1Cette communication analyse les documents, épars dans les archives, faisant état de difficultés de paiement de l’État royal. Son intérêt tient dans le fait que la masse documentaire compulsée nous a permis de distinguer les difficultés simplement ponctuelles qui n’ont pas fondamentalement remis en cause l’organisation du financement des dépenses de la monarchie, et les difficultés structurelles qui ont grippé les rouages de cette organisation et transformé le Trésor royal en une caisse fictive. Nous procéderons donc en deux temps, en évoquant d’abord les modalités courantes de paiement et les moyens mis en œuvre en cas de défaillances ponctuelles, puis en présentant les dysfonctionnements majeurs de la deuxième moitié du XVIII^e siècle, susceptibles de compléter notre connaissance de la dernière crise financière de l’époque moderne.

I. Modalités de paiement et défaillances ponctuelles

2Comme nous l’avons rappelé en introduction, le système de financement de la monarchie française, comme celui des autres monarchies, reposait sur le principe de l’assignation de recettes aux dépenses de différentes caisses centrales et locales. Cette distribution se faisait quartier par quartier à partir de l’évaluation des fonds disponibles. L’on doit en tout premier lieu souligner la vigilance de l’administration. Les archives du Contrôle général sont pleines de ces estimations, maintes fois recalculées, des fonds disponibles issus des recettes les plus diverses. Par exemple, l’on connaissait avec précision l’état des deniers disponibles dans les recettes générales des finances. Voici comment l’on procédait pour disposer de l’information :

« Le receveur des tailles est obligé de voiturer ces espèces à la recette générale dans les 8 premiers jours du mois suivant [avec celles reçues depuis le dernier du mois précédent jusqu’à l’instant du départ de la voiture], et de donner avis à M. d’Ormesson du départ et du montant de la voiture. Sur ces bordereaux et sur ces lettres d’avis, on forme un relevé qui rassemble l’objet des fonds qui sont entrez ou ont du entrer dans la caisse de la recette générale. On précompte ensuite sur le montant de ces fonds celuy des rescriptions restantes à acquitter et celuy des dépenses à faire dans le mois par les receveurs des tailles, s’il y en a eu d’ordonnées. Ainsy, cette opération donne le montant des fonds dont on peut disposer dans la caisse de chaque recette générale soit pour les consommer par les rescriptions que l’on délivre aux trésoriers des différentes parties de dépenses, soit pour les faire voiturer à la caisse commune. La distribution des fonds provenant du produit de chaque mois se fait donc avec pleine connaissance de la situation de chaque caisse et cela dès le 10 du mois suivant »1.

3Grâce à cette connaissance, l’administration était en mesure d’assigner avec précision les recettes aux différents départements. Observons en premier lieu l’alimentation des caisses centrales. À titre d’exemple, les recettes assignées au département de la Guerre pour le quartier de janvier 1777, à la veille de la guerre d’Indépendance d’Amérique, furent les suivantes :

4Trois observations peuvent être faites à partir de ces données. En premier lieu, les anticipations se limitaient à six mois et ne contraignaient que les financiers de la capitale : fermiers et receveurs généraux pour l’essentiel. À contrario, les recettes des provinces d’États entraient dans le décompte dès qu’elles étaient disponibles, mais n’étaient jamais anticipées. Enfin, il ne semble pas, à cette échelle, que l’administration réservait en priorité des recettes à des dépenses. Même si les masses distribuées au cours des quartiers suivants de 1777 et 1778 furent grossièrement de même origine, des deniers issus d’autres provinces, de loteries ou encore de fermes particulières pouvaient être assignés à ce département. La logique de la distribution venait essentiellement de la disponibilité immédiate des fonds. Si celle-ci faisait défaut, le Trésor royal suppléait au plus urgent en assignant sur lui-même les valeurs nécessaires. Ainsi, en amont des paiements à faire, le système d’assignations présentait à la fois des éléments de souplesse (anticipations, recours au Trésor royal) et de rigidité (nécessaire disponibilité des fonds).

5Dans une telle organisation, le défaut de paiement provenait essentiellement du défaut du produit assigné, et plus précisément du retard avec lequel l’imposition dont on attendait la recette était prélevée. Ces défaillances n’étaient pas rares. écoutons l’intendant de finances Boullongne se plaindre en 1759 du défaut d’assignation de recette bretonne promise à l’Extraordinaire des guerres :

« Il était d’usage d’assigner aux trésoriers de la marine dès le mois de mai et juin 110 000 livres chaque mois sur le montant de la capitation de la province de Bretagne. Les fonds de la marine étant aujourd’hui assurés par d’autres arrangements, j’ay porté mes vues sur [ce] fonds qui devenait libre et j’ai pensé que l’on ne pouvait mieux faire que de l’assigner par mois au trésorier de l’Extraordinaire des guerres, attendu les circonstances qui obligeaient à un mouvement considérable de troupes en Bretagne. Je comptais que les premiers 110 000 livres pourraient estre acquittez dès le mois d’aoust et j’ai été fort surpris d’apprendre que le payement en avait été renvoyé au mois de novembre et même plus loin. J’en ay écrit à M. de la Boissière qui m’a répondu que ce retardement provenait du dérangement dans lequel sont depuis deux ans les recouvrements des impositions de la province »2.

6On voit par là, très simplement, que le défaut d’imposition entraînait en aval un retard de l’assignation qui, lui-même, pouvait occasionner un défaut de paiement. À l’échelle locale, le défaut d’assignation mettait souvent les intendants dans l’embarras. Ces derniers pouvaient être confrontés soit à la mauvaise estimation des produits attendus des fermes locales, soit à la banqueroute d’un receveur, soit au retard de versement des impositions, voire à l’insuffisance de ces dernières… En 1715 à Limoges par exemple, le commissaire départi dut pallier l’insuffisance des fonds de la ferme des domaines et pourvoir, là au paiement des nourrices des enfants assistés en prenant sur la ferme du contrôle des exploits, là aux frais de justice en prenant les fonds sur la ferme du greffe, là à la réparation des maisons en prenant les deniers sur la ferme du papier timbré3… Au demeurant, ses initiatives ne furent guère appréciées par le ministre qui lui rappela à cette occasion qu’il devait obtenir au préalable l’accord de sa hiérarchie. En 1757, celui de Montpellier fut confronté à l’épuisement de la caisse des amendes prononcées contre les protestants, avec laquelle il soutenait habituellement l’éducation des enfants dans la religion catholique. Deux solutions lui furent proposées : ou bien l’on donnait des ordres de paiement sur la caisse du trésorier général du Languedoc, avec remboursement ultérieur du Trésor royal, ou bien l’on prenait les deniers sur la caisse de la régie des biens des religionnaires fugitifs, fonds normalement destinés à la répression des protestants4.

7Néanmoins, le défaut de produit dans les généralités ne revêtait que rarement un caractère de gravité, surtout depuis la création de la caisse commune des receveurs généraux en 1716. Cette caisse établissait en effet entre les receveurs une solidarité qui permettait de suppléer au défaut de recouvrement, particulièrement pendant les mois de moisson5. À l’échelle du royaume en revanche, l’insuffisance du recouvrement, particulièrement en temps de guerre, pouvait naturellement se révéler dramatique. Ne pouvant prendre le risque de faire cesser le paiement des troupes, la monarchie recourait alors à l’emprunt.

8Outre le défaut de produit, d’autres défaillances ponctuelles peuvent être pointées, comme par exemple le défaut de numéraire. Les assignations se négociant fréquemment contre des rescriptions sur les receveurs, des billets payables au porteur et autres effets, la part de l’argent détenu dans les caisses publiques diminua au profit de celle des billets. Au cours des guerres en particulier, le défaut de numéraire dans certaines caisses occasionnait des défauts de paiement. En 1691 par exemple, les trésoriers des États du Languedoc, confrontés à l’absence de fonds disponibles dans la province, payèrent la solde de deux régiments de dragons en empruntant au change à Paris6. En juin 1710, les caisses des receveurs généraux de finances, dans les différentes généralités, ne détenaient plus que 21 % de leurs avoirs en argent, le reste en billets divers. Certaines caisses, comme celle de Chalons, Nantes, Riom, Limoges, Alençon étaient à cette date vides de toute espèce7. Les liquidités étaient concentrées à Paris, dans la caisse Legendre, syndic des receveurs généraux chargés d’exploiter en régie un certain nombre d’affaires extraordinaires, ou dans celle du Trésor royal alimentée par les « revenants-bons ». « Il y a des fonds considérables dans les caisses du roi », écrivait Desmarets le 6 juillet 17148 ! Ces fonds en espèces étaient passés dans les autres caisses centrales par assignations. Plus tard dans le courant du XVIII^e siècle, on trouve encore des recettes générales de finances momentanément dépourvues d’espèces et incapables de régler localement les charges ordinaires sans arrivage express de voitures en provenance de Paris. Ce fut le cas de la recette de Bordeaux qui, en pleine réforme Maupeou, s’inquiéta d’un retard prévisible de paiement des gages du Parlement, attendu le temps de voyage nécessaire des voitures9.

9Cette concentration des espèces à Paris permettait-elle à tout le moins l’exact paiement des sommes dues par les pouvoirs publics dans la capitale ? Concernant le versement des pensions par exemple, les plaintes pour retard semblent avoir été assez rares au XVIII^e siècle. Quelle que fût la caisse centrale sur laquelle les pensions étaient accordées (Trésor royal, Extraordinaire des guerres, fermes générales…), celles-ci bénéficiaient d’un traitement bureaucratique, routinier. Pour chaque grâce pécuniaire d’ailleurs, l’on tenait à jour la qualité du pensionnaire, le montant de sa pension, celui des retenues s’y afférant, les quartiers de versement, l’échéance et la remise en finance à prévoir… bref, rien d’approximatif dans la gestion de ces pensions dont la prolifération fut peut-être encouragée par l’importance des espèces détenues par les caisses.

10Néanmoins, les plus graves défauts de paiement que l’on relève dans cette première analyse sur les désordres ponctuels de l’administration des dépenses, concernent naturellement les créanciers. Ici, ni défaut de produit, ni défaut de numéraire, mais plutôt la mauvaise volonté que mettait la monarchie à régler des dettes dont l’exact paiement pouvait encore être assimilé à une libéralité du prince, et plus certainement encore l’incapacité provisoire de l’État à faire face à ses engagements. Nous ne traiterons pas ici des paiements pour le service de la dette, faute de temps et d’informations d’une part, mais aussi parce que nous souhaitons nous concentrer sur l’argument problématique de cette communication.

II. Des dysfonctionnements structurels

11Il s’agit en effet dans un deuxième temps d’observer les difficultés de paiement comme révélateurs de dysfonctionnements structurels de l’administration des dépenses et de tenter de compléter notre connaissance de la crise finale de paiement de l’état moderne.

12En premier lieu, l’on doit insister sur les conséquences financières de la suppression des offices, particulièrement nombreuses dans la décennie 1770-1780. Un état des recettes et dépenses du Trésor royal fait apparaître que le remboursement des offices pour l’année 1771 coûta 57 818 203 livres, soit 18 % des dépenses évaluées cette année-là à 306 447 151 livres10. En réalité, la monarchie ne pourvut qu’au paiement des intérêts du capital dû, par quittance de finances. Ces quittances étaient payées pour la plupart sur les fonds du Trésor royal. Nous avons relevé quelques cas de sollicitation d’autres fonds, comme par exemple celui de l’apanage du comte d’Artois, pour le paiement des intérêts de l’office de receveur général des domaines de Limoges, supprimé en 177711, mais le cas reste isolé. [Par ailleurs, le Contrôle général des finances a pu négocier localement avec les États provinciaux pour le remboursement des offices, en échange de la nomination de membres de ces assemblées aux places de conseillers d’honneur dans les nouvelles cours de justice12.] Dans l’ensemble néanmoins, ce fut bien en tout premier lieu le Trésor royal qui acquitta les intérêts des offices supprimés. Ces débours supplémentaires, conséquents, renforcèrent la spécialisation de cette caisse centrale qui servit de plus en plus exclusivement à payer les grâces pécuniaires de toute nature13. La fonction distributive de pensions, appointements conservés, dédommagements d’offices supprimés, retraites, réversions… du Trésor royal devint essentielle, et ce d’autant qu’au cours de ces mêmes années, les recettes du principal impôt direct, le vingtième, servaient essentiellement à alimenter la Caisse d’amortissement crée en 1764 et la Caisse des arrérages qui fut conjointement créée à la même date. Très nettement de 1772 à 1779, les recettes générales des finances versèrent à la Caisse d’amortissement la quasi-totalité du produit des vingtièmes14.

13Dans le même temps, le pouvoir royal faisait porter de plus en plus de charges sur les caisses locales, celles des receveurs généraux comme celles des corps locaux et provinciaux. Quant aux premiers, l’on suit l’évolution des dépenses à partir des états au vrai des comptes de tailles, capitation et vingtièmes. Les deniers comptables passés directement dans les comptes des trésoriers parisiens par rescriptions (trésorier général des troupes, trésorier général de la maréchaussée, trésorier général des ponts et chaussées, des fortifications, des haras, de la grande écurie) augmentèrent régulièrement, passant par exemple pour la recette générale d’Alençon de 317 929 livres en 1772 à 367 951 livres en 177915, dans le même temps de 230 264 à 263 376 livres pour la recette d’Amiens16, de 203 507 à 237 432 livres pour la recette de La Rochelle… Mais en dehors de l’augmentation de ces dépenses, l’on observe également l’accroissement de charges extraordinaires dans les comptes de taille. À Caen par exemple, le receveur dut couvrir la dépense de construction du canal de l’Orne à partir de 1780, la reconstruction du bâtiment des juridictions à partir de 1782 ; à La Rochelle, les travaux du port engagèrent le receveur général à fournir en plus 50 000 livres par an au trésorier des ponts et chaussées ; à Alençon, la construction du dépôt de mendicité, ordonné en 1778, préleva une somme de 65 703 livres ; à Limoges, le receveur général des finances réglait chaque année une somme de 40 000 livres au receveur des domaines pour l’entretien des enfants abandonnés…17 Ces charges étaient compensées, naturellement, par des impositions nouvelles qui pesaient sur les habitants des généralités concernées et cette fiscalisation des dépenses locales en garantissait a priori le prompt paiement.

14Ce qu’il nous importe ici de montrer, c’est que les caisses des recettes générales des finances, consolidées par leur caisse commune établie à Paris, devenaient le principal centre payeur des dépenses d’intérêt général du royaume, préfigurant en quelque sorte la déconcentration du financement des dépenses d’aménagement du territoire, d’assistance, de développement économique… Le premier compte général annuel rédigé par Necker pour la période allant du 1^er mai 1789 au 30 avril 1790, fait apparaître, sans tenir compte des anticipations sur les revenus suivants, que les paiements faits par exemple pour la destruction du vagabondage et de la mendicité par le Trésor public s’élevaient à 584 394 livres, mais à 1 087 023 livres, soit presque le double, par les caisses provinciales18. La même démonstration pourrait être faite pour les caisses des États provinciaux, sur lesquelles nous n’insisterons pas ici. En d’autres termes, les modalités de paiement des dépenses d’intérêt général dépendaient plus étroitement que jamais à la fin de l’Ancien Régime des intermédiaires financiers et politiques du royaume. Dans la mesure où la tendance lourde était à la fiscalisation des dépenses internes, celles-ci renforçaient la puissance d’intermédiation des élites « constituées ».

15Cette puissance d’intermédiation brima les capacités d’action des intendants. Dans leurs généralités, les commissaires départis devinrent eux aussi plus étroitement dépendants des responsables des caisses locales. Là encore, les sources nous livrent de nombreux exemples d’intendants obligés de négocier pour l’acquittement de leurs ordonnances exécutoires. Entre 1777 et 1784, l’intendant Caze de la Bove par exemple dut composer avec le trésorier des États de Bretagne qui fit les avances pour le paiement de l’entretien des Acadiens passés dans la province19. Le phénomène n’était pas nouveau. On le sait, bien qu’ordonnateur des dépenses, les intendants ne disposaient pas de moyens importants pour agir, hormis les fonds variables laissés à leur disposition dans les recettes générales. Cependant, cette fin du XVIII^e siècle présentait la particularité d’obliger les représentants du roi à solliciter d’importants secours pour soulager les populations victimes de toutes sortes d’accidents climatiques. En ce sens, la puissance d’intermédiation des officiers de finances et des corps constitués put localement gêner les intendants. [Nous rejoignons ici les travaux de René Favier]. Observons les difficultés qu’éprouva l’intendant de Rennes pour pourvoir au paiement des secours. En 1776, il obtint des fonds pour les pauvres attaqués de maladies épidémiques en expédiant ces ordonnances sur le domaine, ce qui, selon le Contrôle général, était sans exemple dans le royaume20. En 1780, il voulut obtenir les moyens de secourir les habitants de Belle-Isle d’une épizootie. Le gouvernement refusa, considérant que la dépense relevait du département des Haras ou des États21. En 1781, Caze de la Bove n’eut d’autres moyens pour assister les victimes d’un incendie à Dinan que de solliciter l’avance du trésorier des États. En 1787, il utilisa les fonds assignés habituellement à la subsistance des Acadiens pour secourir les habitants des bas quartiers inondés de Rennes. Le Contrôle général jugea qu’une pareille distraction était contraire à l’ordre établi par la comptabilité, mais donna son accord22. En 1788, de Bertrand, nouvel intendant de Rennes, sollicita encore un secours pour la paroisse de Coueron, victime de la grêle, dont les habitants au désespoir, commençaient de se révolter…23 Il est vrai que la Bretagne était la seule province dont les États ne prévoyaient pas de fonds d’indemnités pour ce type d’accidents, ce qui plaçait l’intendant dans une situation difficile. En Languedoc à l’inverse, l’intendant disposait depuis la disgrâce des États en 1750 d’un droit de regard sur la répartition du fonds d’indemnités de la province et pouvait agir plus librement. Néanmoins, son autorité comme inspecteur des dépenses était partout contestée dans les pays d’États.

16Quant aux pays d’élections, et nous terminerons cette deuxième partie sur ce point, son autorité comme ordonnateur des dépenses était clairement dénoncée. Il faut noter en particulier qu’en 1777, lors de la négociation des soumissions des receveurs généraux de finances, il fut décidé « que toutes les dépenses qui se feroient dans toutes les généralités du royaume seroient payées par les trésoriers que cela regardoit et nullement sur les ordres de M. l’intendant »24. On voit par là que les capacités de paiement des représentants du roi dans les provinces furent fortement réduites dans le courant des années 1770 et 1780. Confrontés aux officiers du roi, ils dépendaient étroitement des avances que ces derniers voulaient bien octroyer pour intervenir utilement. Un coup d’œil sur les états de quittances de la caisse commune des receveurs généraux en 1786, caisse dirigée par Geoffroy d’Assy, fait voir la faiblesse des débours occasionnés par les ordonnances de paiement des intendants. Hormis les cas du commissaire de Franche-Comté, confronté au défaut de fonds pour payer les fournitures de fourrages à Besançon, celui de l’intendant de Paris, ennuyé par le financement de travaux à Versailles, ou celui de Soissons, qui ordonna des secours sans en avoir les moyens, la caisse commune suppléait aux dépenses provinciales dans le cadre strict des soumissions des receveurs généraux25.

17En guise de conclusion provisoire, l’on peut donc se demander si l’administration des finances n’était pas engluée dans un système dangereux de financement des dépenses d’intérêt général. Dangereux non pas parce que ces dépenses ne pouvaient pas être compensées. À la fin du XVIII^e siècle, ce type de dépenses restait étroitement lié au prélèvement fiscal et les receveurs généraux comme les États provinciaux disposaient globalement des moyens de couvrir les dépenses. Mais dangereux parce que les ordonnateurs, Conseil du roi et intendants, devenaient plus étroitement dépendants des intermédiaires financiers pour le seul type de dépenses publiques qui intéressaient les Français. Dans le même temps qu’il continuait la guerre, l’État de cette deuxième moitié du XVIII^e siècle envisageait plus volontiers la redistribution des deniers publics selon les principes d’une bonne gestion de l’intérêt général, pour ne pas dire « national » du royaume. Ce faisant, par le biais de son activité financière, l’État pénétrait davantage la vie des ménages et les modalités de paiement devinrent une occasion fréquente pour les Français d’être en relation avec leur administration. Ces rapports de l’État de finances avec la société avaient ceci de particulier qu’ils n’étaient pas basés sur le principe de la contrainte qui caractérisait l’administration des recettes royales. Ils auraient donc pu engendrer une sorte de dialogue [que le pouvoir central au demeurant recherchait à travers l’établissement des assemblées provinciales] entre le pouvoir et la nation s’ils n’avaient été hypothéqués par l’intermédiation financière. Sans maîtrise directe de ces capacités de paiement, l’administration fut brimée dans ses interventions. La réforme de la comptabilité du 17 octobre 1779 n’y changea rien. Si elle centralisa la décharge des quittances au Trésor royal, elle n’eut aucun effet sur les paiements qui restèrent aux mains des multiples trésoriers payeurs de la monarchie.