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Finances publiques en temps de guerre, 1914-1918

 | 
Florence Descamps
, 
Laure Quennouëlle-Corre

La Cour des comptes pendant la Première Guerre mondiale

Christian Descheemaeker

Texte intégral

Introduction

  • 1  L’auteur, président du comité d’histoire de la Cour des comptes, s’appuie notamment sur les recher (...)

1La Cour des comptes de 1914-1918 n’est pas celle d’aujourd’hui1. Son organisation à l’époque est semblable à celle de 1807 et ses missions restent celles définies par l’Empire et complétées par la Restauration. Les contrôles que la Cour menait n’avaient pas l’ampleur de ceux qu’elle réalise de nos jours. Pour juger les comptes des comptables publics, elle contrôlait une à une les opérations qui y étaient décrites, ou aurait dû le faire. Après le contrôle minutieux – tatillon, diront certains, mais nécessaire – d’un grand nombre de comptes publics, il lui était possible de dégager des observations sur la gestion publique. Elle le faisait trop rarement et, dans le cas de l’État, l’éparpillement des opérations entre de multiples comptes ne s’y prêtait pas.

2Institution supérieure de contrôle externe, la Cour se place au bout de la chaîne administrative dans le système français des finances publiques, mécanisme complexe qui peut aisément se gripper. Comme les autres rouages de ce mécanisme, elle subit la mobilisation générale d’août 1914, qui la dépeuple, avant que la désorganisation administrative des longues années de guerre ne rende sa tâche extrêmement ardue. Pas plus que les autres administrations civiles, pas plus que le ministère des Finances, auquel elle était rattachée, elle n’a anticipé la guerre. Les textes la régissant (1807, 1862…) ne lui auraient d’ailleurs permis de préparer que des mesures touchant son fonctionnement courant ou ses méthodes de vérification.

3La Cour remplit à l’époque deux missions : elle juge les comptes des comptables publics ; elle établit à l’intention du Parlement une déclaration de conformité annuelle valant certification des comptes de l’État. Les deux missions se recoupent : en effet, la déclaration de conformité, acte annuel et solennel, suppose le jugement préalable des comptes individuels des comptables principaux de l’État.

4Une autre distinction peut être faite dans les tâches de la juridiction entre le secteur des collectivités locales et le secteur de l’État, les deux représentant des charges de travail approximativement comparables.

5Entre 1914 et 1918, la Cour des comptes a continué à fonctionner, mais au ralenti (1). Elle est parvenue à assurer le contrôle des comptes locaux (2), mais n’a plus été en mesure de contrôler réellement les comptes de l’État (3). Elle a perçu l’impérieuse nécessité de transformer le système des finances publiques (4).

I. La Cour des comptes a continué à fonctionner mais au ralenti

6La Cour parvient à fonctionner au ralenti après une période de désorganisation profonde qui, à la différence d’autres administrations civiles, ne dure que quelques mois.

A. Une forte ponction sur les effectifs

  • 2  Nombre début 1914.
  • 3  Le nombre exact d’agents administratifs n’est pas connu. La proportion de mobilisables y est plus (...)
  • 4  M. Pagès, qui tient une place importante dans la vie de la Cour et meurt en août 1918 après 50 ans (...)

7La Cour des comptes est une administration d’à peine plus de 200 personnes, 141 magistrats exactement2 et un peu plus de 70 agents administratifs3. L’activité de contrôle est confiée exclusivement aux magistrats, sans auxiliaires de vérification. Les agents administratifs de la Cour sont des magasiniers, des garçons de bureau, des huissiers, les plus gradés étant le greffier en chef ainsi que le chef du matériel, qui est aussi le caissier4.

  • 5  En fait, quatre grades : auditeurs de 2e classe (grade de début, après le concours de recrutement) (...)
  • 6  Un seul grade, avec recrutement parmi les référendaires de 1re classe ou par le tour extérieur.

8Parmi les magistrats, les auditeurs et les conseillers référendaires effectuent les contrôles et rédigent les rapports qui en résultent ; les conseillers maîtres exercent une fonction de contre-rapporteur – un contre-rapporteur est assimilable au réviseur d’un rapport – et, au sein des trois chambres de la Cour, délibèrent sur les rapports, c’est-à-dire décident collégialement, avec le rapporteur, des suites à donner. Il y a donc fonctionnellement deux catégories de magistrats. La pyramide des grades est logique, avec sensiblement plus de rapporteurs (les auditeurs et les conseillers référendaires5, soit 118 en 1914) que de conseillers maîtres6 (18 en 1914, soit 6 par chambre, comme un siècle plus tôt). Quelques fonctionnaires diplômés du niveau des rédacteurs d’administration centrale sont attachés au secrétariat de la première présidence et du parquet.

  • 7  Condisciples au lycée Henri IV, tous deux ont été nommés directement procureur général par le gouv (...)
  • 8  Nombreux, toutefois, sont ceux qui quittent la Cour avant cet âge.

9Pour comprendre l’effet de la mobilisation sur la population de magistrats, il faut connaître les âges : en 1914, les 27 auditeurs ont entre 24 et 36 ans ; les 64 conseillers référendaires de 2e classe ont entre 34 et 61 ans et les 27 référendaires de 1re classe entre 47 et 65 ans. Aucun conseiller maître n’a, à cette date, moins de 53 ans. Les chefs de la Cour sont relativement jeunes : le Premier président Payelle a 55 ans et le Procureur général Bloch, 53 ans7. La retraite est, selon le grade, à 70 ans ou 75 ans8.

  • 9  Ernest Moullé, nommé conseiller maître au tour extérieur en juin 1918, était auparavant préfet de (...)

10Cette pyramide des âges a une conséquence évidente : la mobilisation de 1914 touche des magistrats qui remplissent les fonctions de rapporteur, mais pas un seul conseiller maître9. Aucune disposition de la loi du 21 mars 1905 sur le service militaire et, de façon plus précise, aucune rubrique de son tableau B ne vise la Cour des comptes. Il n’existe donc aucun maintien en fonctions et aucune exception aux règles de mobilisation, à la différence de l’administration des finances. La Cour perd, pendant la guerre, 60 % à 66 % de ses rapporteurs, la proportion variant selon le moment où le décompte a lieu. Sur 140 magistrats, 70 seront mobilisés au cours de la guerre, pendant 4 ans ou plus pour beaucoup, pendant des périodes plus courtes pour certains. Le plus jeune des mobilisés, un auditeur, vient d’avoir 24 ans en août 1914 ; le plus âgé, conseiller référendaire de 2e classe, a 53 ans.

B. Les pertes dues à la guerre

  • 10  Voir, supra, Nathalie Carré de Malberg, « L’Inspection générale des Finances et la guerre de 1914- (...)
  • 11  Sans pouvoir être plus précis en raison des lacunes des archives ; de plus, des mobilisés ont chan (...)
  • 12  Infanterie en premier lieu ; cavalerie légère (chasseurs) ou lourde (cuirassiers) ; artillerie. La (...)

11Le nombre des décès dus à la guerre est peu élevé : trois tués parmi les magistrats, en 1916 et en 1918 ; cinq « morts pour la France » si l’on inclut les personnels administratifs de la Cour, soit une proportion bien plus faible qu’à l’Inspection des Finances10. La raison principale est l’affectation de nombreux magistrats et agents administratifs à la « Trésorerie et Postes aux armées ». Or, ces affectés spéciaux ne sont pas en première ligne. Si l’on ajoute à ce service l’intendance de l’armée de terre, on couvre 70 % environ des effectifs de magistrats mobilisés11. Ceux des magistrats qui sont dans des « armes12 » pendant une partie au moins du conflit ne sont que 20 environ.

  • 13  La même remarque vaut pour les affectés spéciaux provenant du réseau du Trésor public. Le service (...)

12Les affectations à la Trésorerie aux armées se font à la demande de la Cour et en fonction des besoins au fil des ans, et ce, dès le temps de paix. Un auditeur issu du concours de recrutement ou un conseiller référendaire de 2e classe nommé au tour extérieur depuis peu à la Cour ne reçoit en général pas immédiatement une affectation de réserve à la Trésorerie aux armées ; il reste d’abord dans la réserve de l’arme dans laquelle il a fait son service militaire. De façon surprenante, il n’y a guère de corrélation entre les grades militaires d’assimilation dans la Trésorerie aux armées (commis, payeur adjoint, payeur, payeur principal, etc.) et les grades à la Cour13.

  • 14  Un commis, Marius Bourlier, recruté en 1918, a raconté, à la demande de G. Payelle, ce qu’il a vu, (...)
  • 15  Hébert Delsart, sous-lieutenant au 32e régiment d’artillerie de campagne ; André Cernesson, lieute (...)
  • 16  Edmond Bouchié de Belle. Si l’on inclut les deux magistrats engagés dans l’expédition des Dardanel (...)
  • 17  Edmond Ténière.
  • 18  Pierre Caron. Sur la plaque de marbre à la Cour des comptes, son nom figure avec la mention erroné (...)

13La Cour a échappé aux très fortes pertes de l’été 1914, même si son personnel n’était pas absent des combats14. Deux auditeurs sont tués pendant la bataille de la Somme en 191615 ; un conseiller référendaire, payeur particulier dans l’armée d’Orient, meurt de maladie en 1918 à Üsküb (Skopje) en Macédoine16. Deux fonctionnaires sont tués en 1918 : l’un, expéditionnaire du greffe, membre d’une section de commis et d’ouvriers d’administration, est mortellement atteint, place de l’Alma, le 7 août 1918, par un éclat d’un des derniers obus du canon surnommé à tort la Grosse Bertha17 ; l’autre, aspirant au 217e régiment d’artillerie de campagne, était attaché au secrétariat du parquet et, à ce titre, aurait eu de bonnes chances, selon les usages de l’époque, d’être nommé conseiller référendaire de 2e classe au tour extérieur18 ; il est tué le 1er novembre 1918 dans l’Aisne.

  • 19  Ont été recensés, sur les 70 mobilisés : 24 croix de guerre, dont 1 avec palmes, et 26 magistrats (...)

14Quelle que soit leur affectation, à la Trésorerie aux armées ou ailleurs, la conduite des magistrats a été plus qu’honorable, à lire les citations reçues et à voir les décorations qui leur ont été décernées19.

C. Le retour, début 1915, à un fonctionnement ralenti mais à peu près normal

  • 20  Pour les seuls magistrats, 33 dès le 2 août 1914, 46 au 14 août.

15La phase de réelle désorganisation de la Cour dure peu. Elle commence par la mobilisation massive d’août 191420 : les correspondances du Premier président Payelle révèlent qu’il cherche à localiser les magistrats, un tiers étant déjà mobilisé et les autres dispersés à travers la France avec leurs familles. À la fin du mois, l’avancée allemande vers Paris conduit la Cour, comme les autres administrations centrales, à préparer un déménagement à Bordeaux. Le départ de la juridiction ne se fera pas, mais le fait que le gouvernement soit parti pendant quelques mois sera une cause supplémentaire de désorganisation dans la tenue des comptes de l’État.

  • 21  Le président, les 6 conseillers maîtres et le rapporteur de l’affaire examinée.

16La victoire de la Marne change la donne. Le 17 octobre 1914, le Premier président rapporte un arrêté qu’il avait pris le 14 août, au terme duquel les chambres de la Cour ne siégeraient que sur sa convocation, ce qui ne s’est pas produit. On peut considérer qu’au début de 1915, la désorganisation a pris fin. La Cour s’installe dans un mode de fonctionnement presque normal mais ralenti. Les chambres21 se réunissent de nouveau, le roulement des conseillers maîtres, qui se pratique entre les chambres depuis 1815, reprend ; habituellement fixé au 1er mai de chaque année, il n’a pas eu lieu en 1915 à cause des retards pris au second semestre de 1914. La Cour « tourne », mais avec un peu moins de 40 % des rapporteurs : les auditeurs déclarés inaptes au service armé, une partie des conseillers référendaires de 2e classe et tous les référendaires de 1re classe.

  • 22  Aucun d’entre eux n’a commencé sa carrière comme auditeur. Tous ont été nommés au tour extérieur, (...)

17La stabilité au sommet de la Cour est remarquable : Georges Payelle est Premier président de 1912 à 1933 ; Maurice Bloch, Procureur général de 1913 à 1933 ; Louis Courtin préside la première chambre de 1903 à 1924 ; René Allain-Targé, la deuxième chambre de 1909 à 1920 ; Albert Petit, la troisième chambre de 1909 à juin 1918, date à laquelle il est remplacé par Paul Chantereau22.

18La chambre du conseil, qui réunit le Premier président, les trois présidents de chambre et les 18 conseillers maîtres ainsi que le Procureur général, siège pour adopter les rapports publics, plus rares qu’avant-guerre, et les déclarations de conformité, plus tardives. La conférence des présidents et le comité du rapport public tiennent aussi leurs réunions, dont les comptes rendus existent. Le rythme des délibérés des trois chambres, qui se réunissent à jours fixes dans la semaine, dépend des rapports déposés et donc des contrôles effectués, et est plus difficile à apprécier, mais les comptes et les liasses de pièces justificatives des comptables publics de l’État et de ceux des principales collectivités locales continuent d’être livrés à la Cour, même s’il y a bien des exceptions et bien des retards.

19Le Premier président Payelle gère la Cour en liaison avec le ministère des Finances. Il répond aux demandes de secours financier des familles des agents administratifs mobilisés. Il fait avancer des dossiers de pension d’invalidité. Il cherche à faire affecter à la Trésorerie aux armées, quand des postes sont à pourvoir, des magistrats et agents administratifs, ce que d’ailleurs, si la démarche aboutit, tous n’acceptent pas. En permanence, il compte et recompte les magistrats pour connaître ses moyens.

  • 23  Par exemple, lettre du 6 mars 1918 au ministre des Finances.

20Lors des audiences solennelles, la Cour honore ceux qui font leur devoir. Elle essaye néanmoins, ce qui n’est pas contradictoire, de récupérer quelques-uns de ses magistrats mobilisés dans des services des armées, n’osant agir de même pour ceux qui sont dans des unités combattantes. Georges Payelle mène dans ce but dès 1915, et plus encore à partir de 1917, une lutte le plus souvent vaine23.

  • 24  Robert Angliviel de la Beaumelle, auditeur, sergent au 344e régiment d’infanterie, fait prisonnier (...)

21La Cour voit revenir ceux que l’armée rend à la vie civile après une maladie ou une blessure invalidante. Elle voit rentrer d’Allemagne, en juillet 1917, l’un de ses trois prisonniers24. En juillet 1918, lors de la dernière offensive allemande qui s’approche de la capitale, un déménagement est de nouveau envisagé, comme en août 1914, et un inventaire est dressé des documents à évacuer. L’alerte ne dure pas.

D. Le maintien des méthodes et des pratiques

  • 25  En 1914, le nombre de ceux qui sont partis depuis peu et pourraient donc être sollicités est faibl (...)
  • 26  L’administration centrale des Finances recrutait des femmes depuis 1877.
  • 27  Elle entrera réellement en vigueur à partir du régime de Vichy, lors du rapprochement imposé à la (...)
  • 28  La seule innovation est le recrutement d’une première dame dactylographe en avril 1915 et d’une de (...)

22Quoique dotée de moyens réduits, la Cour ne change ni son organisation ni sa façon de travailler. Les conseillers maîtres, certes peu nombreux, ne remplacent pas les rapporteurs absents. On ne fait pas appel aux retraités les moins âgés, comme cela se pratiquera lors du deuxième conflit mondial25. On ne recrute ni vacataires masculins âgés ou réformés ni, comme dans d’autres administrations, des auxiliaires féminines pour des tâches de vérification26. On envisage des contrôles sur place, ce qui aurait été une révolution dans les méthodes27. Le statu quo qui prévaut pourrait passer pour une forme de sclérose28.

  • 29  Jean-François Potton et Stéphanie Quantin, Le palais Cambon, Comité d’histoire de la Cour des comp (...)

23La Cour aspire à revenir à la situation antérieure plus qu’à revoir son mode de fonctionnement. Pour le comprendre, il faut se souvenir que, peu avant la guerre, elle a changé son mode de vie, retrouvant un bâtiment propre après quarante ans presque sans locaux. La Commune l’avait privée du palais d’Orsay, volontairement incendié en 1871, en même temps que les Tuileries. La IIIe République, qui savait être bâtisseuse, n’a pas fait de gros efforts pour la reloger, et ce n’est qu’en 1912 que le palais Cambon a été achevé29. Auparavant, la plupart des magistrats ont dépouillé les pièces justificatives et rédigé leurs rapports chez eux. Les quelques salles qui étaient affectées à la Cour des comptes au Palais-Royal suffisaient aux séances, mais ne permettaient pas de travailler dans des conditions convenables. L’institution a pour le moins manqué de visibilité entre 1871 et 1912.

24Le maintien des méthodes n’exclut pas quelques simplifications. Des instructions allègent les tâches de vérification mais sans les bouleverser.

E. Les sollicitations extérieures

25Les magistrats demeurés à la Cour parce que trop âgés pour l’armée, réformés ou démobilisés sont fréquemment sollicités pour être membres, rapporteurs ou présidents de commissions administratives. Le phénomène était habituel et normal. Il se révèle plus pesant qu’avant-guerre, car certaines commissions deviennent de véritables administrations : ainsi en va-t-il de la commission supérieure des bénéfices de guerre ou, après 1915, de la commission des dommages de guerre. Certaines affectations sont à temps plein. Pire, aux yeux du Premier président, elles sont parfois décidées par le ministre des Finances sans qu’il soit consulté.

  • 30  La commission Payelle comprend Armand Mollard, ministre plénipotentiaire, Georges Maringer, consei (...)

26Georges Payelle prend lui-même, dès le début de la guerre, la présidence d’une commission importante, instituée par un décret du 23 septembre 1914 en vue de constater les actes commis par l’ennemi en violation du droit des gens30. Créée après les meurtres de civils et les destructions constatés en Belgique et en France pendant les premières semaines du conflit, la commission ou l’un de ses membres se rend sur place, quand c’est possible, et recueille des témoignages. Cette commission, qui traite d’un sujet étranger aux finances publiques mais hautement sensible, se réunit à la Cour. Le « rapport sur les atrocités allemandes » présenté au président du conseil comprendra 12 tomes.

  • 31  Il a déjà été son chef de cabinet en 1895 ; il est membre de l’Institut depuis 1912 et professeur (...)

27L’autre sollicitation provient des cabinets ministériels. Auguste Arnauné, nommé conseiller maître en 1907 à 52 ans, entre, à partir du 29 août 1914, au cabinet d’Alexandre Ribot, ministre des Finances31, puis simultanément ministre des Affaires étrangères et président du Conseil en 1917. Il arrive qu’un magistrat mobilisé soit affecté à un cabinet ministériel : ainsi, Jules Moulin, conseiller référendaire, le plus âgé des mobilisés, capitaine, puis commandant de chasseurs à pied dans l’armée territoriale, nommé sous-chef de cabinet du général Roques, ministre de la Guerre, en février 1916.

F. Un lent retour des mobilisés

  • 32  Toutefois, un an après l’armistice, il n’en reste plus que 2.

28Après l’armistice de 1918, la France veut garder des troupes en nombre substantiel pour maintenir la pression sur l’Allemagne vaincue afin qu’elle paye les réparations colossales sur lesquelles repose sa politique financière pour l’après-guerre. Elle a besoin d’administrateurs en Alsace-Moselle mais aussi en Rhénanie, où, avec des visées annexionnistes que ses Alliés contrecarreront, elle implante des services dans chaque Kreis (arrondissement). Or, les magistrats de la Cour sont adaptés à de telles tâches, d’autant plus que beaucoup ont d’excellents états de service. Pour tous ces motifs, une petite moitié des magistrats mobilisés est encore sous l’uniforme six mois après l’armistice 32.

  • 33  Ainsi, Pierre de Mouÿ, officier d’infanterie chargé des services financiers, puis administrateur d (...)
  • 34  L’aspect financier est rarement mis en avant, mais les rémunérations des magistrats de la Cour son (...)
  • 35  Édouard Mazeret, directeur général des Essences et Pétroles au ministère des Travaux publics en ma (...)

29Plusieurs démissions compliquent la reprise d’une activité normale : neuf au total, qui ont lieu l’une début 1918, les autres en 1919 et 1920. À cette époque, le détachement d’un fonctionnaire n’existe pas comme aujourd’hui et le Premier président de la Cour comme le Procureur général affichent un principe très rigoureux : les magistrats des comptes ne doivent pas s’engager dans des tâches de gestion, celles que précisément nombre d’entre eux ont exercées comme payeurs aux armées, officiers d’intendance ou même officier d’infanterie33. S’ils prennent un poste dans l’administration active, ils doivent démissionner, les cabinets ministériels constituant une exception reposant sur la fiction selon laquelle le magistrat continue à travailler à temps partiel pour la Cour. Au sortir de la guerre, les démissions sont surtout motivées par un départ pour le secteur privé34, mais deux magistrats, après un bref passage par un cabinet ministériel, prennent des fonctions de direction dans des ministères35. Ainsi, le retour à un effectif normal ne se fait pas avant 1920.

30Au début du conflit, l’état d’esprit de la Cour des comptes est à l’unisson du pays : priorité à la guerre. Cette obsession nationale l’emporte sur les missions à remplir par l’institution. Un tournant s’observe en 1917, à la Cour comme dans d’autres administrations, avec la reprise du contrôle parlementaire et la préoccupation grandissante de ce que sera l’après-guerre. Or, pendant le conflit, la Cour parvient à contrôler les comptes locaux, ou du moins une proportion notable d’entre eux, mais elle ne réussit plus réellement à contrôler les comptes de l’État.

II. La Cour des comptes est parvenue à contrôler les comptes des collectivités locales

31Juger les comptes des comptables publics est la fonction originelle de la Cour. Le contrôle d’un compte débouche obligatoirement sur un arrêt concernant le comptable ; il s’y ajoute éventuellement une communication administrative relative à la gestion de l’ordonnateur.

A. Le contrôle et le jugement de nombreux comptes locaux

  • 36  Application de la règle du double arrêt, en vigueur jusqu’à la réforme des procédures de 2008.

32Le jugement d’un compte suppose d’examiner les opérations retracées dans les écritures de chaque exercice par le comptable. Ces contrôles se font exclusivement sur pièces au vu des documents produits à l’appui des comptes. Le résultat du contrôle, nécessairement pointilleux, est consigné dans un rapport souvent très concis et manuscrit à l’époque. Après un délibéré de la chambre sur les propositions du magistrat, la Cour rend un arrêt : arrêt provisoire d’abord, pour réclamer au comptable une justification manquante ou le versement d’une somme payée à tort ; arrêt définitif ensuite, de décharge si rien ne lui est reproché, de débet si le juge estime sa responsabilité personnelle et pécuniaire engagée36.

33Dans le secteur local, comme chaque collectivité a un seul ordonnateur et un seul agent comptable, contrôler les comptes du second conduit nécessairement à examiner la gestion du premier. Si la Cour ne peut sanctionner l’ordonnateur – les textes le proscrivent depuis 1807 –, elle a pris de très longue date l’habitude de formuler des critiques dans des documents sans caractère juridictionnel, insertion dans le rapport public annuel, référé signé par le Premier président, note du parquet signée par le Procureur général.

34Pendant la période 1914-1918, le système n’est pas paralysé, même si les comptes de certaines collectivités arrivent à la Cour avec un grand retard.

B. L’adaptation du jugement des comptes aux circonstances de guerre

35La charge de travail due au jugement des comptes locaux est très lourde pour les magistrats restés rue Cambon.

  • 37  Le nombre exact n’a pas été retrouvé. La Cour est aussi juge d’appel des arrêtés (on ne disait pas (...)

36La limite de la compétence de premier ressort de la Cour est fixée, depuis 1837, à 30 000 francs de recettes ordinaires d’un budget local. Sa compétence directe dépasse très largement les 600 communes de plus de 5 000 habitants que compte la France d’alors. En 1914, par exemple, les comptabilités du seul département du Nord relevant de la juridiction de la Cour sont, outre le département lui-même, 124 communes et 45 établissements de bienfaisance. Avec l’Algérie et les colonies, le total dépasse très largement le millier de comptabilités37.

  • 38  La conférence des présidents du 7 janvier 1883 avait demandé au procureur général des simulations (...)

37Un double mouvement accroît pendant la guerre le nombre de comptabilités, qui passent de la compétence des conseils de préfecture à celle de la Cour des comptes : d’une part, la forte hausse des prix ; d’autre part, la multiplication des opérations communales et départementales. La Cour craint l’asphyxie, mais elle ne succombe pas. Les délais deviennent parfois impressionnants, sans qu’aucune réforme d’envergure ne soit pour autant lancée, malgré des idées émises en ce sens dans le rapport public sur l’exercice 1914. Le relèvement du seuil de compétence, qui aurait donné de l’air à la Cour et auquel elle pensait de longue date38, n’interviendra que par une loi du 29 avril 1921. Encore ne sera-t-il qu’une actualisation approximative du montant précédent (100 000 francs au lieu de 30 000 francs).

38L’augmentation du nombre des opérations se traduit par davantage de pièces justificatives à examiner ; par exemple, 316 liasses pour l’exercice 1914 au lieu de 195 pour 1913 dans le cas du TPG de la Loire, en tant que payeur du département. Globalement, le nombre de liasses reçues par la Cour dépasse 60 000 en 1918, contre 40 000 en 1914.

  • 39  Arrêt provisoire du 14 janvier 1918, arrêt définitif du 7 août 1918, Renaud, commune d’Olonzac, re (...)

39La Cour ne renonce pas à infliger des amendes aux comptables qui produisent leurs comptes en retard, seule arme juridique dont elle dispose. Elle ne sanctionne certes pas tous les retards, mais reste vigilante. Ainsi, elle n’accepte pas qu’un compte 1913 d’une commune de l’Hérault qui devait être produit au plus tard le 1er septembre 1914 ne le soit toujours pas en novembre 1917, le surcroît de travail causé par l’état de guerre n’étant pas, écrit-elle, une excuse valable39.

  • 40  Arrêt provisoire du 24 mars 1919, arrêt définitif du 4 novembre 1919, Gaulay, commune de Russey (D (...)

40La Cour explique aussi, dans ses arrêts sur les comptes, que la loi du 5 août 1914 et le décret du 10 août 1914 relatifs aux prescriptions, péremptions et délais n’ont eu d’autre objet que de sauvegarder les intérêts privés des particuliers mis hors d’état de défendre leurs droits par l’effet de la mobilisation. Ces deux textes ne visent pas les obligations professionnelles des fonctionnaires ou comptables publics, précise-t-elle, répondant ainsi à un comptable qui lui demande de surseoir à tout arrêt définitif40. Elle use cependant de la notion de force majeure. Elle accepte des justificatifs avec une rigueur moindre, mais ses procédures restent inchangées. La nature du contrôle n’est pas modifiée et la Cour n’en aurait d’ailleurs pas le pouvoir. Elle ne peut s’arrêter de juger, car les comptables publics ont besoin d’être déchargés de leur gestion, année après année, et doivent recevoir quitus lorsqu’ils quittent un poste. Ces quitus sont indispensables pour régler leur succession.

41Juger peut se réduire à rendre un arrêt de décharge du comptable sans véritable vérification préalable des opérations décrites au compte. Toutefois, le juge doit fixer la ligne de compte, ce qui suppose que le compte soit au moins rapidement analysé. Même en accélérant le rythme, en groupant de plus en plus d’exercices, en allégeant les vérifications, l’arriéré de comptes à juger s’accroît fortement.

  • 41  Par exemple, arrêt du 9 février 1922, Rousé et consorts, hôpital-hospice de Doullens (Somme), recu (...)

42Les circonstances de guerre ont pesé sur les services comptables. Les opérations de recettes et surtout de dépenses ont été effectuées par des personnes qui se sont substituées à des comptables absents. Là où la Cour aurait vu, en temps normal, une gestion de fait de deniers publics, elle ne voit plus qu’une gestion exceptionnelle, aux conséquences juridictionnelles moins sévères et plus simples à traiter. La jurisprudence élaborée sur ce sujet après la guerre de 1870 est reprise, sans que la gestion de fait classique ne disparaisse pour autant des années de guerre41. Que les irrégularités aient eu lieu pendant les hostilités, même dans un département touché par les combats, n’a pas de valeur absolutoire, et le juge n’hésite pas à écarter explicitement l’argument.

C. Les comptabilités de la zone envahie

43Les comptabilités des collectivités occupées soulèvent de nombreuses difficultés pratiques lors de leur libération. Le plus fréquemment, la gestion a été menée pendant quatre ans à l’écart des règles. La Cour fait le maximum pour contrôler les comptes, mais encore faut-il que ceux-ci existent. Elle fait preuve de compréhension. Comme elle l’écrit dans son rapport public sur 1914, elle écarte une application stricte du règlement général sur la comptabilité publique de 1862 en s’appuyant sur un arrêt de la Cour de cassation du 13 mai 1873, selon lequel « les lois qui organisent l’administration municipale le sont en vue de l’état régulier et normal du pays ; elles ne prévoient et ne règlent pas les situations exceptionnelles et la nécessité qu’entraîne l’invasion du pays par une armée ennemie ».

  • 42  Au vu de rapports très fouillés, de plus de 100 pages chacun, le premier de Louis, le second de Ch (...)

44La ville de Lille, occupée d’octobre 1914 à octobre 1918, illustre la situation la plus favorable, dans laquelle la Cour a disposé rapidement des comptes après la fin de la guerre et les a jugés dans des délais brefs : le 6 novembre 1919, elle juge les comptes des années 1914, 1915 et 1916 ; le 1er avril 1920, ceux des années 1917, 1918 et 1919 au 31 mars, date de sortie de fonctions du comptable42. Le 1er juillet 1920, celui-ci reçoit quitus de sa gestion et, fait peu courant, une longue insertion au rapport public adopté en juillet 1920 comporte des félicitations pour sa gestion et sa conduite pendant les années d’occupation :

« Le comptable, malgré des difficultés presque insurmontables, a géré les dépenses municipales avec un soin, un ordre et une compétence qu’il n’est que juste de reconnaître ».

45Lille est un cas emblématique mais peu représentatif. De nombreuses communes occupées avaient perdu leurs pièces comptables ou n’avaient plus de comptable public. Sur les 124 communes de la compétence directe de la Cour dans le département du Nord en 1914, seules 38 ont produit, au début de 1920, des comptes postérieurs à l’exercice 1913. Une masse de travail et une somme d’accommodements avec la réglementation ont été nécessaires à la Cour pour traiter ces comptabilités.

46Une des préoccupations visibles de la Cour, comme d’autres services de l’État, est de garder trace des sommes que l’Allemagne pourrait avoir à payer au titre des réparations en raison des contributions de guerre, amendes et réquisitions militaires.

D. Des observations de gestion de portée limitée

47La plupart des observations formulées sur la gestion des départements, des communes et des établissements publics hospitaliers dont elle juge les comptes sont de portée limitée : la critique porte sur une opération déterminée. La Cour s’efforce toutefois, dans les rapports publics, d’en rassembler plusieurs de même nature pour leur donner plus de poids. Le cas des collectivités locales est différent de celui de l’État. Les observations ont comparativement un plus grand intérêt, mais, pour l’historien, qui s’intéresse plus à la gestion de l’ordonnateur qu’à celle du comptable, le constat est que, plus encore qu’avant la guerre, les critiques d’ensemble sont rares.

48Certaines observations apparaissent comme des « têtes d’épingle » et leur insertion dans le rapport public se comprend mal si l’on oublie que ce rapport n’était pas destiné au grand public mais aux parlementaires. Il ne triait pas les remarques en fonction de l’étendue de l’irrégularité mais plutôt en fonction de sa date, abandonnant les affaires trop anciennes, car les dénoncer était sans utilité.

  • 43  Département de Constantine – rapport public sur l’exercice 1913, de même que l’observation suivant (...)
  • 44  Rapport public sur l’exercice 1914.

49Les critiques ponctuelles visant une collectivité déterminée portent, par exemple, sur le paiement irrégulier du solde d’un marché43. Toutefois, des observations de portée un peu plus large ne manquent pas, ainsi que des propos à caractère général. Ainsi, en introduction d’un chapitre sur les comptabilités départementales, communales et hospitalières, la Cour « tient à souligner l’importance particulière que les irrégularités de cet ordre empruntent aux événements actuels : au moment où les contribuables vont être appelés à supporter les plus lourds sacrifices, l’économie s’impose plus que jamais aux administrations publiques et devient leur premier devoir ». Des critiques portent sur l’assistance aux vieillards, infirmes et incurables par le département de Corse, dans des termes d’une grande sévérité, ou encore sur les indemnités de frais de représentation de présidents de conseil général, sujet récurrent44. Des observations traitent encore, dans les rapports publics de la période, de situations financières communales difficiles, de l’organisation du ravitaillement, de la perception irrégulière de centimes extraordinaires.

  • 45  Sans aller certes jusqu’aux circuits de financement parfois opaques du ravitaillement des populati (...)

50Avec l’insertion sur Lille, déjà mentionnée et publiée en 1920 dans le rapport sur l’exercice 1914, la Cour montre qu’elle a été capable, à partir des comptes qui lui ont été produits, de rédiger une observation d’ensemble qui a supposé un contrôle important et rapide. Elle est parvenue à démêler en un temps réduit des opérations complexes45. Elle marque ainsi à la fois la compréhension dont elle sait faire preuve vu les circonstances, sa célérité dans le contrôle des collectivités libérées et son aptitude à dégager une vue d’ensemble, ce qu’elle fait trop rarement.

  • 46  Rapport public sur les comptabilités vérifiées en 1920-1921.

51À l’égard des collectivités locales des zones non occupées, la Cour a une attitude différente et son indulgence est moindre. Une insertion d’ensemble sur la gestion de la ville de Toulon46 est d’une sévérité évidente, mais à la mesure des irrégularités constatées.

III. La Cour des comptes n’est plus en mesure de contrôler les comptes de l’État

52Si la Cour des comptes a assuré vaille que vaille sa mission de contrôle et de jugement des comptes locaux, il n’en est pas de même pour les comptes de l’État. Le système financier se délite et la Cour ne peut empêcher un effondrement du contrôle consécutif au désordre généralisé.

  • 47  Contrôle « judiciaire » à l’époque, contrôle juridictionnel dans le vocabulaire d’aujourd’hui.

53Le contrôle des comptes de l’État est complexe car il combine une activité à caractère juridictionnel47 et une activité de nature administrative pour déboucher sur un acte annuel obligatoire destiné au Parlement, la déclaration générale de conformité. Ce dispositif a été institué sous la Restauration, quand sont nés les grands principes budgétaires et que la Cour a commencé à travailler pour le Parlement.

A. La certification des comptes destinée au Parlement

  • 48  Michel Bottin, « Villèle et le contrôle des dépenses publiques : l’ordonnance du 14 septembre 1822 (...)

54La Restauration avait en quelques années bâti un contrôle par le Parlement de l’exécution du budget qui était le pendant du pouvoir qu’il avait obtenu de le voter48 : avant l’exercice, vote d’une « loi de budget » autorisant la perception de l’impôt et fixant les crédits utilisables pour les dépenses ; après l’exercice, vote d’une « loi des comptes » au vu d’une certification par la Cour. L’ordonnance du 14 septembre 1822 avait fixé le dispositif :

« la Cour constatera et certifiera au roi, d’après le relevé des comptes individuels et les pièces justificatives que doivent exiger les comptables […], l’exactitude des comptes généraux publiés par le ministre des Finances et par chaque ministre ordonnateur ».

55Le calendrier parlementaire donnait à ce dispositif toute sa cohérence : les lois de comptes de l’année N-1 étaient votées presque simultanément aux lois de budget de l’année N+1.

  • 49  Matthieu Conan, « La loi de règlement, victime collatérale de la guerre de 1870 », in P. Bezès, F. (...)

56Après quelques décennies, ce dispositif pourtant éprouvé avait commencé à moins bien fonctionner. La guerre de 1870 lui avait ensuite porté un coup sérieux. La déclaration de conformité sur les comptes de l’année 1870 n’avait été adoptée par la Cour dans une forme provisoire que le 26 août 1874 et dans une forme définitive que le 28 août 187549. Le projet de loi de règlement du budget de 1870 avait été déposé par le gouvernement sur le bureau de l’Assemblée nationale le 3 août 1875, mais n’avait été voté qu’en août 1882. Ainsi apparaissait un double retard : celui de la Cour dans l’adoption de la déclaration de conformité, faute pour elle de recevoir en temps voulu les documents comptables dont elle avait besoin ; celui du Parlement pour voter le projet de loi, retard qui devient considérable et systématique. Le même phénomène se reproduit en 1914, mais à une échelle bien plus grande.

B. Un dispositif de contrôle d’une grande complexité

57Le contrôle des comptes de l’État est beaucoup plus compliqué que celui des comptes d’une collectivité locale. L’État a de nombreux ordonnateurs principaux (les ministres) et de nombreux comptables principaux, sans correspondance simple entre eux. Dès lors, la formulation d’observations sur la gestion de l’ordonnateur à partir du contrôle du comptable est difficile ; plus exactement, elle se limite souvent à une opération financière donnée.

58Comparer chaque année la comptabilité des comptables à celle des ordonnateurs impose en outre à la Cour une lourde tâche de vérification qui restreint le temps disponible pour le contrôle de la gestion des ministères. À peu de chose près, la vérification des comptes de l’État suit les règles posées par la Restauration et codifiées sous le Second Empire dans le décret de 1862. Il faut d’abord juger les comptes de tous les comptables principaux et ceux-ci sont nombreux : les trésoriers-payeurs généraux, mais aussi les comptables principaux des régies fiscales, etc. Compte tenu de la dissociation entre la première et la deuxième partie de chaque exercice, le nombre des comptes à juger est d’un peu plus de 1 100.

  • 50  Bertrand Schwerer, « La déclaration générale de conformité », Revue administrative, 1989, p. 346 e (...)

59Une fois jugés ces comptes individuels – tâche qu’elle est parvenue à remplir à peu près pendant le conflit –, la Cour doit, pour rendre une première déclaration de conformité dite d’année, comparer les chiffres des arrêts avec le compte général de l’administration des finances, établi lui aussi par année calendaire, puis faire la comparaison avec les comptes des ministères présentés par exercice afin d’aboutir à la déclaration générale d’exercice50. La grande difficulté technique vient de cette différence de période.

  • 51  Christian Descheemaeker, « Labeyrie et la comptabilité administrative de l’État », in P. Bezès, F. (...)

60La pyramide de contrôles juridictionnels (le jugement des comptes) et administratifs (les comparaisons de comptes) a sa logique. Le contrôle des comptes des comptables est certes une lourde tâche, mais c’est de la comptabilité des ministères qu’est venu le blocage. L’accumulation des tableaux chiffrés cache mal la détérioration du système et, comme le dénoncera plus tard Émile Labeyrie51, la comptabilité administrative de l’État – celle des ordonnateurs – « ne vaut plus grand-chose ». Le ministre Ribot traite le compte de l’administration générale des Finances (autrement dit le compte de l’État dans sa forme la moins incompréhensible) de « vieux grimoire ».

C. La dissociation du rapport public et de la déclaration générale de conformité

61La déclaration de conformité et le rapport public, pour des raisons tenant en particulier au calendrier tel que fixé par le décret de 1862 (articles 445 et 447), semblent inséparables au point que la pratique voit dans la déclaration de conformité une annexe au rapport public alors qu’elle n’est pas adoptée exactement à la même date.

  • 52  Rapport public sur l’exercice 1914 publié en 1920, de même que la citation suivante (p. 6 et p. 3)

62Le premier constat que fait la Cour dans le préambule du rapport remis en 1917 porte précisément sur les délais. Alors que le rapport sur 1912 avait été remis au président de la République par le Premier président Payelle le 30 juillet 1914, le rapport sur 1913 a un an et demi de retard sur ce calendrier. Il est remis au président de la République le 21 mars 1917, mais les déclarations de conformité qui s’y trouvent annexées ont été transmises au ministre des Finances dans un délai plus raisonnable. Toutefois, il s’agit encore d’un exercice antérieur à la déclaration de guerre. Tout change avec la désorganisation causée par le conflit. Du retard, on passe à la paralysie. La déclaration de conformité sur l’exercice 1913 est adoptée le 9 août 1916. La suivante attendra 1922. Comme l’écrit joliment la Cour, « il semble bien que l’administration des Finances n’ait pas été organisée pour faire face à une guerre prolongée52 ».

63Faute de recevoir tous les comptes ministériels, la Cour ne peut déclarer une conformité nécessitant des vérifications comptables désormais hors de sa portée. Dans le rapport sur l’exercice 1913 remis en 1917, elle se résigne à la situation : « En signalant ces retards, la Cour […] reconnaît volontiers que nul reproche ne saurait être de ce chef adressé à l’Administration ».

64Les deux documents sont alors séparés :

« La Cour s’est […] heurtée à des obstacles matériels qui l’ont mise dans l’impossibilité de procéder jusqu’à présent aux travaux préparatoires à la déclaration générale de conformité sur l’exercice 1914. Elle a tenu cependant à ne pas différer davantage la publication des observations et critiques qui lui ont été suggérées jusqu’à ce jour par l’examen des comptes qu’elle a pu vérifier ».

65L’intitulé du rapport annuel est modifié : « rapport public sur les comptabilités vérifiées en… ».

Calendrier du rapport public et de la déclaration générale de conformité

   Rapport public sur   

Délibéré de la chambre du conseil

Remise au chef de l’État

Année de publication

Y est jointe la déclaration de conformité

Sur

Exercice 1911      

2 et 4 juillet 1913

19 juillet 1913

1913

Exercice 1911

Exercice 1912      

28 février 1914

30 juillet 1914

1915

Exercice 1912

Exercice 1913      

17 et 24 août 1916

21 mars 1917

1917

Exercice 1913

Exercice 1914      

16 et 19 juillet 1920

1er août 1920

1920

non

1915-1920      

néant

non

Comptabilités vérifiées en 1920-1921

25 juillet 1921

5 août 1921

1922

non

Comptabilités vérifiées en 1921-1922

23 et 24 février 1923

18 avril 1923

1923

non

66La paralysie du système ressort des dates comme des commentaires. La déclaration de conformité sur l’exercice 1914, qui a été prononcée en août 1922 et avec des réserves, figure dans le rapport public 1922-1923 remis le 18 avril 1923 au président de la République ; elle fait apparaître un déficit de 5,5 milliards. La déclaration pour 1915 se trouve dans le rapport public 1924-1925, remis en juillet 1926 et publié en décembre 1927 ; le déficit budgétaire est proche de 16,8 milliards. Le rapport sur 1926-1927, remis en juillet 1928, ne contient aucune déclaration de conformité. Celle pour l’exercice 1916 est mentionnée dans l’introduction, mais sans précision ni montants chiffrés. Les comptes de l’État sont plongés dans l’obscurité et y resteront.

  • 53  Après quelques mois seulement dans les fonctions de Premier président.

67Le changement des chefs de la Cour avec, en 1933, le départ du Premier président Payelle et le décès du Procureur général Bloch53 coïncidera avec une modification des priorités. Le rapport 1932-1933 ne traitera plus des comptes de la guerre de 1914-1918. Les déclarations de conformité reprendront après une longue éclipse qui aura confirmé que personne n’a su venir à bout du chaos financier de la guerre.

D. Des observations de gestion de portée nécessairement limitée

68Du jugement des comptes des comptables principaux, la Cour tire des observations, parfois sur un sujet très étroit, parfois sur un sujet un peu plus large, jamais sur un thème d’envergure.

69La Cour s’interroge en 1916 sur le degré de censure qui doit s’appliquer : doit-elle continuer de dénoncer des faits précis ou, à cause de la guerre, s’en tenir à des considérations générales ? Elle opte pour le maintien de critiques précises, mais elle adapte ses observations afin de ne pas gêner l’administration. Elle est explicite à ce sujet :

« Ces événements n’ont pas pour unique effet de retarder la date de présentation du rapport public ; ils ont influé sur sa teneur même et déterminé la Cour à réduire le nombre et l’étendue de certaines des critiques jugées susceptibles d’y prendre place ».

  • 54  Rapport public sur l’exercice 1913, p. 4 et passim.

« […] Il n’appartient pas à la Cour d’apprécier si le silence des administrations a toujours été justifié par des préoccupations véritablement plus urgentes. Elle se borne à le constater […]. La Cour s’est abstenue également de rappeler les services à l’observation de certaines règles répondant plus particulièrement aux besoins et aux conditions du temps de paix. Tel est le cas pour les adjudications et les marchés, c’est-à-dire pour les engagements de dépenses les plus importants.54 »

70Dans le rapport public suivant, publié en 1920, la Cour rappelle que « la gravité des circonstances et la charge écrasante qui incombait à l’administration commandaient une extrême modération dans la critique ». À titre d’exemple, on citera l’objet des observations du rapport public sur l’exercice 1913 publié en 1917 et portant sur les services de l’État :

  • ministère de la Justice : paiement à une entreprise d’un acompte supérieur aux justifications du service fait ;

  • ministère des Affaires étrangères : remboursement à un architecte en mission des frais de voyage de sa famille ;

  • ministère de l’Intérieur : indemnité abusivement accordée à un ancien préfet pour frais de voyage et de transport de mobilier ;

  • ministère de la Guerre : indemnités payées à des entreprises en vertu d’une décision annulée par le Conseil d’État ;

  • ministère de l’Agriculture : inspecteur de la viticulture nommé en surnombre ;

  • ministère des Travaux publics : conséquences financières de l’approbation de dessins défectueux d’un bassin du port de Calais.

71Dans le rapport public sur l’exercice 1914, on relève, dans la rubrique du ministère de la Guerre, des critiques sur :

    • 55  D’où de nombreux référés.

    l’absence de production des revues trimestrielles de liquidation de la solde. Cette vérification détaillée, écrit la Cour, « loin d’être inefficace, relevait chaque année des trop-payés qui, reconnus par l’administration de la guerre, provoquaient d’importants reversements55 » ;

    • 56  Rapport public sur l’exercice 1914, p. 31.

    des avances de fonds qui n’ont pas été remboursées par des fournisseurs de guerre. Les bénéficiaires ont pour noms Voisin, Caudron, Renault, Blériot, la société Spad (avions Deperdussin) et la société Morane : c’est le monde industriel encore tout jeune de l’aéronautique. Des critiques de portée plus générale sont formulées sur le mécanisme des avances aux industriels56.

  • 57  Selon le rapport public sur l’exercice 1914, il n’y a pas moins de 600 référés en souffrance pour (...)

72Le constat est net : les rapports publics des années 1914 à 1920 comportent certes, outre des observations sur les comptabilités départementales, communales et hospitalières, le budget spécial de l’Algérie et les services locaux des colonies, des observations concernant les services de l’État, mais ils manquent totalement d’observations à la hauteur des problèmes financiers que le pays connaît. Les grands sujets du financement de la guerre ou des dépenses d’armement ne sont pas traités. La même remarque vaut pour les référés57.

IV. La Cour des comptes a perçu l’impérieuse nécessité de réformer le système des finances publiques

  • 58  Florence Descamps, « La Cour des comptes et le contrôle financier des administrations publiques : (...)

73Les nécessités du moment laissent peu de place à la réflexion, et pourtant celle-ci s’amorce. La Cour a tôt conscience qu’il faut changer le système de contrôle des finances de l’État et non le ravauder. Elle marque certes son attachement au dispositif d’ensemble, mais a conscience qu’il ne fonctionne plus. Elle ne va pas aussi loin qu’elle aurait pu – mais c’est un jugement a posteriori – et soit en tant qu’institution, soit à travers quelques-uns de ses membres, dont le Procureur général Bloch, elle intervient dans les projets de réforme58. Le thème de la comptabilité publique ne peut cependant prétendre au même degré de priorité que la monnaie et le budget.

A. Le souhait de mettre entre parenthèses la période de guerre

74La Cour avait espéré que les derniers mois de 1914 auraient servi de période d’apprentissage et que 1915 verrait un retour à des pratiques comptables plus proches de la normale, même dans la guerre. Vain espoir : le désordre financier s’est durablement installé.

75La perception que la Cour a de la gravité de la situation s’exprime dans les commentaires suivants, certes tirés du rapport public publié en 1920 :

« […] son devoir ne serait pas rempli tout entier si […] elle ne dénonçait le péril comptable qui menace d’arrêter l’œuvre de la juridiction elle-même et d’emporter du coup tous les contrôles. La Cour insiste sur l’urgence de résolutions énergiques avant que la violence d’un mal persistant n’ait voué à l’inefficacité tous les remèdes et toutes les formules. […]. La Cour n’a-t-elle pas relevé les énormes retards apportés à la production des comptes et signalé l’absence de justifications de dépenses se chiffrant par dizaines de millions ? N’a-t-elle pas souligné l’impossibilité où elle se trouve de fixer la situation même des chapitres budgétaires […] ? »

  • 59  Frédéric François-Marsal, ministre de janvier 1920 à janvier 1921 le 7 juin 1920.

76L’anxiété de la Cour s’accroît lorsque le ministre des Finances59, qu’elle cite, déclare à la Chambre des députés :

« depuis six ans, nous vivons sous un régime précaire et provisoire, auquel les circonstances créées par la mobilisation nous ont condamnés. L’application de presque toutes les règles qui faisaient la force de notre comptabilité publique a dû être suspendue. La plus grande partie des recettes et des dépenses n’ont pu à ce jour recevoir d’imputations définitives. Les écritures d’aucun des exercices postérieurs à 1913 n’ont pu être arrêtées. Aucune affectation n’a pu être donnée au produit des emprunts […]. Il est impossible, sans avoir débrouillé ce chaos et apuré cet arriéré, de rétablir dans nos affaires la clarté indispensable… »

77Et la Cour continue :

« les budgets annuels avaient disparu […] ; l’équilibre des recettes et des dépenses n’était plus qu’une question de trésorerie ; l’exercice financier devenait un vain mot. On procédait aux engagements de dépenses comme on pouvait, où l’on pouvait ; les réceptions des engins, des marchandises, des denrées se faisaient au plus vite, avec des formalités simplifiées, car la défense nationale ne devait pas attendre […] ».

78Ce tableau grave et décourageant pose a posteriori la question de ce qui aurait pu être fait au-delà des mesures temporaires telles que les moratoires en droit civil et commercial décidés dès août 1914 ou les reports d’échéance qui se succèdent :

  • 60  Rapport public sur l’exercice 1914 publié en 1920, p. 166.

« peut-être aurait-on pu imaginer d’autres procédés de comptabilité, créer par exemple un vaste compte réservé aux opérations de guerre […] ; mais il vaut mieux regarder l’avenir60 ».

79La Cour formule deux préconisations :

  • pour le moyen terme, réviser les règlements de comptabilité. L’expérience de cette guerre, écrit-elle, a démontré l’inutilité de certaines prescriptions alors que d’autres semblent plus utiles que jamais ;

  • dans l’immédiat, mettre à part les écritures comptables des années de guerre en confiant à un personnel expérimenté le soin de débrouiller les écritures ou même de les reconstituer. Parallèlement, revenir à la rigueur comptable et aux délais du temps de paix dès 1920.

80La Cour aurait voulu ne pas faire subir aux années d’après-guerre le contrecoup du chaos financier de la guerre.

« Ne convient-il pas, écrit-elle, de fixer pour l’apurement des comptes de la période de guerre, leur présentation et leur jugement, un délai assez large […] et en même temps de décider que les exercices subséquents seront soumis à la rigueur du droit budgétaire et financier […] ? »

81La Cour n’est pas entendue. C’est pourquoi, pendant une quinzaine d’années, le sujet des finances de la guerre restera présent, prolongeant la désorganisation. De ce fait, les soucis de réforme pour le moyen terme prennent du retard.

B. L’inadaptation des mesures prises en matière comptable

82Les mesures comptables temporaires ont été multiples, mais elles ne constituent pas une véritable réorganisation, tant s’en faut. Une loi du 29 décembre 1923 fixe des délais pour la production des documents concernant la période de guerre et de l’après-guerre, mais ceux-ci ne sont pas tenus. Il se produit ce que la Cour a voulu éviter : les retards des exercices 1914 et suivants se répercutent sur les comptes des années d’après-guerre. Des dispositions visent à établir les comptes des exercices 1921 et suivants sans attendre que les comptes antérieurs aient été définitivement arrêtés.

83La loi prévoit que la Cour rendra deux déclarations de conformité par an pour résorber le retard. Ce n’était pas la bonne méthode et les objectifs n’ont pas été atteints. Les comptes ministériels de 1921 ont certes tous été produits, mais à l’échéance d’avril 1930 ; ceux de 1917 le seront bien plus tard. Avec de tels retards, la comptabilité de l’État perd toute signification, et son contrôle par la Cour aussi.

84Dans le domaine des comptabilités locales, il a déjà été signalé qu’en 1921, le seuil de compétence de la Cour a été porté à 100 000 francs, mais qu’il ne s’agissait que d’un rattrapage des effets de l’inflation.

C. La participation de la Cour à de premières discussions sur les réformes

  • 61  Cf. La direction du budget entre doctrines et réalités, 1914-1944, Paris, Comité pour l’histoire (...)
  • 62  Sébastien Kott, Le contrôle des dépenses engagées ; évolution d’une fonction, Paris, Comité pour l (...)

85Les réformes ne sont pas absentes des années vingt : elles touchent la matière budgétaire, avec la création de la direction du Budget en 191961 et la création du Contrôle des dépenses engagées en 192262, elles touchent la matière monétaire ; mais, dans le domaine de la comptabilité publique, moins visible, moins sensible, trop technique, trop aride, les réformes d’importance attendront. L’ampleur du désastre qui affecte la tenue des comptes de l’État n’est pas perçue assez vite.

  • 63  Florence Descamps, « Le grand réveil de la Cour des comptes (1914-1941) : du jugement des comptes (...)

86Les réformes discutées pendant la guerre et dans les années qui suivent sont influencées par le projet de loi Caillaux de janvier 1914. En raison des événements, il n’est pas voté, mais les idées qu’il comporte seront en arrière-plan des commissions de réflexion des vingt années suivantes. La préoccupation dominante, comme l’a fort bien montré Florence Descamps, est alors l’exécution budgétaire63. La solution des problèmes est cherchée dans le contrôle de cette exécution plutôt que dans des outils de gestion, dont la comptabilité fait partie.

  • 64  « Du contrôle de la dépense à la réforme du système financier. Les ambitions de la Commission Selv (...)

87Une commission présidée par Maurice Bloch est créée en novembre 1911 en vue d’organiser le contrôle de l’exécution du budget ; elle interrompt ses travaux en août 1914 et les reprend en octobre 1918. Une commission plus nombreuse, aux ambitions réformatrices qui seront déçues, la commission Selves, est installée en décembre 1917 par le ministre des Finances de Clemenceau, Louis-Lucien Klotz64. Elle comprend de nombreux parlementaires et huit membres de la Cour des comptes : le Premier président Georges Payelle, le Procureur général Maurice Bloch, un président de chambre, Louis Courtin, des conseillers maîtres, dont Auguste Arnauné et Eugène Féret du Longbois, nommé au tour extérieur en mars 1917. La commission, subdivisée en sous-commissions, interrompt ses travaux au printemps 1918.

  • 65  Sur ce premier comité Bloch, qui sera suivi d’un second en 1933, cf. Florence Descamps, « Une expé (...)
  • 66  Florence Descamps, « Mise en perspective historique. La contribution de la Cour des comptes à la r (...)

88Ce sont toujours les mêmes membres de la Cour des comptes, anciens fonctionnaires du ministère des Finances en général, qui sont nommés. Ainsi, la commission supérieure d’enquête instituée par le décret du 15 mars 1920 est présidée par Maurice Bloch, déjà souvent cité dans ce domaine, et ce « comité Bloch » examine par exemple un intéressant rapport du 26 août 1920 sur le compte spécial des charbons65. Quand la Cour, en tant qu’institution, élabore une réponse à la proposition de loi déposée en 1921 par le député Fleury-Savarin, c’est encore à Féret du Longbois que la conférence des présidents demande une étude pour l’écarter66.

89Les membres de la Cour impliqués dans les commissions de réforme sont très actifs. Ils défendent plus volontiers un accroissement des pouvoirs du ministère des Finances que de leur juridiction. Pour celle-ci, le projet de loi Caillaux était plus novateur et plus ambitieux.

  • 67  Florence Descamps et Christian Descheemaeker, « Le rapport Labeyrie ou la réinvention de la compta (...)

90Les comptes publics ne sont la priorité ni pendant la guerre ni juste après-guerre. La tenue des comptes est peu abordée alors qu’elle est la condition d’une exécution régulière des budgets. Le décret de 1862 semble intouchable, sauf à la marge. Il faudra du temps, et notamment les travaux d’Émile Labeyrie, futur Procureur général, puis Premier président de la Cour, pour que les commissions des Finances parlementaires, dont l’influence est considérable, réalisent que les comptes de l’État ne sont pas tenus comme ils devraient l’être67 ; une réforme de la comptabilité administrative – celle des ministères – est indispensable. Les réformes comptables se feront, mais seulement dans les années trente.

91La guerre de 1914-1918 a mis à bas un système comptable qui était fragile et fissuré. La prise de conscience de ses faiblesses est lente et il faudra longtemps pour reconstruire une véritable comptabilité utile pour la gestion des ministères comme pour les contrôles de la Cour des comptes.

Conclusion

92Lucide sur le désordre administratif, la Cour des comptes a poursuivi, à partir de 1914, une tâche de contrôle nécessaire et ingrate avec des moyens fortement réduits par la mobilisation. Elle n’a changé ni ses méthodes ni son organisation. Comme les autres administrations, elle a donné la priorité à l’effort de guerre. Submergée par les contrôles obligatoires – les comptables publics attendent d’elle un arrêt sur leurs comptes –, elle parvient, dans le domaine des comptabilités locales, à remplir à peu près ses tâches. En revanche, elle ne peut plus assumer la fonction d’assistance au Parlement qu’elle remplit depuis la Restauration en certifiant chaque année les comptes de l’État. C’est la lacune la plus visible dans ses travaux.

93La juridiction ne remet pas en cause le système financier public, dont la guerre met en évidence les imperfections. Elle n’a pas les moyens d’exercer un véritable contrôle de la gestion de l’État. Il lui aurait fallu une vision à long terme de ce que devrait être le système financier public. La guerre de 14-18 contribue à la faire émerger et certains membres de la Cour participent avec ardeur aux commissions de réforme. L’époque n’exclut pas la réflexion, mais il aurait fallu un souffle réformateur que l’on trouve d’autant moins que la victoire n’incite pas aux remises en cause. Des réformes importantes de la comptabilité publique et des contrôles sont néanmoins décidées et elles commencent à s’appliquer lorsqu’éclate le conflit suivant.

Notes

1  L’auteur, président du comité d’histoire de la Cour des comptes, s’appuie notamment sur les recherches de Stéphanie Cabossioras, Pierre Rolland et Antoine Imbert, conseillers référendaires, qui ont préparé et, pour les deux premiers, prononcé une conférence le 16 décembre 2014 à la Cour sur le sujet. Un livre a été publié en décembre 2015 : La Cour des comptes dans la guerre de 14-18, Paris, La Documentation française, 310 p. Sont également remerciés Jean-François Potton, chargé de mission au comité d’histoire de la Cour, et Nathalie Mevel, archiviste.

2  Nombre début 1914.

3  Le nombre exact d’agents administratifs n’est pas connu. La proportion de mobilisables y est plus faible que parmi les magistrats en raison de leur moyenne d’âge plus élevée, les agents faisant souvent à la Cour une deuxième carrière.

4  M. Pagès, qui tient une place importante dans la vie de la Cour et meurt en août 1918 après 50 ans de service.

5  En fait, quatre grades : auditeurs de 2e classe (grade de début, après le concours de recrutement) ; auditeurs de 1re classe ; conseillers référendaires de 2e classe (issus de l’auditorat ou du tour extérieur) ; conseillers référendaires de 1re classe.

6  Un seul grade, avec recrutement parmi les référendaires de 1re classe ou par le tour extérieur.

7  Condisciples au lycée Henri IV, tous deux ont été nommés directement procureur général par le gouvernement, l’un en 1908, l’autre en 1913. Georges Payelle est nommé premier président en 1912.

8  Nombreux, toutefois, sont ceux qui quittent la Cour avant cet âge.

9  Ernest Moullé, nommé conseiller maître au tour extérieur en juin 1918, était auparavant préfet de la Somme. Il est sans doute le seul de son grade à avoir été blessé pendant la guerre, mais dans ses fonctions antérieures.

10  Voir, supra, Nathalie Carré de Malberg, « L’Inspection générale des Finances et la guerre de 1914-1918 », page 101.

11  Sans pouvoir être plus précis en raison des lacunes des archives ; de plus, des mobilisés ont changé d’arme ou de service au cours du conflit.

12  Infanterie en premier lieu ; cavalerie légère (chasseurs) ou lourde (cuirassiers) ; artillerie. La marine est complètement absente, ce qui peut surprendre, et l’aviation aussi (arme non encore autonome), ce qui n’est pas étonnant.

13  La même remarque vaut pour les affectés spéciaux provenant du réseau du Trésor public. Le service de la Trésorerie et Postes aux armées fait l’objet de vives critiques. La proposition de loi Barthe de 1917 les expose avec sévérité.

14  Un commis, Marius Bourlier, recruté en 1918, a raconté, à la demande de G. Payelle, ce qu’il a vu, autour du village belge de Signeulx, des combats du 22 août 1914 (journée la plus meurtrière de la guerre pour l’armée française) auxquels il a participé comme sergent au 4e régiment d’infanterie. Cité deux fois au cours du conflit, il a été blessé en 1917.

15  Hébert Delsart, sous-lieutenant au 32e régiment d’artillerie de campagne ; André Cernesson, lieutenant au 44e régiment d’infanterie.

16  Edmond Bouchié de Belle. Si l’on inclut les deux magistrats engagés dans l’expédition des Dardanelles, 6 magistrats sont passés par cette zone de combat, dont 1 officier de cavalerie, 1 officier d’intendance et 4 payeurs aux armées.

17  Edmond Ténière.

18  Pierre Caron. Sur la plaque de marbre à la Cour des comptes, son nom figure avec la mention erronée d’un régiment d’infanterie de campagne, expression qui n’existe pas. Son décès est cité dans le Journal de marche et d’opérations du 217e RAC.

19  Ont été recensés, sur les 70 mobilisés : 24 croix de guerre, dont 1 avec palmes, et 26 magistrats cités, les deux listes ne se recoupant pas complètement. Un conseiller référendaire, Jean Lamy, sous-lieutenant de cuirassiers à pied, a été cité 6 fois.

20  Pour les seuls magistrats, 33 dès le 2 août 1914, 46 au 14 août.

21  Le président, les 6 conseillers maîtres et le rapporteur de l’affaire examinée.

22  Aucun d’entre eux n’a commencé sa carrière comme auditeur. Tous ont été nommés au tour extérieur, soit au référendariat, soit à la maîtrise. Il y a à l’époque deux types de carrière : celle qui commence par le concours de l’auditorat, réputé difficile, mais qui ne mène en général pas au-delà du référendariat, et celle des conseillers maîtres, le plus souvent issus d’un tour extérieur. En 1914, 2 conseillers maîtres seulement sont issus de l’auditorat, Ludovic Perrin et Eugène Machelard ; le même nombre en 1918, Albert Pigault de Beaupré et Maurice Billaudel, promus en 1915 et 1917.

23  Par exemple, lettre du 6 mars 1918 au ministre des Finances.

24  Robert Angliviel de la Beaumelle, auditeur, sergent au 344e régiment d’infanterie, fait prisonnier le 20 août 1914 et envoyé d’abord au camp de Münsingen, puis, après une évasion qui échoue juste à la frontière suisse, dans un autre camp du Wurtemberg, est rapatrié à l’occasion d’un échange de prisonniers. Les autres prisonniers sont Étienne Lalleman, expéditionnaire et Jean-Pierre Polaillon, attaché au secrétariat du parquet et qui sera nommé référendaire en 1928, sergent au 276e régiment d’infanterie, interné d’abord à Langensalza.

25  En 1914, le nombre de ceux qui sont partis depuis peu et pourraient donc être sollicités est faible, aussi bien parmi les conseillers maîtres que parmi les référendaires.

26  L’administration centrale des Finances recrutait des femmes depuis 1877.

27  Elle entrera réellement en vigueur à partir du régime de Vichy, lors du rapprochement imposé à la Cour et à l’Inspection des Finances.

28  La seule innovation est le recrutement d’une première dame dactylographe en avril 1915 et d’une deuxième en 1917. Cf. Hélène Gisserot, « Les femmes et la Cour des comptes », conférence du comité d’histoire de la Cour des comptes du 8 mars 2010.

29  Jean-François Potton et Stéphanie Quantin, Le palais Cambon, Comité d’histoire de la Cour des comptes, Paris, La Documentation française, 2012, 96 p.

30  La commission Payelle comprend Armand Mollard, ministre plénipotentiaire, Georges Maringer, conseiller d’État, et Edmond Paillot, conseiller à la Cour de cassation, rapporteur. Maxime Petit, conseiller maître, remplacera Maringer et en deviendra le rapporteur.

31  Il a déjà été son chef de cabinet en 1895 ; il est membre de l’Institut depuis 1912 et professeur à l’École libre des sciences politiques.

32  Toutefois, un an après l’armistice, il n’en reste plus que 2.

33  Ainsi, Pierre de Mouÿ, officier d’infanterie chargé des services financiers, puis administrateur du territoire de Dannemarie (Dammerkirch) à partir de 1915, dans la petite partie de l’Alsace occupée par l’armée française dès 1914.

34  L’aspect financier est rarement mis en avant, mais les rémunérations des magistrats de la Cour sont modestes et l’inflation a des conséquences négatives très directes.

35  Édouard Mazeret, directeur général des Essences et Pétroles au ministère des Travaux publics en mars 1920 ; Pierre de Mouÿ, sous-directeur à la direction du Mouvement général des fonds au ministère des Finances en janvier 1921, puis directeur en 1923 et directeur général des Douanes en 1924. P. de Mouÿ poursuivra sa carrière dans la banque jusqu’à la présidence de la Société générale.

36  Application de la règle du double arrêt, en vigueur jusqu’à la réforme des procédures de 2008.

37  Le nombre exact n’a pas été retrouvé. La Cour est aussi juge d’appel des arrêtés (on ne disait pas jugements) des conseils de préfecture sur les comptes des petites communes.

38  La conférence des présidents du 7 janvier 1883 avait demandé au procureur général des simulations sur la charge de travail prévisible avec un seuil de 40 000 F, 50 000 F et jusqu’à 100 000 F.

39  Arrêt provisoire du 14 janvier 1918, arrêt définitif du 7 août 1918, Renaud, commune d’Olonzac, recueil de jurisprudence, p. 6.

40  Arrêt provisoire du 24 mars 1919, arrêt définitif du 4 novembre 1919, Gaulay, commune de Russey (Doubs), recueil, p. 40.

41  Par exemple, arrêt du 9 février 1922, Rousé et consorts, hôpital-hospice de Doullens (Somme), recueil, p. 65.

42  Au vu de rapports très fouillés, de plus de 100 pages chacun, le premier de Louis, le second de Charles de Fouchier, conseillers référendaires. Frères, ils ont servi dans la Trésorerie aux armées et ont été démobilisés respectivement en février 1919 et décembre 1918, avant de reprendre ses activités à la Cour des comptes, comme son frère, jusqu’en 1940. Louis de Fouchier fera en 1920 une brève incursion à la direction du Budget en tant que sous-directeur, auprès de Georges Denoix, le temps de mettre sur pied la nouvelle direction (AN 2007 0337/1581).

43  Département de Constantine – rapport public sur l’exercice 1913, de même que l’observation suivante.

44  Rapport public sur l’exercice 1914.

45  Sans aller certes jusqu’aux circuits de financement parfois opaques du ravitaillement des populations qui impliquaient la France, les États-Unis, la Belgique, les Pays-Bas et le Royaume-Uni.

46  Rapport public sur les comptabilités vérifiées en 1920-1921.

47  Contrôle « judiciaire » à l’époque, contrôle juridictionnel dans le vocabulaire d’aujourd’hui.

48  Michel Bottin, « Villèle et le contrôle des dépenses publiques : l’ordonnance du 14 septembre 1822 », in Actes du colloque « La comptabilité publique, continuité et modernité », Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Imprimerie nationale, Paris, 1995, p. 8-30.

49  Matthieu Conan, « La loi de règlement, victime collatérale de la guerre de 1870 », in P. Bezès, F. Descamps, S. Kott, L. Tallineau (dir.), L’invention de la gestion des finances publiques, élaboration et pratiques du droit budgétaire et comptable du xixe siècle (1815–1914), vol. I, Paris IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2010, http://books.openedition.org/igpde/1693.

50  Bertrand Schwerer, « La déclaration générale de conformité », Revue administrative, 1989, p. 346 et suiv.

51  Christian Descheemaeker, « Labeyrie et la comptabilité administrative de l’État », in P. Bezès, F. Descamps, S. Kott, L. Tallineau (dir.), L’invention de la gestion des finances publiques, du contrôle de la dépense à la gestion des services publics (1914-1967), vol. II, Paris, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2013, http://books.openedition.org/igpde/2886.

52  Rapport public sur l’exercice 1914 publié en 1920, de même que la citation suivante (p. 6 et p. 3).

53  Après quelques mois seulement dans les fonctions de Premier président.

54  Rapport public sur l’exercice 1913, p. 4 et passim.

55  D’où de nombreux référés.

56  Rapport public sur l’exercice 1914, p. 31.

57  Selon le rapport public sur l’exercice 1914, il n’y a pas moins de 600 référés en souffrance pour la période du 1er janvier 1910 au 31 juillet 1919. La commission des référés créée au ministère des Finances par un décret du 13 mai 1911 a échoué dans sa tâche consistant à réduire les délais de réponse. Un an plus tard, le nombre de référés en souffrance pour la même période prolongée d’un an est passé à 645. La suppression de la commission est demandée. Pour les notes du Parquet, les archives manquent.

58  Florence Descamps, « La Cour des comptes et le contrôle financier des administrations publiques : histoire d’une tentation, histoire d’une tentative 1914-1940 », Revue française d’administration publique, nº 124, décembre 2007, p. 659‑672.

59  Frédéric François-Marsal, ministre de janvier 1920 à janvier 1921 le 7 juin 1920.

60  Rapport public sur l’exercice 1914 publié en 1920, p. 166.

61  Cf. La direction du budget entre doctrines et réalités, 1914-1944, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2001.

62  Sébastien Kott, Le contrôle des dépenses engagées ; évolution d’une fonction, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2004, http://books.openedition.org/igpde/2477.

63  Florence Descamps, « Le grand réveil de la Cour des comptes (1914-1941) : du jugement des comptes au contrôle de la gestion des administrations publiques 1914-1941 », in P. Bezes, F. Descamps, S. Kott, L. Tallineau (dir.), L’invention de la gestion des finances publiques. Du contrôle de la dépense à la gestion des services publics (1914-1967), vol. II, Paris, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2013, p. 91-132, http://books.openedition.org/igpde/2886.

64  « Du contrôle de la dépense à la réforme du système financier. Les ambitions de la Commission Selves 1917-1918 : une commission-matrice ? », in P. Bezes, F. Descamps, S. Kott, L. Tallineau (dir.), L’invention de la gestion des finances publiques. Du contrôle de la dépense à la gestion des services publics (1914-1967), vol. II, Paris, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2013, p. 27-64, http://books.openedition.org/igpde/2886.

65  Sur ce premier comité Bloch, qui sera suivi d’un second en 1933, cf. Florence Descamps, « Une expérience de réforme administrative d’en bas en France : les commissions tripartites de 1933 ou la première tentative de cogestion administrative au ministère des Finances », in Actes du colloque « Les réformes administratives vues d’en bas », CERAP, Université libre de Bruxelles, 14-15 mai 2009, vol. III, Pyramides, nº 19, Bruxelles, Presses universitaires de Bruxelles, 1er semestre 2010, p. 153-178. Sur le compte spécial du charbon et le rapport de Maurice Bloch, voir Pierre Chancerel, Le marché du charbon en France pendant la Première Guerre mondiale (1914-1921), thèse sous la direction de Michel Lescure, université de Paris-Ouest-Nanterre, 2012 et, dans le même volume, « Le financement du ravitaillement en charbon pendant la Première Guerre mondiale : entre innovation administrative et bricolage comptable », infra page 233.

66  Florence Descamps, « Mise en perspective historique. La contribution de la Cour des comptes à la réforme du système de gestion des finances publiques 1918-1940 », in La Cour, un passé, un destin, Actes du colloque du bicentenaire de la Cour des comptes des 24 et 25 septembre 2007, Revue française de finances publiques, numéro hors-série, septembre 2009, p. 37‑73.

67  Florence Descamps et Christian Descheemaeker, « Le rapport Labeyrie ou la réinvention de la comptabilité administrative 1933-1940 », Revue française de finances publiques, nº 101, mars 2008, p. 261-269.

Auteur

Christian Descheemaeker, ancien élève de l’École nationale d’administration (1972-1974), a été président de Chambre à la Cour des comptes. Il préside le Comité d’histoire de la Cour des comptes et est membre du Comité pour l’histoire économique et financière de la France. Il a publié un ouvrage sur la Cour des comptes à La Documentation française (3e édition 2005) et divers articles sur la Cour des comptes, les chambres régionales des comptes, la Cour de discipline budgétaire et financière, leurs activités et leurs jurisprudences. Dans le domaine historique, il a publié en février 2008 avec Florence Descamps « Le rapport Labeyrie de 1933 : la réinvention de la comptabilité administrative » dans la Revue française de finances publiques, et en 2013, « Labeyrie et la comptabilité administrative de l’Etat », in Philippe Bezès, Florence Descamps, Sébastien Kott et Lucile Tallineau (dir.) L’invention de la gestion des finances publiques. Du contrôle de la dépense à la gestion du service public, volume II, Paris, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2013, http://books.openedition.org/igpde/2886.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2016

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