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Les modalités de paiement de l’État moderne

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Marie-Laure Legay

Introduction

Marie-Laure Legay

Texte intégral

  • 1 Parmi les dernières mises au point, Richard Bonney (dir.), Systèmes économiques et finances publiqu (...)
  • 2 Alain Guéry, « Les finances de la monarchie française sous l’Ancien Régime », Annales ESC, 1978, p. (...)

1Les modalités par lesquelles l’État a dépensé son argent sont peu connues des historiens. Certes, l’on sait mesurer les masses financières en jeu1. On connaît le poids de l’armée, de la marine, du service de la dette, grâce notamment aux travaux d’Alain Guéry, de Michel Morineau et Eugène White pour le XVIIIe siècle2. Néanmoins, les circuits internes qu’empruntait l’argent de l’État redistributeur demeurent encore obscurs. Les dotations des principales caisses centrales, les transferts de fonds de caisse à caisse, les ordres de paiement, notamment sur les caisses provinciales, et finalement l’acquittement des dépenses auprès des nombreux destinataires des fonds publics n’ont pas été étudiés en tant que tels. Or, apprécier la manière dont l’État organisa la gestion de ses dépenses, mit en œuvre les modalités de redistribution de l’argent public, fit face (ou non) à ses obligations de paiement, nous renseignera utilement sur les relations financières qu’il entretenait avec la société. Comment l’État payait-il les Français ? Qu’il s’agisse du paiement des soldes, gages, rentes, remboursement des corvées militaires, exemptions, remises fiscales, indemnités des expropriés, pensions, gratifications…, par quelles voies les fonds parvenaient-ils à leurs destinataires, selon quel ordre de priorité, quelle forme (espèces, billets), quel délai ?

  • 3 Alain Guéry, « Le roi dépensier. Le don, la contrainte et l’origine du système de la monarchie fran (...)

2Aujourd’hui, nous observerons donc l’administration monarchique dans un rôle plutôt gratifiant, celui de dispensateur des deniers royaux3. A priori, nous tiendrons à distance cet État-puissance (Machtstaat), dont l’emprise sur la société s’est manifestée à travers la contrainte. En étudiant l’économie de la prodigalité du prince, du bienfait royal, du don public, nous ne devrons pas oublier néanmoins que cette capacité de redistribution constituait l’exact pendant d’une capacité de prélèvement rendue possible par le monopole de la violence légitime. Cette mise en garde faite, nous pourrons orienter nos travaux dans trois directions.

Première direction : l’administration des dépenses et des paiements

3Avant de faire entrer les Français comme acteurs de l’histoire dans cette journée d’études, l’on doit d’abord se pencher sur l’organisation interne de l’État financier gestionnaire des dépenses. Le sujet, assez technique, devrait se révéler riche d’enseignement. Je rappelle ici brièvement que la dotation des caisses se faisait par assignations de recettes, de fonds évalués assez précisément comme étant disponibles, et que ces assignations étaient ordonnées exclusivement par le Conseil du roi depuis les réformes de 1523. Au cœur de ce système, le « Trésor de l’Épargne », « Trésor royal » à partir de 1664, qui encaissait les revenus de la monarchie (une partie seulement) et « remettait » aux autres caisses les différentes assignations ordonnées par le Conseil. La multiplicité des caisses centrales, permanentes ou provisoires, maintenue jusqu’à la fin de l’Ancien Régime (Extraordinaire des guerres, Parties casuelles, Marine, Maisons du roi, Ponts et Chaussées, Caisse de la mendicité…, sans oublier les caisses d’amortissement) ne facilite pas la compréhension du dispositif d’ensemble. Nous devrions mieux saisir le fonctionnement d’une des plus importantes d’entre elles, la caisse de l’Extraordinaire des guerres, grâce aux contributions de Messieurs Philippe Hamon et Guy Rowlands. Il nous faut par ailleurs apprécier l’étroite dépendance de ces caisses entre elles et comprendre comment les officiers de finances qui en étaient les dirigeants souffrirent du défaut de compensation des dépenses. À cet égard, la création à Paris en 1716 de la Caisse commune des receveurs généraux de finances (caisse Legendre) révèle à elle seule le poids décisif de l’intermédiation financière dans la gestion de ces dépenses.

  • 4 Michel Bruguière, « Les receveurs généraux sous Louis XVI : fossiles ou précurseurs », Études et do (...)

4Deuxième point dans ce chapitre sur l’administration des paiements : les flux financiers de Paris vers la province devront également être étudiés. Les routes de l’argent, telles que Michel Bruguière les décrit à partir de l’étude des recettes générales4, étaient empruntées dans les deux sens, mais les flux financiers qui, des caisses centrales, redescendaient vers les caisses locales, ne présentaient pas le même degré de matérialité que ceux de sens inverse. Rappelons, là encore brièvement, que les recettes particulières et générales sont restées dans les provinces dispensatrices de fonds publics, malgré l’esprit des réformes de François Ier et Henri II. Sur simples mandements ou par rescriptions, les receveurs réglaient des dépenses locales déduites du montant de leurs soumissions. Ainsi, le paiement des gages des officiers, et notamment des parlementaires dont nous parlera Clarisse Coulomb, entrait-il dans les charges ordinaires des recettes générales des finances, tout comme les appointements des gouverneurs, lieutenants généraux et officiers des garnisons ordinaires, mais aussi les appointements des intendants. L’on doit mieux évaluer comment les priorités étaient définies entre les paiements sur place et les revenants-bons qui alimentaient les caisses centrales. Avec le développement des compétences administratives de l’État, la sollicitation des caisses provinciales s’accrut, particulièrement au XVIIIe siècle, faisant peser sur les recettes générales des finances des charges extraordinaires pour la construction des prisons, des hôpitaux ou des tribunaux… L’on suit également l’accroissement des dépenses locales à travers le budget des Ponts et Chaussées dont nous parlera Anne-Sophie Condette-Marquant, ou à travers l’utilisation des fonds variables de la capitation par l’intendant. Ce dernier, ordonnateur de dépenses sur les diverses caisses de sa généralité, eut bien du mal parfois à faire compenser localement celles-ci pour assurer les paiements. De même, l’on peut s’interroger sur les effets de l’édit de mai 1765 supprimant les offices de trésoriers particuliers des ponts et chaussées dans les provinces.

  • 5 Michel Antoine, Le Conseil royal des finances au XVIIIe siècle, Paris, 1973.
  • 6 Michel Morineau, « Budgets de l’État… », op. cit.
  • 7 J. F. Bosher, French Finances 1770-1795. From Business to Bureaucraty, Cambridge, 1970.
  • 8 Recherches en cours à partir de la sous-série F4 des Archives nationales (Arch. nat.).

5Troisième point dans cette réflexion sur l’administration des dépenses : la rationalisation financière et comptable et ses conséquences sur les modalités de paiement. En effet, on doit mettre en avant les éléments de maturité de l’organisation des finances publiques. Parmi ceux-ci, évoquons la compétence des conseillers et premiers commis qui peuplaient le Contrôle général, servis par une réglementation précise et plutôt réactive dans la mesure où les arrêts de finances étaient rarement délibérés en Conseil royal, mais décidés directement au « travail » du ministre5. La technique budgétaire était formaliste et entrait dans des détails minutieux6. La mise en œuvre des états de finances ne souffrait plus guère de difficulté au XVIIIe siècle. Les comptes étaient vérifiés avec soin et clôturés au bout de trois ou quatre ans. La réforme de la comptabilité publique du 17 octobre 1779 achevait d’en perfectionner les rouages. Mécanique aussi apparaît le fonctionnement des bureaux de généralité et recettes générales des finances7, des élections… En bref, l’État devenait bureaucratique par la voie de son activité financière. Il n’est pas difficile de le montrer. On peut également décrire, bien qu’elle ne relevait pas de l’administration centrale, la bureaucratie de la Ferme générale, le nombre de ses employés (près de 30 000) dont André Ferrer nous décrira la rémunération, la solidité de leur cautionnement, la perfection des réseaux de bureaux, directions et départements, la fréquence des tournées d’inspection… Nul doute que cette bureaucratisation perfectionna les modalités de paiement de l’État. De ce point de vue, nous exprimons ici un regret, celui de ne pas disposer d’une contribution sur le paiement des pensions. Celle-ci aurait peut-être montré la précision des règles avec laquelle les états de pension, appointements, retraite, étaient expédiés en finance. Ces règles étaient connues des ayants droit qui présentaient leurs requêtes pour faire valoir qui, la durée d’un service et l’augmentation d’appointements correspondant, qui le bénéfice d’une retraite (le plus souvent, le tiers du traitement perçu en activité), qui celui d’une réversion… On prenait rang pour obtenir, à défaut d’une pension, un « bon pour le premier acquit venant à vaquer », et l’administration de respecter les règles qu’elle avait elle-même définies, sous peine de voir se multiplier les réclamations8.

Deuxième orientation : les relations État/société

  • 9 Auget de Montyon, Particularités et observations sur les ministres des finances de France les plus (...)

6Par cet exemple, j’en viens à la deuxième grande orientation de cette journée d’études : les rapports qu’entretenait l’État avec les Français à travers les paiements. Il s’agit ici d’appréhender la capacité de l’administration à payer comptant les individus et les groupes sociaux qui dépendaient financièrement de lui. Ceux-là étaient nombreux, car outre les créanciers, rentiers, officiers du roi, courtisans, pensionnaires, il faut songer au propriétaire dont on exproprie le bien, au contribuable dans l’espoir d’une remise, au paysan dans l’attente d’un remboursement de charrois de fourrage, à tous ceux qui espéraient un secours à la suite de catastrophes naturelles (dont René Favier nous présentera les modalités d’indemnisations)… bref, il faut songer à tous les Français, depuis le contrôleur général des finances lui-même dont le traitement annuel était formé du pot-de-vin des Fermes générales, payé par parties9, jusqu’au paysan anonyme.

  • 10 Arch. nat., H1 91, pièce 25.
  • 11 Arch. nat., H1 1673, pièce 2.

7Premier point : qui l’État privilégiait-il dans la redistribution de l’argent public ? Nous entendons bien que la richesse retournait à la richesse et que le système fisco-financier de la monarchie entretenait une aristocratie (au sens étymologique du terme) dont les intérêts étaient bien servis. Mais qui des agents de l’État, de ses banquiers ou de ses administrés étaient payés par priorité ? Quelles modalités de règlement adoptait-on selon le cas ? En espèces, en effets négociables, en remises d’impôts, les trois en même temps si l’on songe à la rémunération des officiers ? De même, les méthodes de payement et d’amortissement des dettes variaient selon le statut des créanciers, d’après les travaux que nous présentera Joël Félix. Les mêmes règles de comptabilité s’appliquaient-elles aux dons du roi qui s’apparentaient encore aux dépenses de prestige, et aux subventions de type moderne, prodiguées pour l’aménagement du territoire ou le développement économique et social ? Que penser, par exemple, de la promptitude avec laquelle le contrôleur général Terray voulut régler les magistrats du parlement de Bordeaux, s’inquiétant du retard de trois jours que prirent les voitures sur la route de Paris10, alors que par ailleurs, l’on remboursa la comtesse du Hautoy avec « de très mauvaises créances dont [on] ne retirerait probablement jamais rien »11 ? Les modalités de paiement variaient donc, dans la forme et dans les délais, en fonction des groupes sociaux. Mais quelles que fussent ces modalités, et les sommes concernées, elles engageaient toutes la crédibilité de l’État.

  • 12 Mémoires d’un ministre du Trésor public, t. I, Paris, 1898, p. 15.

8Le comte de Mollien affirma que « la multitude des points de contact par lesquels les finances publiques atteign[aient] chaque famille, leur fai[sait] trouver des juges dans chaque foyer »12. Il s’agit là d’un thème central de notre journée d’études : l’opinion publique et la confiance que les Français ont eue, ou non, dans les capacités de l’État à acquitter ses paiements. Assurément, les plaintes pour retard de paiement ne provenaient guère des plus gros créanciers du roi. Ceux-là faisaient profession de l’argent public, connaissaient les arcanes de la comptabilité, savaient et pouvaient patienter. En revanche, les plus petits avaient d’autant plus de raison de se plaindre qu’ils subissaient par ailleurs la contrainte de l’État fiscal. Or, pouvait-on attendre des sujets du roi qu’ils payent ce qu’ils devaient, sans en retour tenir compte de ce qui leur était dû ? En d’autres termes, cette multitude de points de contact dont nous parle le comte de Mollien n’aurait-elle pas fini par instiller dans les esprits l’idée d’une nécessaire réciprocité dans les échanges que le roi et la société entretenaient ? Dans la mesure où la remise que l’on attend, l’indemnité due, la retraite méritée sont perçues non plus comme des bienfaits du prince magnanime, mais plutôt comme la compensation légitime et nécessaire d’un service rendu à l’État, les contribuables ont pu se considérer collectivement comme les propriétaires de l’argent prélevé par le roi certes, mais devenu public, pour ne pas dire « national », dans les mains de l’administration. Il ne nous appartiendra pas aujourd’hui d’entreprendre l’histoire de la genèse de l’État-Nation, mais l’on ne doit pas oublier l’effet pénétrant, structurant, englobant de l’État sur la société, et particulièrement de l’État financier.

Troisième et dernière orientation : les crises de paiement

  • 13 David Bien, « Offices, Corporations and a System of State Credit: the Uses of Privilege under the A (...)

9Le roi, on le sait, était mauvais payeur et ses créanciers ne s’étonnaient pas outre mesure du retard de ses règlements. Les cessations de paiement, en revanche, pouvaient ébranler durablement la confiance des traditionnels pourvoyeurs de fonds de la monarchie. Celle-ci cherchait donc à les éviter sans y parvenir toujours. De telles suspensions, une fois prononcées, provoquaient une pénurie des billets et effets négociables, un tarissement de leur circulation, perturbaient le transport des rentes. En province, pour parer au plus urgent et régler tel munitionnaire, tel entrepreneur de fourrage, tel adjudicataire de travaux, un administrateur pouvait solliciter une compensation sur les assignations de la caisse d’un collègue, dérogeant aux principes de rigueur comptable. Les paiements non conformes aux règles de la comptabilité publique ont existé. Leur étude permet de mettre en évidence les faiblesses d’un système par trop centralisé. Passée l’urgence, la suspension des paiements était suivie d’un rééchelonnement et d’une réduction des dettes qui lésaient en premier chef les créanciers de l’État. Natalia Platonova nous présentera notamment les opérations de visa des papiers royaux de 1715 et 1721. L’on ne doit pas oublier par ailleurs que ces réductions étaient modulées en fonction des intérêts des corps et compagnies auxquels le ministre des Finances était politiquement confronté. Cela apparaît dans la crise de 1770, au cours de laquelle l’abbé Terray chercha à ménager les parlementaires, dont les rentes perpétuelles n’éprouvèrent qu’une réduction d’un quinzième, mais aussi les États de Bretagne, où la rémunération des rentes fut rétablie à 4 % peu de temps après 1770… Ce ménagement des élites « constituées » des corps et compagnies du royaume doit être mesuré dans toute son ampleur. Il révèle la fragilité de l’État financier du XVIIIe siècle qui, pour garantir sa solvabilité, dut se reposer sur les masses de granit de la société13. Il ne doit pas occulter néanmoins les préoccupations sociales que l’État manifesta dans le même temps, mais sans doute pas à la même échelle, à l’égard des plus humbles, réduisant proportionnellement les pensions et gratifications, et épargnant de telles réductions aux plus petites.

  • 14 François Crouzet, La Grande inflation. La monnaie en France de Louis XVI à Napoléon, Paris, 1993.

10Reste, et je terminerai par là, la crise finale de l’Ancien Régime. Entendons-nous bien : il ne s’agit pas de revenir sur les causes de la crise financière des années 1780. L’échec de l’État-finances est connu dans ses grandes lignes. On en trouvera le récit dans la synthèse de François Crouzet au début de son livre sur la monnaie de Louis XVI à Napoléon14. L’État financier est mort à la fois de trop peu d’impôts et de leur mauvaise répartition, d’un excès de dettes non consolidées et de la puissance de l’intermédiation financière. Au sein de cette crise, on isole une défaillance du système de financement dont on trouvera des manifestations à travers l’étude des paiements. L’essentiel, pour notre sujet, n’est peut-être pas d’apprécier cette dernière crise de paiement en temps que telle : elle ne révélera pas a priori de caractéristiques nouvelles par rapport aux précédentes. En revanche, elle peut nous renseigner sur l’état d’esprit des Français, non pas tant des élites que des hommes et femmes du commun qui ont gardé plus longtemps que les capitalistes leur confiance dans les capacités de paiement de l’État.

Notes

1 Parmi les dernières mises au point, Richard Bonney (dir.), Systèmes économiques et finances publiques, Paris, 1996.

2 Alain Guéry, « Les finances de la monarchie française sous l’Ancien Régime », Annales ESC, 1978, p. 216-239. Michel Morineau, « Budgets de l’état et gestion des finances royales en France au dix-huitième siècle », Revue historique, CCLXIV/2, p. 289-336. Eugene White, « Was There a Solution to the Financial Crisis of the Ancien Regime? », Journal of Economic History, septembre 1989 ; traduction française dans : « Y avait-il une solution au dilemme financier de l’Ancien Régime ? », Études et documents IV, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1992.

3 Alain Guéry, « Le roi dépensier. Le don, la contrainte et l’origine du système de la monarchie française d’Ancien régime », Annales ESC, 1984, 6, p. 1241-1269.

4 Michel Bruguière, « Les receveurs généraux sous Louis XVI : fossiles ou précurseurs », Études et documents I, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, p. 99-120.

5 Michel Antoine, Le Conseil royal des finances au XVIIIe siècle, Paris, 1973.

6 Michel Morineau, « Budgets de l’État… », op. cit.

7 J. F. Bosher, French Finances 1770-1795. From Business to Bureaucraty, Cambridge, 1970.

8 Recherches en cours à partir de la sous-série F4 des Archives nationales (Arch. nat.).

9 Auget de Montyon, Particularités et observations sur les ministres des finances de France les plus célèbres, depuis 1660 jusqu’en 1791, Londres, 1812, p. 166.

10 Arch. nat., H1 91, pièce 25.

11 Arch. nat., H1 1673, pièce 2.

12 Mémoires d’un ministre du Trésor public, t. I, Paris, 1898, p. 15.

13 David Bien, « Offices, Corporations and a System of State Credit: the Uses of Privilege under the Ancient Regime », Keith Baker (éd.), French Revolution and The Creation of Modern Political Culture, Londres, 1987.

14 François Crouzet, La Grande inflation. La monnaie en France de Louis XVI à Napoléon, Paris, 1993.

Auteur

Maître de conférences à l’université Charles-de-Gaulle Lille III. Son dernier article portant sur les finances publiques a paru dans la revue Dix-huitième siècle sous le titre « L’État-finances comme “idéal type” de l’État moderne », nº 37, Politiques et Cultures, 2005, p. 131-145.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2007

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