., p. 103-106.

9Une économie de douze millions de livres sur plusieurs années était ridicule au regard des problèmes financiers de la couronne vers la fin de la guerre de Succession d’Espagne (la caisse Legendre fonctionna entre le 1er janvier 1710 et le 1er avril 171512). Dans son mémoire du 21 février 1715, Desmaretz parle de « ces trois années précédentes, pendant lesquelles il est entré 300 millions dans la caisse du sieur le Gendre, pour les dépenses, par de pareils projets exécutés volontairement & sans frais… »13. L’intérêt de la réforme de ce ministre ne réside donc pas dans le fonctionnement de la caisse, dans la somme totale des dépenses économisées ou dans le précédent créé pour l’avenir dans l’approbation des dépenses attribuées sur des revenus futurs et spécifiques, exercée par son premier commis Jean-Roland Malet en 1708, 1709 et 1710 et autorisée par arrêts du conseil du 19 février 1709 et 13 mai 171014.

10Que nous apprennent ces deux récits, c’est-à-dire la réduction des ordonnances de comptant vers la fin de la guerre dans les années 1650 et l’établissement de la caisse Legendre vers la fin de la guerre de Succession d’Espagne, concernant le désir de réformer « les modalités de paiement de l’État moderne », thème de notre journée d’études ?

  • 15 R. Bonney, The King’s Debts…, op. cit., p. 257, 259.
  • 16 Ibid., p. 218. Le Tellier à Mazarin, le 4 juillet 1649.

11À première vue, on peut tirer des conclusions très différentes de ces deux faits. L’échec de Fouquet dans sa volonté de limiter l’augmentation des ordonnances des comptants au lendemain de la paix des Pyrénées illustrerait l’incapacité de l’État à se réformer lui-même en temps de guerre. Les pressions étaient tout simplement trop grandes. Il n’était possible d’arrêter cette montée inexorable des dépenses et de faire cesser les vices liés aux taux d’intérêts excessifs dus à un groupe de financiers, qui à un certain degré tenaient le régime à leur merci, qu’avec la paix. C’était le thème de la défense de Fouquet qui dénonça « des gens… bien zéléz & prompt à censurer les actions des autres » [sic : Colbert], mais qui « n’auroient pas prêté d’argent à la Couronne librement sans les garanties comme il [Fouquet] l’avait fait ». Il est clair que Fouquet, loin de se reposer sur ses lauriers, avait essayé de convaincre Mazarin pendant l’automne 1659 d’entreprendre une nouvelle politique financière. À la fin de 1660, il avait d’ailleurs quelques réussites concrètes à son crédit. Néanmoins, son passé présentait des zones d’ombres et le rendait vulnérable. Le niveau des ordonnances de comptant restait élevé et prêtait donc le flanc aux critiques sévères de Colbert : « sous couleur de ce secret se cachent tous les abus et les malversations qui se commettent dans les finances »15. Après la chute de Fouquet, le premier contrôleur général bénéficia d’un contexte de paix favorable pour réduire le total des ordonnances de comptant. Il semble donc que Fouquet avait raison, que ce qui importait n’était pas l’effort de réforme de la part du ministre, mais bien de saisir l’opportunité de le faire. La guerre était la guerre et la paix était la paix. Comme Le Tellier l’avait remarqué durant la Fronde, les traitants tiraient des avantages de « la nécessité présente ». La taxation rétroactive sous la forme d’une amende levée par une chambre de justice conduisait dès lors les financiers à accuser le gouvernement de « manquer à sa parole » et « reprendre sur eux ce qu’ils exigent à contre temps »16. Toute action sur une grande échelle n’était possible qu’en temps de paix dans les chambres de justice de 1665 et de 1716.

12À première vue également, l’établissement de la caisse Legendre par Desmaretz semble suivre un principe tout à fait différent, car dans ce cas, l’effort de réforme, en pleine guerre, devint impératif. Seule l’introduction du dixième en 1710 peut être considérée comme une réforme de plus grande ampleur. Le verdict de Malet était très franc :

  • 17 R. Bonney et M. Bonney, Jean-Roland Malet…, op. cit., p. 80-81.

« J’avoue que c’étoit un remède extrême & violent ; nos Ennemis en crurent l’établissement impossible ; mais ayant sçu qu’il se faisoit sans aucune résistance, et que tous les Sujets se prêtoient aux besoins de l’État ; ils regardèrent cette levée comme une ressource inépuisable pendant la guerre. C’est un des principaux motifs qui les a déterminés à faire la paix… bien loin de blâmer M. Desmaretz d’avoir ordonné la levée du Dixième, il me paroit qu’on doit bien plutôt le louer d’avoir eu assez de fermeté dans des temps aussi malheureux, & dans un État aussi chancellant, pour n’en être pas effrayé ; & pour oser se servir d’un pareil expédient17. »

13Concernant les dépenses cependant, Malet indique clairement que seul Desmaretz s’opposa au reste du Conseil le 19 février 1709 et décida qu’il fallait honorer les assignations existantes :

  • 18 Ibid., p. 63.

« La nécessité de satisfaire aux dépenses de la guerre, paroissent demander qu’on libérât tous les revenus de 1709, en ordonnant, sur l’année suivante, le renouvellement des assignations tirées par avance, & ce fut aussi l’avis de tous ceux qui avoient l’honneur d’être du Conseil du Roi. Lorsque M. Desmaretz rendit compte des consommations anticipées faites sur les revenus de 1709, ce ministre fut d’un avis contraire & fit sentir que le seul moyen de soutenir la confiance, & de faciliter la négociation des assignations qu’il falloit donner en payment aux Banquiers, Trésoriers, Munitionnaires & autres Entrepreneurs chargés des dépenses, étoit de faire acquitter à leurs échéances, toutes les assignations tirées par avances sur les revenus de 1709, persuadé que, quand on paye, on se forme un nouveau crédit, & que, quand on ne paye pas, on perd ordinairement celui qu’on avoit18. »

  • 19 R. Bonney, « Towards the comparative fiscal history of Britain and France during the “long” eightee (...)
  • 20 R. Bonney et M. Bonney, Jean-Roland Malet…, op. cit., p. 276. R. Bonney, The King’s Debts…, op. cit (...)

14En d’autres termes, s’il était possible de réformer les revenus en introduisant de nouvelles formes de liquidités, on ne pouvait guère modifier la structure des dépenses en temps de guerre, pour la simple raison que la solvabilité de l’État était intimement liée à sa capacité effective de payer : « quand on paye, on se forme un nouveau crédit, & quand on ne paye pas, on perd ordinairement celui qu’on avoit ». Ainsi, apparaissait-il difficile d’envisager et d’appliquer une banqueroute, même partielle. Les suspensions de paiement n’étaient mises en œuvre qu’en temps de paix (1715, 1721, 1726, 1759, 1764, et 177119, à l’exception de celle de 1759). Vers la fin du ministère de Colbert, en 1682 (il mourut l’année suivante), il n’y avait pas de crise, mais les dépenses avaient atteint leur plus haut point (199 millions de livres) depuis le début du XVIIe siècle20.

  • 21 Timothy J. A. Le Goff, « How to finance an eighteenth-century war », Crises, Revolutions and Self-S (...)

15Terminons notre analyse en citant l’article de Timothy Le Goff, « How to finance an eighteenth-century war ? » : à la fin de chaque guerre, « les milliers de détenteurs des papiers d’État, les fournisseurs militaires ou leurs créanciers et clients et les gens qui ont racheté les droits de paiement de ces créditeurs adresseraient leurs réclamations à la monarchie… Quand les hostilités cessaient, le gouvernement devait faire fait face… à deux taches urgentes qui étaient de rembourser ou rééchelonner les dettes à court terme, et de protéger le crédit en le consolidant sur une source de revenu gouvernemental… C’est l’importance de la dette exigible qui explique pourquoi les plus sérieuses crises de l’Ancien Régime ont toujours pris place dans le sillon d’une guerre »21.

Notes

1 Richard Bonney, The Limits of Absolutism in Ancien Régime France, Aldershot, Variorum Reprints, 1995.

2 Richard Bonney, The King’s Debts. Finance and Politics in France, 1589-1661, Oxford, 1981, p. 183, n. 2.

3 Ibid., p. 309. Richard Bonney, « The Fouquet-Colbert rivalry and the “revolution” of 1661 », Ethics and Politics in Seventeenth-Century France, K. Cameron and E. Woodrough (éd.), University of Exeter Press, Exeter, 1996, p. 107-118. Daniel Dessert, Fouquet, Fayard, Paris, 1987.

4 R. Bonney, The Limits of Absolutism…, op. cit., « The secret expenses of Richelieu and Mazarin, 1624-1661 », p. 832, n. 4.

5 Daniel Dessert, 1661. La mémoire des siècles. Louis XIV prend le pouvoir. Naissance d’un mythe ?, Bruxelles, 1989. Michel Antoine, Le cœur de l’État. Surintendance, Contrôle général et intendances de finances, 1552-1791, Fayard, Paris, 2003.

6 J. F. Bosher, French Finances, 1770-1795. From Business to Bureaucracy, Cambridge, 1970, p. 119, 194; R. D. Harris, Necker and the Revolution of 1789, Lanham, New York, London, 1986, p. 745-747.

7 R. Bonney, The King’s Debts…, op. cit., p. 174, n. 3. R. et M. Bonney, Jean-Roland Malet : premier historien des finances de la monarchie française, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Paris, 1993, p. 35.

8 Richard Bonney, « France and the First European Paper Money Experiment », French History, 15, 2001, p. 254-272. Timothy J. A. Le Goff, « Monetary unity under the French Monarchy », Before and Beyond EMU. Historical Lessons and Future Prospects, (éd.) Patrick M. Crowley, Londres et New York, Routledge, 2002, p. 55. Exemplaire d’un billet de monnaie :
« Billet de Monnaie 29 211
Signature de M. Le Prevost des Marchands
Signature du Syndic des Marchands, Boucher d’Orsay Chauvin
BILLET DE MONOYE RENOUVELLE ET VISE
en execution de la Declaration du 24 May 1707
De la Somme de… 1 000 l[ivres] t[ournois]
Pour la Somme de Mille Livres que je payeray dans un an au Porteur, valeur en autre Billet de Monoye. Fait en l’Hostel de la Monoye à Paris le quinze Juin Mil Sept Cens Sept
Pour lesd[ites] 1 000 l[ivres] t[ournois] [signature] »

9 R. Bonney, The Limits of Absolutism…, op. cit., « The state and its revenues in ancien régime France », Historical Research, 65, 1992, p. 172.

10 R. Bonney et M. Bonney, Jean-Roland Malet…, op. cit., p. 59.

11 Ibid., p. 68. Desmaretz proposa au roi d’établir une caisse dans Paris, qui serait régie par douze receveurs généraux des finances.

12 Ibid., p. 71, p. 107-108.

13 Ibid., p. 71, n. 64.

14 Ibid., p. 103-106.

15 R. Bonney, The King’s Debts…, op. cit., p. 257, 259.

16 Ibid., p. 218. Le Tellier à Mazarin, le 4 juillet 1649.

17 R. Bonney et M. Bonney, Jean-Roland Malet…, op. cit., p. 80-81.

18 Ibid., p. 63.

19 R. Bonney, « Towards the comparative fiscal history of Britain and France during the “long” eighteenth century », Exceptionalism and Industrialisation. Britain and Its European Rivals, 1688-1815, Leandro Prados de la Escosura (éd.), Cambridge University Press, Cambridge, 2004, p. 205.

20 R. Bonney et M. Bonney, Jean-Roland Malet…, op. cit., p. 276. R. Bonney, The King’s Debts…, op. cit., p. 325. Exception de l’année 1635 et le chiffre douteux de 208 millions.

21 Timothy J. A. Le Goff, « How to finance an eighteenth-century war », Crises, Revolutions and Self-Sustained Growth. Essays in European Fiscal History, 1130-1830, W. M. Ormrod, M. Bonney et R. Bonney (éd.), Shaun Tyas, Stamford, UK, 1999, p. 386, 391.

Auteur

Professeur d’histoire moderne à l’Université de Leicester, est l’auteur de « Towards the comparative fiscal history of Britain and France during the “long” eighteenth century » dans Exceptionalism and Industrialisation. Britain and Its European Rivals, 1688-1815, (éd.) Leandro Prados de la Escosura, Cambridge, Cambridge University Press, 2004 et de « The French challenge to the Spanish Netherlands, 1635-1700 » paru dans Fundación Carlos de Amberes, Seminarios Internacionales de Historia, Madrid, 2006.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2007

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