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Finances publiques en temps de guerre, 1914-1918

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Florence Descamps
, 
Laure Quennouëlle-Corre

Ministres des Finances et Parlement : une collaboration sans heurts

Fabienne Bock

Texte intégral

  • 1  Archives nationales (Paris) désormais AN, Commission du Budget, Auditions, C 7560, 24 octobre 1917

1Durant toute la guerre et jusqu’à la fin de la 11e législature, le portefeuille des Finances n’a eu que quatre titulaires au sein de sept gouvernements. Deux d’entre eux n’ont fait qu’un bref passage dans la fonction : Joseph Noulens dans le premier gouvernement Viviani (14 juin-26 août 1914) et Joseph Thierry dans le cabinet Ribot (19 mars-7 septembre 1917). Député du Gers, inscrit au groupe de la Gauche radicale, Joseph Noulens est amené à présenter les mesures d’urgence imposées par l’entrée en guerre, lors de la session extraordinaire du 4 août 1914 : fin de la convertibilité du franc, moratoire des loyers et des effets de commerce, toutes mesures qui, conçues dans le cadre d’une guerre courte, vont être prorogées mais par d’autres ministres. Le remaniement du 26 août met fin à des fonctions qu’il n’aura exercées que quelques semaines. Quant à Joseph Thierry, inscrit au groupe de la Gauche démocratique, député des Bouches-du-Rhône (Marseille), qui détient le portefeuille des Finances dans le gouvernement Ribot, il fait clairement figure d’intérimaire, se bornant à poursuivre la politique menée par Alexandre Ribot depuis plus de deux ans, sans prendre d’initiative nouvelle, ce que relève son successeur, Louis-Lucien Klotz, qui fait remarquer à la commission du budget de la Chambre qu’en matière d’emprunt « rien n’était décidé avant son arrivée1 ».

  • 2  Les procès-verbaux de la Commission du Budget sont conservés aux Archives nationales sous les cote (...)

2Autant dire que la politique financière de la France en guerre a été le fait de deux hommes : Alexandre Ribot, ministre des Finances du gouvernement Viviani (26 août 1914-29 octobre 1915) et des deux cabinets Briand (29 octobre 1915-19 mars 1917), qui n’abandonne la fonction que pour devenir président du Conseil et ministre des Affaires étrangères (20 mars-12 septembre 1917) ; Louis-Lucien Klotz, titulaire du portefeuille des Finances dans les gouvernements Painlevé (12 septembre 1917-7 novembre 1917) et Clemenceau (13 novembre 1917-18 janvier 1920). C’est donc sur ces deux personnalités qu’il convient de s’attarder, sur leur longévité à la tête d’un des ministères les plus importants des gouvernements de guerre. En face d’eux, les deux Chambres, appelées à voter les lois de finances dès qu’elles reprennent leur rôle législatif (session extraordinaire des 22-23 décembre 1914 et sessions ordinaires de 1915 à 1919) et surtout leurs commissions : Commission du Budget pour la Chambre des députés, Commission des Finances pour le Sénat. Leur fonction réglementaire est de rapporter les projets de lois de finances et d’élaborer le texte qui sera soumis au vote des assemblées. Durant la guerre, elles y adjoignent la tâche de contrôler le gouvernement, convoquant régulièrement ministres et président du Conseil pour des « auditions » auxquelles ils sont contraints de se rendre. Les débats de ces commissions n’étant pas publics, les interventions des membres du gouvernement comme les interpellations dont ils sont l’objet apportent un éclairage différent des déclarations des uns et des autres en séance publique2.

I. Le choix des hommes

  • 3  Jean Garrigues, « Alexandre Ribot, des principes libéraux au pragmatisme de guerre », Presses de S (...)
  • 4  Alexandre Ribot, Lettres à un ami. Souvenirs de ma vie politique, Paris, Editions Bossard, 1924.
  • 5  Raymond Poincaré, Au service de la France, t. V, L’Invasion, 1914, Paris, Plon, 1928, p. 183.

3Le 26 août 1914, en l’absence des Chambres – ce qui constitue une infraction aux lois constitutionnelles et une première sous la IIIe République –, le président du Conseil René Viviani procède à un important remaniement ministériel et offre le portefeuille des Finances à Alexandre Ribot. Jean Garrigues a montré3 que ce républicain modéré, libéral bon teint, avait manifesté un certain goût pour les questions financières et fiscales au cours de sa longue carrière (député de Saint-Omer de 1878 à 1909, puis sénateur du Pas-de-Calais jusqu’à sa mort en 1923). Mais ses dernières responsabilités ministérielles remontent à 1895 et, au lendemain des élections législatives de mai 1914, pressenti par Poincaré pour former un gouvernement, il échoue, la Chambre lui ayant refusé la confiance le 13 juin, le jour même où il présentait son cabinet. On ne voit rien là qui le qualifie positivement pour détenir un portefeuille aussi important. C’est donc plutôt du côté des délicats équilibres politiques mis en œuvre par Viviani qu’il faut chercher les raisons de ce choix. Le nouveau gouvernement doit refléter l’Union sacrée que les parlementaires ont acclamée le 4 août : deux représentants du groupe socialiste y faisant leur entrée, Jules Guesde et Marcel Sembat, il faut aussi donner des gages à la droite modérée. Il convient également d’assurer la représentation du Sénat au sein du cabinet, en choisissant des hommes qui ne portent pas ombrage à Clemenceau… Ce seront Gaston Doumergue (Colonies), Jean-Baptiste Bienvenu-Martin (Travail et Prévoyance sociale) et Alexandre Ribot aux Finances. Dans ses souvenirs4, celui-ci donne deux indications sur les conditions de son entrée au gouvernement. Il évoque une réunion, le 26 août, à laquelle l’a convié Clemenceau en compagnie des présidents des deux Chambres, lesquels se rendent ensuite chez Poincaré pour lui exprimer « les craintes qu’ils éprouvaient » concernant le remaniement ministériel. Plus loin, il ajoute que Viviani a demandé que le ministère des Finances lui soit attribué. Poincaré se contente de noter « que tout le monde (le) reconnaît comme un de nos plus grands parlementaires5 ». C’est donc à un professionnel de la politique – 36 ans de carrière parlementaire – qu’il est fait appel, sans référence à une quelconque expertise en matière de Finances : depuis son bref passage au ministère des Finances en 1895, il n’a guère marqué le débat public, si ce n’est par son opposition à la mise en place de l’impôt sur le revenu lors des débats au Sénat. Il n’en restera pas moins aux Finances pendant 31 mois et sous trois gouvernements.

4Le cas de Louis-Lucien Klotz est assez différent. Beaucoup plus jeune qu’Alexandre Ribot, il a 46 ans en 1914, il est député de Montdidier (Somme) depuis 1898. Inscrit au groupe radical-socialiste à ses débuts, on le trouve ensuite dans diverses formations de centre gauche. En 1914, il fait partie du groupe de l’Union républicaine radicale et socialiste (aux côtés de Millerand, Barthou, Tardieu). Il a été cinq fois ministre des Finances entre 1910 et 1913 (2e cabinet Briand, cabinets Caillaux, Poincaré, 3e et 4e cabinets Briand) et ministre de l’Intérieur dans le ministère Barthou (22 mars-2 décembre 1913), soit une présence quasi ininterrompue dans les gouvernements – de courte durée – qui précèdent la guerre, essentiellement aux Finances. Il semble donc plus qualifié que Ribot pour reprendre ce portefeuille durant la guerre, encore que les conditions radicalement nouvelles créées par le conflit jettent un doute sur la valeur de l’expérience acquise en temps de paix.

  • 6  AN, 429 AP 15. Matériaux pour une biographie de L.-L. Klotz.

5Officier de réserve, il est mobilisé en août 1914 comme chef d’escadron et affecté au gouvernement militaire de Paris, où il est chargé de la censure jusqu’en novembre 1914. Il choisit alors de revenir siéger à la Chambre. Désigné par son groupe pour le représenter au sein de la Commission du Budget, il en devient le président le 4 novembre 1915 (élu contre Joseph Noulens) quand Étienne Clémentel abandonne la fonction pour entrer au gouvernement Briand. Il semble alors tout désigné pour prendre le portefeuille des Finances dans le gouvernement Ribot formé le 19 mars 1917 (celui-ci ayant choisi d’abandonner les Finances pour se réserver les Affaires étrangères). Mais il ne se voit offrir que le ministère des Travaux publics, une proposition qu’il décline. Une lettre de Ribot justifie en ces termes ce qui constitue sans doute pour Louis-Lucien Klotz une cruelle déception : « le Conseil a pensé qu’il serait préférable en ce moment que vous gardiez la présidence de la Commission du Budget6 ». Il est probable que c’est l’opposition des socialistes à son entrée au gouvernement qui lui a valu cette déconvenue. C’est donc Joseph Thierry qui hérite du ministère, où il ne jouera qu’un rôle très effacé. De fait, c’est au sein du gouvernement Painlevé, constitué sans les socialistes en septembre 1917, que Klotz accède à ce portefeuille tant désiré, qu’il conserve au sein du gouvernement Clemenceau. Il est remplacé à la tête de la Commission du Budget par Raoul Péret (Gauche radicale). Notons que le portefeuille des Finances mais aussi la présidence de la Commission du Budget, qui est traditionnellement considérée comme un tremplin vers l’exercice de fonctions ministérielles, sont confiés à des parlementaires du centre, voire du centre droit, et échappent aux formations de gauche, parti radical-socialiste inclus.

II. Prévoir et évaluer les dépenses de guerre

  • 7  Le Sénat ne procède à la ratification de l’ensemble des décrets pris entre août et décembre 1914 q (...)
  • 8  L’exécutif renonce à ses prérogatives : il ne prononcera pas la clôture des sessions, les deux Cha (...)

6On sait que la loi du 5 août 1914 avait donné au gouvernement, en l’absence des Chambres, tous pouvoirs en matière financière. Cette situation exceptionnelle prend fin avec la session extraordinaire du Parlement des 22 et 23 décembre 1914 (au cours de laquelle la Chambre des députés ratifie les décrets pris en son absence7), et surtout avec l’ouverture de la session ordinaire le 8 janvier 1915 : le Parlement retrouve alors son droit fondamental de contrôler les finances publiques. Pourtant, cela ne se traduit pas par un retour aux pratiques légales de la IIIe République, qui supposent qu’un projet de budget, rapporté par la commission compétente soit soumis au vote et adopté dans les mêmes termes par les deux Chambres, qui disposent rigoureusement des mêmes prérogatives. Tout au long de la guerre, le ministre des Finances se trouve dans l’incapacité de soumettre au vote un budget annuel et se limite à demander le vote de crédits provisoires : l’accroissement des dépenses de guerre – essentiellement en matériels – est si vertigineux, si incontrôlable semble-t-il, qu’une anticipation annuelle de leur montant paraît hors de portée. Lors de la session extraordinaire des 22 et 23 décembre 1914, Alexandre Ribot a demandé et obtenu des Chambres le vote de crédits pour une durée de six mois, soit « 6 douzièmes provisoires », courant jusqu’au mois de juin 1915. Or, le 7 mai 1915, le ministre annonce à la Chambre des députés qu’il demandera des crédits pour une durée réduite à trois mois, le prochain vote étant prévu pour le mois de septembre. Les Chambres obtiennent ainsi l’assurance de continuer à siéger8 et de participer à la conduite du pays en guerre, alors que de nombreux parlementaires avaient exprimé la crainte d’être autoritairement mis en congé par l’exécutif.

7Ce modus vivendi implique cependant de grandes lourdeurs. Bien qu’il ne s’agisse pas d’un véritable budget, les demandes de crédits provisoires sont cependant spécifiées par chapitre. Cela suppose que, tous les trois mois, le ministre demande aux ministères et surtout aux plus « dépensiers », Guerre, Armement, Marine, puis Ravitaillement à partir de 1917, de lui communiquer leurs prévisions de dépenses. Il établit alors un document qu’il communique à la Commission du Budget à la Chambre, et à celle des Finances au Sénat. Celles-ci élaborent un rapport sur lequel chaque assemblée se prononce ensuite. En cas de divergence, une navette entre les deux Chambres permet d’aboutir à un texte commun (puisque les institutions de la IIIe République prévoient les mêmes prérogatives aux deux assemblées). Le ministre est généralement convié à défendre son projet devant chacune des commissions, lors d’une audition à laquelle il ne peut se soustraire… Alexandre Ribot se plaint d’ailleurs de cette procédure quand, le 3 mars 1917, il déclare à la Commission du Budget :

  • 9  AN, Commission du Budget, auditions, CC 7559, audition du 3 mars 1917.

« Notre méthode de procéder par cahiers trimestriels n’est pas la bonne. Elle ne permet pas de serrer de près les dépenses et elle donne au Parlement une garantie superflue contre la mise en vacances ; car en réalité c’est contre la clôture des sessions qu’on a demandé ces budgets trimestriels. Mais c’est un très mauvais système […] j’écris à mes collègues qui ont 15 ou 20 jours pour préparer leur budget, et je n’ai pas le temps de revoir leurs propositions9… »

8Il ajoute qu’il n’est cependant pas prêt à affronter la Parlement sur ce sujet : il faut rappeler que les jours du deuxième cabinet Briand sont alors comptés et que Ribot aspire à diriger le ministère suivant…

9Au vote des douzièmes provisoires, s’ajoute celui des « crédits additionnels », non prévus lors de l’élaboration de la demande des crédits provisoires. Ils donnent lieu également à des rapports des deux commissions, adoptés par elles et souvent assortis de l’audition du ministre, puis au vote des Chambres. Président de la Commission du Budget, Louis-Lucien Klotz avait proposé que le ministre présente un budget des dépenses ordinaires, soit à l’exclusion du financement de la guerre. Devenu ministre des Finances, il présentera effectivement, en décembre 1917, un tel budget, celui-ci ne représentant toutefois qu’une bien faible partie de l’ensemble des dépenses.

10Que ce soit lors des réunions des commissions ou des séances plénières des deux assemblées, les dépenses militaires sont acceptées sans véritable discussion, seules les dépenses civiles donnant lieu à des critiques malgré leur caractère proportionnellement très réduit. Les douzièmes provisoires sont donc votés à l’unanimité, y compris par les députés socialistes sous le gouvernement Clemenceau. On ne note, tout au long de la période, qu’un ou deux votes hostiles, émanant de députés qui visent à signifier une opposition de principe au gouvernement et à la conduite de la guerre par le haut commandement et non à sanctionner les dépenses prévues. En fait tous les parlementaires partagent le point de vue des ministres des Finances : il n’est pas possible de couper dans les dépenses liées à la défense nationale sous peine de mettre celle-ci en danger et de prendre cette responsabilité aux yeux du pays. Or ces dépenses augmentent de façon vertigineuse : les demandes de crédits passent de 6,5 milliards en 1914 à 22,8 milliards en 1915, 32,9 milliards en 1916, 41,7 milliards en 1917, 54,5 milliards en 1918. Rappelons qu’avant la guerre, le budget de l’État avoisinait les 5 milliards… certes en francs-or et la dépréciation monétaire doit être prise en compte, mais elle ne rend pas compte de la multiplication par dix des dépenses, qui traduisent essentiellement le coût croissant des matériels d’artillerie.

III. Financer la guerre

11Comment le pays a-t-il financé ces énormes dépenses ?

A. Une politique de l’emprunt

  • 10  Bertrand Blancheton, Le pape et l’empereur, Paris, Albin Michel, 2001.
  • 11  AN, Commission du Budget, auditions, CC 7559, audition du 3 mars 1917.
  • 12  AN, Commission du Budget, auditions, CC 7558, audition du 9 mars 1916.
  • 13  Octave Homberg, Les coulisses de l’histoire. Souvenirs 1898-1928, Paris, Fayard, 1928.

12Pour l’essentiel, le gouvernement a eu recours aux avances de la Banque de France, aux emprunts, en France et auprès des Alliés (Grande-Bretagne et États-Unis), à l’augmentation de la circulation fiduciaire, entraînant une forte inflation, et enfin, très secondairement, à l’impôt. Les rapports de l’État et de la Banque de France ont été très précisément étudiés par Bertrand Blancheton10 et je me bornerai à signaler que les augmentations du plafond des avances de la Banque de France comme le lancement et le montant des emprunts de la défense nationale ont été soumis au vote des Chambres, sans jamais rencontrer de contestation de la part des parlementaires. En revanche, les emprunts auprès des Alliés ne leur sont pas soumis : en mars 1917, Ribot accepte de détailler oralement les conventions passées avec l’Angleterre, mais refuse de communiquer les textes écrits au motif qu’ils mettent en cause le gouvernement anglais11. Il précise qu’entre avril 1915 et juillet 1916, l’Angleterre a ouvert 302 millions de livres de crédits, soit plus de 8 milliards de francs, et « qu’on a envoyé 2,6 milliards en or soit 30 % des crédits », mais ces informations ne seront pas reprises en séance publique des assemblées. De même, les rapports avec la banque Morgan, par laquelle transitent emprunts et paiements aux Etats-Unis, ne sont que brièvement évoqués dans la séance de la Commission du Budget du 9 mars 191612. Le député socialiste Alexandre Varenne attaque Morgan, « cette banque républicaine » qu’il juge « politique », mais Ribot, tout en niant avoir à son égard un quelconque engagement, la défend fermement et se plaint de l’hostilité manifestée à son égard par la commission des Chemins de fer de la Chambre, qui a retardé certains approvisionnements ; il ajoute : « Je n’ai pas cessé d’indiquer au ministre de la Guerre qu’il était absolument libre, s’il y trouvait avantage à transiter en dehors, qu’il n’avait qu’à prévenir Morgan ». De son côté, cependant, l’envoyé de Ribot, le banquier Octave Homberg, se plaint des difficultés qu’il rencontre à lancer des emprunts aux États-Unis, tant du fait des accords avec Morgan que de la concurrence des envoyés d’autres ministères pour traiter achats et crédits. Il conclut surtout que le pays a une tradition d’emprunteur et non de prêteur13… Quoi qu’il en soit de ces escarmouches, somme toute secondaires, ni dans les commissions ni dans les séances plénières Alexandre Ribot ne rencontre de véritable contestation de sa politique d’emprunts en France et à l’étranger. Son successeur Louis-Lucien Klotz, qui, en tant que président de la commission, ne l’avait guère mis en difficulté, bénéficiera de la même adhésion à ses projets d’emprunts nationaux présentés en octobre 1917 et en septembre 1918. Le 17 septembre 1918, il déclare avec une certaine approximation mais beaucoup d’optimisme et sans être contredit : « les sommes à la disposition du public s’élèvent certainement à 600 milliards » (comprenant ce qui reste d’or, 27 milliards de la dette flottante, les bons du Trésor et 30 milliards de billets en circulation). Bref, ni la politique de l’emprunt ni ses modalités n’ont été contestées par les Chambres. Mais y avait-il d’autres solutions ? Il est évident que les rentrées fiscales étaient bien loin de répondre aux besoins.

B. L’impôt qui divise

13La question de l’impôt sur le revenu a cependant révélé des divergences entre Alexandre Ribot et la Commission du Budget. Comparée fréquemment à l’Angleterre, où l’income tax est bien établie et où les rentrées fiscales permettent de financer une partie des dépenses de guerre, la situation de la France est en effet difficile. Le système fiscal, datant pour l’essentiel de la période de la Révolution, est d’un faible rapport. Le Sénat a finalement voté, à la veille de la guerre, la proposition d’impôt sur le revenu présentée par Joseph Caillaux en 1907 et adoptée par la Chambre en 1909. Ribot, qui s’était opposé au vote lors des précédents débats, s’est cette fois rangé dans la majorité qui l’a adopté. La loi est promulguée le 15 juillet 1914. C’est un impôt général sur les revenus qui s’ajoute aux impôts directs existants (foncier, mobilier, patente, portes et fenêtres). Après l’entrée en guerre, sa mise en application est reportée d’un an par décret du gouvernement. Alexandre Ribot souhaite un nouveau report, mais il doit déclarer à la Chambre, le 16 décembre 1915 :

  • 14JO, DP, CD, 16 décembre 1915.

« La Commission du Budget, à une très grande majorité et sans distinction de partis, nous demande de faire la première application, l’année prochaine, de la loi votée en 1914, qui a établi un impôt général sur le revenu […] qui a été ajourné d’un an à la demande du gouvernement14 ».

  • 15JO, DP, CD, 28 décembre 1915.

14Après avoir évoqué les nombreuses difficultés techniques que soulève ce projet, rappelant que la moitié, voire les deux tiers des contrôleurs des contributions directes sont aux armées, ce qui rendra son application difficile et de faible rendement, il s’en remet au vote de la Chambre. Celle-ci suit la proposition de sa commission et, après modification par le Sénat, adopte la proposition de mise en recouvrement de l’impôt pour les revenus de 1915 avant le 31 décembre 1916, par 367 voix contre 15415, ce qu’entérine le décret d’application du 15 janvier 1916.

  • 16  AN, Commission du Budget, auditions, CC 7558, audition du 17 mars 1916.
  • 17  AN, Commission du Budget, auditions, CC 7558, audition du 16 mars 1916.

15C’est en liant les questions fiscales au problème général du financement de la guerre que le groupe socialiste de la Chambre manifeste ses réserves envers la politique suivie depuis août 1914, sans pour autant aller jusqu’à refuser son vote au projet ministériel. Le 17 mars 1916, Vincent Auriol, après avoir assuré que les socialistes voteraient les douzièmes provisoires pour le deuxième trimestre de 1916, lit une résolution du groupe qui critique « l’improvisation d’expédients de trésorerie » opérée par le gouvernement en l’absence du Parlement alors qu’il aurait été nécessaire d’augmenter les taxes, « précédant et gageant les emprunts16 ». Des impôts directs sur la fortune auraient permis non seulement de « redresser l’injustice des impôts indirects » mais « d’assurer le service des intérêts de la dette nouvelle, de grever le moins possible l’avenir ». Et il conclut : « l’emprunt toujours l’emprunt, telle est, je ne dis pas la politique, mais le laisser-faire du gouvernement ». Ribot, auditionné par la Commission du Budget le 9 mars 1916, lui avait répondu par avance17 : « il n’y a rien de plus difficile que d’établir des impôts nouveaux en temps de guerre ». Il ajoutait : « je ne peux pas augmenter les impôts directs sans augmenter les impôts indirects. La proposition ne passerait pas devant le Parlement » (c’est le Sénat, dont il connaît bien les positions, qui est visé). Considérant que la loi a laissé de nombreuses lacunes (par exemple, seule la terre est taxée, non les revenus agricoles), il concluait qu’il aurait volontiers doublé les impôts directs, mais qu’il ne pouvait le faire « car ce serait doubler les injustices ». À ces arguments qui rappellent son opposition antérieure à la mise en place de l’impôt sur le revenu, s’ajoute l’évocation des difficultés techniques pour les contribuables face à leur déclaration de revenus.

16La loi du 31 décembre augmente légèrement la fiscalité directe : elle porte de 10 % à 12,5 % le taux de l’impôt sur le revenu. Puis la loi du 31 juillet 1917 modifie la fiscalité directe en supprimant les « quatre vieilles » (foncier, mobilier, patente, portes et fenêtres). Elle crée six impôts cédulaires qui s’ajoutent à l’impôt sur le revenu global et frappent de façon inégale les diverses catégories de revenus. Les revenus sont donc taxés de deux façons superposées : l’impôt par catégorie de revenu ou cédulaire (propriétés, valeurs mobilières, traitements et salaires, bénéfices des exploitations agricoles, bénéfices industriels et commerciaux, bénéfices des professions non commerciales), chaque catégorie ayant son taux propre. Un impôt général sur le revenu atteint une deuxième fois les revenus nets déjà touchés.

  • 18  AN, CC 7559, auditions, Commission du Budget, audition du 8 septembre 1916.
  • 19  Cette question a été abordée lors des journées d’études de février 2016 sur la fiscalité pendant l (...)

17Mais au total, le rendement de l’impôt est faible, affecté par la situation de guerre : le 8 septembre 1916, Ribot annonce à la Commission du Budget : « Il a été recouvré effectivement 700 375 000 pendant les deux années de guerre […] on peut estimer qu’une somme globale de 900 447 000 serait entrée dans les caisses du Trésor en temps de paix à titre d’impôts ou revenus publics18 », cette somme comprenant les rentrées de la fiscalité indirecte, elle-même affectée par la baisse du commerce international (douanes) et la rétraction de certaines activités intérieures (les taxes sur l’alcool, en particulier, ont diminué depuis l’adoption de la nouvelle loi contre l’alcoolisme, votée en 1915). Au total, des rentrées qui n’atteignent même pas 1 milliard de francs, une somme dérisoire au regard des besoins de la défense nationale. Quant à l’impôt sur les bénéfices de guerre, dont le Parlement a voté le principe, sa mise en application rencontrera bien des difficultés19.

IV. Contrôler les dépenses de guerre ?

  • 20  Déclaration d’Alexandre Ribot à la Commission du Budget, AN, CC 7559, auditions, 8 septembre 1916.

« Je ne puis que payer ce qui est un métier très dur en temps de guerre20. »

18S’il est impossible d’augmenter les rentrées fiscales, aurait-on pu envisager de réduire les dépenses ? Les diverses interventions d’Alexandre Ribot égrènent une litanie de déclarations d’impuissance.

19Le 9 mars 1916, il déclare à la Commission du Budget :

  • 21Ibid., CC 7558, 9 mars 1916.

« Je ne sais pas ce que seront les dépenses du trimestre prochain. Il faut dépenser tout ce qui est indispensable […] Je crois avec vous qu’on pourrait faire des économies, mais ce n’est pas le ministre des Finances qui peut les faire […] Il y aurait d’autres économies à faire. Je ne peux pas les faire. C’est tellement divisé et c’est l’esprit général qui pousse à la dépense21 ».

20Et le 8 septembre 1916, répondant à une intervention de Klotz qui lui demande de « serrer les dépenses », il rétorque :

  • 22Ibid., CC 7559, 8 septembre 1916.

« Je ne le puis pas. On fait des programmes d’artillerie. Je ne puis les contrôler et m’y opposer. Le ministre des Finances ne peut pas prendre cette responsabilité. La commission ne le permet pas elle-même… M. Albert Thomas insiste pour qu’en principe on l’autorise à engager toutes ces dépenses. Je lui dis que ce n’est pas la peine d’inscrire ces crédits puisque certains ne seront pas dépensés […] En temps de guerre, nous considérons les crédits comme des crédits de paiement parce que le crédit d’engagement de dépense est conditionné par le programme que vous approuvez. […] Les services reculent toujours à avoir des crédits supérieurs aux possibilités. Je les serre de plus en plus près22. »

21Simple payeur face aux demandes toujours croissantes émanant du responsable des fabrications de guerre, Albert Thomas, sous-secrétaire d’État aux Munitions, puis ministre de l’Armement (deuxième cabinet Briand, 12 décembre 1916), Ribot fait remarquer que la commission elle-même ne tolérerait pas des coupes dans les crédits de guerre. On reste d’ailleurs interloqué devant la teneur du débat sur les économies qui s’engage à la commission du budget le 9 mars 1915 : la diminution du nombre des chevaux va entraîner une baisse de la consommation d’avoine aux armées ! Pour le reste, la commission accepte les explications du ministre, qui fait remarquer que, au-delà du Parlement, c’est l’opinion publique qui ne comprendrait pas une restriction des crédits. Mais Ribot avance aussi une autre explication. C’est seulement le 8 septembre 1916, soit deux ans après sa prise de fonction, que Ribot peut annoncer à la commission :

  • 23Ibid.

« J’ai établi au ministère un agent de liaison, M. Simon, Inspecteur des Finances de première classe, qui vérifie les comptes. Il passe toutes ses journées à l’Artillerie, à l’Intendance, et il m’apporte des renseignements extrêmement précieux. Je suis ainsi de près le travail qui se fait23 ».

22Plus qu’une désorganisation liée à la mobilisation de ses agents, l’information révèle l’impréparation du ministère des Finances à la situation de guerre et l’improvisation qui, peu à peu, tente d’y pallier. Comme les ministères dépensiers eux-mêmes – Albert Thomas l’a regretté à maintes reprises –, il est démuni des moyens de contrôler les innombrables marchés de guerre. Ce sont les parlementaires qui tenteront de le faire en créant, à la fin de l’année 1915, dans chaque assemblée, une commission des Marchés dont les travaux s’étendront jusqu’au milieu des années 1930. Quant à Klotz, devenu ministre des Finances, il ne parle plus de « serrer les dépenses » : membre du gouvernement Clemenceau, dont le leitmotiv est : « je fais la guerre », il n’est guère incité à mettre en cause les dépenses liées à la défense nationale.

Conclusion

23Durant la Grande Guerre, les relations entre ministres des Finances et Parlement ont été aisées. Allant au-delà de l’esprit de l’Union sacrée, et encore sous le gouvernement Clemenceau, les parlementaires expriment peu de critiques à l’égard de la politique menée par Ribot et Klotz. Certes, les socialistes regrettent la politique d’emprunts, entamée en l’absence du Parlement et poursuivie quatre années durant, et l’insuffisance du recours à l’impôt. Mais cela ne les conduit pas à refuser le vote des crédits. L’impératif de la défense nationale s’impose à tous et désarme les éventuelles oppositions.

  • 24  Cf. Philippe Bèzes, Florence Descamps, Sébastien Kott, Lucile Tallineau (dir), L’invention de la g (...)

24Les débats au sein de la Commission du Budget révèlent la proximité des députés et des ministres : sous la IIIe République, un ministre n’est après tout qu’un ancien et un futur parlementaire et non un expert. Certes, au début du conflit, nul ne pouvait envisager le montant extraordinaire des dépenses qui seraient à la charge de l’État et placées sous la responsabilité du ministre des Finances. Mais, alors que dans d’autres domaines et surtout à la fin de la guerre, on voit se dessiner une tendance à faire appel à des ministres non parlementaires et plus techniciens (Claveille aux Transports et aux Travaux publics, Loucheur à l’Armement, Vilgrain au Ravitaillement), le portefeuille des Finances reste aux mains d’élus chevronnés dont on ne questionne pas la compétence. On peut alors penser que ce ministère n’apparaît pas comme devant conduire une politique financière. Comme le constatait Ribot, il ne peut que payer, étant entendu que l’emprunt fournira les subsides indispensables. Eut-il eu les moyens d’agir autrement ? Avant le déclenchement du conflit, le ministère des Finances n’est pas un « grand ministère » et la mobilisation affectera lourdement ses effectifs. Ce sont les leçons tirées de ce fonctionnement difficile qui conduiront ensuite à le renforcer24.

Notes

1  Archives nationales (Paris) désormais AN, Commission du Budget, Auditions, C 7560, 24 octobre 1917.

2  Les procès-verbaux de la Commission du Budget sont conservés aux Archives nationales sous les cotes CC 7543 à 7557. Les auditions des membres du gouvernement sont regroupées sous les cotes CC 7558 à 7561. Les P.-V. de la Commission des Finances du Sénat sont en ligne, mais ils ne présentent que des résumés des débats.

3  Jean Garrigues, « Alexandre Ribot, des principes libéraux au pragmatisme de guerre », Presses de Sciences-Po, Histoire @Politique, 2012/1, nº 16, p. 3-14.

4  Alexandre Ribot, Lettres à un ami. Souvenirs de ma vie politique, Paris, Editions Bossard, 1924.

5  Raymond Poincaré, Au service de la France, t. V, L’Invasion, 1914, Paris, Plon, 1928, p. 183.

6  AN, 429 AP 15. Matériaux pour une biographie de L.-L. Klotz.

7  Le Sénat ne procède à la ratification de l’ensemble des décrets pris entre août et décembre 1914 qu’au cours du printemps 1915.

8  L’exécutif renonce à ses prérogatives : il ne prononcera pas la clôture des sessions, les deux Chambres décidant seules de leurs vacances annuelles.

9  AN, Commission du Budget, auditions, CC 7559, audition du 3 mars 1917.

10  Bertrand Blancheton, Le pape et l’empereur, Paris, Albin Michel, 2001.

11  AN, Commission du Budget, auditions, CC 7559, audition du 3 mars 1917.

12  AN, Commission du Budget, auditions, CC 7558, audition du 9 mars 1916.

13  Octave Homberg, Les coulisses de l’histoire. Souvenirs 1898-1928, Paris, Fayard, 1928.

14JO, DP, CD, 16 décembre 1915.

15JO, DP, CD, 28 décembre 1915.

16  AN, Commission du Budget, auditions, CC 7558, audition du 17 mars 1916.

17  AN, Commission du Budget, auditions, CC 7558, audition du 16 mars 1916.

18  AN, CC 7559, auditions, Commission du Budget, audition du 8 septembre 1916.

19  Cette question a été abordée lors des journées d’études de février 2016 sur la fiscalité pendant la Grande Guerre.

20  Déclaration d’Alexandre Ribot à la Commission du Budget, AN, CC 7559, auditions, 8 septembre 1916.

21Ibid., CC 7558, 9 mars 1916.

22Ibid., CC 7559, 8 septembre 1916.

23Ibid.

24  Cf. Philippe Bèzes, Florence Descamps, Sébastien Kott, Lucile Tallineau (dir), L’invention de la gestion des finances publiques, vol. II, Paris, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2013.

Auteur

Fabienne Bock est professeur émérite d’histoire contemporaine à l’université de Paris-Est-Marne-la Vallée. Elle a publié Un parlementarisme de guerre, Éditions Belin, 2002 et plusieurs articles concernant la Grande Guerre : « Clemenceau président de la Commission des Affaires étrangères et de la Commission de l’Armée du Sénat, in Clemenceau et la Grande Guerre, 1906-1929, Geste éditions, 2010, « L’impossible gestion des finances publiques pendant la Grande Guerre », in Philippe Bezes, Florence Descamps, Sébastien Kott, Lucile Tallineau (dir.) L’invention de la gestion des finances publiques, du contrôle de la dépense à la gestion des services publics (1914-1967), vol. II, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2013, p. 17-25, http://books.openedition.org/igpde/2886, « Governments, Parliaments and Parties (France) », in : 1914-1918-online. International Encyclopedia of the First World War, sous la direction de Ute Daniel, Peter Gatrell, Oliver Janz, Heather Jones, Jennifer Keene, Alan Kramer, et Bill Nasson, Freie Universität Berlin, Berlin, 2015, (DOI) : http://dx.doi.org/10.15463/ie1418.10655.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2016

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