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Les modalités de paiement de l’État moderne

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Marie-Laure Legay

Les crises de paiement

Vérifier, liquider, amortir : la dette et l’économie politique de la dette au XVIIIe siècle

Joël Félix

Texte intégral

« Vainement un contrôleur général auroit-il d’excellentes vues d’administration, il ne pourroit rester long-temps en place, et il rendroit ainsi ses bonnes intentions et ses talents inutiles, si dans un ministère actif tel que le sien, et surtout au milieu des circonstances difficiles, il ne savoit pas subvenir, par des combinaisons sages et par des ressources, à l’exactitude des payements et à l’entretien du crédit. »
J. Necker, De l’Administration des finances de la France (1784).

1Sous l’Ancien Régime, le service de la dette a toujours constitué, avec les frais d’entretien de l’armée et de la marine, l’un des tout premiers postes de dépenses de la monarchie. Cette dette comprenait l’ensemble des créances sur l’État – tels que rentes, rescriptions, offices, etc. – tous instruments financiers que le gouvernement émettait au fur et à mesure de ses besoins pour se doter des fonds ou des moyens de paiement nécessaires afin d’assurer le service de sa trésorerie, couvrir ses déficits budgétaires et, bien sûr, subvenir aux dépenses de la guerre, ces débours inattendus, souvent très considérables pour lesquels aucune recette fiscale n’avait été prévue d’avance, n’était suffisante ou rapidement mobilisable.

2Dans la mesure où l’histoire de la monarchie est dominée par l’alternance entre des périodes de guerres et de paix, l’histoire de ses paiements est pour une large partie contenue dans celle de la politique du crédit et de la dette, c’est-à-dire des stratégies successivement imaginées par les ministres pour s’approprier les espèces métalliques dont le Trésor avait besoin mais que la fiscalité ne pouvait atteindre facilement et trouver les moyens de rémunérer les propriétaires des fonds prêtés ou avancés au gouvernement, cela jusqu’à l’extinction des capitaux.

3Vaste sujet assurément dont la difficulté, en ce qui concerne spécifiquement le XVIIIe siècle, tient moins à la complexité des techniques financières ou aux spécificités des marchés de l’argent qu’à l’absence, en premier lieu, de données chiffrées globales, suffisamment précises et continues concernant la dette publique et ses composantes. Du moins est-ce sans compter les travaux publiés en 1791 par Ambroise-Marie Arnould qui offrent la possibilité de quantifier le poids de la dette et, partant, d’étudier l’évolution des idées au XVIIIe siècle concernant le financement de la dette publique.

I. Le poids global de la dette, 1715‑1788

  • 1 De la balance du commerce et des relations extérieures de la France, dans toutes les parties du glo (...)

4C’est en 1791 qu’Ambroise-Marie Arnould, sous-directeur de la balance du commerce au Contrôle général des finances, publia un traité en trois volumes intitulé De la balance du commerce et des relations extérieures de la France, dans toutes les parties du globe, particulièrement à la fin du règne de Louis XVI et au début de la Révolution1. Entre autres objectifs, cet ouvrage entendait réfuter les théories des économistes libéraux qui, par opposition aux mercantilistes du Grand Siècle, n’accordaient guère de place dans la vie économique à la balance du commerce extérieur, c’est-à-dire au solde entre les exportations et les importations. Arnould voulait au contraire démontrer qu’une balance commerciale excédentaire jouait un rôle déterminant dans l’économie d’un pays en multipliant les signes monétaires qui favorisaient les investissements et la croissance. Arnould était tellement persuadé de l’importance de ces rentrées nettes d’argent que dans son livre il suggéra de destiner une partie des excédents métalliques du commerce qui parvenaient dans les grands ports aux besoins des provinces intérieures afin de stimuler leur économie pour lors privée des moyens de paiement qu’une fiscalité trop lourde leur enlevait chaque année.

  • 2 Idem, vol. 3, carte nº 14 (non paginé).

5À l’appui de ses réflexions et propositions, Arnould publia en annexe un ensemble de données statistiques parmi lesquelles se trouve une Carte générale tant des emprunts de toute nature faits par le gouvernement, que des revenus ordinaires versés dans le public, depuis 1716 jusqu’en 1788, rapproché de l’état des balances en argent dues à la France par les Nations étrangères pendant la même période2. Comme l’auteur s’en expliqua, ce tableau statistique est loin de présenter un modèle de perfection. Ses abondantes justifications suffisent cependant à attester le sérieux de cette entreprise et la volonté d’Arnould de tirer partie de toutes les informations disponibles en son temps. Le défaut de précision n’était d’ailleurs pas absolument dramatique, même pour cet homme habitué à manipuler les statistiques. Car le but d’Arnould n’était pas d’établir un relevé précis des recettes annuelles de la monarchie mais de mesurer l’impact des conflits sur la masse monétaire disponible pour les activités économiques, soit que la guerre ait donné lieu à une réduction des échanges internationaux – donc du solde du commerce extérieur de la France – soit qu’elle ait augmenté les prélèvements de l’État sur les espèces disponibles par suite de la hausse des impôts mais aussi des emprunts et autres ressources extraordinaires qui mordaient directement dans les épargnes.

6À défaut de présenter une exactitude qu’il était impossible d’atteindre, les éléments rassemblés par Arnould demeurent extrêmement utiles, et cela pour deux raisons essentielles : d’une part, il n’existe pas à notre connaissance d’autre source qui permette de suivre l’évolution globale des recettes de la monarchie entre 1715 et la Révolution française ; d’autre part, la carte établie par Arnould présente l’avantage important de diviser les ressources de la monarchie en revenus ordinaires (fiscaux) et extraordinaires (crédit) et de calculer le total de ces ressources selon que la France était en temps de guerre ou de paix, ce qui permet de mettre en regard les revenus provenant des impôts et les capitaux provenant de la dette.

7Le tableau 1 résume les informations financières collectées par Arnould ainsi que les résultats de calculs effectués à partir de ces données concernant la dette. La première colonne, à gauche, est divisée en dix périodes successives qui correspondent, chacune, à un moment de paix ou de guerre, les années de guerre étant imprimées en caractères italiques. Les cinq colonnes suivantes donnent respectivement, en regard pour chaque période considérée, le nombre d’années, le total et la moyenne annuelle (en chiffres constants, base 1787) des revenus ordinaires ainsi que des revenus extraordinaires. Les quatre dernières colonnes fournissent, pour chaque période considérée, le rapport, exprimé en pourcentage, entre :

  1. les revenus extraordinaires et les revenus ordinaires (Rev. extra./Rev. ord.) ;

  2. la somme des revenus extraordinaires et des revenus ordinaires levés successivement depuis 1716-1720 ;

  3. la somme des revenus extraordinaires levés successivement depuis 1733-1735 et le total des revenus ordinaires de la période considérée ;

  4. la somme des revenus extraordinaires levés successivement depuis 1733-1735 et le total des revenus ordinaires de la période considérée.

8Ces données et calculs permettent dès lors d’identifier les temps forts de l’histoire de la dette au XVIIIe siècle. Cette histoire commence bien sûr avec la période 1716-1720, correspondant aux premières années de la Régence. Bien que ces années n’aient point été un temps de guerre, le volume des recettes extraordinaires, 1 563 millions, souligne un point très important lorsque l’on étudie l’histoire de la dette : en termes financiers, la cessation des hostilités n’entraînait pas une diminution immédiate ni même toujours très significative des paiements à effectuer par l’État. Comme nous le verrons plus loin, pendant les guerres, l’État avait l’habitude de délivrer à ses créanciers des effets sur le Trésor ou sur les financiers dont beaucoup n’étaient pas encore échus ou n’avaient pas été payés lorsque survenait la paix.

9De fait, les revenus extraordinaires inscrits dans le tableau 1 pour les deux périodes 1716-1720 et 1721-1732 proviennent essentiellement des opérations du Visa conduites par les frères Pâris en 1720-1722 pour liquider les billets de monnaie et de banque ainsi que les actions de la Compagnie des Indes émis durant le Système de Law, un système qui, il faut le rappeler, avait été mis en place dans l’intention d’apporter une solution aux dettes considérables contractées par Louis XIV pour payer la guerre de Succession d’Espagne (1701-1713), en d’autres termes diminuer le coût annuel de ces dettes et son poids sur l’économie. Pour la période 1716-1720, les revenus extraordinaires ne correspondent donc point, si l’on veut, à des recettes effectives reçues par le Trésor mais à des opérations de conversion de la dette qui aboutirent, au prix de longs efforts, de rudes négociations et d’une banqueroute, à transformer le capital des créances sur l’État en de nouveaux titres de rentes.

10À vouloir comprendre la question de la dette au XVIIIe siècle, il faut donc commencer par tirer à part les années exceptionnelles de la Régence. Assurément, les mesures prises par le régent et ses ministres eurent d’importantes conséquences sur le crédit de la monarchie et la politique de la dette dans les décennies suivantes. Mais si on laisse de côté ces années extraordinaires, le tableau 1 met bien en évidence l’existence de deux époques successives en ce qui concerne la dette : les années 1721-1755, durant lesquelles les recettes provenant des revenus extraordinaires furent assez modestes, comprises entre 5 et 15 % des recettes fiscales ; les années 1756-1788 qui virent s’accroître la part des revenus extraordinaires dans les recettes de la monarchie. Si l’on excepte la période 1764-1776, treize années de paix durant lesquelles les revenus extraordinaires furent étroitement contenus (7 % des recettes fiscales), à partir de la seconde moitié du XVIIIe siècle, on assiste à une véritable explosion des recettes extra-fiscales sous la forme d’avances des financiers, d’emprunts en tous genres tels que rentes perpétuelles, loteries, rentes viagères, emprunts à terme, créations d’offices, augmentation de gages, aliénations forfaitaires d’augmentations fiscales (octrois, dons gratuits). La guerre de Sept Ans a inauguré un nouvel âge dans l’histoire des finances de la monarchie : à compter de 1756, les ressources provenant du crédit ont représenté entre 29 % et 38 % des recettes fiscales et pas moins de 33 % au cours des cinq années de paix (1784-1788) qui ont suivi la guerre d’Amérique.

11Comme le montre la colonne c, qui calcule, pour chaque période considérée, le rapport entre la somme des revenus extraordinaires et des revenus ordinaires perçus depuis 1733-1735, les ressources provenant du crédit ont été comprises, jusqu’en 1755, entre 9 et 14 % des recettes fiscales. À compter de la guerre de Sept Ans (1756-1763), ce rapport augmente en dent de scie pour atteindre 19 % en 1784-1788, soit un doublement relativement à la première moitié du siècle. D’autres calculs confirment cette opposition entre la première et la seconde moitié du siècle. Entre 1721 et 1755, la monarchie a prélevé en moyenne par an 236 millions en recettes fiscales et 26 millions en ressources extraordinaires, soit moins de 10 % du total des recettes annuelles (ordinaires + extraordinaires). De 1756 à 1788, le Trésor reçut en moyenne annuelle 387 millions de l’impôt et leva 92 millions en ressources extraordinaires, soit trois fois plus que pendant la période précédente. Les capitaux de la dette – sans y comprendre les rentes émises en 1716-1732 pour liquider le Système de Law – furent multipliés par 4,6 entre 1735-1755 et 1756-1788, passant de 638 millions à 2 955 millions.

12Le paradoxe, comme le montre la colonne b, est que relativement aux années 1716-1720, le capital cumulé de la dette rapporté à la somme des recettes fiscales collectées n’a pas cessé de diminuer au cours du siècle, passant de 161 % contre à peine 25 % à la veille de la Révolution. Ces données ne sont contradictoires qu’en apparence seulement. Elles soulignent le caractère tout à fait exceptionnel de la crise financière de la France à la mort de Louis XIV mais montrent en même temps que de longues années de paix permettaient de réparer les dégâts financiers causés par les guerres. La colonne d confirme d’ailleurs les résultats des calculs portés dans les colonnes a et c. La guerre de Sept Ans s’impose à nouveau comme un moment crucial dans l’histoire de la dette de l’Ancien Régime. Cependant, c’est moins ce conflit à lui seul que la répétition de conflits, pas toujours suivis d’un désendettement proportionné, qui ont contribué à l’accroissement spectaculaire de la dette dans la seconde moitié du XVIIIe siècle. Au lieu de diminuer, comme cela avait été le cas au retour de la paix de 1763, le capital cumulé de la dette rapporté aux recettes fiscales continua de s’accroître après la paix de 1749 et demeura à un niveau très élevé après la paix de 1783. Pour ces raisons, à la veille de la Révolution, le capital cumulé de la dette depuis 1733-1735 rapporté aux recettes présentait une situation qui n’était guère éloignée de celle qu’avait connue la France sous la Régence.

13Ces calculs doivent bien sûr être pris avec précaution. En effet, les capitaux levés par le gouvernement pendant les conflits furent, au moins pour une partie d’entre eux, remboursés, soit par les procédures d’amortissement mises en place pendant la paix, nous y reviendrons, soit par le décès des titulaires de rentes viagères, soit enfin par des réductions autoritaires ou concertées des capitaux de dette mises en place à diverses époques ou par l’effet de la banqueroute partielle de Terray. Les informations contenues dans la colonne b ne doivent donc pas donner à croire que la situation de la dette en 1789 était meilleure qu’à l’époque de la Régence. Notamment parce que lorsqu’on évoque la dette, il faut considérer deux aspects de la dette : le capital et les intérêts. Le rapport entre les capitaux de la dette et les recettes fiscales sont un indicateur important de la situation financière d’un pays, du moins tant que les emprunts demeurent les mêmes. Or, d’une part, les rentes émises pour liquider le Système de Law le furent au dernier 40, de sorte qu’à une dette de 1 000 livres correspondait un intérêt de 25 livres.

14Par la suite, les emprunts perpétuels furent habituellement émis au taux de 5 %, de sorte que le même intérêt annuel de 25 livres ne produisait plus qu’une somme capital de 500 livres. En d’autres termes, après 1720, les chiffres contenus dans la colonne b, loin de rendre compte, comme on pourrait le croire, d’une amélioration des finances de la monarchie, traduisent au contraire une détérioration de sa capacité à s’endetter ou, dit plus exactement, de réunir à cause du coût des intérêts le volume de capitaux dont elle avait besoin pour payer les guerres. Il serait en effet logique, étant donné que la monarchie empruntait de plus en plus, que le rapport entre les revenus ordinaires et extraordinaires, au lieu de diminuer sans cesse depuis 1721-1732, augmente à un moment donné. Or c’est tout le contraire qui se passe. À compter de la guerre de Succession d’Autriche, le rapport entre les recettes fiscales et les capitaux s’est inversé. En d’autres termes, les conditions économiques, qui semblaient très favorables puisque les recettes fiscales ne cessaient d’augmenter en chiffres constants, auraient dû permettre à l’État d’emprunter beaucoup plus d’argent qu’il n’en reçut dans les faits. L’explication de cette inversion tient essentiellement au fait que le gouvernement emprunta de plus en plus en viager, c’est-à-dire que lorsque l’État payait un intérêt de 25 livres il ne recevait plus que 250 à 300 livres en capitaux, alors que par un emprunt perpétuel au denier 20 (5 %), il aurait pu prélever, moyennant le même intérêt de 25 livres, la somme capitale de 500 livres (25 × 20). Cette situation explique en particulier ce paradoxe que le capital de la dette anglaise, au lendemain de la guerre d’Amérique, était très supérieur à celui de la France. A contrario, le léger redressement des années 1777-1783 et 1784-1788 est sans doute lié à l’émission d’emprunts à terme dont le taux d’intérêt était réduit mais qui exigeaient de lourds remboursements des capitaux.

15Le graphique 1 permet de présenter de manière plus synthétique les informations d’Arnould et d’appréhender d’un coup d’œil l’évolution du rapport entre les recettes fiscales et la dette au XVIIIe siècle.

16Ce graphique reprend la division en dix périodes adoptée par Arnould correspondant aux temps de guerre et de paix. Pour chacune de ces époques, trois colonnes donnent respectivement – en millions de livres – les revenus moyens annuels provenant des impôts (en blanc), les revenus moyens annuels provenant des emprunts (en noir), enfin le capital cumulé des emprunts depuis 1733 (en gris). Pour bien apprécier l’impact de la dette, il faut en effet cumuler les ressources extraordinaires puisque à la différence des revenus des impositions qui, tels un phœnix, renaissaient chaque année, les capitaux des emprunts, quant à eux, loin de disparaître en fin d’année, s’additionnaient, du moins aussi longtemps que ces capitaux n’étaient pas remboursés par le gouvernement.

Graphique 1. Les revenus ordinaires et extraordinaires de la monarchie : moyenne annuelle en période de paix et de guerre, 1715‑1788

Graphique 1. Les revenus ordinaires et extraordinaires de la monarchie : moyenne annuelle en période de paix et de guerre, 1715‑1788

17Constitué de la sorte, ce graphique montre qu’entre 1732 et 1748, la dette fut très étroitement contenue en France. Deux raisons principales à cette situation. C’est d’abord le retour d’une paix durable après la longue guerre de Succession d’Espagne qui permit de stabiliser les dépenses car il ne fut pas besoin de recourir, ou très peu, à l’emprunt. C’est ensuite la conséquence de l’importance même des dettes héritées de Louis XIV. Malgré les mesures radicales successivement mises en place sous la Régence par le duc de Noailles, puis par Law et enfin par les frères Pâris pour réduire la dette, à l’issue de l’opération du visa les capitaux de la dette étaient encore très considérables, représentant près de quinze fois les recettes annuelles. En 1725 les intérêts de la dette – perpétuelle et viagère – ne coûtaient pas moins de 48 millions par an, soit le quart des recettes brutes de la monarchie (188 millions), sans y comprendre les remboursements.

  • 3 P. Mathias and P. O’Brien, « Taxation in Britain and France, 1715-1810. A comparison of the Social (...)

18La guerre de Succession d’Autriche (1740-1748) constitua une première étape dans l’accroissement de la dette après la Régence. Les nouveaux emprunts émis par le gouvernement n’eurent cependant point pour effet de transformer le rapport entre les recettes fiscales et la dette. Ce premier grand conflit du règne de Louis XV fut en effet financé pour l’essentiel par des augmentations d’impôts, notamment le dixième qui fut rétabli dès le début des hostilités. L’effort fiscal exigé des Français durant la guerre de Succession d’Autriche a bien été mis en évidence dans les études de Peter Mathias et Patrick O’Brien, à tel point qu’on tend parfois à sous-estimer cette réalité que l’impôt, même s’il fut relativement moins lourd sous Louis XVI que sous le règne de Louis XV, continua toutefois d’augmenter réellement jusqu’à la Révolution3. Ce n’est qu’au cours des dernières années de la guerre de Succession d’Autriche que le gouvernement eut de plus en plus recours aux emprunts et aussi après la signature de la paix. Comme le montre le tableau 1, les ressources provenant du crédit durant les cinq années de paix qui précédèrent la guerre de Sept Ans furent très supérieures au total des revenus extraordinaires levés durant la guerre de Succession d’Autriche. Elles servirent en grande partie à acquitter pendant la paix la partie des dettes de la guerre qui, comme c’était toujours le cas, n’avaient pas encore été payées au moment de la cessation des hostilités ou vinrent à échéance plus tard.

19À la veille de la guerre de Sept Ans, en 1755, le capital cumulé des nouvelles dettes contractées depuis 1733 – quelque 638 millions – n’était certainement pas négligeable. Il ne représentait pourtant alors que deux fois et demi le montant des revenus annuels de la monarchie. Compte tenu des remboursements de capitaux effectués depuis le visa et de l’extinction d’une partie des rentes viagères, il est probable qu’à la veille de la guerre de Sept Ans, le service des intérêts de la dette publique – en excluant les remboursements – n’ait pas coûté plus de 60 millions par an. C’était donc à peu près l’équivalent du service de la dette dans les années 1720, près du quart des recettes au plus, peut-être le tiers des revenus annuels en y incluant les remboursements. C’est que grâce aux nouvelles impositions levées sur les propriétaires – notamment le vingtième établi en 1749 par Machault – et aux augmentations de revenus provenant d’ajustements rendus possibles par la guerre et la croissance, les revenus moyens de la monarchie s’étaient considérablement accrus depuis la Régence. En chiffres constants (base 1785), ils étaient passés de 185 millions par an dans les années 1721-1732 à 289 millions entre 1749 et 1755, soit une augmentation de 56 % en 29 ans ou 2 % par an, ou 2,8 % l’an depuis 1736.

  • 4 M. Morineau, « Budget de l’État et gestion des finances royales en France au dix-huitième siècle »,(...)

20Cette situation glorieuse, bien remarquée par Michel Morineau, changea du tout au tout avec la guerre de Sept Ans4. Alors que les dépenses militaires en temps de guerre avaient été jusqu’alors financées essentiellement par des augmentations d’impôts, à compter de 1756 le gouvernement eut recours à des emprunts de plus en plus nombreux pour payer ses dépenses : ces emprunts – parmi lesquels d’importantes avances consenties par les financiers sur le produit des impositions et des aliénations forfaitaires de taxes ou suppléments de taxes à percevoir – fournirent plus de 30 % des revenus de la monarchie pendant la guerre de Sept Ans et durant la guerre d’Amérique contre moins de 10 % durant la guerre de Succession d’Autriche.

  • 5 F. Braesch, Finances et Monnaie révolutionnaires, deuxième fascicule, Les Recettes et les Dépenses (...)

21Par suite de ces emprunts, à la veille de la Révolution, la situation financière de la France ressemblait étonnamment à celle qu’elle avait connue au moment de la Régence. Les seuls emprunts cumulés depuis 1733 représentaient environ 3,6 milliards de livres soit, sur la base de l’intérêt légal à 5 %, un coût annuel de 182 millions par an. Il s’agit évidemment d’un ordre de grandeur puisque l’intérêt que payait la monarchie pour ses capitaux d’emprunts variait. On sait cependant que dans le Compte-rendu au roi de 1788, le service des intérêts coûtait 205 millions – soit le tiers des dépenses totales – plus que les départements de la Marine et de la Guerre réunis – à quoi il conviendrait d’ajouter, pour avoir une vision juste des problèmes liés à la dette, que la moitié des recettes (250 millions) provenaient d’avances sur les recettes des années fiscales ultérieures et que le gouvernement devait effectuer de gros remboursements de capitaux (85 millions). Au total, le service de la dette représentait donc en 1789 plus de la moitié des revenus5.

II. Les paiements en temps de guerre

22La guerre signifiait une augmentation subite et très considérable des dépenses du gouvernement, c’est-à-dire des sommes à prélever sur les sujets du roi. À titre d’exemple, pendant la guerre de Succession d’Autriche, les dépenses excédèrent les revenus ordinaires respectivement de 40 millions en 1741, 52 millions en 1742, 88 millions en 1743, 97 millions en 1744, 115 millions en 1745, 100 millions en 1746, 115 millions en 1747 et 112 millions en 1748, soit au total 719 millions alors que les revenus annuels, au début de la guerre étaient à peine de 200 millions. En d’autres termes, le gouvernement, pendant ce conflit, eut à se procurer en huit ans les sommes qu’autrement il aurait mis près de douze années à percevoir.

23Étant donné l’ampleur des besoins, des besoins qui allaient souvent, on le voit, en s’accroissant au fur et à mesure des années de guerre, aucune ressource, aussi modeste fut-elle, ne pouvait être négligée. Deux considérations essentielles dirigeaient cependant la marche des affaires. Tout d’abord, l’effort de guerre exigeait de percevoir immédiatement des sommes si considérables que les augmentations d’impôts, quoique indispensables, n’étaient habituellement pas en mesure, à elles seules, de combler la différence entre les revenus et les paiements à effectuer. Ajoutons qu’il était assez difficile et au fond peu judicieux d’accabler le contribuable et d’exiger de lui de payer d’un coup la moitié en sus de ses impôts. Outre le problème concret des délais de recouvrement, des prélèvements trop forts auraient menacé d’asphyxier une économie soumise, en temps de guerre, à d’inévitables perturbations des échanges et des moyens de paiement.

24Les ministres en charge des finances n’avaient donc généralement pas d’autre choix, pour payer la guerre, que de recourir, outre les augmentations des impôts existants, aux fameuses ressources extraordinaires : des taxes exceptionnelles levées sur certains groupes aisés ou biens de consommation, des emprunts auprès des corps qui disposaient de revenus propres (les états provinciaux, les villes, les corporations de métiers, les compagnies d’officiers), des avances consenties par les financiers chargés du recouvrement des impôts, des emprunts enfin auprès du public. Le dosage de ces divers moyens de financer les dépenses de la guerre constituait la politique financière qui variait selon les époques, le contexte économique et financier, enfin suivant les idées des hommes et des groupes qui étaient en charge du pays.

25Un autre problème auquel le gouvernement était confronté en temps de guerre est qu’il ne savait jamais combien de temps le conflit allait durer. D’où la difficulté de prévoir par avance une stratégie financière pour payer ses dépenses, stratégie dont le succès devait dépendre en partie de multiples aléas, notamment de l’issue des batailles terrestres ou navales, de la situation des récoltes, des perturbations de la guerre sur le commerce, etc. Il résultait de cette incertitude que les ministres essayaient d’amasser suffisamment de trésorerie au début et au fur et à mesure du conflit, en argent liquide ou en papiers, pour être en mesure de payer les débours de la guerre, en évitant, autant que possible, d’épuiser les contribuables et le crédit. Un des moyens d’y parvenir était donc soit d’obtenir des avances des financiers sur le produit des impositions extraordinaires ou des recettes fiscales des exercices ultérieurs (les anticipations), soit de capitaliser, par l’émission d’emprunts, les augmentations de recettes à provenir de nouvelles recettes fiscales ou d’acquitter les dépenses exigibles par la remise d’effets sur le Trésor et sur les financiers.

26Cette méthode de financement des guerres avait évidemment ses limites. Comme l’État payait une partie de ses dépenses extraordinaires par l’emprunt et par des avances fiscales, il devait verser un intérêt à ses prêteurs et veiller à la liquidité ou circulation des effets émis dans le public qui permettaient de rapprocher le temps séparant les dépenses des recettes. Cet intérêt dépendait de multiples variables, parmi lesquels entraient en ligne de compte la durée de la guerre, l’écart entre les revenus disponibles et les dépenses, les moyens de paiement disponibles, l’échéance des effets, etc.

27Comme l’expliqua Necker dans son Traité de l’Administration des Finances de la France, la fonction principale d’un ministre, surtout en temps de guerre, était de trouver des ressources par le moyen du crédit qui devaient lui permettre de maintenir les payements, cela sans trop compromettre l’avenir. Y parvenir était rarement chose facile. Au mois de novembre 1759, le contrôleur général Silhouette succomba au manque d’argent et ne trouva pas d’autres moyens que de suspendre les rescriptions, c’est-à-dire geler ces billets à court terme, gagés sur les recettes fiscales et délivrés en paiement aux trésoriers des ministères. Cette décision contribua à singulièrement compliquer la manutention des finances. Dans la mesure où les rescriptions émises jusqu’alors allaient demeurer impayées, les détenteurs de capitaux qui avaient prêté leur argent aux receveurs généraux avec l’espoir d’en toucher l’intérêt se trouvèrent transformés en créanciers de l’État. Cette faillite, qui concernait l’une des principales sources de revenus du royaume, se répercuta immédiatement sur le marché de l’argent. Les financiers, auxquels le gouvernement accordait un bénéfice de 17 %, ne trouvèrent plus de prêteurs en leur offrant même 15 % pour leur argent.

  • 6 J. Félix, « Les rapports financiers des contrôleurs généraux des finances. Deux rapports inédits de (...)

28Non contente de renchérir le coût de l’argent à cause de l’incertitude sur le sort des capitaux prêtés au gouvernement, la suspension des paiements menaçait de paralyser tout le système financier. Dans un projet de budget pour l’année 1760, le contrôleur général Bertin expliqua au roi qu’il serait tout simplement impossible de percevoir les recettes prévues parce que le gouvernement, depuis la guerre, ne payait « rien ou très peu des effets dont le public est porteur, des gages, pensions, et dettes les plus privilégiées et les plus arréragées ». La guerre, on le voit, n’avait pas simplement pour conséquence d’augmenter les prélèvements de l’État mais aussi de perturber une partie du système de redistribution. Dans ces conditions, la perception des taxes royales devenait un exercice de plus en plus lent tant il semblait peu raisonnable d’espérer un versement exact de la part « d’un peuple à qui il manque pour les payer le tiers d’espèces monnayées, sur lesquelles les impôts se levoient jusqu’icy et presque la totalité des effets qui en tenoient lieu et y suppléaient »6.

  • 7 Archives des Affaires étrangères, Mémoires et Documents, France, 1360, fº 24 et s., Projet de dépen (...)

29Ces problèmes soulignent que plus un conflit durait, plus le financement de la guerre était difficile et coûteux. La nécessité de trouver malgré tout l’argent pour payer les dépenses militaires explique que le gouvernement n’ait souvent pas eu d’autre choix que de troquer du papier contre des espèces. C’est ce que montre un projet de fonds de fonds pour les dépenses de l’année 1762, une année très difficile puisqu’elle fut la dernière de la guerre de Sept Ans7. Ce projet de fonds, reproduit dans le tableau 2, est divisé en quatre colonnes. La principale colonne, au centre, énumère les divers postes de dépenses en commençant par l’Extraordinaire des guerres. Les deux colonnes situées à droite donnent en regard le montant des fonds alloués pour ces dépenses, fonds prévus pour être reçus par le Trésor soit en contrats, c’est-à-dire en titres de rente, soit en sommes effectives, autrement dit en espèces. Enfin la colonne située tout à fait à gauche fournit pour chaque objet de dépense le montant des sommes pour lesquels aucun fonds, en métal ou papier, n’était prévu. Il s’agit donc du déficit, ou des sommes à trouver.

30Le projet de fonds de Bertin montre que pour payer les dépenses de l’année 1762, prévues à hauteur de 273 millions, le gouvernement ne pouvait compter que sur des recettes totales en argent pour la somme de 213 millions. Le manque de fonds devait être suppléé par la remise de contrats de rente, à concurrence de 53 millions. Sur ces bases, il manquait encore 47 millions. Dans un document complémentaire, Bertin proposa de combler une partie de ce déficit en allouant 27 millions de contrats de rentes dit de mai, provenant sans doute de l’emprunt en rentes héréditaires créé par un édit du mois de mai 1760 et gagé sur la recette d’un nouvel impôt sur les cuirs. Quant au solde, 20 millions, Bertin suggéra d’y subvenir par la création d’un emprunt de 30 millions en contrats viagers à 10 %. Notons que selon Bertin, cet emprunt pourrait accessoirement être porté à 35 millions, ce qui laisse à entendre qu’à l’exemple de Calonne plus tard, il entendait augmenter le capital de cet emprunt à sa convenance, autrement dit illégalement. Quoi qu’il en soit, en ce qui concerne les dépenses de l’année 1762, le Trésor devait recevoir 93 millions en contrats de rentes pour payer 273 millions de dépenses, autrement dit 1/3 en papier et 2/3 en argent.

Tableau 2. Projet de dépenses pour l’année 1762. Articles auxquels on n’a pas pourvu

     Déficit     

Objet

Contrats (en millions de livres)

Sommes effectives (en millions de livres)

Extraordinaire des guerres

20,0

100,0

0,8

Fortification des ports maritimes

Mémoire

Milices garde-côtes

1,0

Le munitionnaire en effets de l’emprunt du mois de may 1760

12,0

0,18

Pour M. le comte de Lusace

Mémoire

On ignore l’objet

Les bateaux de Dunkerque, etc

Mémoire

À la marine y compris des dépenses extraordinaires

20,0

20,0

1,5

Chambre de commerce de Marseille, 3 années

Mémoire

5,0

Désarmement

Mémoire

5,0

Maison du Roi et finances, montant à 25 millions mais il n’y a de pourvu que

20,0

Finances, intérêts de contrats à 3 %, etc.

3,0

Troupes de la Maison du Roi

8,0

2,0

Compagnie des Indes, montant à 5 millions, on n’a pu y destiner que

1,0

2,0

2,0

Compagnie des Indes, expéditions

Mémoire

7,0

Pensions

Mémoire

10,0

Intérêts et remises des banquiers

Mémoire

1,0

Dépenses imprévues

3,0

Affaires étrangères

16,0

12,0

Dépenses extraordinaires pour aider les services etc., pour armements extraordinaires, etc.

Mémoire

Déficit d’environ 47,0

Total (273,0)

53,0

173,0

« Il est possible de réduire le déficit des 47 millions ci-dessus de la manière suivante :

Déficit

Objet

Contrats (millions de livres)

Sommes Effectives (millions de livres)

0,8

Fortification des ports maritimes, on les porte en total parce que cette partie a grand besoin d’être réparée

0,8

0,18

Pour M. le comte de Lusace

0,18

0,75

Chambre de commerce de Marseille, moitié en argent, moitié en contrats de l’emprunt du mois de may par arrêt du Conseil

Moitié

Moitié

2,5

Désarmement, ce sera au ministre de la marine de fournir ce qui manquera sur les 20 millions d’argent et 20 millions de contrats qu’on lui donne pour l’année 1762

2,0

La Maison du Roi ou finance, les 3 millions pourront être payés avec les contrats de création du mois de may

3,0

2,0

Compagnie des Indes, (même contrats)

2,0

3,0

Petites pensions et toutes celles au-dessus de 4 000 livres en mêmes contrats

3,0

6,0

Intérêts et remises des banquiers (dernier quartier en contrats)

1,0

Dépenses imprévues

1,77

Dépenses extraordinaires pour aider les services

 ?

Bateaux plats de Dunkerque

?

Déficit 20,0

  • 8 Ministère des Affaires étrangères, Mémoires et Documents, France 1360, fº 24 et s., Projet de dépen (...)

Pour remplir le deficit des 20 millions cy-dessus, il seroit possible de faire une opération de 30 millions en viager à 10 % sur toutes les têtes : on porteroit cet emprunt à 35 millions, dont il faudroit réserver 15 millions pour l’année 1763 avec lesquels et les réductions suivantes on peut se flatter de passer l’année 1763 »8.

31Le tableau 3 apporte une information complémentaire importante en ce qui concerne l’origine des fonds de l’année 1762. Il montre que les 173 millions de recettes effectives ne provenaient pas des recettes fiscales de l’année 1762 mais, pour 145 millions, ou les 4/5e, d’avances à prendre sur les recettes de l’année 1763. Dans les projets de fonds de 1762 et 1763, l’existence de deux colonnes, l’une réservée aux contrats et l’autre destinée aux sommes effectives, suggère que les rentes n’étaient qu’un papier financier délivré par le gouvernement aux trésoriers généraux pour payer leurs dépenses, en d’autres termes une simple reconnaissance de dette portant intérêt. Le paiement n’était donc qu’une formalité comptable et n’entraînait en pratique aucun débours ou recette effective en argent, sauf l’intérêt annuel et, éventuellement le remboursement du capital mais qui était le plus souvent rejeté à une date ultérieure.

  • 9 H.-J. Shakespeare, France. The Royal Loans – Les Emprunts Royaux, 1689-1789, A Squirrel Publication (...)

32Les paiements de l’État en temps de guerre s’effectuaient donc en argent et en effets financiers. En 1762, sur les 25 millions de dépenses de la Maison du roi et de la finance, c’est-à-dire essentiellement les salaires de l’administration centrale, les pensions et les factures pour l’entretien de la cour, 5 millions, soit un cinquième, étaient prévus pour être payés en titres de rentes. Pendant la guerre de Sept Ans, les contrats des deux emprunts d’Alsace créés en 1760 furent essentiellement destinés à payer des dettes échues, comme par exemple les travaux de sellerie effectués pour la reine entre 1757 et 1763 ou encore les livraisons de fruits au château de Versailles9. Les bénéficiaires de ce papier avaient alors le choix de le conserver, et espérer qu’on veuille bien leur payer ponctuellement les intérêts, ce qui devait prendre au moins un an, ou alors de le vendre s’ils avaient besoin de toucher leur dû en espèces, voire tout simplement le donner eux-mêmes en paiement.

Tableau 3. Projet de fonds pour l’année 1763

Année 1763

Contrats (en millions de livres)

Sommes effectives (en millions de livres)

Extraordinaire des guerres

20,0

90,0

Fortification des ports maritimes

0,5

Milices gardes-côtes

1,0

Le munitionnaire en contracts

10,0

La Marine, y compris dépenses extraordinaires

20,0

20,0

Maison du roi et finance

18,0

Finances, intérêts des contrats, etc.

3,0

Troupes de la Maison du Roi

4,0

6,0

Compagnie des Indes

2,0

Pensions

4,0

3,0

Intérêts, remises des banquiers

4,0

4,5

Affaires étrangères

12,0

Total

62,0

160,0

Revenus en prenant les anticipations sur 1764 comme on les prendra sur 1763

145,0

Qu’il faudra réserver pour 1763 sur l’emprunt en viager suivant ce qu’il a été dit cy-dessus

15,0

Somme pareille

160,0

« On peut établir la même recette et la même dépense pour l’année 1764 parce que le déficit des 15 millions ci-dessus du viager, se trouvera remplacé par l’objet destiné au paiement des rescriptions suspendues, qui sera éteint en 1769 ».

III. La paix et le problème des dettes

33En termes financiers, la guerre présentait certains avantages. Elle justifiait auprès du public les augmentations et créations d’impôts et permettait au gouvernement de prendre de bonne foi des mesures ruineuses pour satisfaire les besoins immédiats de la guerre en espérant que la paix permettrait de réparer les excès. Ces atouts disparaissaient avec la signature de la paix. Le gouvernement n’avait en effet guère d’autre choix que de réduire ses prélèvements, du mois de supprimer la partie des impôts levés spécialement pour payer les dépenses de la guerre. En conséquence, les revenus du roi diminuaient souvent de manière spectaculaire. En 1762, anticipant les effets de la signature de la paix entre la France et l’Angleterre, Bertin calcula que les recettes de la monarchie, qui s’établissaient alors à environ 320 millions par an, allaient être subitement réduites de 59 millions soit 18 %.

34Ces diminutions de recettes étaient une véritable plaie pour les ministres des finances. Ils furent cependant souvent assez habiles pour obtenir, sous une forme ou une autre, des extensions de revenus. En 1749, Machault d’Arnouville obtint de remplacer l’impôt du dixième par celui du vingtième et de conserver, ce que l’on ignore souvent, le dixième sur certaines catégories de revenus captifs, tels les gages, ainsi que les deux sols du dixième, une taxe qui subsista dans son intégralité jusqu’en 1789 alors que le dixième avait en principe été supprimé quarante ans auparavant. En 1763, L’Averdy réussit à faire accepter l’idée d’une nécessaire prorogation des taxes de guerre après la paix – en l’occurrence du second vingtième pendant quatre années qui fut rendu permanent par Terray en 1770 – et il parvint l’année suivante à introduire le principe nouveau de la fiscalisation des rentes.

35Ces nouvelles ressources étaient indispensables pour cette raison très simple que les dépenses de la monarchie ne retrouvaient jamais leur niveau d’avant-guerre. Le gouvernement démobilisait certes ses troupes mais il songeait déjà à réparer ses forces militaires et navales. Il devait par ailleurs payer une multitude de dépenses nouvelles qui n’avaient pas existé avant la guerre, en particulier les intérêts des emprunts et, dans le cas des emprunts héréditaires, qualifiés parfois d’annuités, le remboursement des capitaux, habituellement prévu pour s’étendre entre huit et quinze années. À cette dette publique proprement dite – c’est-à-dire des emprunts émis en vertu d’actes royaux, enregistrés par les cours de justice, qui désignaient un fonds pour leur service – s’ajoutaient les dettes exigibles et arriérées. Ces dettes comprenaient, d’une part, les dépenses engagées par les départements ministériels qui n’avaient pas été acquittées à leur terme ou dont l’échéance était prochaine, d’autre part les avances consenties par les financiers sur les recettes à venir des impositions directes et indirectes, enfin les dépenses ordinaires inscrites sur les états du Roi mais dont le paiement, faute de fonds était gelé en totalité ou en partie pendant la guerre, une manière de transformer les serviteurs de la monarchie, qui touchaient des gages, pensions et autres appointements, en créanciers obligés.

  • 10 Sur les finances en temps de guerre et de paix voir en particulier l’excellent article de T. Le Gof (...)
  • 11 J. Félix, Finances et politique au siècle des Lumières. Le ministère L’Averdy, 1763-1768, Paris, 19 (...)
  • 12 Ces informations sont titrées de C.-A. de Calonne, Requête au roi, Londres, Spilsbury, 1787 et Répo (...)

36À cause de ces dettes, la situation des finances au retour de la paix menaçait d’être parfois encore plus difficile que pendant la guerre10. À titre d’exemple, entre 1764 à 1767, L’Averdy paya au comptant 209 millions de livres pour rembourser les dettes jugées urgentes, soit en moyenne 50 millions par an (les recettes brutes étaient alors de 320 millions). Il émit d’autre part pour 226 millions de reconnaissances (de dettes) au porteur, des titres destinés à remplacer les dettes contractées par les départements ministériels. Le capital total (437 millions) de ces payements en argent et en papier était proprement considérable puisqu’il ne représentait pas loin de la moitié de l’ensemble des suppléments de recettes fiscales et des ressources extraordinaires levées par le gouvernement pendant la guerre de Sept Ans (1 105 millions)11. Au lendemain de la guerre d’Amérique, Calonne fut confronté à une situation financière tout aussi difficile. On sait en effet qu’entre 1783 et 1786, le solde des dépenses de la guerre s’éleva à la somme de 500 millions, soit à peu près la moitié des ressources extraordinaires reçues par le Trésor durant le conflit12.

37Ces chiffres ne sauraient cependant rendre compte des problèmes concrets que posait au quotidien la manutention de la dette ou, plus exactement, des dettes pendant les années de paix. L’une des principales difficultés tenait au fait que le ministre des Finances, en temps de guerre, n’était pas en mesure d’exercer un contrôle effectif sur les paiements. Les ministères dépensiers, sur lesquels reposait en grande partie le succès des opérations militaires, trouvaient en effet souvent les moyens d’engager plus de dépenses que les fonds à eux alloués par le contrôleur général, notamment par l’intermédiaire des trésoriers attachés à leur ministère qui faisaient usage de leur crédit personnel pour assurer les paiements. Comme Necker après lui, Bertin somma Louis XV de tenir la main aux dépassements de fonds que se permettaient ses collègues et souligna en 1762 que « pour parvenir à ne pas excéder les dépenses de la finance, suivant qu’elles sont portées dans l’état ci-dessus, il faut que tous les Ordonnateurs règlent leurs opérations et leurs Dépenses relativement à ce que la finance leur donnera, et qu’ils fassent l’engagement le plus formel et le plus invariable vis-à-vis du contrôleur général. Si le Roi ne prend pas un parti ferme sur cet objet important, on peut s’attendre à tous les malheurs qui sont annoncés dans le mémoire de M. le Contrôleur général ». Souvent bien impuissant en temps de guerre, le contrôleur général des finances reprenait naturellement le timon des affaires au retour de la paix. C’est à lui que revenait alors le soin de mettre un terme à la confusion et trouver les moyens de payer les dettes de la guerre. Pour ces raisons, toutes les guerres furent suivies d’opérations de remise en ordre financier.

38Au XVIIIe siècle, deux époques ont donné lieu à des procédures particulièrement longues et complexes de rétablissement financier : la Régence, bien sûr, et les années qui suivirent la guerre de Sept Ans. Les opérations concernant les dettes de la guerre de Succession d’Espagne commencèrent dès la fin du conflit, à l’instigation du contrôleur général Desmaretz, et se poursuivirent pendant plus de dix années après la mort de Louis XIV, notamment sous l’égide du duc de Noailles, de John Law et des frères Pâris. La seconde grande opération concernant les dettes eut lieu au lendemain de la guerre de Sept Ans en vertu de l’édit du mois de décembre 1764 concernant la libération des dettes de l’État qui détermina les modalités de vérification de la dette. Des opérations similaires eurent lieu sous Machault d’Arnouville et Calonne mais sans revêtir le caractère dramatique du temps de la Régence ou très formalisé des dernières années du règne de Louis XV.

39Les travaux de la Commission de liquidation des dettes de l’État s’étendirent sur plusieurs années et furent scandés, comme au temps de la Régence, par la publication de nombreux arrêts du Conseil, déclarations et autres édits royaux à l’effet d’informer le public des intentions du gouvernement et des opérations en cours concernant les dettes. En pratique, ces dettes posaient plusieurs problèmes. Le premier problème, et le plus évident, tenait d’abord à ce simple fait que la monarchie ne disposait pas des revenus suffisants pour acquitter les intérêts annuels ni les remboursements de capitaux. Le volume même de ces dettes, l’incertitude concernant leur payement, enfin les besoins des créanciers qui n’avaient parfois pas d’autre solution que de les vendre, encourageaient le commerce usuraire de ces papiers, autrement dit l’agiotage, qui, en maintenant le coût de l’argent à un taux élevé, entravait la transition d’une économie de guerre vers un temps de paix. Pour ces raisons, toute remise en ordre comportait deux étapes essentielles : d’une part la vérification, qui devait permettre au ministre de constater la dette et de déterminer par la même occasion les retranchements possibles ou nécessaires du capital ou des intérêts ; d’autre part la liquidation, qui avait pour but de convertir les titres, créances et dettes en de nouveaux effets.

  • 13 Sur ces démêlés voir J. Félix, « Finances, opinion publique et diplomatie : Le Committee of Canada (...)

40Les procédures de vérification étaient très lourdes car elles exigeaient que les créanciers présentent leurs créances devant les personnes désignées à cet effet, avec les pièces justificatives, ce qui permettait à l’administration financière d’en constater l’origine, de supprimer les faux éventuels et surtout de déterminer si elles avaient fait l’objet d’un commerce usuraire. Cette opération était souvent longue et elle fut particulièrement lente au lendemain de la guerre de Sept Ans. Les billets du Canada et des Colonies, ces territoires qui, au terme du traité de Paris, étaient passés sous domination britannique posèrent bien des difficultés. Dans le cas des billets du Canada, l’éloignement et le climat ne furent pas les seules causes des lenteurs. Après la reddition de la colonie, une partie des billets et cartes de monnaie délivrées par l’intendant Bigot, dont le paiement avait été suspendu en 1759, était passée entre les mains des marchands et banquiers anglais qui avaient accepté de les recevoir pour prix de leurs fournitures. Lors des négociations de paix, ces billets, dont le capital était estimé à la somme de 100 millions, donnèrent lieu à une intense spéculation parce que le ministère anglais, sous les pressions d’un Committee of Canada Merchants et d’une opinion intérieure divisée, entendait obtenir une déclaration officielle de Louis XV qui favoriserait les porteurs britanniques de ces effets13.

41Le travail de vérification de la dette était le préalable indispensable pour permettre l’opération essentielle qui était celle de la liquidation. Au cours de cette seconde étape, les créanciers de l’État recevaient de nouveaux titres représentatifs de leur créance originelle, titres qui allaient prendre en compte les éventuels retranchements ou réductions. En effet, comme les instruments financiers émis pendant la guerre étaient, pour partie au moins, des effets au porteur, ils circulaient et s’échangeaient, d’où l’existence d’un écart entre la valeur nominale, ou d’émission, et la valeur marchande de ces titres. Le ministère était particulièrement soucieux de ne point payer au pair de leur valeur des effets, billets et autres titres qui avaient fait l’objet de l’agiotage. La vérification des dettes permettait donc au gouvernement de fixer les bases de la liquidation pour chaque type d’effets ou de créances en fonction de sa valeur d’échange et non seulement d’émission.

42Tout en essayant de respecter une certaine justice, les principes de la liquidation obéissaient parfois à des considérations politiques – les pressions exercées par les porteurs anglais de billets du Canada, assorties de pressions sur le Parliament et de menaces de guerre, forcèrent Louis XV à leur accorder la prime qu’ils demandaient – et, bien sûr, financières, c’est-à-dire des sommes d’argent qu’il était possible d’affecter au paiement des dettes, tant en capitaux qu’en intérêts. En 1720-1721, la liquidation qui suivit l’opération du visa fut dictée par l’état des finances qui ne permettait d’allouer que 40 millions par an pour payer les intérêts des dettes de l’État. Sur ces bases, le gouvernement procéda à des retranchements de capitaux compris entre 20 et 50 % selon les effets concernés. Au total, 825 millions de capitaux de dettes furent tout simplement retranchés (37 %), diminuant ainsi la dette de 2,242 à 1 417 millions.

Tableau 4. Projet de liquidation de la dette, 1721

Titre des effets visés

Montant desdits effets

Retranchements proposés

Resteroit en capitaux

Taux de remboursement

Rentes perpétuelles

867 668 135

173 533 637

694 134 548

20

Rentes provinciales

32 499 270

16 249 635

16 249 635

50

Rentes viagères

84 267 283

21 068 821

63 198 462

25

Rentes viagères sur la Compagnie des Indes

86 364 600

23 788 200

57 576 400

27,5

Billets de Banque

28 384 800

14 192 400

14 192 400

50

Comptes en Banque

253 938 309

126 969 154

126 969 155

50

Actions rentières

60 423 172

30 211 586

30 211 586

50

1 713 545 619

Montant des effets des provinces

828 687 722

414 343 861

414 343 861

50,0

Total

2 242 233 341

825 357 394

1 416 875 947

37

43Ce double processus de vérification et de liquidation fut une constante de la gestion de la dette au lendemain des guerres. Il présentait des avantages et des inconvénients. Au point de vue des avantages, ces opérations permettaient de réduire le capital des dettes, d’homogénéiser les dettes de l’État, enfin de disposer de connaissances exactes. Sans cela, le ministre dirigeait le pays à l’aveuglette et risquait de prendre des décisions économiques, fiscales et financières néfastes au rétablissement souhaité. Car au retour de la paix, si le déficit n’était pas constaté et maîtrisé, le déséquilibre des finances risquait d’avoir un effet boule-de-neige. Contraint d’emprunter en temps de paix pour payer ses dépenses, le gouvernement risquait de creuser chaque jour un peu plus son déficit et de réduire par la même occasion la confiance des prêteurs dans la capacité du gouvernement d’honorer ses dettes.

  • 14 J.-F. Bosher, French finances, 1770-1795 from business to bureaucracy, Cambridge, 1970.
  • 15 C.-A. de Calonne, Réponse…, op. cit., p. 174-175.

44Calonne, tout comme L’Averdy, fut confronté à ces problèmes essentiels de transparence et de contrôle financier bien analysés par John Bosher14. En 1783, pour ne pas laisser transpirer le manque de fonds, et donc augmenter le coût de l’argent, Calonne décida d’engager une politique d’investissements qui aboutit à une catastrophe car expliqua le ministre en 1787, pour se défendre des accusations de malversations portées contre lui, « dans la première et la seconde année de mon ministère, je n’ai pas mieux connu que mes prédécesseurs la véritable situation des finances ; qu’il m’a fallu tout ce tems-là pour en discuter les immenses détails […] que mes premiers calculs n’ont pu être que les conséquences des résultats précédens… que je devois les croire vrais ; ils l’étoient en effet dans leur contenu… mais ils étoient insuffisants pour faire apercevoir la situation ordinaire, à cause de la réunion inévitable alors, & nécessairement un peu confuse, des ressources momentanées & des revenus fixes, des frais de la guerre & des dépenses annuelles, de l’arriéré et du courant, de quelques paiements suspendus & de quelques recettes inactives, d’anticipations et de retards »15.

  • 16 Archives nationales, G7 1722, Rapport d’une commission chargée par le ministre d’examiner un mémoir (...)

45Indispensables, les opérations destinées à liquider la dette n’étaient pas sans présenter de nombreux inconvénients pratiques qui sont bien décrits dans un mémoire rédigé en décembre 1721 sur la liquidation après le visa et le rapport financier présenté en 1768 par L’Averdy à Louis XV16. Le premier problème était la durée même des opérations qui était en partie incompressible. Outre qu’à vouloir aller trop vite on aurait risqué de commettre des erreurs et qu’il fallait donner la possibilité aux créanciers de rassembler leurs titres et éventuellement de plaider la spécificité de leurs demandes, la masse des dettes interdisait des solutions rapides, même lorsque les moyens humains étaient importants. En 1720-1721, le visa de tous les papiers n’occupa pas moins d’un millier de commis répartis en 54 bureaux supervisés par 8 conseillers d’État et 25 maîtres des requêtes.

46Il fallait pourtant hâter les choses autant que possible. Comme le nota fort justement le mémoire de 1721, le temps était une donnée importante parce que les « opérations longues sont sujettes à changement », autrement dit aux aléas des circonstances. La durée de la liquidation se posait alors avec une certaine acuité car nul ne pouvait savoir si la majorité du roi ne se traduirait pas par un remaniement ministériel. La célérité était enfin importante parce que le temps passé à vérifier et liquider les dettes prolongeait l’incertitude des créanciers, donc le discrédit, en même temps que les opérations sur les dettes paralysaient les paiements. C’est pour éviter ce problème essentiel que L’Averdy choisit de délivrer des reconnaissances de dettes au fur et à mesure que les titres étaient représentés au gouvernement, ce qui permettait d’assurer une certaine fluidité dans les paiements. Cette situation était loin d’être parfaite car la masse des effets remis en circulation, augmentée du reliquat des dettes de la guerre venues à échéance depuis la paix, maintenait l’agiotage, cela malgré l’intérêt qui leur était attaché. Du moins ces reconnaissances au porteur suppléaient-elles au manque de moyens de paiement, facilitant ainsi la trésorerie de l’État en autorisant des compensations entre les créances et les dettes.

47Dès que les principes de la liquidation étaient annoncés, le problème du temps réapparaissait puisqu’il s’agissait désormais de procéder à la conversion des effets, c’est-à-dire donner aux créanciers de nouveaux titres de propriété prenant en compte les retranchements. En 1721, un mémoire alerta le ministre sur le fait que les 50 commissaires prévus pour travailler à la liquidation des déclarations de propriété d’effets seraient insuffisants pour juger en mois d’une année les 650 000 déclarations à délivrer. Réduire l’espace entre la vérification et la délivrance des nouveaux effets était alors d’autant plus important que les déclarations délivrées lors du visa, contrairement aux reconnaissances du temps de L’Averdy, ne portaient pas d’intérêt et que le temps passé à leur conversion constituait un nouveau manque à gagner pour les créanciers qui n’avaient reçu aucun paiement depuis 1720.

IV. Intérêts et remboursement

48Pour le gouvernement le problème de la dette résidait moins dans les formalités de vérification et de liquidation que dans la nécessité de gagner la confiance des créanciers, à défaut de quoi les nouveaux effets délivrés ne manqueraient pas de continuer de se négocier à perte. La dépréciation – ou discrédit – était inévitable parce qu’une partie des porteurs avait besoin de réaliser leurs titres de propriété, en bref de les vendre, ce qui avait pour effet d’entretenir le discrédit. La masse même de ces titres entraînait pour ainsi dire mécaniquement la baisse pour cette simple raison que les vendeurs étaient beaucoup plus nombreux que les acquéreurs. Réussir la conversion était particulièrement difficile parce que le succès dépendait des revenus libres de la monarchie pour pallier le discrédit, revenus qui étaient souvent hors de proportion avec le coût de la dette et le montant de son capital.

49Il existait cependant un certain nombre de techniques – comme des ordres d’achats secrets pour le compte du gouvernement, la division des effets en divers types, etc. – qui permettaient de lutter contre la dépréciation. Mais en définitive, ce qu’il fallait, c’était de l’argent, chose difficile à obtenir par l’intermédiaire du crédit — puisque les opérations de vérification et de liquidation tendaient à répudier une partie de la dette — et par l’impôt, après de longues années de guerre caractérisées par de hauts niveaux de fiscalité. Dès lors, les opérations sur la dette devaient se résumer le plus souvent à rechercher les moyens de ne point payer les dettes ou, en tout cas, de les payer sans qu’il n’en coûte rien ou le moins possible au gouvernement. C’est ce que rappela de manière brutale le compte-rendu des réflexions d’une commission réunie en 1720, après la banqueroute de Law, qui avait reçu pour mission du ministre de réfléchir aux moyens d’acquitter les dettes de l’État « sans diminution, ni aliénation de droits, ny d’imposition », ce qui paraissait, commenta le rédacteur, « un peu chercher la pierre philosophale ».

50Les moyens mis en œuvre pour lutter contre le discrédit des effets remis en liquidation des dettes de la guerre évoluèrent au cours du XVIIIe siècle. À cela plusieurs raisons. La première, la plus évidente, tenait aux dettes elles-mêmes puisque leur volume, relativement aux revenus, et leurs composantes variaient selon les conflits. Ainsi, les emprunts émis pendant la guerre de Sept Ans furent surtout des emprunts perpétuels tandis que durant la guerre d’Amérique le gouvernement eut avant tout recours, mais pas seulement, à des emprunts en rentes viagères. Les mesures concernant le paiement de la dette changèrent aussi parce que les hommes en charge des finances avaient à répondre à des problèmes différents et, surtout, n’avaient pas nécessairement des conceptions identiques quant aux solutions à apporter.

51Pour les membres de la commission réunie en 1720, la dette de l’État était perçue comme une véritable anomalie, le résultat d’années de crises et d’une mauvaise gestion financière, en bref une excroissance à faire disparaître. À leurs yeux, l’objectif premier des opérations sur la dette était de revenir à une situation antérieure, en l’occurrence à « rétablir les finances comme elles estoient à la mort de M. Colbert, que l’on ne peut disconvenir avoir esté en France l’époque la plus parfaite ». Dans ces conditions, on peut comprendre les tensions qui existèrent entre les partisans de John Law, qui acceptaient l’idée de vivre avec une dette importante mais en la transformant, et ses ennemis pour qui la gestion de la dette consistait essentiellement à la faire disparaître. À cet effet, la commission de 1720 proposa d’appliquer essentiellement trois remèdes. Le premier moyen suggéré consistait à recréer toutes les charges créées pendant la guerre et supprimées par Law et à les faire payer avec les effets liquidés. Cela revenait de fait à éponger une partie des effets remis aux créanciers – et à vendre ces offices plus cher puisqu’ils étaient payables en effets ayant subis d’importants retranchements – sans débourser le moindre argent puisque nul gage ne devait être attaché à ces offices. Le second moyen consistait à convertir une partie des dettes en rentes viagères parce que le capital s’éteignait avec la mort de son propriétaire. Le dernier remède proposait d’éteindre entre 12 et 15 millions de rentes sur l’Hôtel de Ville « pour n’en laisser subsister que 10 ou 12 millions comme du temps de M. Colbert qui en payoit 8 au denier vingt ». Le mémoire ne disait pas comment l’État entendait rembourser les capitaux de ces rentes.

52L’étude de la gestion au quotidien des affaires dans un ministère aussi important que le Contrôle général des finances explique qu’il soit souvent bien difficile de déterminer ce qui, au sein d’une politique, appartenait à tel ou tel ministre en particulier – ou à ses conseillers – et ce qui le distinguait de ses prédécesseurs, notamment parce que les problèmes à résoudre étaient souvent de même nature mais ne se posaient jamais tout à fait de la même manière et que les réponses à apporter dépendaient en partie de la réussite et de l’échec des stratégies mises en place auparavant. Comme l’a bien montré Tim Le Goff, l’économie politique de la dette fut longtemps inspirée par les idées des frères Pâris qui préconisaient d’y appliquer des remèdes de nature fiscale. Ils influencèrent plusieurs ministres : d’abord Dodun, qui établit le fameux impôt du cinquantième (1725), un impôt en nature, modelé sur le projet de dîme royale de Vauban, afin d’éviter les frais de perception et l’asseoir plus justement, ensuite Machault d’Arnouville qui créa le vingtième des revenus sur tous les propriétaires (1749), enfin Calonne qui essaya à nouveau, en 1787, d’imposer une subvention territoriale en nature pour couvrir le déficit en apportant une solution à l’évasion fiscale qu’autorisait le vingtième. Cette stratégie fiscale de la gestion de la dette au lendemain des guerres fut assortie à chaque fois de la création d’établissements financiers – sous la forme d’une Caisse des remboursements (1725) et d’une Caisse d’amortissement en 1749, 1763 et 1784 – qui devaient recevoir le produit des taxes et les appliquer au remboursement des dettes.

53Le profond traumatisme causé par la masse des dettes du règne de Louis XIV et le système de Law explique pour une large partie l’esprit de pacifisme qui domina l’agenda du gouvernement dans les premières années du règne de Louis XV puis, lorsque la guerre fut inévitable, la détermination des hommes en place à faire usage, autant que possible, aux ressources fiscales plutôt que de recourir aux emprunts et autres affaires extraordinaires. Les guerres de Succession de Pologne et d’Autriche donnèrent immédiatement lieu au rétablissement du dixième des revenus, cette taxe imaginée en 1710 par Desmaretz, qui frappait tous les propriétaires, ainsi qu’à de nombreuses augmentations des impôts directs et droits indirects sur les consommations. Les ressources fiscales avaient toutefois leurs limites car l’impôt pesait lourdement sur le contribuable et ne permettait jamais, à lui seul, de financer les dépenses d’une longue guerre. Les importants suppléments de recettes fiscales collectées pendant la guerre de Succession d’Autriche furent en effet insuffisants pour couvrir l’ensemble des dépenses du conflit tandis que leur suppression au retour de la paix menaça tout à coup de priver le gouvernement des revenus dont il avait besoin pour acquitter les intérêts des emprunts ainsi que les dettes arriérées et exigibles contractées par les ministères. La stratégie financière qui consista alors à privilégier les rentes viagères sous la forme de loteries – qui s’amortissaient avec le décès de leur propriétaire – et des emprunts à terme dont les capitaux étaient remboursables pendant un nombre limité d’années renforce encore l’idée que la politique du crédit et de la dette fut essentiellement dominée, jusqu’à la guerre de Succession d’Autriche, par la volonté de faire disparaître les dettes.

  • 17 T. M. Luckett, « Credit and Commercial Society in France, 1740-1789 », Princeton University, 1992 ( (...)

54Conformément au modèle élaboré par les frères Pâris après la chute de Law, la politique de Machault d’Arnouville consista à doter le gouvernement de fonds suffisants pour rembourser les dettes de la guerre. Bénéficiant de l’appui du Parlement, il fut en mesure, grâce au vingtième, de financer les opérations de la Caisse d’amortissement, c’est-à-dire de soutenir sans difficulté le processus de liquidation des dettes des ministères sans que les nouveaux titres délivrés aient souffert d’une quelconque dépréciation. Pour certains observateurs, Machault d’Arnouville commit alors l’erreur de ne pas saisir ces circonstances favorables pour procéder à une réduction du taux légal de l’intérêt de 5 à 4 %, ce qui était possible puisque le taux de l’escompte était tombé en dessous de 4 %17. Car le but d’une caisse d’amortissement n’était pas de rembourser les dettes mais d’établir une institution financière, disposant de revenus réguliers et indépendante du gouvernement, pour placer les créanciers de l’État face à une alternative simple : recevoir le remboursement de leurs capitaux ou accepter une réduction de leur intérêt.

55Cette dimension de l’amortissement a-t-elle échappé à Machault d’Arnouville ou n’a-t-il point voulu ou eu le temps de saisir l’opportunité qui se présentait à lui ? Il est difficile de l’affirmer positivement. Il est en revanche certain, comme le montrent les budgets des années 1751 à 1754, que les suppléments de recette recueillis grâce au vingtième et la bonne tenue du crédit placèrent le gouvernement dans une situation financière très favorable qui, au lieu de profiter de cette manne, laissa échapper la dépense. Cette réalité est à l’origine des luttes qui s’engagèrent alors entre la magistrature et les ministres de Louis XV relativement aux impôts et aux emprunts. Elles alimentèrent les plaintes contre le faste excessif de la cour, des critiques qui ne contribuèrent pas peu à dresser les Français contre Calonne et les courtisans et à rendre bientôt politiquement impossible la résolution du problème du déficit dans le cadre traditionnel des institutions de la monarchie, comme cela avait été tenté en 1749 avec le Parlement, c’est-à-dire en l’absence d’une institution capable d’exercer un contrôle politique effectif et formel sur les dépenses de la monarchie.

56Pour L’Averdy, qui eut la lourde tâche de liquider les dettes au lendemain de la guerre de Sept Ans, cette erreur de Machault d’Arnouville, qu’il n’hésita pas à mentionner dans son compte-rendu à Louis XV, fut lourde de conséquence car ce qu’il eut été possible d’accomplir au début des années 1750 dans un contexte favorable – faire accepter le principe d’une réduction de l’intérêt des dettes au lendemain des guerres – fut à la fois beaucoup plus difficile en 1764 et plus instant. La guerre de Sept Ans, qui vit exploser la dette, modifia les conceptions concernant sa gestion car il était désormais impensable de songer sérieusement à rembourser les dettes de la monarchie. L’échec de la Caisse d’amortissement de Machault d’Arnouville – qui n’avait pas rempli ses promesses malgré les augmentations d’impôts et dont les paiements furent suspendus pendant la guerre – explique en partie l’évolution des réflexions. Ajoutons qu’à la différence de Machault, qui n’avait sans doute pas compté en 1749 avec l’expectative d’une nouvelle guerre, la politique financière du gouvernement après 1763 fut en partie dictée par la volonté de Choiseul de reconstituer rapidement le potentiel militaire de la France. La rivalité franco-anglaise avait alors atteint un tel niveau d’hostilité qu’une politique de rapprochement, comme celle qui avait eu lieu sous la Régence, était impensable et ne réapparut qu’avec la banqueroute de Terray, parce qu’elle interdisait tout recours à l’emprunt, et surtout la nomination du duc d’Aiguillon aux Affaires étrangères, un ministre favorable à un rapprochement avec l’Angleterre.

57À compter de la guerre de Sept Ans, le problème de la monarchie n’était donc plus de rembourser les capitaux d’une dette qui s’était considérablement accrue mais d’assurer le paiement des intérêts et de soutenir le cours des effets qui circulaient dans le public pour lutter contre le discrédit qui accompagnait toujours les opérations de conversion des dettes. C’est à ce niveau que les modalités de la liquidation et le processus de l’amortissement étaient importants car il devait soutenir le cours des effets. Sous la Régence, le discrédit des billets de l’État délivrés aux créanciers à l’instigation du duc de Noailles avait rendu particulièrement attrayante l’offre de John Law de les bonifier en permettant de les convertir en capitaux de la nouvelle Compagnie des Indes (1718). En 1767, les principes de la liquidation furent dictés par le souci de diviser les reconnaissances de dettes en deux types d’effets, les effets au porteur qui devaient être restitués au porteur et ceux qui, en conformité avec les termes de l’édit de 1764, allaient être convertis en contrats de rentes, c’est-à-dire dont le gouvernement n’entendait payer que l’intérêt mais voulait soutenir le cours par un fonds d’amortissement.

58Les effets qui demeurèrent au porteur étaient ceux qui avaient été obtenus moyennant le versement au Trésor, pendant la guerre, d’espèces au comptant. Il s’agissait donc de véritables emprunts publics qui comprenaient quatre effets : les billets ou contrats d’amortissement, les coupons des 3e et 4e loteries royales, les billets ou contrats sur les 2 sols pour livres du dixième, enfin les actions des fermes. Les autres effets au porteur, qui devaient être convertis en contrats de rentes, représentaient les divers papiers financiers délivrés par le Trésor pendant la guerre pour acquitter les dépenses de l’État. Il s’agissait des annuités (ou emprunts à terme) créées en différentes époques avec leurs coupons d’intérêts, de l’emprunt de 50 millions émis pendant la guerre de Sept Ans et employé au paiement des dettes, des deux emprunts d’Alsace, des billets du Canada, des billets des Colonies et des billets de Nouette, un financier qui avait été chargé de délivrer des billets sur lui-même aux détenteurs de créances sur les ministères.

  • 18 T. Le Goff, « Les caisses d’amortissement en France (1749-1783) », L’Administration des finances so (...)

59Par la procédure des remboursements des contrats de rente, la Caisse d’amortissement devait lutter contre le discrédit inévitable de ces nouveaux effets qu’une partie de leurs propriétaires ne manquerait pas de vendre pour se procurer des fonds en argent. Les moyens disponibles pour l’amortissement – 20 millions par an – étaient très modiques relativement aux capitaux pris en charge par la Caisse d’amortissement de L’Averdy (1 120 millions)18. D’où l’importance d’une réduction du coût de l’argent qui, si elle était possible, devait permettre de rapprocher les recettes des dépenses en diminuant les arrérages des rentes, de réduire le coût de la trésorerie et d’affecter les économies réalisées à poursuivre la politique d’amortissement. Cette stratégie financière demandait du temps pour réussir et exigeait de réduire autant que possible les dépenses de la monarchie pour éviter d’avoir à emprunter d’un côté ce que l’on essayait de rembourser de l’autre.

60C’est dire qu’il y avait un monde entre la vision fiscale des dettes préconisée par les frères Pâris et mise en œuvre par Machault d’Arnouville et celle proposée par L’Averdy. Dans le premier cas de figure, augmenter les impôts, c’était accorder un rôle déterminant aux receveurs des impôts dans le système financier, mettre l’accent sur une réforme de la fiscalité, donc sur l’autorité des agents de l’État et, dans une certaine mesure, laisser filer la dépense publique. En revanche, vouloir diminuer le coût de l’argent, c’était rejeter la réforme de l’impôt comme politiquement difficile et trop lente pour apporter une solution immédiate et durable aux problèmes budgétaires. À la différence des suppléments de recettes fiscales, qui ne manqueraient pas de générer le mécontentement des contribuables, la stratégie de L’Averdy entendait gagner l’opinion des élites et établir à cet effet des institutions capables de donner des garanties formelles concernant l’usage des taxes.

61Il est vrai que quelle que fût la stratégie envisagée en matière de gestion de la dette, le problème financier était toujours le même : il fallait de l’argent pour assurer le payement des arrérages et rembourser une partie des capitaux. Privilégier l’impôt ou le taux d’intérêt, c’était cependant définir des priorités entre tous les moyens disponibles, en bref faire des choix politiques. En forme de justification de son administration, L’Averdy, qui avait réduit le coût de l’argent de 5 à 4 % en 1766, expliqua à Louis XV que la réforme fiscale n’était pas une tâche impossible mais qu’elle lui semblait inadaptée aux besoins à court terme de la monarchie :

« S’il y a un moyen, Sire, de pouvoir soutenir la guerre avec honneur dans la suite, ce n’est qu’en diminuant les dépenses pendant la paix, en faisant intervenir par la libération, une diminution d’intérêts qui puisse correspondre à ceux des emprunts qu’entraînera la guerre et des dettes qu’elle fera contracter. Et ces emprunts à faire pendant la guerre ne pourront même réussir qu’autant que le crédit sera rétabli pendant la paix ; autrement on ouvrirait en vain des emprunts, ils ne tenteraient pas à moins d’un avantage usuraire et ruineux pour l’État. »

62Cette conception n’avait pas que des amis. L’abbé Terray, pourtant un ancien collègue de L’Averdy au Parlement à qui il succéda aux finances en 1769, s’était toujours moqué de ses conceptions au sujet de la dette, en particulier des termes de son édit de libération spécifiant qu’il fallait prendre dans la dette même de quoi rembourser la dette. C’était pourtant à peu près les termes dont les frères Pâris avaient fait usage en 1721 lorsqu’ils observèrent que pour acquitter les dettes sans augmenter les taxes « il faudroit se servir des mêmes moyens qui ont fait le mal ». Pour Terray, un ministre devait essentiellement s’occuper d’assurer les paiements, c’est-à-dire se procurer suffisamment de revenus pour acquitter les dépenses. L’une des premières mesures de Terray fut de suspendre le fonds d’amortissement pour en faire fonds, de ne point payer les effets qui avaient été désignés pour être remboursés, de procéder à des réductions autoritaires sur les rentes et, naturellement, de relever le coût de l’argent de 4 à 5 %.

63En 1770, la banqueroute était peut-être inévitable. L’Averdy lui-même avait envisagé cette possibilité deux années plus tôt. Confronté, comme Calonne en 1786, à un déficit considérable à cause de la cessation du second vingtième en 1768, L’Averdy avait réagi en conformité avec ses conceptions en calculant aussitôt les économies que pourrait produire au Trésor une réduction des arrérages des rentes. Tout en expliquant à Louis XV qu’une partie du déficit provenait des remboursements annuels à effectuer par l’État, il demeurait convaincu que le salut financier proviendrait d’opérations sur la dette destinées à réduire le service annuel des emprunts. Selon lui, une banqueroute ne serait utile qu’autant qu’elle serait soigneusement préparée et permettrait d’aller dans le sens d’une réduction du coût de l’argent. Dans l’esprit de Terray ou de ses conseillers, les problèmes financiers ne se posaient point en termes de crédit mais essentiellement d’impôts. Ils estimaient en effet qu’à conserver de hauts niveaux d’impositions en temps de paix, il valait mieux faire usage de l’autorité de l’État à mieux percevoir l’impôt et à l’investir dans des constructions économiques productives de richesses qui pourraient être taxées.

64Telles étaient les vues du marquis de Chastellux dans les pages de son traité de Félicité publique (1772) consacré aux dettes. Sans nier l’utilité des emprunts en temps de guerre pour éviter de trop charger les agriculteurs, Chastellux se demandait si le peuple, au lendemain des guerres, avait réellement besoin d’un allégement immédiat d’impôt. Il répondit par l’affirmative en observant qu’il semblait incongru de destiner 20 millions par an au remboursement des capitaux de dettes pour économiser un million d’intérêts. Dès lors, la question qui se posait était de déterminer si le principe du remboursement des dettes ne risquait pas au fond d’être plus onéreux que les dettes. Chastellux n’en doutait pas car les 20 millions destinés à l’amortissement des dettes lui paraissaient bien chers à l’État et au contribuable à cause des coûts de perception de l’impôt :

« Or, je demande si lorsqu’en 1764 on forma un fonds d’amortissement de 20 millions, il n’auroit pas mieux valu diminuer les droits d’aides ou, pour mieux dire, convertir les charges en un simple impôt territorial, qui produisant encore un certain revenu, auroit facilité la conversion de la gabelle dans une taxe répartie au marc la livre de la taille ou vingtième ? Je sais qu’on peut difficilement raisonner d’après ce remboursement illusoire qui exigeoit d’autres ressources ; mais ces ressources ne les auroiton pas trouvées plus aisément en améliorant le sort des campagnes, qu’en se bornant à un simple virement de parties plus digne d’un agioteur que d’un ministre ? »

65Chastellux avait parfaitement compris, ou du moins bien qualifié, l’esprit de l’opération essentielle du ministère L’Averdy : perfectionner la Caisse d’amortissement établie par Machault d’Arnouville pour lui permettre de procéder à des opérations de conversion avantageuse de la dette. Une politique qui lui semblait procéder d’un esprit d’agiotage bien différent, selon lui, des vues économiques qui avaient conduit l’action d’un Sully ou d’un Colbert.

66Chastellux avait bien sûr aussi ses contradicteurs. Dans son traité De la circulation et du crédit publié en 1771, Isaac de Pinto se présentait comme un défenseur de l’œuvre de Machault et de L’Averdy. Il exprima son regret d’avoir vu la France laisser passer l’opportunité de mener à son terme le but de la caisse d’amortissement :

« J’ai beaucoup prêché en France l’utilité d’un fonds d’amortissement permanent en temps de paix comme en temps de guerre, & l’on n’a pas tout à fait rejetté mes principes, on en a même fait usage. Mais on ne les a pas tous suivis ; on s’en est même beaucoup écarté en d’autres points. Je présume qu’on aurait pu sauver en France toutes les apparences en faisant d’aussi fortes extinctions par des réductions d’intérêts soi-disant libres, en présentant le capital. »

67Entre Chastellux et de Pinto, entre L’Averdy et Terray, les conceptions concernant la gestion de la dette étaient donc radicalement opposées. Pour Chastellux, le remboursement de la dette publique n’était pas « une nécessité absolue, ni même l’objet le plus important d’une bonne administration » :

  • 19 Les citations de Chastellux et de Pinto sont extraites du Dictionnaire universel des sciences moral (...)

« Enfin j’ajouterai à ces différents considérations, que dans la supposition même que les impositions sont réparties avec sagesse & perçues avec économie, il faudroit encore, avant de songer à rembourser, s’informer bien exactement s’il n’existe pas d’emploi d’argent plus pressé. Quand la France auroit aboli les droits d’aides & de gabelle, je regarderois encore les canaux de communication entre la Somme & l’Escaut, entre la Moselle, la Meuse et la Marne, entre la Saône et la Seine, comme des opérations plus utiles qu’un remboursement de 60 millions. J’en dirois autant de la perfection des grands chemins, de la construction des ports, du dessèchement des marais, du défrichement des landes, & c. Il ne faut pas oublier non plus que le remboursement des Dettes dispose tous les gouvernements à la guerre ; tandis que les dépenses utiles rendent la paix avantageuse, sans en abréger la durée19. »

68Chastellux touchait à l’un des points les plus importants : réduire le coût de l’argent par le remboursement d’une partie du capital, c’était mettre la monarchie en état de faire la guerre. Ses vœux en faveur d’une paix perpétuelle, du soulagement fiscal et des investissements économiques mettaient au contraire l’accent sur l’importance de revenus abondants et une dépense publique génératrice de richesses plutôt que sur une politique de restrictions et d’économies.

69L’histoire du règne de Louis XVI allait montrer qu’avec un crédit trop cher il était bien difficile de ne pas faire la guerre sans ruiner la monarchie et que les investissements économiques destinés à soutenir la croissance n’étaient pas moins coûteux pour le Trésor ni plus efficaces que les sommes affectées à une caisse d’amortissement pour tenter de réduire le coût de la dette et de l’argent. Comme le contrôleur général Bertin l’avait bien exposé à Louis XV :

  • 20 J. Félix, « Les rapports… », op. cit., p. 527.

« L’argent et son intérêt, l’impôt et son recouvrement ont… un niveau comme l’eau… en sorte que ce que l’on gagne d’un côté on le perd nécessairement de l’autre20. »

Notes

1 De la balance du commerce et des relations extérieures de la France, dans toutes les parties du globe, particulièrement à la fin du règne de Louis XVI et au début de la Révolution, Paris, Buisson, 1791, 3 vol.

2 Idem, vol. 3, carte nº 14 (non paginé).

3 P. Mathias and P. O’Brien, « Taxation in Britain and France, 1715-1810. A comparison of the Social and Economic Incidence of Taxes Collected for the Central governments », Journal of European Economic History, vol. 5, nº 3, Winter 1976, p. 601-650. Voir aussi une récente mise au point de J. Félix, « The Financial Origins of the French Revolution », in Peter Campbell (éd.), The Origins of the French Revolution, Basingstoke, 2005, p. 35-62.

4 M. Morineau, « Budget de l’État et gestion des finances royales en France au dix-huitième siècle », Revue historique, 1980, t. 264, nº 536, p. 289-336.

5 F. Braesch, Finances et Monnaie révolutionnaires, deuxième fascicule, Les Recettes et les Dépenses du Trésor pendant l’année 1789. Le Compte Rendu au Roi, de mars 1788. Le Dernier Budget de l’Ancien Régime, Paris, 1936.

6 J. Félix, « Les rapports financiers des contrôleurs généraux des finances. Deux rapports inédits de Bertin à Louis XV », Études et documents VII, 1995, p. 523.

7 Archives des Affaires étrangères, Mémoires et Documents, France, 1360, fº 24 et s., Projet de dépenses pour l’année 1762.

8 Ministère des Affaires étrangères, Mémoires et Documents, France 1360, fº 24 et s., Projet de dépenses pour l’année 1762.

9 H.-J. Shakespeare, France. The Royal Loans – Les Emprunts Royaux, 1689-1789, A Squirrel Publication, 1986, p. 168.

10 Sur les finances en temps de guerre et de paix voir en particulier l’excellent article de T. Le Goff, « How to Finance an Eighteenth-Century War », in W. M Ormrod, R. and M. Bonney (éd.), Crises, Revolutions and Self-Sustained Growth : Essays in European Fiscal History, 1999, p. 377-413 ainsi que les articles et ouvrages de J. Riley, en particulier « French Finances, 1727-1768 », Journal of Modern History, 1987, vol. LIX, p. 224-243 et The Seven Years War and the old regime in France: the economic and financial toll, Princeton, 1986.

11 J. Félix, Finances et politique au siècle des Lumières. Le ministère L’Averdy, 1763-1768, Paris, 1999.

12 Ces informations sont titrées de C.-A. de Calonne, Requête au roi, Londres, Spilsbury, 1787 et Réponse de M. de Calonne à l’écrit de M. Necker, publié en avril 1787, contenant l’Examen des comptes de la situation des finances tenus en 1774, 1776, 1781, 1783, & 1787, avec des observations sur les résultats de l’Assemblée des Notables, Londres, Spilsbury, 1788.

13 Sur ces démêlés voir J. Félix, « Finances, opinion publique et diplomatie : Le Committee of Canada Merchants et la liquidation des dettes du Canada, 1763-1772 », in Négocier entre ennemis (sous presse).

14 J.-F. Bosher, French finances, 1770-1795 from business to bureaucracy, Cambridge, 1970.

15 C.-A. de Calonne, Réponse…, op. cit., p. 174-175.

16 Archives nationales, G7 1722, Rapport d’une commission chargée par le ministre d’examiner un mémoire sur différents moyens d’acquitter les dettes de l’État (suivi de plusieurs mémoires sans titre sur les recettes et dépenses et les opérations de liquidation consécutives au Visa des dettes) ; K 885, Rapport de la situation des finances, janvier 1768, par M. de L’Averdy, contrôleur général des finances.

17 T. M. Luckett, « Credit and Commercial Society in France, 1740-1789 », Princeton University, 1992 (PhD non publié).

18 T. Le Goff, « Les caisses d’amortissement en France (1749-1783) », L’Administration des finances sous l’Ancien Régime, Paris, 1997, p. 177-193.

19 Les citations de Chastellux et de Pinto sont extraites du Dictionnaire universel des sciences morales, économique, politique et diplomatique : ou Bibliothèque de l’homme d’État et du citoyen, publié par M. Robinet, Paris, 1777-1783, 30 vol., articles « Amortissement » et « Dette publique ».

20 J. Félix, « Les rapports… », op. cit., p. 527.

Table des illustrations

Titre Tableau 1
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Titre Graphique 1. Les revenus ordinaires et extraordinaires de la monarchie : moyenne annuelle en période de paix et de guerre, 1715‑1788
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Auteur

Docteur de l’EHESS, est actuellement professeur d’histoire moderne à l’Université de Reading (Grande-Bretagne) où il dirige le Centre for the Advanced Study of French History. Il a animé, en qualité de chargé de recherches au Comité pour l’histoire économique et financière de la France (1989-1997), le secteur de l’Ancien Régime en rédigeant le Guide du chercheur, 1523-1789 (1994), en organisant le colloque qui a donné lieu au volume sur L’Administration des finances sous l’Ancien Régime (1997), en consacrant une biographie au Ministère du contrôleur général L’Averdy (1999) et en rédigeant, avec F. Bayard et P. Hamon, les notices du Dictionnaire des surintendants et contrôleurs généraux des finances (2000) pour la période du XVIIIe siècle. Spécialiste également de l’histoire politique du dernier siècle de la monarchie, il a publié Les Magistrats du Parlement de Paris, 1771-1789 (Sedopols, 1991) et a rédigé, sous la direction d’E. Lemay, les notices des députés de la noblesse aux États généraux et à l’Assemblée Constituante pour le Dictionnaire des Constituants (1991). Il vient de publier une biographie de Louis XVI et Marie-Antoinette (2006) qui a obtenu le prix Paul-Michel Perret de l’Académie des Sciences Morales et Politiques. Il est membre correspondant du Comité des Travaux Historiques et Scientifiques. Il prépare en ce moment une édition critique du journal inédit du maréchal de Castries, ministre de Louis XVI, et travaille à une histoire des finances de l’Ancien Régime.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2007

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