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Les services extérieurs de la Ferme générale à la fin de l’Ancien Régime

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Jean Clinquart

Conclusion

Texte intégral

1L’année 1791 (la vingtième du troisième avatar de l’« arrondissement des fermes » du Hainaut) marque le terme de cette étude, en même temps qu’elle clôt la période couverte par les archives valenciennoises dont l’exploitation l’a nourrie.

  • 1 Guy Thuillier, « Les sources de l’histoire monétaire sous la Révolution » et « Les sources de l’his (...)

2Paradoxalement ce fonds est à la fois riche et lacunaire. À lui seul, il n’aurait pas permis une description acceptable de la direction des fermes de Valenciennes ; aussi, en avons-nous complété et recoupé les informations en recourant largement aux Archives nationales et, dans une moindre mesure, aux Archives départementales du Nord. Loin de constituer un handicap, cette nécessité s’est révélée bénéfique, et nous retirons de l’expérience la conviction que les archives laissées par d’autres directions des fermes ne devraient pas être exploitées en autarcie, même si elles s’avéraient plus riches que le fonds valenciennois. Les sources nationales et régionales présentent, en effet, des dissemblances de contenu et de forme qui leur assurent une enrichissante complémentarité. À cet égard, on doit appliquer à la Ferme générale les observations qui ont été faites en d’autres domaines, et nous pensons en particulier aux travaux de Guy Thuillier sur l’histoire financière du XIXe siècle et sur l’histoire monétaire sous la Révolution1. Les sources régionales de l’histoire de la célèbre compagnie financière ne doivent pas être surestimées, mais encore moins négligées.

3Comme il est normal, les papiers de la Ferme générale que détiennent les Archives nationales proviennent presque exclusivement des services centraux de la Compagnie, ainsi que du Contrôle général des Finances. Ce sont surtout des textes normatifs : directives et décisions, élaborés dans un environnement qui nous est, en général, imparfaitement connu, même lorsqu’ils comportent des exposés des motifs ; la délibération rétablissant, en 1771, la direction des fermes du Hainaut en fournit l’exemple. On souhaiterait disposer plus fréquemment des études menées en amont, connaître toutes les raisons auxquelles les fermiers généraux se sont rendus. Sans doute serions-nous aidés dans cette quête si les correspondances échangées entre l’Hôtel des fermes et les services extérieurs n’avaient pas pratiquement disparu. On y trouverait aussi, sur la vie quotidienne de ces services, des indications plus suggestives que ce qui apparaît en filigrane dans la documentation nationale.

4La situation est toute différente dans le fonds valenciennois que rien a priori ne permet de tenir pour unique en son genre. Ce fonds comporte certes beaucoup de décisions émanant du bureau central, différentes la plupart du temps de celles qui sont archivées à Paris ; mais il recèle aussi une abondante correspondance portant sur les aspects les plus divers de la vie courante de la direction des fermes du Hainaut : on y évoque ses difficultés, ses insuffisances et les préoccupations qui en découlent. Les questions importantes y côtoient d’infimes problèmes de gestion quotidienne et ce mélange rend ces archives particulièrement vivantes.

5La forme en est par ailleurs fort différente de celle des documents émanant du service central. Nous avons signalé, dans le cours de cette étude, que la correspondance échangée au sein de la direction présentait les caractères d’une correspondance privée. On a vu aussi qu’un directeur de province pouvait user dans ses relations avec l’Hôtel des fermes d’une liberté de ton qui nous éloigne du style officiel, empesé, dont usaient les rédacteurs du service central.

  • 2 Nous nous référons en particulier aux travaux de Vida Azimi, Un modèle administratif de l’Ancien Ré (...)

6Bien qu’elles y aient leur part, ces différences ne sont pas les seuls facteurs de la complémentarité entre fonds nationaux et régionaux ; il en est d’autres dont l’intérêt n’est pas moindre. S’il est des domaines dans lesquels les archives valenciennoises n’apportent rien qui ne soit déjà connu, on y trouve, en revanche, une information précieuse sur certains aspects de la gestion administrative. Ainsi, ne faut-il pas espérer y trouver de quoi enrichir nos connaissances relatives au statut des commis2 ou à l’organisation générale des services extérieurs de la Ferme. A contrario, ce fonds est précieux en ce qui concerne, par exemple, les modalités pratiques de la gestion du contentieux. Surtout, il révèle des aspects méconnus de la vie administrative. Citons dans cet ordre d’idée les péripéties de la création, de la suppression et du rétablissement de la direction du Hainaut ; un événement de cette nature est riche d’enseignements lorsque les sources disponibles – et c’est ici le cas – permettent d’en analyser les tenants et aboutissants. Il en est de même de l’association des services extérieurs à l’élaboration des états de frais de régie lors des renouvellements de bail ; cette coopération, que les archives valenciennoises illustrent, ne ressort pas des documents provenant des services centraux. Ceux-ci ne font pas davantage mention de l’attitude d’intendants qui, à l’instar de ceux du Hainaut, tentent par divers moyens de tempérer la rigueur des lois réprimant la fraude, ni, par conséquent, de la souplesse dont les fermiers généraux font preuve face à ces comportements. On pourrait allonger la liste de ces apports originaux d’un fonds régional.

7Quoi qu’il en soit, l’élément le plus positif à nos yeux de cette étude d’une structure provinciale de la Ferme générale et du mariage de sources d’origine diverse qu’elle a nécessité, est le regard particulier qu’elle a nécessairement conduit à porter sur les relations de la Compagnie avec l’État. Quand on aborde l’étude de ces relations, c’est ordinairement en se plaçant au niveau central ; or, dans le cas présent, nous avons eu à les envisager aussi au niveau d’une province. Nous avons été amené à prendre en compte un ensemble de rapports aussi bien horizontaux (entre le Contrôle général des Finances et les fermiers généraux, d’une part, entre la direction des fermes et l’Intendance, de l’autre) que verticaux (entre l’Hôtel des fermes et son représentant local, comme entre le Contrôleur général des Finances et le commissaire départi dans le Hainaut). Leur analyse nous a paru conforter l’opinion selon laquelle la Ferme générale est le modèle administratif dont est issue, plus directement qu’on a été longtemps porté à l’imaginer, une partie de l’administration française du XIXe siècle, en particulier l’administration fiscale.

8Les traits essentiels de cette modernité de la situation de la Compagnie vis-à-vis de l’État apparaissent à travers l’étude du fonctionnement d’une direction de province.

9On relève, en premier lieu, l’étroite subordination de la Ferme à l’État, une subordination qui, en dépit du statut juridique particulier de la Compagnie, semble très voisine de celle que connaissent les administrations modernes. Quel est en effet le domaine dans lequel les fermiers généraux jouissent de plus de liberté que les chefs actuels de ces administrations ? Ils n’ont ni la maîtrise de leurs objectifs, ni celle des modalités de leur mise en œuvre. C’est le Roi qui détermine la nature et le montant des taxes, leur assiette, les procédures de recouvrement, les obligations des assujettis et celles aussi des employés, les pouvoirs de ceux-ci, les peines applicables aux contrevenants, etc. Nous avons noté combien élevé était le niveau de centralisation des décisions en matière fiscale et douanière et observé que cette situation avait entraîné une centralisation concomitante de la gestion interne de la Ferme.

  • 3 Même référence que note précédente, et Mousnier (R.), La fonction publique du début du XVIe à la fi (...)

10On sait, par ailleurs, que son personnel bénéficie d’un statut très proche de celui des fonctionnaires du XIXe siècle : le fait a été mis en relief dans de nombreux travaux3. Plus on y regarde de près et plus il apparaît que les situations tendent à se confondre. Ce n’est pas au nom de l’adjudicataire du bail des fermes que les employés agissent, mais « au nom du Roi ». Si, pour leur recrutement, leur avancement et, plus généralement, le déroulement de leur carrière ils dépendent des fermiers généraux, il s’en faut que le pouvoir royal s’abstienne d’intervenir en la matière : tout ce qui a été rapporté ci-dessus au sujet de la « disposition des emplois » montre combien sont fréquentes les interventions extérieures ; au demeurant, l’approbation du Contrôle général des Finances devient indispensable pour toute décision relative au personnel (à l’exception des agents subalternes des brigades) après la mise en régie des droits de traite, à la fin de l’Ancien Régime. La situation, en définitive, ne sera guère différente lorsque la Ferme générale et ses épigones, la Régie générale et l’Administration générale des domaines, auront fait place à des administrations d’État.

11Le domaine dans lequel les fermiers généraux disposent de la liberté la plus grande est celui des rémunérations. Cependant, dans les dernières années de la Compagnie, on en arrive, pour ce qui concerne la « partie des traites », exploitée en régie, à une situation qui, cette fois encore, se révèle comparable à celle qui aura cours au XIXe siècle, quand chaque administration appliquera une grille de rémunérations qui lui sera propre, mais aura été dûment homologuée par les autorités de tutelle.

12On pourrait penser que, dans le domaine de l’organisation, l’autonomie de la Ferme générale connaît peu de limites. Il n’en est rien. Certaines de ses structures essentielles, comme les bureaux et les brigades, étant prises en compte dans des textes fondamentaux (l’ordonnance de 1687, par exemple) et les responsabilités de certains employés (les directeurs, receveurs généraux et contrôleurs généraux) se trouvant fixées par des instructions ministérielles, en particulier en matière comptable, il est clair qu’aucun changement d’importance ne peut procéder de la seule initiative des fermiers généraux : l’aval de l’État leur est indispensable. L’histoire de la circonscription des fermes du Hainaut montre au surplus qu’une mesure d’organisation telle que le simple établissement d’un nouveau bureau, a fortiori celui d’une direction ne peut être envisagé sans consultation de l’Intendant et intervention du Contrôleur général des Finances. Il n’en ira pas différemment au XIXe siècle dans des situations comparables.

13Les modalités du contrôle que l’État exerce sur le fonctionnement des services de la Ferme présentent, elles aussi, de grandes similitudes avec celles qui prévaudront dans les administrations financières au XIXe siècle. Ce contrôle ne sera confié qu’assez tardivement à un corps d’inspection étranger aux services eux-mêmes : aux fermiers « tourneurs » succéderont des régisseurs tenus à des tournées d’inspection, puis des inspecteurs généraux. L’autorité de tutelle se contentera, en dehors des contrôles qu’elle exercera a priori, de la surveillance qu’assureront en aval les intendants, puis les préfets, remarque étant faite que les pouvoirs juridictionnels dont disposent les premiers leur permettent d’observer de plus près que les seconds l’activité des services.

14Institution administrative soumise à l’État, la Ferme générale pratique par ailleurs un mode de gestion interne qui en fait le modèle des administrations dotées de services extérieurs de la période post-révolutionnaire. Qu’il s’agisse de l’organisation du service central, des rapports de celui-ci avec les directions provinciales, de la formalisation progressive de la correspondance, de la mise en place d’une documentation technique, de la gestion du personnel, des méthodes de travail, etc., l’administration du XIXe siècle n’innovera pas de sitôt. L’observation vaut surtout pour les administrations financières directement issues des fermes, mais il ne faut pas perdre de vue que ces services ont longtemps représenté, en termes d’effectifs, une grande partie de la fonction publique française dont le développement a été lié à celui de l’Instruction publique et de la Poste. Cette filiation est tout à fait frappante lorsqu’on prend les douanes pour référence, et ceci nous ramène à la première phrase de cette conclusion et au butoir que constitue l’année 1791.

  • 4 AM Valenciennes A II 164.

15Rien n’est plus arbitraire, en vérité, qu’une telle césure. Certes, la Ferme générale a cessé alors d’exister, mais l’outil administratif dont disposait la Compagnie n’en continue pas moins à fonctionner. En tout cas, la chose ne fait aucun doute pour les commis des fermes de Valenciennes, même s’ils changent d’appellation comme le service auquel ils appartiennent. Il n’en est pas de plus éloquent témoignage que le comportement du receveur du petit bureau de Le Quesnoy qui modifie spontanément l’en-tête d’un relevé mensuel produit depuis plusieurs années et remplace « Quatrième année du bail de Mager » par « Première année des douanes nationales ». Pour ce modeste commis, tout se passe comme si l’on venait de procéder à un banal changement d’adjudicataire des fermes4.

16De fait, pour les contemporains, la continuité entre la direction des fermes du Hainaut et la direction des douanes de Valenciennes apparaît évidente : même mission principale, terrain d’action pratiquement inchangé, organisation confortée, méthodes identiques, système de gestion constant et liens hiérarchiques confirmés.

  • 5 Le tarif de 1791 prohibait l’importation du tabac sauf conditions d’origine et de transport ; il s’ (...)

17La mission consiste toujours à appliquer aux frontières extérieures du Royaume des mesures douanières. Certes, il n’existe plus de tarif local, mais nous avons vu que l’évolution vers la généralisation des droits dits « uniformes » était déjà fort avancée en 1789. Quant aux procédures de dédouanement, elles ne connaissent aucun bouleversement majeur : à quelques détails près, le code des douanes de 1791 n’est qu’un rajeunissement de l’ordonnance de 1687. Et, si les employés des « douanes nationales » de Valenciennes n’ont plus à protéger un « privilège de vente exclusive » du tabac auquel il a été mis un terme, du moins doivent-ils continuer à réprimer l’importation frauduleuse d’un produit dont l’introduction demeure soumise à des restrictions5.

18La zone à l’intérieur de laquelle ces employés exercent leurs attributions a bien été restreinte, mais les conséquences en sont peu sensibles. Ainsi, l’exclusion des enclaves du champ d’application des lois douanières ne fait qu’officialiser une situation de fait : le contrôle de ces îlots français en terre étrangère était, en effet, pratiquement abandonné, faute de pouvoir être efficacement assuré. Quant à la perte du secteur de la Meuse, ni le directeur des douanes de Valenciennes, ni ses collaborateurs immédiats ne la déplorent, eu égard aux difficultés dont il a été largement question dans le cours de la présente étude. On savait d’ailleurs que le rattachement de la pointe de Givet à la direction de Charleville avait depuis longtemps ses partisans à l’Hôtel des fermes. Si la réduction de quatre à deux lieues de la profondeur du « rayon des frontières » constitue, en revanche, une importante novation, elle affecte peu néanmoins l’organisation de la circonscription, puisque les bureaux et les brigades établis en dehors de la nouvelle zone de surveillance ont déjà été supprimés ou déplacés lors des troubles de 1789-1790. Au demeurant, on est moins sensible à cette réforme qu’à la création de nouveaux bureaux et de nouvelles brigades, ainsi qu’à l’accroissement spectaculaire des effectifs qui l’accompagne. L’impression ressentie par les contemporains ne peut être que celle d’une montée en puissance de la direction et non d’un affaiblissement de cette structure.

  • 6 Cf. J. Clinquart, L’administration des douanes… sous la Révolution, op. cit., pages 116 et suivante (...)

19En vérité, tous ces changements sont dépourvus de lien direct avec la « nationalisation » des douanes ; ils auraient pu intervenir au temps des fermiers généraux si le pouvoir de l’époque l’avait voulu. La disparition de la recette générale des fermes elle-même, bien qu’elle soit en rapport avec cette « nationalisation », ne peut être considérée comme sa conséquence inéluctable. La Compagnie des Indes n’avait-elle pas décidé naguère, dans un contexte fort différent, de supprimer ces postes comptables ? Et ne venait-on pas a contrario de contester l’opportunité de leur élimination lors de l’élaboration des textes relatifs aux nouvelles « régies nationales6 ?

20En de multiples domaines la continuité entre l’ancien et le nouvel état de chose apparaît évidente. S’ils changent d’appellation en passant du statut de commis des fermes à celui de « préposés à la police du commerce extérieur », les agents n’en continuent pas moins à occuper les mêmes locaux, à utiliser les mêmes moyens matériels. Le contexte juridique a beau être différent, tout se passe à cet égard comme lors du renouvellement du bail des fermes. L’organisation de la direction conserve par ailleurs ses caractéristiques traditionnelles, mise à part, bien entendu, la suppression de la recette générale, de la manufacture du tabac et du réseau des cantines (la fabrication et la vente du tabac étant abandonnées au secteur privé). L’essentiel – ce qui formait précédemment la « partie des traites » – non seulement subsiste, mais se renforce, comme on vient de la souligner. Dans les bureaux et les brigades, on applique les mêmes prérogatives que par le passé, y compris celle, pourtant si contestée, de procéder à des visites domiciliaires pour la recherche de la fraude. Le public ne s’y trompe pas. Considérant, non sans les apparences de la raison, que rien n’a changé, il reporte sur les préposés l’hostilité qu’il vouait précédemment aux gardes.

21La gestion des services n’est pas davantage affectée par la disparition de la Ferme. Le directeur dispose des mêmes prérogatives qu’au temps de la Compagnie, et il est soumis aux mêmes obligations, notamment au respect des états de frais de régie. Les liens hiérarchiques entre le service de province et le bureau central – la question des états de frais de régie en fournit une illustration – demeurent en 1791 tels que nous les avons décrits ci-dessus. Au collège des fermiers généraux a été substituée une assemblée moins fortement composée d’« administrateurs », puis de « régisseurs », deux appellations connues sous l’Ancien Régime et donc familières aux contemporains. Le principe de la collégialité des décisions, mais aussi celui de la répartition des tâches entre divers « départements » et même l’intervention des « tourneurs » ont été conservés. Quant à la tutelle de l’État représenté désormais par un « ministre des Finances » dont le titre lui-même était déjà porté par le contrôleur général des Finances, elle ne va pas se révéler plus pesante qu’elle ne l’était à la fin de la Ferme générale.

22En dehors de la disparition de l’intendant et de ses conséquences en matière juridictionnelle, en particulier, les difficultés majeures auxquelles va se heurter le directeur des douanes de Valenciennes (mais aussi ses collègues, tous ex-directeurs des fermes) naîtront de l’apparition d’autorités locales nouvelles, multiples et dotées de pouvoirs décentralisés.

23En tout cas, la direction des fermes de Valenciennes survit, sous une autre appellation, après 1791. Si l’on veut fixer un terme (au moins temporaire) à son existence, c’est en 1795 qu’il convient de le situer, lorsque l’annexion des Pays-Bas autrichiens entraîne la disparition de la frontière issue du traité d’Utrecht. Et encore s’agit-il moins d’une suppression que d’un transfert momentané du dispositif sur une autre frontière, transfert qui sera suivi, en 1814, d’un retour sur les positions abandonnées vingt ans plus tôt.

  • 7 Alexandre Louis de La Serre, né à Valenciennes le 14 décembre 1765, débute dans cette ville comme c (...)

24La survie de cette structure régionale, au delà des bouleversements provoqués par la Révolution et l’Empire, n’est qu’une manifestation locale de la pérennité d’un outil administratif qui avait atteint sous l’Ancien Régime un haut niveau de développement. La qualité de cet outil explique que sa préservation ait paru s’imposer aux réformateurs de 1791, mais elle n’en est pas la cause unique. Les hommes de la Ferme générale, notamment le personnel d’encadrement, ont pris en mains la Régie des douanes lors de sa création et leur présence aux commandes de cette administration a été suffisamment longue pour que soit assurée la transmission d’un savoir-faire, d’un état d’esprit et même de quelques mauvaises habitudes ; ainsi du népotisme et du favoritisme qui permettront à des dynasties d’employés supérieurs de se perpétuer dans l’administration des douanes durant la première moitié du XIXe siècle, voire au-delà. Il est symptomatique que le fils du directeur Barbier de La Serre ait achevé à Valenciennes, sous le règne de Charles X, une carrière qu’il y avait commencée sous celui de Louis XVI7.

Notes

1 Guy Thuillier, « Les sources de l’histoire monétaire sous la Révolution » et « Les sources de l’histoire financière dans les archives départementales », in Études et documents, I et V, Paris, Imprimerie nationale, 1989 et 1993.

2 Nous nous référons en particulier aux travaux de Vida Azimi, Un modèle administratif de l’Ancien Régime, op. cit., travaux qui reposent, en matière archivistique, sur les fonds nationaux.

3 Même référence que note précédente, et Mousnier (R.), La fonction publique du début du XVIe à la fin du XVIIIe siècle, op. cit.

4 AM Valenciennes A II 164.

5 Le tarif de 1791 prohibait l’importation du tabac sauf conditions d’origine et de transport ; il s’agissait, en fait, d’assurer la protection des produits de nos colonies.

6 Cf. J. Clinquart, L’administration des douanes… sous la Révolution, op. cit., pages 116 et suivantes.

7 Alexandre Louis de La Serre, né à Valenciennes le 14 décembre 1765, débute dans cette ville comme contrôleur général surnuméraire sous les ordres de son père, en 1778. Il exerce ensuite à Lille. Nous avons fait mention de sa participation à l’insurrection brabançonne de 1790 et à la blessure dont il fut atteint. Après la mise à la retraite de Dumont, il fut nommé inspecteur à Maubeuge, émigra en 1792, exerça quelque temps la profession de maître de forges, renouant ainsi avec une tradition de sa famille maternelle. Réintégré dans la douane sous le Consulat, il termina sa carrière à Valenciennes en qualité de receveur principal. Il décéda dans cette ville en 1833.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 1996

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