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Finances publiques en temps de guerre, 1914-1918

 | 
Florence Descamps
, 
Laure Quennouëlle-Corre

Les pouvoirs budgétaires des parlements français et britannique pendant la Grande Guerre

Alexandre Guigue

Texte intégral

  • 1Paul Einzig, The Control of the Purse, Progress and Decline of Parliament’s Financial Control, Lon (...)

First things must come first1.

1Voici ce que Georges Lachapelle écrit en 1915 au sujet du contrôle de l’exécution des recettes et des dépenses en France et au Royaume-Uni :

  • 2  Georges Lachapelle, Nos finances pendant la guerre, Paris, Librairie Armand Colin, 1915, p. 5-6.

« Reprenant notre exemple du budget de 1913, préparé comme il aurait dû l’être, en décembre 1911, discuté et voté en 1912, et exécuté en 1913, à quelle date sera-t-il possible d’en connaître les résultats définitifs ? Au mois de janvier 1915, au plus tôt, et par le dépôt du projet de loi portant règlement définitif du budget de 1913, projet qui nous apprend si ce dernier budget s’est soldé en excédent ou en déficit. Ainsi ce qui est le plus essentiel à connaître – les résultats de la gestion financière d’un exercice – ne peut être connu que deux années complètes après la date de l’ouverture de cet exercice, et trois années après la date de la préparation du budget de ce même exercice. Dans d’autres pays, au contraire, on a sous les yeux le montant des recettes et des dépenses le lendemain du jour où l’année financière s’achève. En Angleterre, par exemple, où l’année financière commence le 1er avril pour se terminer le 31 mars suivant, les journaux publient, le 2 ou 3 avril, le résumé général des recettes et des dépenses publiques pendant les douze derniers mois écoulés. La Trésorerie fait mieux encore : elle communique son bilan au public chaque semaine ; elle lui annonce chaque semaine ce qu’elle a reçu, ce qu’elle a payé et ce qui lui reste en caisse. De la sorte, tout citoyen anglais peut se rendre compte au jour le jour de la situation financière de son pays2 ».

  • 3  Gaston Jèze, Cours de science et de législation financière française, Théorie générale du budget, (...)

2Le propos est très dur s’agissant de la France. Il peut cependant être nuancé par une comparaison plus en amont du processus budgétaire. Jèze écrit ainsi en 1922 qu’en France, le projet de budget déposé par le gouvernement comporte des tableaux détaillés, mais qu’au Royaume-Uni, l’état des recettes et des dépenses « n’est ni détaillé, ni précis, ni complet3 ».

  • 4  G. Jèze, Traité de science des finances, Le budget, Paris, Giard et Brière, 1910, p. 9-42.

3Au terme de ce premier aperçu, on pourrait penser qu’au moment de l’entrée en guerre, le Parlement français a d’importants pouvoirs budgétaires, c’est-à-dire en amont du processus, mais que le Parlement britannique a de plus grands pouvoirs de contrôle, en aval donc. Il est toutefois difficile d’en dire plus sans une comparaison globale des deux systèmes. Plus encore, toute affirmation portant sur les systèmes budgétaires français et britannique, sur les pouvoirs budgétaires des Parlements, sur la prévision budgétaire, sur l’exécution du budget et de son contrôle implique au préalable de s’entendre sur le sens du mot « budget ». Fruit d’une construction franco-britannique, le mot n’a pas tout à fait la même signification dans les deux pays. Le mot provient du vieux français « bougette » (petit sac de cuir), dérivé de « bouge » (terme ancien de sac). Son écriture s’est d’abord transformée en raison de sa prononciation en anglais : « bowgette », « boget », « boudget », « bouget », « budjet » et enfin « budget ». C’est alors en Angleterre que le mot a acquis son sens politique. On disait, et on dit toujours, du chancelier de l’Échiquier qu’il « ouvre » son budget (« he opens his budget »). Le terme est revenu en France, avec sa nouvelle orthographe. Au moment de la Révolution française, la notion acquiert un sens nouveau. Pour Jèze, ce « budget au sens moderne » a émergé lorsque les recettes et les dépenses ont été annuellement votées4.

  • 5  Pour une tentative de réponse plus complète à cette question, voir Alexandre Guigue, « La possibil (...)
  • 6  État détaillé des dépenses et des recettes d’une année donnée.
  • 7  Différents auteurs se sont interrogés sur la question quoique en l’élargissant souvent au pouvoir (...)

4Le problème est que les choses sont un peu différentes au Royaume-Uni. Certaines recettes et certaines dépenses ne font pas l’objet de votes annuels et, de manière plus générale, le « budget » porte sur les recettes et seulement indirectement sur les dépenses. La comparaison est néanmoins possible5 si l’on considère que le budget implique la prévision et l’autorisation annuelle de la plupart des recettes et des dépenses publiques. Le processus budgétaire est alors assez comparable. La préparation du budget relève de l’organe exécutif (le Cabinet au Royaume-Uni, le Gouvernement en France), son vote relève du Parlement (bicaméral dans les deux pays), l’exécution relève de l’organe exécutif et, enfin, le Parlement exerce un contrôle de cette exécution. Le résultat du processus se matérialise par les « comptes6 », qui sont réglementés par la comptabilité publique. Si les comptes ne sont pas réguliers ou révèlent un important décalage entre ce qui était prévu et ce qui a été réalisé, alors cela peut signifier que le budget n’avait pas été bien conçu. S’agissant de la Grande Guerre, il n’y a pas de mal à considérer que les Parlements de Londres et de Paris ont vu leurs habitudes bouleversées et que les comptes, lorsqu’ils étaient dressés, ne correspondaient pas à ce qui avait été prévu. Entendons donc par « pouvoir budgétaire du Parlement » la capacité, en droit et en pratique, des Parlements à exercer leurs tâches budgétaires. La mesure du pouvoir budgétaire ou du pouvoir financier étant une chose difficile à réaliser7, nous nous appuyerons sur une série de questions pour l’approcher au plus près :

  1. Le Parlement se réunit-il régulièrement pour se prononcer sur les recettes et les dépenses ?

  2. Le Parlement est-il bien informé et peut-il contrôler l’exécution des recettes et des dépenses publiques ?

  3. Le Parlement peut-il modifier les propositions budgétaires émanant du gouvernement ?

  4. Le Parlement se prononce-t-il avant que le gouvernement n’exécute des opérations budgétaires ?

5Avant l’entrée en guerre, les systèmes budgétaires des deux pays sont très différents. Les Parlements ne sont pas exactement appelés à jouer le même rôle. La Grande Guerre a tout bouleversé. Elle est même la justification du recours à des expédients pour financer la guerre en marge des procédures habituelles. Ces expédients sont semblables dans les deux pays et affaiblissent le pouvoir des parlementaires.

6Pour analyser les effets de la Grande Guerre sur les pouvoirs budgétaires des deux Parlements, il faut commencer par comparer la situation dans les deux pays au moment de l’entrée en guerre. On observe de profondes différences systémiques. L’entrée en guerre bouleverse les procédures budgétaires des deux pays, ceux-ci ayant recours à des expédients semblables. Sur l’ensemble de la période, l’année 1917 marque une étape importante, les parlementaires français et britanniques essayant de rétablir leur contrôle et de le développer.

I. Les différences systémiques lors de l’entrée en guerre

7Les différences portent sur les régimes et les institutions politiques, les pouvoirs budgétaires respectifs des deux chambres parlementaires, les processus budgétaires et le pouvoir d’amendement des parlementaires.

A. Le régime et les institutions politiques

8Au début du xxe siècle, les régimes politiques français et britannique sont caractérisés par le parlementarisme. Il s’agit d’un mode de fonctionnement particulier des organes du pouvoir qui s’est d’abord développé en Angleterre. Techniquement, cela recouvre entre autres la possibilité, pour l’une des deux chambres au moins, de renverser le gouvernement en cas de perte de majorité, et la possibilité concomitante pour le chef de l’État de dissoudre la chambre basse. Ces mécanismes sont nés en Angleterre à partir du xviie siècle et la France les a importés sous les Chartes monarchiques de 1814 et de 1830. Ce mode de fonctionnement s’est même imposé dans la seconde partie du Second Empire. Lorsque la IIIe République naissante a, non sans mal, tranché la question du retour à la république ou de la restauration de la monarchie, le parlementarisme, par contraste, n’a pas vraiment été mis en question. Les lois constitutionnelles de 1875 ont adapté l’héritage parlementaire à la république. Le monarque est remplacé par un président élu. Le Sénat impérial est conservé.

  • 8  À la différence, par exemple, du Président américain, du Président de la IIe République ou, évidem (...)

9D’apparence minimes, ces différences illustrent deux modèles très différents au moment de l’entrée en guerre. En effet, en 1914, le monarque britannique et la Chambre des lords ont perdu une grande partie de leurs pouvoirs. Depuis la réforme électorale de 1832, la légitimité s’accompagne d’élections démocratiques. Or, comme en France le Président est élu, quoique indirectement (pour faire oublier le précédent de 1848) et que les sénateurs le sont aussi, il n’y a, a priori, pas de raison qu’ils s’effacent. Fort de son assise territoriale et de son passé, le Sénat jouit même sous la IIIe République des mêmes pouvoirs, ou presque, que la Chambre des députés. Il a notamment, comme l’autre chambre, le pouvoir de renverser le gouvernement. À l’inverse, le Président a une légitimité faible en raison de son élection indirecte8. En France, le Premier ministre n’existe pas encore officiellement, alors qu’au Royaume-Uni, le Premier ministre est en train de devenir la pièce essentielle du régime.

10La différence institutionnelle n’est pas complète sans un événement capital qui se produit à Londres entre 1909 et 1911.

B. Les pouvoirs budgétaires respectifs des deux Chambres

  • 9  Gaston Jèze, Cours de science et de législation financière française, Théorie générale du budget, (...)

11En 1909, le projet de budget pour 1910 de Lloyd George est rejeté par la chambre des Lords, à majorité conservatrice. Par convention, les Lords n’avaient déjà pas le droit d’amender les textes à caractère financier (money bills, donc les lois de finances), seulement de s’opposer en bloc, ce qui s’explique par le fait que la chambre des Communes tire de l’élection une plus grande représentativité des contribuables. En dépit de ce bicaméralisme inégalitaire, « le consentement des deux chambres était absolument indispensable pour qu’une mesure financière eût valeur légale9 ». À l’époque, le seul moyen pour résoudre un conflit entre les deux chambres, et notamment en cas de refus de budget, consistait pour le monarque soit à dissoudre la chambre des Communes et espérer une majorité semblable à celle de l’autre chambre, soit, plus vraisemblablement, à nommer des pairs supplémentaires pour infléchir la majorité à la chambre des Lords. Les élections législatives de janvier 1910 renforcent la majorité libérale de la chambre des Communes et la chambre des Lords finit par lever son veto au budget. L’affaire ne s’arrête pas là. Les libéraux de la chambre des Communes poussent leur avantage et font voter le Parliament Act de 1911. Cette loi est acceptée par les Lords sous la menace de la nomination d’une « fournée de pairs » par George V. Le texte prévoit, entre autres, que la chambre des Lords perd la possibilité de s’opposer à un texte voté par les Communes lorsqu’il est qualifié de money bill par le Speaker des Communes. La chambre des Communes doit transmettre aux Lords le projet voté par elle au moins un mois avant la fin de la session. Si les Lords ne votent pas le texte sans amendement, les Communes peuvent directement transmettre le texte au monarque pour assentiment. Autrement dit, les Lords n’ont plus du tout leur mot à dire en matière budgétaire. Dans les autres matières, les Lords ne conservent qu’un droit de veto temporaire de deux ans, délai ramené à un an par un nouveau Parliament Act adopté en 1949.

12Le contraste est saisissant avec le bicamérisme égalitaire français, qui fait du gouvernement une sorte de jouet entre les mains des différents partis politiques représentés au Parlement.

C. Le processus budgétaire

13Avant 1914, le processus est différent dans les deux pays. Au Royaume-Uni, le processus budgétaire s’étend sur toute l’année financière et le Parlement a un rôle effacé. En France, le décalage est abyssal entre la théorie et la pratique. En théorie, le Parlement a un pouvoir étendu. En pratique, la technique des douzièmes provisoires affaiblit les pouvoirs de l’ensemble des institutions.

14La première différence entre les deux pays porte sur l’année financière. La France a choisi l’année civile, alors qu’au Royaume-Uni, l’année financière s’étend du 1er avril au 31 mars. Une deuxième différence porte sur les textes soumis au Parlement. En France, un effort est fait depuis la Restauration pour retracer en un seul texte l’ensemble des recettes et des dépenses envisagées pour l’année suivante (principe d’unité budgétaire) et ce texte doit en principe être adopté avant le 31 décembre de l’année précédant l’année financière auquel il se rapporte (principe d’antériorité budgétaire). Au Royaume-Uni, le Parlement vote trois lois ainsi que différentes résolutions et traite d’un même budget de façon continue sur toute l’année. Les recettes et les dépenses reçoivent en outre un traitement complètement distinct, le Parlement votant une loi pour les recettes (le Finance Act) et une loi pour les dépenses (l’Appropriation Act), et ce, près de trois mois après le début de l’exercice (1er avril), comme le montre le tableau nº 1.

  • 10  Alexandre Guigue, « Royaume-Uni », in Les finances publiques en Europe, Gilbert Orsoni (dir.), Par (...)

Tableau nº 1. La discussion parlementaire qui conduit à l’adoption des propositions budgétaires de recettes et de dépenses au Royaume-Uni10

        Mois        

        Dépenses        

        Recettes        

Février          

Excess votes, spring supplementary estimates et defence votes

Mars          

Consolidated Fund Act nº 1

Mars/avril     

Exposé budgétaire annuel (Annual financial statement) par le chancelier de l’Échiquier

Avril/mai     

Dépôt des prévisions principales (main estimates)

Autorisation provisoire de prélèvement des taxes selon le Provisional collection of Taxes Act de 1913

Juin          

Dépôt des summer supplementary estimates et revised estimates (modifications des estimates)

Dépôt du Finance Bill

Adoption du Finance Act

Juillet/août     

Appropriation Act (Consolidated Fund Act nº 2)

Novembre     

Winter supplementary estimates et votes on account

Décembre     

Consolidated Fund Act nº 3

15Le tableau nº 1 montre bien le pragmatisme décrit par G. Lachapelle. Les parlementaires décident au plus près du moment de la dépense tout en étant informés en temps réel, avec le public.

16Pour la France, le schéma est en théorie plus simple. La loi du budget doit être adoptée avant le début de l’exercice financier auquel il se rapporte. Le tableau nº 2 montre ce qu’il aurait dû être pour le budget 1911, avec une adoption du budget avant le début de l’année.

  • 11  Le tableau nº 2 a été construit sur la base des règles budgétaires en vigueur sous la IIIe Républi (...)

Tableau nº 2. Schéma budgétaire théorique pour l’année 1911 en France11

Année          

        Mois et jour        

        Budget        

1909          

Octobre-décembre

Préparation du budget 1911

1910          

Janvier

Dépôt du projet aux assemblées

1910          

31 décembre

Date butoir pour l’adoption du projet de budget

1911          

Toute l’année

Exécution du budget et éventuelles rectifications

1913          

Dès que possible

Loi de règlement

  • 12  G. Jèze, Cours de Science et de Législation Financière, Théorie générale du budget, op cit., p. 16 (...)
  • 13Ibid.

17En réalité, les choses ne se sont pas passées comme cela. Les budgets n’étaient jamais votés en bonne et due forme avant le début de l’exercice financier, si bien que, pour fonctionner, le gouvernement devait faire voter au Parlement des douzièmes provisoires. Jèze fait les comptes : « de 1840 à 1914, le budget a été voté 38 fois en retard. Sous la IIIe République, en 44 années, de 1871 à 1914 le budget a été voté 22 fois en retard ». Il ajoute que « les mêmes errements ont prévalu après la guerre12 ». Si, parfois, des crises politiques ont pu justifier le recours aux douzièmes, la plupart du temps, c’est en raison de « mauvaises habitudes parlementaires » qu’ils se sont imposés13. La loi de douzième provisoire ouvre des crédits en bloc et la répartition par ministère et par chapitre est faite par décret du président de la République. Elle autorise aussi la perception des impôts et des revenus publics pendant le mois concerné. La loi de douzième provisoire commence ainsi :

  • 14Ibid.

« Loi portant : 1º ouverture sur l’exercice… de crédits provisoires applicables au mois de… ; 2º autorisation de percevoir pendant le même mois les impôts et revenus publics14 ».

18Dans l’exposé des motifs du projet de budget de 1912, M. Klotz fustige les nombreux inconvénients du recours aux douzièmes provisoires :

  • 15  Extrait in G. Lachapelle, Nos finances pendant la guerre, op cit., p. 28.

« Les adjudications afférentes à telle entreprise nouvelle sont retardées et peuvent compromettre l’exécution même des travaux ; des améliorations urgentes restent à l’état de projet ; faute de crédits nouveaux, les exploitations industrielles ou commerciales continuent à fonctionner dans les conditions les moins satisfaisantes15 »…

19Le tableau nº 3 montre le schéma réel de la procédure en France pour le budget de l’année 1911.

  • 16  Le tableau nº 3 a été construit sur la base de la description budgétaire de G. Lachapelle, Nos fin (...)

Tableau nº 3. Schéma budgétaire réel pour l’année 1911 en France16

     Année     

        Mois (et jour)        

     Budget     

1909        

Décembre

Préparation du budget 1911

1910        

Juillet

Dépôt du projet aux assemblées

1910         

31 décembre

Date butoir pour l’adoption du projet de budget

1911         

Janvier

Un douzième provisoire

Février

Un douzième provisoire

     Mars     

Un douzième provisoire

15 avril

Avril

Vote par la Chambre des députés

Un douzième provisoire

     Mai     

Un douzième provisoire

     Juin     

Un douzième provisoire

Juillet

12 juillet

Un douzième provisoire

Accord des deux chambres

1921         

19 juillet

Loi de règlement

20On constate à la fois la distance entre la préparation et la décision (de la fin de l’année 1909 à la moitié de l’année 1911) et l’improvisation qui ressort des décisions mensuelles. Entre 1875 et 1914, il est arrivé à plusieurs reprises que le gouvernement change (c’est-à-dire qu’un gouvernement démissionne et qu’un nouveau gouvernement soit nommé), parfois deux fois, entre la préparation d’un budget et son adoption ! Le budget 1914 est un exemple éloquent. Le projet de budget qui contenait le fameux impôt sur le revenu est déposé le 4 novembre 1913, et la discussion à la Chambre des députés s’est achevée le 1er avril 1914, ce qui était trop tard pour une adoption avant les élections législatives.

D. Le pouvoir d’amendement des parlementaires

21Au moment de l’entrée en guerre, les parlementaires britanniques et français n’avaient pas le même pouvoir d’amendement en matière budgétaire. La seule similitude est l’inexistence dans les deux cas de règles constitutionnelles formelles limitant le droit d’amendement des parlementaires.

1. Le pouvoir d’amendement des parlementaires britanniques

  • 17  L’objectif était clairement de lutter contre la démagogie des parlementaires. Alexandre Guigue, Le (...)
  • 18  Les standing orders sont des règles qui composent le règlement des chambres du Parlement britanniq (...)
  • 19  Edgar Allix, Traité élémentaire de science des finances et de législation financière française, Pa (...)

22L’un des principes fondamentaux du droit budgétaire britannique est le principe de l’initiative financière de la Couronne. Le 11 décembre 1706, la chambre des Communes adopte une résolution dans le but d’empêcher toute initiative financière de la part des parlementaires17. La règle est codifiée par un standing order (SO)18 en 1713. Elle signifie que la Couronne est seule habilitée à prendre des initiatives en matière de dépenses et, implicitement, de recettes. Les prérogatives des parlementaires britanniques sont donc fortement limitées, puisque toute initiative leur est interdite en matière de recettes et de dépenses. Quelques pratiques leur permettent de contourner la règle mais seulement avec l’accord du Cabinet (écriture en italique de propositions interdites en matière de dépenses, proposition de baisse d’un montant ridicule pour interpeller et susciter une augmentation). Naturellement, la majorité parlementaire exerce tant qu’elle peut son influence sur le Cabinet au moment de la préparation des textes financiers. Mais lorsqu’il s’agit de discuter les principales propositions budgétaires de dépenses (les estimates principaux), les parlementaires profitent plutôt de l’occasion pour critiquer la politique générale du gouvernement. Le pouvoir des Chambres est si réduit qu’Allix a pu écrire que « le système anglais s’attache à exclure complètement le pouvoir législatif de la préparation budgétaire » et que le droit de la chambre des Communes « se borne à peu près, en vertu du règlement qu’elle a eu la sagesse de s’imposer dans l’intérêt de l’ordre financier, à accepter ou rejeter les propositions gouvernementales19 ». L’affirmation est sans doute un peu forte. Elle procède de l’idée selon laquelle le budget correspond au programme politique du gouvernement et qu’il n’y a pas lieu de le contester tant que le gouvernement dispose de la confiance du Parlement.

2. Le pouvoir d’amendement des parlementaires français

  • 20  L’interdiction ne deviendra absolue qu’en 1958, article 40 de la Constitution.

23Les lois constitutionnelles de 1875 ne limitent aucunement les pouvoirs financiers des Chambres en matière de dépenses. À la fin du xixe siècle, le comportement des députés pose problème. Ils multiplient les initiatives en matière de dépenses en considération non pas de l’intérêt du pays mais de l’intérêt de leur circonscription électorale, comme en Angleterre un siècle et demi plus tôt. À partir de 1880, plusieurs projets visent à réduire les prérogatives en matière financière. C’est en 1900 que la limitation intervient, à l’initiative de la Chambre des députés elle-même. La réglementation est particulièrement complexe mais ne restreint pas de manière nette les prérogatives des parlementaires. Le règlement limite la possibilité d’augmenter les dépenses et de réduire les recettes s’agissant des lois de finances, des lois relatives aux contributions directes, des lois portant ouverture de crédits : interdiction après les dix jours qui suivent la distribution du rapport dans lequel figure le chapitre visé. Cela signifie simplement que les parlementaires ne peuvent pas présenter des amendements à l’improviste lors de la séance publique. Mais il faut ajouter que ces initiatives sont possibles en dehors des trois lois précitées, dont celles qui portent le budget20.

Conclusion sur les différences de système

24La puissance du Cabinet britannique et la confiance que la majorité parlementaire lui prête lui assurent des votes budgétaires sans trop de difficultés. En effet, la chambre des Communes est disciplinée tandis que la chambre des Lords est démunie. En France, en revanche, les Chambres ont un pouvoir presque égal et se montrent toutes deux indisciplinées face à un gouvernement fragilisé.

II. Le recours à des expédients semblables pendant la guerre

25La guerre a pour effet immédiat de bouleverser les processus budgétaires traditionnels. Les autorités de l’époque (Gouvernement, Cabinet, parlementaires) ont recours à des expédients pour approvisionner les armées en crédits budgétaires sans respecter les règles « normales » du droit budgétaire, tant en France qu’au Royaume-Uni.

A. Les expédients français

  • 21  Georges Lachapelle précise que le « Parlement n’avait jamais voulu consentir à discuter un projet (...)

26Avec le recours aux douzièmes provisoires, le système budgétaire français d’avant la guerre vivait déjà d’expédients. Curieusement, de nombreux pays se sont inspirés du système français avant 1914 : la Belgique, l’Italie, l’Empire allemand et la Prusse. Le principe est simple : dans l’impossibilité de voter le budget avant le 31 décembre, le Parlement vote chaque mois et pour un mois seulement des crédits en bloc provisoires calculés pour un montant correspondant au douzième du budget de l’année précédente. Par la loi de douzième provisoire, le Parlement autorise la mise en recouvrement des impôts, mais interdit aux ministres d’engager des dépenses nouvelles. Le système n’est pas satisfaisant, mais il préserve le principe de l’antériorité de l’autorisation parlementaire. Lorsque le budget complet est finalement voté avec retard (parfois six mois), le Parlement peut alors avoir une vue d’ensemble. L’inconvénient de la guerre est que personne ne l’avait vraiment prévue et, lorsqu’elle commence, personne ne s’imagine qu’elle durera aussi longtemps. À cela s’ajoute qu’en 1914, il n’existait pas en France de dispositif d’organisation des pouvoirs publics en temps de guerre21.

1. 1914

  • 22  G. Lachapelle, Nos finances pendant la guerre, op cit., p. 240.
  • 23Ibid., p. 242.
  • 24Ibid.

27Le Parlement se réunit le 4 août 1914 et vote à l’unanimité « dix-huit projets de loi destinés à accorder au gouvernement des pouvoirs beaucoup plus étendus ». Parmi ceux-ci : « ouvrir provisoirement, et pendant la prorogation des Chambres, tous les crédits supplémentaires et extraordinaires nécessaires aux besoins de la défense nationale, par des décrets rendus en Conseil d’État, après avoir été délibérés et approuvés en Conseil des ministres22 », ce qui fait dire à George Lachapelle que cet « expédient » consistait à « remplacer les Chambres par le Conseil d’État et par le Conseil des ministres23 » ! C’est ainsi que le ministre des Finances présente, le 13 août 1914 un premier décret « portant ouverture aux ministres des Finances, des Affaires étrangères, de l’Intérieur, de la Guerre et de la Marine, au titre du budget de l’exercice 1914, de crédits supplémentaires ou extraordinaires s’élevant à la somme totale de 2 753 955 866,00 francs », dont 2 686 millions étaient affectés aux dépenses de la guerre24. Le ministre des Finances s’exécute le 13 août 1914. Par comparaison, le budget en discussion pour 1914 comportait un total de dépenses ordinaires de 5 191 millions de francs (hors les crédits liés à l’occupation militaire du Maroc).

28En décembre 1914 (avant que le Gouvernement ne parte pour Bordeaux les 9 et 10 décembre), les Chambres sont convoquées en session extraordinaire. Le Gouvernement leur soumet un projet de budget pour l’exercice 1915, les crédits autorisés par décrets en Conseil d’État pour ratification, ainsi que des crédits provisoires applicables au premier semestre 1915.

2. Les crédits provisoires

  • 25  G. Jèze, Cours de Science et de Législation Financière, Théorie générale du budget, op cit., p. 16 (...)
  • 26Ibid., p. 200.

29Après 1914, il n’y a plus de budget ordinaire. Comme le résume Jèze, « le Parlement vota en bloc, régulièrement, tous les trois mois, des crédits pour le maintien de tous les services publics, sans distinction entre les dépenses de guerre et les autres ». On parle alors de « crédits provisoires ». Ces crédits sont différents des douzièmes provisoires. Institués « tous les trois mois ou occasionnellement toutes les fois qu’un service spécial était créé ou étendu ou que le besoin de crédits additionnels se faisait sentir25 », ils ne permettent pas au Parlement d’avoir une connaissance précise de l’emploi des deniers qu’il autorise. À la fin de chaque année, le Parlement vote « un état récapitulatif des crédits alloués pendant le cours de l’année (loi portant conversion en crédits définitifs des crédits provisoires ouverts au titre du budget général et au titre des budgets annexes de l’exercice 191.)26 ».

  • 27  Le tableau nº 4 est construit sur la base de l’analyse de Gaston Jèze, ibid.

Tableau nº 4. Comparaison des douzièmes provisoires et des crédits provisoires (guerre)27

     Douzièmes provisoires     

     Crédits provisoires (Guerre)     

Fréquence        

     Mensuelle     

Variable : tous les trois mois (ou occasionnellement en fonction des besoins)

Montant        

Un douzième du budget de l’année précédente

Crédits en bloc pour le fonctionnement des services publics avec aussi une évaluation globale des besoins liés à la guerre

Discussion budgétaire     

La discussion du budget complet continue

Aucune discussion d’un budget global

  • 28Ibid., p. 201.

30S’agissant des recettes (« les impôts indirects et les produits et revenus publics »), l’autorisation est accordée dans chaque loi accordant des crédits provisoires, pour les trois mois suivants donc. La première loi de ce type autorise la perception des impôts directs pour toute l’année 1914. Pour les services civils, on revient à un budget plus traditionnel en 1918 (loi du 29 juin 1918). Pour les crédits militaires et les « dépenses exceptionnelles des services civils », la pratique des lois de crédits provisoires perdure28.

31Il ne faut pas se laisser abuser par la multiplication des interventions parlementaires. Ce n’est pas parce que le Parlement se prononce tous les trois mois que son pouvoir est étendu. Dès l’entrée en guerre, les querelles laissent place à une sorte d’union nationale et c’est sans difficulté que le Gouvernement obtient les autorisations dont il a besoin. Il faut dire aussi que la guerre atteint les mécanismes classiques du droit budgétaire en leur cœur. Il était déjà difficile de prévoir les besoins pour l’année suivante. Pendant la guerre, la prévision est devenue pratiquement impossible et c’est ce qui justifie largement le recours aux expédients.

3. Les comptes spéciaux

32La technique des Services spéciaux du Trésor ou Comptes spéciaux du Trésor s’est largement développée pendant la Première Guerre. Ces comptes existent encore en France, même après l’adoption de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF), mais leur nombre a été considérablement réduit. Un compte spécial permet l’assignation d’une recette extraordinaire à une opération déterminée. Jèze explique :

  • 29Ibid., p. 89.

« Par exemple, un travail public devant être effectué, un matériel de guerre refait ou créé, des dépenses de guerre soldées, on décide que le produit à provenir de la vente de tels ou tels biens sera spécialement affecté à la dépense. En conséquence, on institue un compte spécial comprenant, en recettes, le produit à provenir de l’aliénation, et en dépenses, les paiements effectués pour l’opération visée29 ».

  • 30  G. Lachapelle, Nos finances pendant la guerre, op cit., p. 12.

33Pour le Parlement, ce type de compte pose beaucoup de problèmes. Le contrôle est moins sévère, voire extrêmement réduit. La Cour des comptes n’exerce pas plus de contrôle. Les recettes et les dépenses particulières à ce compte n’apparaissent pas dans le reste du budget et les dépenses particulières aux comptes dépendent étroitement des recettes prévues pour les couvrir. Pour Georges Lachapelle, ils rendent « à peu près impossible la récapitulation générale des dépenses publiques30 ». Les parlementaires français ont lutté pendant des décennies pour en restreindre l’usage. L’argument principal pour justifier la création d’un compte spécial était l’impossibilité de prévoir longtemps à l’avance les dépenses et les recettes correspondantes. Celles-ci étaient variables, dépendantes des cours des marchandises ou du change. Jèze explique que le volume total de recettes et des dépenses effectuées sur la base des services spéciaux en 1913 était de 700 millions, alors qu’il a atteint environ 30 milliards en 1920. Il cite quelques exemples d’assignation de recettes qui concernent les armées : le compte spécial du ministère de la Marine (affectation spéciale au département de la Marine du produit de la vente du matériel déclassé) (loi du 26 décembre 1890, art. 39), le compte spécial du perfectionnement du matériel d’armement et réinstallation de services militaires (loi du 17 février 1898 et loi du 30 décembre 1900, art. 7).

4. Le ravitaillement

  • 31  G. Jèze, Cours de science et de législation financière, Théorie générale du budget, op cit., p. 91
  • 32Ibid.

34Pendant la Grande Guerre, le recours à un compte spécial s’est imposé pour le « ravitaillement de la population en marchandises de toute sorte : pain, viande, sucre, pétrole, charbon, laine, cuir, etc. » ; « la fabrication et la vente de certaines marchandises : chaussures, vêtements, etc. ». Ces questions se sont posées à tous les pays belligérants. Or, comme l’indique Jèze, il est « impossible de faire figurer dans le budget toutes les opérations de dépenses et de recettes effectuées à ce titre », et « il est légitime d’assigner les recettes provenant de la vente des marchandises aux dépenses résultant pour l’État de la gestion des services du ravitaillement31 ». Le contrôle de ces comptes est nécessaire, mais cela requiert un travail minutieux que le désordre ambiant ne permet pas. Si les comptes sont déficitaires, il faut compenser par l’impôt. S’ils sont excédentaires, il faut craindre les gaspillages. L’histoire du compte spécial du ravitaillement créé par la loi du 16 octobre 1915 est intéressante. Les parlementaires avaient tenté en 1915 de limiter le découvert autorisé de ce compte et décidé qu’une situation trimestrielle soit faite. Au milieu de l’année 1917, le Parlement s’aperçoit que « les situations trimestrielles n’avaient jamais été établies »32. Jèze raconte dans le détail les autres problèmes qui ont gravement empêché le Parlement d’opérer un contrôle efficace.

B. Les expédients britanniques

  • 33  Les sommes consacrées à la guerre ne sont d’ailleurs pas comparables, E. Allix, Traité élémentaire (...)

35Au Royaume-Uni, les mêmes causes ont les mêmes effets, même si l’étalement dans l’année civile des votes financiers permet, de façon générale, de coller au plus près des besoins réels. Il faut ajouter que si l’engagement du Royaume-Uni est total, la situation est un peu différente, notamment parce que le principal théâtre terrestre des opérations militaires n’est pas sur son sol33.

1. La distinction entre dépenses ordinaires et militaires et la prévision des dépenses

36Rapidement, la distinction entre dépenses militaires ordinaires et dépenses militaires extraordinaires est impossible. Les premières devraient être couvertes par crédits limitatifs classiques (supply grants), les secondes par des Votes of Credit exceptionnels. Si le Parlement continue de voter normalement les crédits dissociables des opérations de guerre, ce n’est plus possible pour les crédits affectés à l’effort de guerre. Ainsi, les départements ministériels impliqués dans la guerre, tels que le ministère de la Guerre économique, le ministère des Transports, le ministère de l’Alimentation, le ministère de l’Information…, se mettent à présenter des demandes de crédits globaux (token estimates). Les trois ministères « guerriers » ne donnent plus de détails en termes de prévisions de dépenses.

37Une partie des estimations des coûts liés à la guerre a reposé sur le rythme quotidien des dépenses militaires (quantité de munitions utilisées) et sur l’anticipation de la probabilité d’augmentation de ce rythme à l’avenir. La prévision a été plutôt bonne sur l’ensemble de la période, ce qui a permis une meilleure information des parlementaires et un meilleur contrôle. Mais cette technique a conduit en 1915 à la crise des munitions (shell crisis). Avec l’aide de Lloyd George, The Times révèle une insuffisance d’approvisionnement en munitions des armées britanniques. Lloyd George devient ensuite ministre des Munitions dans un gouvernement de coalition. En 1916, le départ de Asquith intervient comme une sorte de conséquence de la crise.

2. Les Votes of Credit

  • 34  Cela n’est pas sans rappeler le principe de l’abonnement caractéristique du Premier Empire françai (...)

38La technique budgétaire qui est massivement employée au Royaume-Uni pendant la guerre est le Vote of Credit. Elle a pour conséquence de réduire presque totalement les pouvoirs des parlementaires. Comme les crédits provisoires français, ils ne sont pas spécialisés, c’est-à-dire qu’ils ne sont pas précisés dans le détail et donc que le gouvernement est libre de leur usage34. En plus, les Votes of Credit ne se limitent pas à un département ministériel en particulier, ce qui donne toute latitude au gouvernement en termes de déploiement des crédits. Par principe, les sommes accordées par Votes of Credit ne peuvent être utilisées avant épuisement des crédits ordinaires, mais la règle n’a pas toujours été observée.

39Immédiatement après le début des hostilités, un crédit de 100 millions de livres sterling a été accordé au gouvernement :

  • 35  La version française est une traduction personnelle. Texte original : « beyond the ordinary grants (...)

« au-delà des sommes ordinairement accordées par le Parlement pour faire face aux dépenses durant l’année qui s’achève au 31 mars 1915, pour toutes les mesures devant être prises pour la sécurité du pays ; pour la conduite des opérations navales et militaires ; pour soutenir l’approvisionnement en nourriture ; pour préserver le commerce, l’industrie, les affaires et les communications que ce soit par un système d’assurance ou d’indemnisation ou tout autre moyen ; pour soulager les consciences ; et plus généralement pour toutes les dépenses induites par l’état de guerre »35.

  • 36  La version française est une traduction personnelle. Texte original : « to when from the nature of (...)

40Les parlementaires britanniques ont multiplié les initiatives pour encadrer les Votes of Credit. Les plus notables datent d’avant la Grande Guerre. En 1872, la Trésorerie britannique a accepté une recommandation de la commission des comptes publics (Public Accounts Committee) en limitant la portée d’un Vote of Credit à une année financière seulement. En 1880, la même commission a rappelé que la technique ne devait être utilisée qu’« au moment où, en raison de la nature des besoins il est très difficile, si ce n’est impossible, de donner une estimation même approximative du montant nécessaire36 ». En l’occurrence, dans le contexte de la guerre, il est facile pour le gouvernement de justifier le recours à cette technique, surtout par comparaison avec les guerres de dimension plus restreinte qui avaient justifié son utilisation au xixe siècle. Il s’agissait donc pour le gouvernement de demander des crédits d’un montant global jugé suffisant pour une période allant de quelques semaines à plusieurs mois.

41La pratique est tellement avantageuse pour le gouvernement que la tentation fut grande d’avoir recours à un grand nombre de Votes of Credit pour des montants plus faibles plutôt qu’à un nombre limité de Votes of Credit pour des montants plus élevés. Cela lui a permis d’alléger de manière singulière le contrôle exercé par le Parlement.

42Une manière plus efficace d’encadrer les Votes of Credit a consisté pour les parlementaires à systématiquement insister sur leur portée annuelle. Le gouvernement devait demander un Supplementary Vote of Credit pour couvrir les dépenses avant le 31 mars et, en même temps, un nouveau Vote of credit pour le début de la nouvelle année financière. La commission des comptes publics a veillé à ce que tout crédit non consommé au 31 mars soit restitué à la Trésorerie.

Conclusion sur les expédients

43La seule différence de taille entre les deux pays pour financer la guerre porte sur le recours à l’emprunt. La France mène une politique de recours exclusif à l’emprunt et aux moyens de Trésorerie (papier-monnaie) tout au long du conflit. Jèze explique les conséquences :

  • 37  G. Jèze, Cours de science et de législation financière, Dépenses publiques, Théorie générale du Cr (...)

« Les résultats ont été ceux que l’on pouvait prévoir, et qui ne furent en fait prévus que par de très rares financiers : hausse formidable des prix, dépréciation considérable du franc, désorganisation financière et très grandes difficultés de restauration économique et financière pour l’après-guerre. Après coup, tout le monde, même les ministres des finances de la période de guerre, ont reconnu qu’on avait commis une faute lourde37 ».

  • 38Ibid., p. 373.
  • 39  G. Jèze, L’impôt extraordinaire sur le capital comme moyen de liquider les charges financières de (...)
  • 40  G. Jèze, L’impôt extraordinaire sur le capital comme moyen de liquider les charges financières de (...)

44Au Royaume-Uni, en revanche, Lloyd George annonce dès le début du conflit qu’il est un devoir moral de réduire le plus possible le recours à l’emprunt. Ses successeurs font de même en considérant que la période de guerre est la plus propice pour lever de forts impôts, en s’appuyant sur l’ensemble des classes sociales38. La différence entre les deux stratégies a peu d’effet sur le pouvoir budgétaire des Parlements. On observera toutefois qu’il était sans doute plus facile pour le Cabinet britannique d’obtenir l’aval d’une chambre des Communes docile pour un fort recours à l’impôt. En France, les choses étaient différentes. En témoigne l’opposition qui s’est prolongée après la guerre au projet d’impôt sur le capital39, au contraire du Royaume-Uni40.

III. La volonté commune de renforcer le contrôle parlementaire à partir de 1917

45Les parlementaires français et britanniques ont parfois protesté. Dans les deux cas, l’année 1917 marque un tournant. En France, les velléités de contrôle et de suivi des dépenses sont peu suivies d’effets. Au Royaume-Uni, la volonté marquée des parlementaires aboutit à un renforcement durable du contrôle.

A. Les velléités de contrôle des parlementaires en France

46Les efforts des parlementaires français aboutissent à un renforcement du rôle des commissions financières. En termes de contrôle, les choses sont moins évidentes, comme en témoigne le problème de la loi de règlement.

1. Le renforcement du rôle des commissions financières

  • 41  G. Jèze, Cours de science et de législation financière, Théorie générale du budget, op cit., p. 26 (...)

47En France, c’est par la loi que le contrôle en cours d’exécution du budget se renforce. Les parlementaires considèrent que le meilleur moyen est de concentrer le contrôle dans les commissions « pour contraindre les ministres à respecter la règle de la spécialité budgétaire et à se renfermer dans les crédits alloués par le Parlement41 ». La loi du 31 mars 1917 prescrit dans son article 12 la communication aux commissions financières des Chambres des rapports des contrôleurs des dépenses engagées et du corps de contrôle sur l’exécution du budget de chaque ministère. Quant à la loi du 30 juin 1917, son article 7 dispose :

« Les rapporteurs des commissions des finances des deux Chambres sont chargés de suivre et de contrôler d’une façon permanente l’emploi des crédits inscrits aux budgets des différents départements ministériels. Devront être fournis à ces rapporteurs tous les renseignements d’ordre budgétaire de nature à faciliter leur mission. De plus, un état des travaux en cours et de la situation des crédits leur sera communiqué le 1er octobre de chaque année ».

  • 42Ibid.

48La volonté est sans ambiguïté. Le résultat de l’article 7 l’est tout autant. Jèze explique que la « disposition n’est pas observée par l’administration qui a toujours manifesté la plus vive répugnance au contrôle parlementaire42 ». La disposition est même abrogée par une loi de 1920.

2. Le problème de la loi de règlement (des comptes)

49L’aboutissement du contrôle budgétaire est l’adoption de la loi de règlement des comptes. Cet acte permet au Parlement de valider une période d’exécution et de clore l’exercice financier correspondant. Il y a cependant en France un problème persistant dans le décalage entre l’année budgétaire concernée et le moment de l’adoption de la loi de règlement, comme en atteste le tableau nº 5.

  • 43  Les données du tableau nº 5 sont empruntées à l’étude de Luc Saïdj. Voir L. Saïdj, La loi de règle (...)

Tableau nº 5. Lois de règlement et décalage par rapport à l’année budgétaire43

        Année budgétaire        

        Loi de règlement        

        Années de décalage        

        1910        

     19-07-1921     

     11     

        1911        

     19-07-1921     

     10     

1912

09-02-1922

10

1913

06-12-1927

14

1914

06-06-1929

15

1915

12-03-1936

21

1916

28-12-1934

18

1917

23-06-1935

18

1918

17-02-1937

19

1919

17-02-1937

18

1920

06-02-1938

18

1921

22-02-1936

15

1922

06-02-1938

16

1923

06-02-1938

15

1924

06-02-1938

14

1925

06-02-1938

13

1926

13-01-1939

13

1927

13-01-1939

12

1928

13-01-1939

11

50Le tableau nº 5 montre bien que la loi de règlement a un rôle secondaire avant, pendant et après la guerre. Ce problème récurrent ne sera réglé qu’en 2001 avec l’obligation inscrite à l’article 46 de la LOLF du dépôt du projet de loi de règlement avant le 1er juin de l’année suivant celle de l’exécution du budget auquel il se rapporte. On remarque que la période de la Grande Guerre est celle au cours de laquelle le décalage avec l’année budgétaire est le plus grand et qu’il faut une décennie après la fin de la guerre pour que ce décalage diminue jusqu’au niveau d’avant la guerre. Ce décalage d’une durée de dix ans est cependant beaucoup trop important pour que la loi de règlement puisse être un quelconque instrument de contrôle de l’exécution budgétaire.

B. La volonté de contrôle des parlementaires britanniques

51Les efforts des parlementaires britanniques sont plus suivis d’effets qu’en France. Souvent, les débats portent sur des questions de détail, mais ils ont le mérite d’exister. Ils aboutissent au renforcement durable du contrôle des dépenses publiques.

1. Les débats minutieux des parlementaires britanniques

  • 44  Le système britannique des questions au gouvernement britannique a été importé en France sous la V(...)

52On trouve un bon exemple de contrôle parlementaire dans les débats du 24 juillet 1917. D.M. Mason propose un amendement visant à réduire de 100 livres sterling un Vote of Credit de 650 millions de livres sterling. L’objectif d’une telle proposition de modification portant sur un montant minime est de protester contre le caractère exorbitant des octrois. L’amendement est rejeté. Il ne faut pas en déduire que les parlementaires sont résignés. Les débats budgétaires pendant la guerre sont nourris. Paul Einzig compte cinq débats et des centaines de pages dans le Hansard (J.O. des débats) pour l’année 1915 seulement, ainsi que de très nombreuses questions parlementaires44 portant sur un contrat de service (Office of Works contract) au profit de M. Montague Meyer. Les parlementaires critiquent vivement le taux de la commission qui est accordé à celui-ci dans le négoce du bois pour la construction. Ils obtiennent gain de cause et le gouvernement révise les termes du contrat. Il y a plusieurs exemples de combats parlementaires semblables. Comme le souligne Paul Einzig, le zèle des parlementaires pour des questions en apparence minimes s’explique par le caractère limité de leurs pouvoirs en temps de guerre.

2. Le Select Committee on National Expenditure

  • 45P. Einzig, The Control of the Purse, Progress and Decline of Parliament’s Financial Control, op ci (...)

53Pendant la guerre, il faut un certain temps pour que les parlementaires se mobilisent pour s’assurer que l’énorme quantité de crédits accordés est utilisée de manière efficace. La commission des comptes publics veillait à ce que les crédits non dépensés à la fin de l’année financière ne soient pas économisés pour une utilisation après la guerre en dehors de tout contrôle parlementaire45. Un tournant, s’agissant du contrôle, intervient trois ans après le début de la guerre lorsque les parlementaires obtiennent du gouvernement qu’il consente à la création d’une commission spéciale : le Select Committee on National Expenditure. La résolution qui permet sa création date du 6 juillet 1917 et est déposée par le colonel Collins :

  • 46  La version française est une traduction personnelle. Texte original : « That this House is of the (...)

« Cette Chambre est d’avis, en raison de l’augmentation continue des dépenses, des impôts et taxes et de la dette, qu’une commission soit créée composée de membres de la Chambre, avec le pouvoir de contrôler les dépenses publiques, les ministres et les autres hauts fonctionnaires, et d’en faire rapport à la Chambre46 ».

  • 47  E. Allix, Traité élémentaire de science des finances et de législation financière française, op ci (...)
  • 48P. Einzig, The Control of the Purse, Progress and Decline of Parliament’s Financial Control, op ci (...)

54Cette commission a produit 26 rapports, et nombre de ses recommandations ont été suivies d’effets. Elle a ainsi obtenu la création de commissions spéciales qui ont fait des révélations fracassantes de gaspillages. Sur la base de ses recommandations, une commission permanente est instituée en 1919 pour l’examen des crédits : le National Expenditure Committee. Allix observe que son fonctionnement, après la guerre, marque « l’ingérence parlementaire dans la préparation du budget », comme c’est le cas en France avec la commission des finances47. La commission reste en activité pendant deux années après la fin des hostilités. Elle se montre particulièrement vigilante pour s’assurer que le gouvernement baisse le niveau des dépenses et le ramène à un niveau plus raisonnable48.

Conclusion sur les efforts de contrôle

55Au Royaume-Uni, les efforts des parlementaires ont un effet sur leurs pouvoirs de contrôle. En France, le renforcement des commissions financières fragilise le gouvernement sans améliorer la lisibilité de l’exécution budgétaire, l’accès aux comptes demeurant un problème de fond.

*
* *

  • 49  Traité de Versailles du 28 juin 1919, traité de Saint-Germain-en-Laye du 10 septembre 1919, traité (...)

56Si la guerre s’achève avec l’arrêt des combats, les questions budgétaires liées à la guerre ne s’arrêtent pas en 1918. Des traités sont signés entre 1919 et 192349 pour mettre un terme définitif à la guerre et il faut longtemps pour revenir à une certaine orthodoxie budgétaire. Nous avions posé une série de questions en introduction. Nous pouvons désormais répondre :

  1. Le Parlement se réunit-il régulièrement pour se prononcer sur les recettes et les dépenses ?
    Le Parlement se réunit régulièrement, mais vote des crédits en bloc. Au Royaume-Uni, la prévision est globalement meilleure qu’en France.

  2. Le Parlement est-il bien informé et peut-il contrôler l’exécution des recettes et des dépenses publiques ?
    Le Parlement n’est pas bien informé sur toutes les recettes et les dépenses publiques car l’information est difficile à obtenir. Le système comptable britannique permet cependant aux parlementaires d’avoir une bonne connaissance de l’exécution budgétaire, ce qui n’est pas le cas en France. Le problème de la loi de règlement illustre la faiblesse du contrôle.

  3. Le Parlement peut-il modifier les propositions budgétaires émanant du gouvernement ?
    Le Parlement peut modifier les propositions budgétaires émanant du gouvernement, mais une sorte d’union nationale a pour effet que les parlementaires soutiennent le gouvernement, dans les deux pays.

  4. Le Parlement se prononce-t-il avant que le gouvernement n’exécute des opérations budgétaires ?
    Le Parlement se prononce généralement avant que le gouvernement n’exécute des opérations budgétaires, mais il lui arrive de ratifier des crédits après leur consommation. De manière générale, ils ne connaissent pas le détail de ce qu’ils votent et n’ont guère le choix.

57Après 1918, les parlementaires s’appliquent à contrôler les dépenses de guerre. Cela aboutit à quelques améliorations structurelles au Royaume-Uni. En France, d’abord occupés à lutter contre le projet d’impôt sur le capital, les parlementaires français ne tireront que quelques enseignements de la Grande Guerre. Un peu plus tard, la Seconde Guerre obligera à recourir aux mêmes expédients budgétaires.

Notes

1Paul Einzig, The Control of the Purse, Progress and Decline of Parliament’s Financial Control, Londres, Secker & Warburg, 1959, p. 283.

2  Georges Lachapelle, Nos finances pendant la guerre, Paris, Librairie Armand Colin, 1915, p. 5-6.

3  Gaston Jèze, Cours de science et de législation financière française, Théorie générale du budget, Paris, Giard, 1922, p. 170-171.

4  G. Jèze, Traité de science des finances, Le budget, Paris, Giard et Brière, 1910, p. 9-42.

5  Pour une tentative de réponse plus complète à cette question, voir Alexandre Guigue, « La possibilité de l’étude comparée en droit budgétaire », Mélanges en l’honneur du Professeur Joël Molinier, Liber amicorum, Paris, LGDJ, Lextenso éditions, 2012, p. 311-324.

6  État détaillé des dépenses et des recettes d’une année donnée.

7  Différents auteurs se sont interrogés sur la question quoique en l’élargissant souvent au pouvoir financier dans son ensemble. Voici deux exemples : Hervé Message, « Peut-on mesurer le pouvoir budgétaire du Parlement ? », RFFP, nº 41, 1993, p. 14-29 ; Robert Hertzog, « Les pouvoirs financiers du Parlement », RDP, nº 1/2, 2002, p. 295. Un ouvrage collectif a aussi été consacré à la question, Loïc Philip (dir.), L’exercice du pouvoir financier du Parlement, Paris, Economica, PUAM, 1996, 152 p.

8  À la différence, par exemple, du Président américain, du Président de la IIe République ou, évidemment, de l’Empereur.

9  Gaston Jèze, Cours de science et de législation financière française, Théorie générale du budget, op cit., p. 235.

10  Alexandre Guigue, « Royaume-Uni », in Les finances publiques en Europe, Gilbert Orsoni (dir.), Paris, Economica, 2007, p. 417.

11  Le tableau nº 2 a été construit sur la base des règles budgétaires en vigueur sous la IIIe République.

12  G. Jèze, Cours de Science et de Législation Financière, Théorie générale du budget, op cit., p. 161 et 162.

13Ibid.

14Ibid.

15  Extrait in G. Lachapelle, Nos finances pendant la guerre, op cit., p. 28.

16  Le tableau nº 3 a été construit sur la base de la description budgétaire de G. Lachapelle, Nos finances pendant la guerre, op cit. L’année précise de l’adoption de la loi de règlement a été identifiée par Luc Saïdj. Luc Saïdj, « La loi de règlement et le développement du contrôle parlementaire de la Restauration à nos jours », RFFP, nº 51, 1995, p. 185.

17  L’objectif était clairement de lutter contre la démagogie des parlementaires. Alexandre Guigue, Les origines et l’évolution du vote du budget de l’État en France et en Angleterre, thèse - sous la direction de Geneviève Gondouin, Chambéry, 2005, p. 367-368.

18  Les standing orders sont des règles qui composent le règlement des chambres du Parlement britannique.

19  Edgar Allix, Traité élémentaire de science des finances et de législation financière française, Paris, Rousseau et Cie, 6e éd., 1931, p. 14.

20  L’interdiction ne deviendra absolue qu’en 1958, article 40 de la Constitution.

21  Georges Lachapelle précise que le « Parlement n’avait jamais voulu consentir à discuter un projet d’organisation des pouvoirs publics en temps de guerre », in Nos finances pendant la guerre, op cit., p. 241. Les assemblées des IIIe et IVe Républiques sont souvent critiquées pour avoir eu une puissance en temps de paix qui n’avait d’égale que leur impuissance en temps de guerre. La loi du 10 juillet 1940 par laquelle les assemblées se sabordent au profit du maréchal Pétain est un précédent qui justifiera l’insertion dans la Constitution de 1958 du célèbre article 16.

22  G. Lachapelle, Nos finances pendant la guerre, op cit., p. 240.

23Ibid., p. 242.

24Ibid.

25  G. Jèze, Cours de Science et de Législation Financière, Théorie générale du budget, op cit., p. 163.

26Ibid., p. 200.

27  Le tableau nº 4 est construit sur la base de l’analyse de Gaston Jèze, ibid.

28Ibid., p. 201.

29Ibid., p. 89.

30  G. Lachapelle, Nos finances pendant la guerre, op cit., p. 12.

31  G. Jèze, Cours de science et de législation financière, Théorie générale du budget, op cit., p. 91.

32Ibid.

33  Les sommes consacrées à la guerre ne sont d’ailleurs pas comparables, E. Allix, Traité élémentaire de science des finances et de législation financière française, op cit., XVIII.

34  Cela n’est pas sans rappeler le principe de l’abonnement caractéristique du Premier Empire français qui permettait à l’Empereur de disposer de crédits votés en bloc.

35  La version française est une traduction personnelle. Texte original : « beyond the ordinary grants of Parliament towards defraying the expenses which may be incurred during the year ending March 31st, 1915, for all measures which may be taken for the security of the country ; for the conduct of naval and military operations ; for assisting the food supply ; for promoting the continuance of trade, industry, business and communications whether by means of insurance or indemnity against risk or otherwise ; for relief of distress ; and generally for all expenses arising out of the existence of a state of war », in P. Einzig, The Control of the Purse, Progress and Decline of Parliament’s Financial Control, op cit., p. 279.

36  La version française est une traduction personnelle. Texte original : « to when from the nature of the services to be performed it was very difficult, if not impossible, to give any fairly approximate estimate of the amount required », ibid.

37  G. Jèze, Cours de science et de législation financière, Dépenses publiques, Théorie générale du Crédit public, Paris, Giard, 1922, p. 391-392.

38Ibid., p. 373.

39  G. Jèze, L’impôt extraordinaire sur le capital comme moyen de liquider les charges financières de la Guerre en Angleterre, Paris, Giard et Brière, 1920, p. 132 et suiv.

40  G. Jèze, L’impôt extraordinaire sur le capital comme moyen de liquider les charges financières de la Guerre, Paris, Giard et Brière, 1919, 98 p.

41  G. Jèze, Cours de science et de législation financière, Théorie générale du budget, op cit., p. 267.

42Ibid.

43  Les données du tableau nº 5 sont empruntées à l’étude de Luc Saïdj. Voir L. Saïdj, La loi de règlement et le développement du contrôle parlementaire de la Restauration à nos jours, op cit., p. 185.

44  Le système britannique des questions au gouvernement britannique a été importé en France sous la Ve République (1974).

45P. Einzig, The Control of the Purse, Progress and Decline of Parliament’s Financial Control, op cit., p. 281.

46  La version française est une traduction personnelle. Texte original : « That this House is of the opinion, in view of the continued growth of expenditure, taxation and debt, that a Committee be appointed consisting of Members of the House, with powers to review all national expenditure, examine Ministers and officials, and report to the House », in P. Einzig, The Control of the Purse, Progress and Decline of Parliament’s Financial Control, op cit., p. 286.

47  E. Allix, Traité élémentaire de science des finances et de législation financière française, op cit., p. 16.

48P. Einzig, The Control of the Purse, Progress and Decline of Parliament’s Financial Control, op cit., p. 287.

49  Traité de Versailles du 28 juin 1919, traité de Saint-Germain-en-Laye du 10 septembre 1919, traité de Neuilly du 27 novembre 1919, traité du Trianon du 4 juin 1920, traité de Sèvres le 10 août 1920, traité de Lausanne du 24 juillet 1923.

Auteur

Alexandre Guigue est maître de conférences en droit public à l’Université de Savoie-Mont-Blanc et vice-doyen chargé des relations internationales. Il a soutenu le 8 décembre 2005 une thèse portant sur Les origines et l’évolution du vote du budget de l’État en France et en Angleterre. Ses recherches portent notamment sur les finances publiques et le droit constitutionnel français, britannique et comparé. Il a récemment publié, avec F. Mear « La limitation des déficits publics et des endettements publics au Royaume-Uni », in Regards croisés sur la « règle d’or » des finances publiques des États européens, Gestion & Finances publiques, nº 1/2, janvier-février 2015, p. 28-29 ; « “La Constitution financière” du Royaume-Uni », in Aurélien Antoine (dir.), Le droit public britannique : état des lieux et perspectives, Paris, Société de Législation Comparée, 2015, vol. 27, p. 121-142 ; « L’enseignement et la recherche en finances publiques dans les pays anglo-saxons », Revue française de finances publiques, 2016, nº133, p. 61-70.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2016

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