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Finances publiques en temps de guerre, 1914-1918

 | 
Florence Descamps
, 
Laure Quennouëlle-Corre

Le financement du ravitaillement en charbon pendant la Première Guerre mondiale : entre innovation administrative et bricolage comptable

Pierre Chancerel

Texte intégral

Introduction

  • 1  Fabienne Bock, « L’exubérance de l’État en France de 1914 à 1918 », dans Vingtième Siècle, nº 3, j (...)

1La Première Guerre mondiale constitue une période de pénurie énergétique importante pour la France. Dès l’automne 1914, les premiers services de ravitaillement se mettent en place à l’échelle centrale. C’est le ministre des Travaux publics qui, en raison de sa compétence sur la politique minière, prend en charge la question de l’approvisionnement en charbon des services de l’État, puis du pays tout entier. En 1917, le contrôle de la production et de l’importation de charbon est confié à un Bureau national des charbons fonctionnant sous le contrôle du ministère de l’Armement. La vaste question du ravitaillement est emblématique de l’extension des services de l’État pendant la guerre jusqu’à leur « exubérance1 ». Elle nécessite du personnel supplémentaire, des bureaux nouveaux, qui s’avèrent autant de charges financières supplémentaires, alors que l’État doit également financer la guerre. Le financement de cette mission nouvelle fait partie des pratiques administratives innovantes développées sous l’impulsion d’hommes souvent étrangers à l’appareil d’État et qui n’en ont pas la culture.

  • 2  Voir notamment Alain Plessis, « Financer la guerre », Stéphane Audoin-Rouzeau et Jean-Jacques Beck (...)

2Le financement de la guerre par l’État en France a le plus souvent été étudié sous l’angle global de la politique financière menée par les gouvernements successifs et les états-majors des grandes institutions financières2. À travers cette étude de cas, il s’agit ici de se pencher sur un ministère dépensier qui constitue l’une des nombreuses administrations nouvelles créées pendant le conflit. L’objectif de cette communication est de comprendre comment une nouvelle compétence a été financée et, dans une moindre mesure, de montrer que le ministère des Finances est largement en retrait dans ce processus.

  • 3  Gaston Jèze, Cours de science des finances et de législation financière française, Paris, M. Giard (...)

3Le mode de financement retenu par le Bureau national des charbons n’est ni l’emprunt ni l’impôt, mais un système complexe articulé autour d’un compte spécial par lequel est prélevé un impôt indirect pesant sur le charbon distribué par l’administration aux consommateurs. La gestion des comptes spéciaux a été étudiée après la guerre par les juristes, à l’instar de Gaston Jèze3, mais semble avoir échappé à l’analyse des historiens. Or, l’étude de ce service dépensier montre que son financement échappe en grande partie aux enjeux classiques du financement de l’effort de guerre par l’État français. Cet exemple permet d’illustrer l’inventivité des responsables de l’approvisionnement en charbon pour financer la politique qu’ils sont chargés d’exécuter et la mise au point de solutions inédites, mais aussi le faible niveau de contrôle dans la gestion du compte spécial.

4Il s’agit de montrer d’abord comment se mettent en place les instruments financiers au service de la politique charbonnière française, tout au long de la guerre. On s’interrogera ensuite sur les enseignements à en tirer et sur ce qu’ils disent du financement des services de l’État pendant la guerre. Enfin, la liquidation du régime de guerre, à partir de 1921, mérite d’être traitée à part car elle pose des problèmes spécifiques.

I. Un compte spécial aux attributions croissantes

5C’est à travers un compte spécial que le ministère des Travaux publics exerce son rôle de grand approvisionneur de la France en combustibles.

  • 4  AN, 637 AP 95, rapport du directeur des Routes et de la Navigation, 1er décembre 1914.

6Dès décembre 1914, le directeur des Routes et de la Navigation au ministère des Travaux publics estime que l’importation privée ne sera pas en mesure de répondre aux besoins du pays en charbon. Il lui paraît donc « nécessaire de faire appel à un service public qui serait chargé d’introduire en France les quantités nécessaires pour rétablir l’équilibre4 ». Plutôt que de créer une agence publique dédiée à l’achat de charbon, il propose de confier cette tâche aux Chemins de fer de l’État. Ce choix est motivé par plusieurs arguments. Tout d’abord, les Chemins de fer de l’État achètent déjà du charbon en Angleterre pour leur propre compte. Ils sont donc équipés pour organiser cette importation. Ils pourront ainsi opérer en toute discrétion pour ne pas affoler un marché qui ignore encore la menace de la pénurie. Géographiquement, ce réseau dessert les ports de la Manche et de l’Atlantique, de Dieppe à Bordeaux. Il est donc le plus à même de recevoir le charbon britannique et pourra, en outre, utiliser les ports négligés par le commerce. Par ailleurs, il dispose de grands dépôts dans ses gares, ce qui lui permettra de stocker à peu de frais le combustible importé et de le répartir facilement sur tout le territoire. Enfin, si la pénurie de charbon redoutée n’a pas lieu, il lui sera facile d’écouler cette masse de charbon pour sa propre consommation.

7Un décret du 9 janvier 1915 ouvre un compte spécial de 15 millions de francs pour financer ces opérations. Ce sont d’abord les Chemins de fer de l’État qui organisent la vente de charbon et qui en fixent les prix, avant qu’une commission spécifique n’assume ces fonctions à sa place. L’objectif – qui ne sera jamais atteint – est de maintenir le compte à l’équilibre, de sorte que l’État n’enregistre ni perte ni bénéfices dans ces opérations.

  • 5  AN du monde du travail, 76 AQ 41, compte d’exploitation des Chemins de fer de l’État, exercice 191 (...)

8La clientèle des Chemins de fer de l’État s’élargit. À la fin de l’année 1915, sont alimentés non seulement les services publics de l’État, des communes et des hôpitaux, mais aussi des industries travaillant pour la défense nationale, notamment des groupes métallurgiques comme Le Creusot, Saint-Étienne, la Marine, Firminy ou Holtzer5. De même, les charbons importés par le compte spécial ne sont plus expédiés seulement dans les ports desservis par le réseau de l’État mais aussi dans les ports méridionaux (notamment Bayonne, Sète et Marseille).

Tableau 1. Quantités de charbon et de coke vendues au commerce et à l’industrie par le compte spécial des Chemins de fer de l’État pendant la guerre

     Année     

Charbon livré au commerce et à l’industrie (en t.)

Coke livré au commerce et à l’industrie (en t.)

Total au 31 juillet 1915     

266 238

Total au 31 juillet 1916     

          1 924 900          

Année 1916     

          1 900 000          

Année 1917     

          1 720 000          

          520 000          

Année 1918     

          1 317 000          

          576 000          

Année 1919     

          538 000          

          270 000          

Année 1920     

93 000

1 200

AN du monde du travail, 76 AQ 40-44, compte d’exploitation des Chemins de fer de l’État, exercices 1914, 1915, 1916, 1917, 1918, 1919 et 1920.

  • 6  AN, AJ26 2, note d’Henri Décugis sur l’organisation du Bureau national des charbons après la guerr (...)
  • 7  AN, AJ26 155, situation du personnel du service des Charbons, 6 février 1922.

9Ce compte spécial est l’embryon du vaste système financier sur lequel repose la politique charbonnière de la France à partir de 1916-1917. Celle-ci est pilotée par le Bureau national des charbons. Créé en avril 1916, cet organisme, « dépourvu de statut légal défini6 », est chargé, sous l’autorité du ministre des Travaux publics, puis du ministre de l’Armement, d’organiser l’importation de charbon depuis le Royaume-Uni, puis, en outre, de répartir entre les différents consommateurs l’ensemble du charbon produit et importé en France. Le BNC doit faire face à des charges financières croissantes : à partir du printemps 1917, il occupe ainsi tout un immeuble du boulevard Raspail. S’ajoute la rémunération d’un personnel de plus en plus nombreux : en 1917, il compte 50 hommes ; le 12 décembre 1918, juste avant la démobilisation, l’effectif a doublé et se chiffre à 98 hommes, seulement pour les services centraux. En effet, le BNC dispose également de représentants dans chaque port d’importation charbonnière. Les services centraux comptent jusqu’à 260 agents en décembre 19207. Il faut enfin ajouter des frais de fonctionnement importants, liés au téléphone, aux fournitures, etc.

  • 8  Ce chiffre comprend les salaires du personnel (30 000 francs), le loyer et les frais généraux (12  (...)
  • 9  AN, AJ26 1, lettre du ministre de l’Armement au ministre des Finances, 12 août 1917.

10On dispose d’un état mensuel de dépenses du Bureau national des charbons pour avril 1917, au moment où se met véritablement en place le système de répartition du charbon en France. Les frais de fonctionnement du BNC s’inscrivent dans une nouvelle section du compte spécial des Chemins de fer de l’État. Ils font ressortir une dépense mensuelle d’environ 40 000 francs en avril 1917, qui passe à 60 000 francs en août8. Tous ces chiffres s’élèvent encore au cours de la guerre, à mesure que le personnel du BNC augmente9.

Tableau 2. Dépenses du Bureau national des charbons en avril 1917 (en francs)

Personnel temporaire               

                    7 058,75                    

Heures supplémentaires               

                    560,25                    

Personnel appointé               

                    13 467,00                    

French Coal Committee          

                    10 525,40                    

Caisse de régie – menues dépenses               

                   281,35                    

Fournitures de bureau               

                    3 575,11                    

Frais de mission               

                    3 321,45                    

Loyer               

                    1 837,67                    

Télégrammes               

                    1 182,60                    

Total               

                    41 809,58                    

AN, AJ26 1, compte du Bureau national des charbons au 14 mai 1917.

  • 10  AN, AJ26 1, décret du ministre de l’Armement, 5 novembre 1917.

11Côté recettes, le Bureau national des charbons perçoit le produit d’une taxe de 2 centimes par tonne de charbon importée. Le 5 novembre 1917, un décret confirme le droit pour le BNC de percevoir une taxe de 5 centimes par tonne10. Il est pris en vertu de la loi de finances du 28 septembre 1916, qui autorise la perception de redevances « sur les particuliers qui ont recours aux services institués par l’État pendant les hostilités en vue de favoriser l’activité économique ». Cette taxe apparaît ainsi comme le paiement par les importateurs d’un service que leur rend le BNC afin de faciliter leur activité pendant la guerre.

12Au-delà des frais de fonctionnement, l’activité proprement dite du Bureau national des charbons l’oblige à recourir au compte spécial des Chemins de fer de l’État. En effet, en vertu de la loi du 22 avril 1916, le ministre de l’Armement fixe les prix de vente du charbon en France. Or, les prix de revient du charbon vendu à la population sont caractérisés par des écarts importants entre les différents départements. S’inspirant de ses prédécesseurs, Louis Loucheur, le ministre de l’Armement, met en place une péréquation destinée à obtenir un prix de vente uniforme : les consommateurs industriels approvisionnés en charbon bon marché paient une surtaxe destinée à financer une ristourne allouée aux consommateurs domestiques de charbon cher.

  • 11  AN, AJ26 2, note d’Henri Décugis sur l’organisation du Bureau national des charbons après la guerr (...)
  • 12  AN, AJ26 50, lettre du sous-secrétaire d’État des Fabrications de guerre au directeur des Chemins (...)

13Les opérations financières liées à la péréquation des prix des charbons sont réalisées par le compte spécial des Chemins de fer de l’État. Henri Décugis, l’avocat qui dirige le service du Contentieux du BNC, justifie ce choix, qu’il qualifie d’« expédient improvisé en pleine guerre11 », par le fait que le BNC n’est « pas doté de la personnalité légale et de l’autonomie financière ». Louis Loucheur demande donc au directeur des Chemins de fer de l’État d’ouvrir une nouvelle section du compte spécial, affectée aux opérations liées à la péréquation des prix instituée en faveur des charbons domestiques12. Celle-ci devra faire apparaître chaque mois les résultats financiers de toutes les opérations de péréquation, pour que le ministre de l’Armement puisse, le cas échéant, modifier le montant éventuel des contributions et des prix de vente. Ouvert à l’origine pour acheter le charbon destiné aux services publics, le compte spécial devient ainsi l’auxiliaire comptable indispensable au Bureau national des charbons pour mener une action qui implique de nombreux transferts de fonds.

14Enfin, une dernière section du compte spécial est consacrée à l’achat et à l’exploitation de quatre flottes charbonnières, dont la gestion est confiée à des sociétés privées sous le contrôle du sous-secrétariat des Transports maritimes. La flotte de secours est créée par le gouvernement en novembre 1916 pour importer du charbon anglais en France. La flotte de l’Atlantique a été créée par les Chemins de fer de l’État en décembre 1916 dans le même objectif. La flotte de la Méditerranée est constituée par Louis Loucheur en décembre 1917 pour aider à dégager les voies ferrées des marchandises pouvant être transportées par voie maritime. Enfin, Loucheur crée la flotte de la Reconstitution industrielle en septembre 1919.

II. Les enseignements à tirer : un fonctionnement marqué par l’improvisation

15Trois questions doivent être posées sur le fonctionnement et la gestion du compte spécial des Chemins de fer de l’État. D’abord, le régime institué est-il légal ? Ensuite, comment ce compte spécial est-il contrôlé ? Autrement dit, dans quelle mesure a-t-on veillé à la bonne utilisation des deniers publics ? Enfin, ce fonctionnement comptable s’est-il avéré efficace ? A-t-il permis au ministre de l’Armement d’atteindre ses objectifs ? La question corollaire est celle de du bilan financier. Elle revient à se demander comment se sont soldées ces opérations pour le Trésor. Les réponses apportées reposent principalement sur l’analyse qu’en ont fait les contemporains, notamment les magistrats de la Cour des comptes, qui se sont penchés très tôt sur la gestion du compte spécial. L’improvisation est le maître mot. C’est elle qui conditionne les réponses à ces trois questions.

  • 13  AN, AJ26 49, lettre du ministre des Finances au ministre de l’Armement, 14 novembre 1917.

16Tout d’abord, la légalité du système mis en place est douteuse : jamais le Parlement n’a autorisé le Bureau national des charbons à prélever le moindre centime pour assurer le fonctionnement de la péréquation et subvenir aux besoins du BNC. Lucien Klotz, le ministre des Finances, aurait voulu régulariser cette « situation critiquable13 » en faisant apparaître la taxe destinée à financer le Bureau national des charbons dans le budget de l’année 1918 voté par le Parlement, conformément aux vœux des commissions financières du Sénat et de la Chambre. Mais le ministre de l’Armement lui oppose que « le maintien de l’état de choses actuel était indispensable en raison du caractère commercial du service des charbons ». Klotz ne peut que s’incliner, tout en soulignant ironiquement qu’il lui est « impossible d’apercevoir en quoi l’incorporation au budget des frais administratifs du Bureau national des charbons eût entravé le fonctionnement de ce service ».

  • 14  Le 29 décembre 1915, la Chambre des députés a adopté un texte prévoyant la taxation et la péréquat (...)

17Par ailleurs, grâce à ce système, le ministre de l’Armement a réussi à imposer la péréquation des prix au bénéfice de la population, alors que cette disposition avait été expressément rejetée par le Sénat en avril 191614. En effet, Loucheur gouverne uniquement par la voie réglementaire et contourne systématiquement le Parlement. Ces victoires sur Klotz témoignent par ailleurs de l’affaiblissement relatif du ministère des Finances et de son incapacité à imposer un contrôle des budgets autonomes.

18La légalité de cette procédure est remise en cause par la Cour des comptes, dont le jugement est très sévère sur l’ensemble du système. En août 1920, Maurice Bloch, son procureur général, rend un rapport très critique sur le compte spécial. Il montre notamment que les circonstances de sa création ont engendré une absence de contrôle financier et un fonctionnement en vase clos :

« Bien qu’il s’agît incontestablement de deniers publics, bien que la question des charbons touchât au plus haut point l’intérêt national, le Parlement ne fut pas consulté ; aussi l’action de l’État a-t-elle pu s’étendre hors de toute proportion avec les besoins réels. […]

Les extensions de ce compte, extensions qui dans un grand nombre de cas ont été abusives et se sont traduites par de lourdes dépenses pour le Trésor, n’ont été également prévues que par de simples décrets. […]

On est amené à se demander comment le compte spécial, qui était si mal géré, a pu faire face à toutes ses dépenses. Aurait-il reçu d’autres avances de l’État en dehors de l’avance primitive de 15 millions qui lui a été consentie ? Le compte spécial n’a reçu aucune autre avance. Il n’en avait pas besoin. Il pouvait, en effet, lorsque sa situation était embarrassée, différer les paiements qui étaient dus, il pouvait en outre, à tout moment, se procurer des ressources par une élévation du prix du charbon. C’est de cette manière que le Bureau national des charbons a toujours opéré en ce qui concerne le compte de péréquation. Lorsqu’il existait des ressources en caisse, on consentait des allocations injustifiées. Dans le cas contraire, on recourait à une augmentation du prix du charbon, mais jamais on n’a eu besoin de se présenter devant les Chambres pour demander des crédits. […]

  • 15  AN, AJ26 2, rapport du procureur général de la Cour des comptes sur le compte spécial des Charbons (...)

Pourquoi le service des Charbons se serait-il astreint à une comptabilité et soumis à un contrôle, puisqu’il était maître de percevoir de véritables impôts, maître d’en régler l’emploi sans l’assentiment des Chambres15 ».

19Cette longue citation permet de se rendre compte à la fois de l’illégalité des procédés utilisés et de la manière dont cette illégalité a permis l’absence de contrôle comptable et a engendré une mauvaise gestion du compte spécial. Bloch énumère tous les défauts qui gangrènent la gestion du compte spécial. Du point de vue financier, le caissier des Chemins de fer de l’État est seulement chargé des opérations matérielles de recouvrements et de dépenses. Mais ces dépenses sont décidées tantôt par le réseau de l’État (pour l’achat de combustibles), tantôt par le sous-secrétariat des Transports maritimes (pour les flottes charbonnières), tantôt par le BNC (pour la péréquation des prix). Du point de vue comptable, « on n’a guère organisé que le désordre ». Le service des Charbons n’a ni ordonnateur ni comptable.

20Dans cette organisation, le rôle des Chemins de fer de l’État se cantonne à celui de banquier. Une étude de 1920 précise :

  • 16  AN, AJ26 2, étude sur le compte de péréquation des combustibles, [1920], p. 2-3.

« le rôle de cette administration est, outre la liquidation et le paiement des opérations financières qu’elle exécute elle-même, celui d’un établissement bancaire chargé d’assurer le paiement des effets à payer et l’encaissement des effets à recouvrer tels qu’ils sont transmis par le BNC. La liquidation des sommes à verser aux fournisseurs (mines diverses ou importateurs) ou à encaisser des parties prenantes est du ressort exclusif du BNC16 ».

  • 17  Sur cet inspecteur des Finances atypique, voir la contribution de Florence Descamps in Dossier pou (...)

21À la décharge de l’administration, le service de la Comptabilité est confronté pendant la guerre à un nombre considérable de dossiers, alors qu’il doit créer de toutes pièces les procédures et qu’il emploie un personnel peu nombreux et faiblement qualifié. Certes, il est dirigé par un inspecteur des Finances, Jules Corréard17, mais celui-ci n’est secondé que par un seul comptable, le reste du service comprenant deux industriels, un employé de banque et un employé à la préfecture de la Seine. Par conséquent, noyé sous le flot des affaires quotidiennes, il lui est difficile de mettre en place un véritable contrôle comptable.

22Ce mode de fonctionnement, soumis uniquement à l’arbitraire du ministre de l’Armement, permet une certaine souplesse. Puisque les décisions n’ont pas à être soumises à l’approbation du Parlement, comme pour les tarifs de chemins de fer par exemple, le ministre peut adapter rapidement le compte spécial à la conjoncture. Ainsi, à partir du 1er juillet 1918, la situation du compte de péréquation rend en effet possible une baisse de 10 francs par tonne du prix des charbons anglais destinés aux foyers domestiques et aux besoins administratifs. Mais cette situation engendre aussi une gestion irresponsable du compte spécial.

23Par ailleurs, cette politique est menée à vue puisque le ministre de l’Armement ne dispose d’aucun indicateur de gestion précis. C’est ce que démontre Étienne Calonnier, contrôleur général de l’armée :

  • 18  AN, AJ26 2, rapport Calonnier, début 1920. Le rapport ne porte pas de date, mais il évoque le ratt (...)

« De tels errements n’auraient pas pu se produire si pendant les hostilités, le compte spécial du service des Combustibles avait été régularisé par voie législative. […] Au contraire, que voyons-nous dans la réalité des faits : des décrets successifs mis en vigueur sous la pression des circonstances et des besoins et dans l’ignorance complète de la situation réelle du compte spécial. […] Le ministre de l’Armement lui-même auquel depuis avril 1917 a incombé la haute direction du service ne pouvait, faute d’une comptabilité commerciale exacte, suivre la situation des divers éléments du compte et soumettait à la signature du président de la République des décrets dont il n’était pas à même d’apprécier nettement les conséquences financières et économiques18 ».

  • 19  Centre des archives économiques et financières, 1 C 34852, dossier de l’inspecteur des Finances Em (...)
  • 20  AN, AJ26 155, note d’Henri Ader pour le ministre des Travaux publics, 11 septembre 1922.

24Jusqu’en juillet 1920, n’est tenue qu’une comptabilité administrative qui ne donne qu’une situation de trésorerie. Le ministère de l’Armement navigue alors à vue, sans indicateur précis. Suite à ce rapport est organisée, au sein de la direction des Charbons, une comptabilité commerciale pour établir les bilans mensuels des divers comptes. Un inspecteur des Finances, Emmanuel Vergé, est détaché au service des Charbons19. Son rôle est celui d’un conseiller technique chargé d’éclairer les décisions du ministre des Travaux publics et non d’exercer un contrôle financier a posteriori20. Il s’agit alors pour lui de rapprocher la comptabilité du BNC de celle d’une entreprise en disposant d’instruments qui prennent aussi en compte les dettes (les ristournes) et les créances (les surtaxes). Les bilans ainsi réalisés donnent au directeur du service des Charbons un indicateur sur le compte afin d’ajuster au mieux la réglementation de la péréquation. Ils lui permettent de suivre précisément les variations de ces comptes afin de modifier le plus exactement possible le montant des surtaxes à prélever et des ristournes à distribuer, tout en gardant une encaisse suffisante pour parer à l’imprévu.

  • 21  AN, AJ26 1, circulaire du ministre des Travaux publics, 21 août 1920.
  • 22  Henri Gay (né en 1857) est contrôleur de l’administration de la Guerre (AN, 19800035/148/18831, do (...)
  • 23  Le service comprend : Achille Ducru (1859-1940), ingénieur chimiste de l’armée devenu, en 1917, co (...)
  • 24  Paul Gervais (1872-1931) a été membre de plusieurs cabinets ministériels dans les années 1900. Con (...)

25Par ailleurs, dès le mois d’août 1920, un service du Contrôle est organisé à la direction des Charbons21. Il est confié à un contrôleur général de l’Armée, Henri Gay22. Son rôle est d’inspecter l’état des stocks et de vérifier les opérations comptables effectuées par tous les services centraux et déconcentrés du BNC. Le service, très réduit, ne comprend que quelques contrôleurs à la retraite, recrutés dans les corps militaires, qui sont chargés de vérifier les comptes des groupements de consommateurs23. En novembre 1920, le service est complété par un Contrôle des offices départementaux, confié à un préfet24 et chargé de vérifier la répartition des charbons, les prix de vente et les opérations financières des offices. La création tardive de ce service ne modifie guère le fonctionnement de la répartition des charbons à la fin de l’année 1920. Un seul rapport d’inspection est ainsi conservé dans les archives du BNC. En revanche, l’action des contrôleurs permet d’accélérer la certification des comptes nécessaires pour leur liquidation.

26La création tardive de la comptabilité commerciale de la direction des Charbons, puis celle du service de contrôle sont surprenantes. D’abord, elles font suite à un rapport sur l’organisation du service comptable rédigé par une autorité extérieure. Leur nécessité ne semble donc pas avoir été ressentie par les dirigeants du BNC. Ensuite, elles signifient que la réglementation des surtaxes et des ristournes est conduite à vue et sans filet, sans connaissance précise des répercussions financières que cette politique entraîne sur le compte, notamment au printemps 1920, au moment où les prix du charbon sont les plus élevés et que le montant des surtaxes et des ristournes est très mouvant.

III. Une liquidation longue qui rend compte du manque de rigueur budgétaire et comptable

27Plus de deux ans après l’armistice, en mars 1921, le Bureau national des charbons est supprimé et la liberté est rendue au commerce des combustibles minéraux. Cette opération s’est faite pratiquement sans transition. Elle résulte de la crise industrielle que connaît la France à partir de la fin de l’année 1920 : la consommation de charbon diminue tant qu’elle n’impose plus de régulation par l’État. Deux problèmes principaux se posent alors au Bureau national des charbons : la dévalorisation des stocks constitués par les offices départementaux et l’apurement du compte spécial.

  • 25Journal Officiel, Débats, séance du 30 décembre 1920, p. 2047.

28La chute de la consommation entraîne une mévente des stocks qui ont été constitués par les groupements de consommateurs à des prix élevés et conformément aux instructions du Bureau national des charbons. La situation est particulièrement difficile pour les offices départementaux, dont les parcs de stockage regorgent de charbon dont le prix s’est effondré. Le 10 février 1921, les stocks de la ville de Paris, composés en majeure partie de combustibles de mauvaise qualité et invendables, se montent à 500 000 tonnes. Aussi la ville demande-t-elle au ministre des Travaux publics de diminuer le prix des charbons municipaux, en lui remboursant la perte occasionnée. Cette requête est défendue au Sénat par Antoine Drivet, qui dénonce une taxation des prix du charbon « mal calculée et mal appliquée par des services irresponsables25 » et demande au ministre des Travaux publics de « dédommager les communes en trouvant dans la caisse de péréquation les crédits nécessaires à réparer le préjudice causé ».

  • 26Annales de la Chambre des députés. Documents parlementaires, rapport fait au nom de la commission (...)

29La volonté de dédommager les offices départementaux nécessite de puiser dans les bénéfices du compte spécial. Dans un rapport rendu au nom de la commission des finances de la Chambre des députés à la fin du mois d’avril 1921, Charles Leboucq chiffre les opérations de dévalorisation à 214,5 millions de francs26. Or, l’actif du compte spécial est estimé au minimum à 350 millions de francs. Le ministre des Travaux publics accepte ainsi de rembourser intégralement les pertes des départements et des villes dues à la liquidation rapide des stocks en imputant ces dépenses au compte spécial.

  • 27  AN, AJ26 86, télégramme du chef du 3e bureau du BNC aux préfets, 4 janvier 1921, et circulaire du (...)
  • 28Annales de la Chambre des députés, session ordinaire, 31 mai 1921, p. 115. La décision est confirm (...)
  • 29  AN, F14 18931, extrait du rapport de la Cour des comptes sur les comptabilités vérifiées en 1930-1 (...)

30Le 21 décembre 1920, le ministre des Travaux publics Yves Le Trocquer exige des offices départementaux une baisse importante des prix de vente, qui deviennent largement inférieurs aux prix d’achat des charbons en stock. Le service des Charbons demande aux préfets d’imputer les sommes nécessaires à cette baisse sur les disponibilités des offices départementaux27. Si le solde est insuffisant, le compte spécial doit couvrir la différence. Le ministre des Travaux publics annonce ensuite qu’une fois cette opération effectuée, il laissera aux départements les bénéfices qu’ils auraient pu réaliser sur la vente des charbons28. Il renonce également à récupérer les sommes qui, prélevées sur les bénéfices réalisés par les départements ou les communes, ont déjà été affectées à des œuvres de bienfaisance ou d’utilité publique. Cette disposition est source de nombreux abus. C’est pourquoi elle est dénoncée par la Cour des comptes, pour qui « lorsque les collectivités intéressées affectent leurs bénéfices à des libéralités diverses sans amortir d’abord la dévalorisation de leurs stocks et font appel à cet effet à la caisse de péréquation, c’est en définitive le compte de cette caisse qui supporte, au détriment de l’ensemble des consommateurs, la charge de ces libéralités hâtivement consenties29 ».

  • 30  AN, F14 18931, extrait du rapport de la Cour des comptes sur les comptabilités vérifiées en 1928-1 (...)

31Le mécanisme complexe de la vente de charbon à la consommation domestique conduit ainsi à détourner le principe de solidarité nationale au profit de certaines collectivités locales. Par exemple, alors que l’office départemental de l’Isère dispose d’un reliquat, il se voit rembourser le montant total de la dévalorisation de son stock. Le département peut alors affecter les bénéfices tirés de la vente des charbons à des œuvres de bienfaisance. Plus grave, la Cour des comptes signale que l’automobile du préfet de la Haute-Vienne a été achetée sur le bénéfice réalisé par l’office départemental des charbons. C’est ce qui l’amène à s’élever contre les « véritables taxes [qui] étaient ainsi perçues sur la population tout entière au profit de quelques personnes ou de quelques services privilégiés30 ».

  • 31  AN, AJ26 154, note d’Henri Ader pour le ministre sur les propositions du Contrôle des charbons pou (...)

32Ne reste alors à la direction des Charbons que le service financier, chargé de la liquidation des affaires31. La liquidation des affaires débute en février 1921 et s’avère longue et compliquée, d’autant que le personnel est peu nombreux et qu’il hérite d’un véritable chaos comptable.

  • 32  AN, AJ26 154, rapport d’Emmanuel Vergé au sujet de la liquidation du compte des charbons, 20 mai 1 (...)

33Depuis 1919, la section approvisionnement du compte spécial ne sert plus au réseau de l’État qu’à ses propres achats de charbon32. Cette section est close le 30 juin 1921, les sommes y figurant étant portées au crédit du compte de péréquation. Par ailleurs, le sous-secrétaire d’État de la Marine marchande, chargé de la liquidation des flottes charbonnières, vend les navires qui les composent au cours de l’année 1921. Le produit qui en est tiré suffit à peine à couvrir le déficit de l’exploitation. À elle seule, la flotte de la Reconstitution industrielle grève le compte spécial de 100 millions de francs. Seul le compte de péréquation est maintenu. Sont portés à ce compte les opérations liées à l’indemnisation des offices départementaux, ainsi que le produit des ventes du charbon allemand, fourni à la France en vertu du traité de Versailles, avant d’être reversé au Trésor.

  • 33  AN, AJ26 154, lettre du ministre des Travaux publics au ministre des Finances, 5 octobre 1921.
  • 34  AN, AJ26 84, note de Vergé au ministre des Travaux publics au sujet de la situation de trésorerie (...)
  • 35  Certains dossiers de contentieux entre le service des Charbons et ces mines sont conservés à titre (...)

34Le fonctionnement artisanal des services comptables a engendré des litiges inextricables qu’il faut résoudre. Le recouvrement des surtaxes sur les mines est particulièrement difficile : les compagnies houillères affirment qu’une gêne de trésorerie leur interdit de verser régulièrement le montant des surtaxes au compte spécial33 ; d’autres font valoir qu’elles ont engagé des capitaux dans la construction de logements ouvriers afin d’augmenter leur main-d’œuvre et leur production. En juillet 1921, les mines doivent 127 millions de francs au compte spécial34. Le 30 septembre, 95 millions de francs sont encore à recouvrer au titre des surtaxes, ce qui menace la situation de trésorerie du compte35.

  • 36  AN, AJ26 1, note de Delattre sur la proposition de M. Vergé relative à l’apurement des comptes, 16 (...)

35De même, le travail de contrôle sur pièces est difficile à mettre en œuvre car les ordres de paiement et de recouvrement envoyés aux Chemins de fer de l’État n’ont été appuyés par aucun document justificatif36. Il exige un personnel expert dans le domaine de la comptabilité et possédant une connaissance approfondie de la réglementation complexe et fluctuante du BNC. Le contrôle des pièces relatives à l’importation se heurte en outre au désordre ou à l’absence de documents qui ont été perdus, voire détruits, suite aux mutations nombreuses des délégués de port.

  • 37  AN, AJ26 155, rapport de Delattre sur la situation de la liquidation du service des Charbons au 31 (...)

36Le dernier bilan du compte spécial des charbons est établi au 31 mars 192337. Il montre l’ampleur des opérations effectuées. Du début de la liquidation, en février 1921, à cette date, ont été émis 10 002 mandats de paiement, représentant plus de 1,634 milliard de francs, et 2 454 ordres de recouvrement s’élevant ensemble à 1,645 milliard de francs. Plusieurs opérations ne sont alors pas encore liquidées en raison des litiges opposant le service des Charbons aux différentes parties. Ainsi, l’actif du compte se chiffre à 441 millions de francs, composé principalement de surtaxes à recouvrer ou de sommes excessives versées au titre des ristournes. Le passif, estimé à 219 millions, correspond au montant des ristournes non payées et aux indemnités liées à la dévalorisation des stocks restant à régulariser, ainsi qu’à des demandes de dédommagement formulées parfois sous des motifs infondés. Ainsi, le Groupement charbonnier des forges de la Loire estime que le « fonctionnement anormal et défectueux du service des Charbons » aurait entraîné un préjudice de 8,5 millions de francs dans l’exécution de contrats de charbons américains.

Conclusion

  • 38  AN, AJ26 155, décret concernant la clôture du compte « Approvisionnement de combustible », 14 mai  (...)
  • 39  AN, AJ26 47, décret du ministre des Finances du 28 avril 1923.

37Deux conclusions peuvent être tirées du système de financement du ravitaillement de la France en charbon. Premièrement, le bilan financier est impossible à connaître précisément. Le compte spécial est clos par un décret au 1er juin 1924. Le traitement des opérations en suspens est alors confié au service d’Apurement des comptes spéciaux du Trésor38, créé au ministère des Finances en 1923 pour liquider l’ensemble des comptes spéciaux institués pendant la guerre39. Le fonds du Bureau national des charbons conservé aux Archives nationales contient des registres de correspondance jusqu’en 1933 et des dossiers de contentieux dont les dates extrêmes indiquent que les dernières opérations ont été effectuées en 1936. Même si le bilan de mars 1923 laissait présager qu’une fois liquidé, le compte laisserait un bénéfice bien supérieur à l’avance de 15 millions de francs qui l’avait constitué, il n’existe aucun rapport d’ensemble sur le bilan définitif du compte spécial des charbons.

38Deuxièmement, ce système a engendré une véritable fiscalité cachée qui permet un fonctionnement en vase clos. L’équilibre du compte spécial n’a pas été respecté : les extensions du compte et sa mauvaise gestion ont contribué à en faire un véritable outil de fiscalité avec peu de contrôle. Si le Bureau national des charbons a permis d’améliorer sensiblement le ravitaillement du pays, ce fut au prix d’une gestion financière maladroite et abusive.

Notes

1  Fabienne Bock, « L’exubérance de l’État en France de 1914 à 1918 », dans Vingtième Siècle, nº 3, juillet 1984, p. 41-50.

2  Voir notamment Alain Plessis, « Financer la guerre », Stéphane Audoin-Rouzeau et Jean-Jacques Becker (dir.), Encyclopédie de la Grande Guerre, Paris, Perrin, 2012, vol. 1, p. 619-638, et Hans-Peter Ullmann, « Finances », Jay Winter (dir.), La Première Guerre mondiale, vol. 2 : États, Paris, Fayard, 2014, p. 449-476.

3  Gaston Jèze, Cours de science des finances et de législation financière française, Paris, M. Giard, 1922, p. 91-94.

4  AN, 637 AP 95, rapport du directeur des Routes et de la Navigation, 1er décembre 1914.

5  AN du monde du travail, 76 AQ 41, compte d’exploitation des Chemins de fer de l’État, exercice 1915, p. 28.

6  AN, AJ26 2, note d’Henri Décugis sur l’organisation du Bureau national des charbons après la guerre, 12 octobre 1918.

7  AN, AJ26 155, situation du personnel du service des Charbons, 6 février 1922.

8  Ce chiffre comprend les salaires du personnel (30 000 francs), le loyer et les frais généraux (12 000 francs) et l’ensemble des dépenses du bureau de Londres (18 000 francs).

9  AN, AJ26 1, lettre du ministre de l’Armement au ministre des Finances, 12 août 1917.

10  AN, AJ26 1, décret du ministre de l’Armement, 5 novembre 1917.

11  AN, AJ26 2, note d’Henri Décugis sur l’organisation du Bureau national des charbons après la guerre, 12 octobre 1918.

12  AN, AJ26 50, lettre du sous-secrétaire d’État des Fabrications de guerre au directeur des Chemins de fer de l’État, 7 août 1917.

13  AN, AJ26 49, lettre du ministre des Finances au ministre de l’Armement, 14 novembre 1917.

14  Le 29 décembre 1915, la Chambre des députés a adopté un texte prévoyant la taxation et la péréquation des prix de vente du charbon par un office de répartition. L’objectif de ce dispositif est d’établir un prix de vente uniforme sur l’ensemble du territoire. Mais les sénateurs s’affirment hostiles à ces mesures et remanient profondément le texte. La loi du 22 avril 1916 ne conserve donc que la taxation des prix de vente.

15  AN, AJ26 2, rapport du procureur général de la Cour des comptes sur le compte spécial des Charbons, 26 août 1920.

16  AN, AJ26 2, étude sur le compte de péréquation des combustibles, [1920], p. 2-3.

17  Sur cet inspecteur des Finances atypique, voir la contribution de Florence Descamps in Dossier pour HDR, mémoire inédit, Le ministère des Finances, la réforme administrative et la modernisation de l’État 1914-1974, chapitre I, p. 30 à 45, EHESS, 2014. Jules Corréard évoque son passage au Bureau national des charbons dans un manuscrit inédit et conservé à l’institut Mémoires de l’édition contemporaine (IMEC) intitulé Les Hommes que j’ai connus, non daté, p. 22-26.

18  AN, AJ26 2, rapport Calonnier, début 1920. Le rapport ne porte pas de date, mais il évoque le rattachement du service des Charbons au ministère des Travaux publics, qui a eu lieu le 22 janvier 1920, et est antérieur au dépôt du projet de loi sur la péréquation annoncé par Yves Le Trocquer le 18 février.

19  Centre des archives économiques et financières, 1 C 34852, dossier de l’inspecteur des Finances Emmanuel Vergé.

20  AN, AJ26 155, note d’Henri Ader pour le ministre des Travaux publics, 11 septembre 1922.

21  AN, AJ26 1, circulaire du ministre des Travaux publics, 21 août 1920.

22  Henri Gay (né en 1857) est contrôleur de l’administration de la Guerre (AN, 19800035/148/18831, dossier de Légion d’honneur d’Henri Gay).

23  Le service comprend : Achille Ducru (1859-1940), ingénieur chimiste de l’armée devenu, en 1917, contrôleur général de l’administration de l’Armée au service des Poudres du ministère de l’Armement, chargé du contrôle des groupements industriels (AN, LH/829/21, dossier de Légion d’honneur d’Achille Ducru) ; Hippolyte Comby (né en 1860) est contrôleur de la Marine (AN, 19800035/0214/28036, dossier de Légion d’honneur d’Hippolyte Comby) ; Louis Loiseau (né en 1856), officier d’administration principal, chargé du contrôle de l’Office des houillères sinistrées (AN, 19800035/0188/24510, dossier de Légion d’honneur de Louis Loiseau) ; Guillaume Archer (1878-1958), intendant militaire, chargé d’enquêtes diverses (AN, 19800035/0115/14518, dossier de Légion d’honneur de Guillaume Archer).

24  Paul Gervais (1872-1931) a été membre de plusieurs cabinets ministériels dans les années 1900. Conseiller de la préfecture de la Seine à partir de 1910, il est préfet depuis 1914. Il est responsable du contrôle des offices départementaux du 16 novembre 1920 au 20 octobre 1922 (René Bargeton, Dictionnaire biographique des préfets, septembre 1870-mai 1982, Paris, Archives nationales, 1994, p. 258).

25Journal Officiel, Débats, séance du 30 décembre 1920, p. 2047.

26Annales de la Chambre des députés. Documents parlementaires, rapport fait au nom de la commission des finances chargée d’examiner la proposition de résolution de Jean Maillard tendant à la reprise au prix coûtant, par le Bureau national des charbons, des stocks de prévoyance constitués par les communes, par Charles Leboucq, p. 1414-1416. Le total des dévalorisations des offices départementaux s’élève à 37 millions. Les 177,5 millions restants sont dus à la préfecture de la Seine (ce chiffre comprend aussi le versement d’une indemnité aux armateurs en raison de la résiliation des contrats d’affrètement de navires charbonniers affrétés par la ville de Paris). En réalité, la vérification des demandes permet de réduire ce montant à 110 millions de francs (AN, AJ26 154, rapport de Vergé au sujet de la liquidation du compte des charbons, 20 mai 1922).

27  AN, AJ26 86, télégramme du chef du 3e bureau du BNC aux préfets, 4 janvier 1921, et circulaire du directeur du service des Charbons aux préfets, 5 janvier 1921.

28Annales de la Chambre des députés, session ordinaire, 31 mai 1921, p. 115. La décision est confirmée par un échange de correspondance entre les ministres des Travaux publics et des Finances des 11 juillet et 1er août 1921 (AN, AJ26 84).

29  AN, F14 18931, extrait du rapport de la Cour des comptes sur les comptabilités vérifiées en 1930-1931.

30  AN, F14 18931, extrait du rapport de la Cour des comptes sur les comptabilités vérifiées en 1928-1929.

31  AN, AJ26 154, note d’Henri Ader pour le ministre sur les propositions du Contrôle des charbons pour la liquidation du BNC, 20 juin 1921.

32  AN, AJ26 154, rapport d’Emmanuel Vergé au sujet de la liquidation du compte des charbons, 20 mai 1922.

33  AN, AJ26 154, lettre du ministre des Travaux publics au ministre des Finances, 5 octobre 1921.

34  AN, AJ26 84, note de Vergé au ministre des Travaux publics au sujet de la situation de trésorerie du compte des charbons, 21 juillet 1921.

35  Certains dossiers de contentieux entre le service des Charbons et ces mines sont conservés à titre de spécimens en AN, AJ26 106-108 et 128-133 et en F14 18931.

36  AN, AJ26 1, note de Delattre sur la proposition de M. Vergé relative à l’apurement des comptes, 16 mars 1921.

37  AN, AJ26 155, rapport de Delattre sur la situation de la liquidation du service des Charbons au 31 mars 1923, 30 avril 1923.

38  AN, AJ26 155, décret concernant la clôture du compte « Approvisionnement de combustible », 14 mai 1924.

39  AN, AJ26 47, décret du ministre des Finances du 28 avril 1923.

Auteur

Agrégé d’histoire et archiviste-paléographe, Pierre Chancerel est l’auteur d’une thèse de doctorat consacrée au Marché du charbon en France pendant la Première Guerre mondiale. Après avoir enseigné à l’Université de Picardie-Jules-Verne et travaillé à la direction des Archives du ministère des Affaires étrangères, il est actuellement responsable de l’antenne du Service historique de la Défense à Rochefort.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2016

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