Version classiqueVersion mobile

Finances publiques en temps de guerre, 1914-1918

 | 
Florence Descamps
, 
Laure Quennouëlle-Corre

Deux figures du front financier : Alexandre Ribot et Louis-Lucien Klotz

Michel Margairaz

Texte intégral

  • 1  Nous avons consulté les fonds des archives économiques et financières, les archives historiques de (...)

1Les deux principaux ministres français des Finances de la Grande Guerre ne sont pas inconnus des historien-nes et les multiples manifestations scientifiques organisées à l’occasion du Centenaire de la déclaration de guerre ont apporté des éléments nouveaux à ce sujet. Nous voudrions cependant tenter, grâce à des sources peu explorées1 de tracer, à travers ces deux personnalités, les grandes lignes de la politique de financement de la guerre et des pratiques effectives qui les ont accompagnées. Il s’agit de mesurer, autant qu’il est possible dans les sources, à l’échelle particulière de chacun des deux ministres, quelle a été la marge de manœuvre des responsables majeurs des Finances et leur manière propre d’en user.

2Pour cela, il faut inscrire l’action des deux ministres dans un contexte marqué par quatre types de contraintes.

3D’abord, un large consensus fondamental, celui de l’Union sacrée – qui, on le sait, dure au moins jusqu’à l’automne 1917 – sur la nécessité de conduire et de financer la guerre. Ensuite, la logique fonctionnelle du ministre responsable des Finances, qui se doit d’assurer l’équilibre des charges et des ressources au sein d’une hiérarchie et d’un jeu complexe d’acteurs, où se heurtent tout à la fois les autorités politiques et militaires, le gouvernement et l’État-major, ainsi que plusieurs des ministres, dont ceux de la Guerre et des Affaires étrangères, les membres du Parlement, et également les divers acteurs financiers, publics et privés. Puis les contraintes tributaires du montant, inévitablement croissant, ni transparent, ni maîtrisable des dépenses de guerre elles-mêmes. Enfin et seulement ensuite, il s’agit de dégager le rôle spécifique de la personne du ministre dans les choix effectués tels qu’on peut les reconstituer.

4Mentionnons d’emblée, à titre de rappel, trois séries de faits bien connus.

  • 2  Il est ensuite président du Conseil jusqu’au 7 septembre 1917, puis ministre des Affaires étrangèr (...)
  • 3  Cf. Rosemonde Sanson, « L’Alliance républicaine démocratique 1901-1920. Une formation de centre », (...)

5D’abord, Alexandre Ribot, plus âgé que Klotz – il a 72 ans en 1914 –, a occupé des responsabilités gouvernementales bien plus précoces et bien plus élevées et reconnues (six fois président du Conseil de 1890 à 1917) que celui-ci. Pour ce qui nous occupe, il est ministre des Finances du 26 août 1914 au 20 mars 1917 dans les ministères de Viviani et les deux gouvernements Briand2, alors que Klotz, parvenu aux Finances grâce à Clemenceau, président du Conseil, auquel son destin politique est lié, demeure rue de Rivoli de novembre 1917 à janvier 1920. Sans avoir été membre de la Défense républicaine au lendemain de l’affaire Dreyfus, Ribot appartient aux « progressistes », cette deuxième génération de républicains modérés, mais néanmoins « pas modérément républicains », qui se montrent favorables à la « concentration républicaine », coalition allant du centre droit aux radicaux3. Le plus souvent ministre dans des gouvernements de droite et de centre droit – dont il occupe plutôt alors l’aile gauche –, il est, à partir d’août 1914, à l’heure de l’Union sacrée, ministre dans des gouvernements modérés de gauche et de centre gauche, comprenant notamment des radicaux, des socialistes et des socialistes indépendants, occupant alors plutôt son aile droite.

6Deuxième aspect connu, Louis-Lucien Klotz, radical et patriote, est l’homme fidèle et l’obligé de Clemenceau, que celui-ci appelle pour occuper les Finances peu de temps après le départ de Ribot. Mais avant cela, il a joué un rôle à la Commission du Budget, chargée de contrôler, à partir du printemps 1915, les finances de guerre et l’action gouvernementale sur ce point.

  • 4  Jean-Charles Asselain fait remarquer, dans ses manuels d’histoire économique, que cette phrase a é (...)

7Enfin, Klotz est célèbre d’abord pour avoir rétorqué : « L’Allemagne paiera » à ceux qui pouvaient lui reprocher sa prodigalité en matière financière4. Il est vrai que les indicateurs de l’expansion monétaire et financière, à savoir les montants respectifs de la dette, des avances à la Banque de France ou de la circulation fiduciaire, connaissent une croissance accélérée tout particulièrement après novembre 1917 et surtout en 1919, soit après l’ultime année des combats. Peut-on pour autant en rester à l’analyse d’un contraste entre une gestion plus prudente de Ribot, à laquelle succéderait une direction plus laxiste des Finances, vulgate largement répandue dans les ouvrages de seconde, voire de troisième main ? Les pratiques respectives des deux ministres apparaissent plus complexes, si l’on accepte de s’attarder quelque peu sur leurs multiples composantes.

8On insistera sur quatre séries de faits moins connus : d’abord, l’action immédiate de Ribot pour assumer la décision d’adoption des différents moratoires mis en place avant son arrivée ; ensuite, son effort pour effectuer un desserrement, puis une sortie libérale dès juillet-août 1914; par la suite, la politique du crédit de court et de moyen terme, d’abord de Ribot, à travers les bons de la Défense nationale et les emprunts, et en particulier sa coopération avec la Banque de France et la Caisse des dépôts et consignations (CDC), puis de Klotz ; enfin, pour Klotz, son rôle à la Commission du Budget avant son arrivée au ministère, et ses effets sur son action comme ministre.

I. Ribot aux Finances : assumer les quatre moratoires décidés avant son arrivée

9Alexandre Ribot se trouve, de son point de vue, dans une situation paradoxale, car, en arrivant rue de Rivoli, il doit assumer la décision prise par son prédécesseur aux Finances, Noulens, de mettre en œuvre quatre moratoires ainsi que la clause de sauvegarde par la CDC : l’ajournement, le 29 du mois, de la liquidation de juillet à la Bourse de Paris et, les trois jours suivants, la mise en place de la clause de sauvegarde des caisses d’épargne (privées et nationale), la prorogation des échéances commerciales et des délais de protêt – ce qui interrompt tout le système de crédit à court terme – et l’extension de ce moratoire aux dépôts et soldes créditeurs des comptes courants dans les banques. Enfin, le 14 août, s’y adjoint le moratoire des loyers. Ajoutons que, dès la loi du 5 août, est institué le cours forcé de la monnaie et l’élévation du plafond des émissions monétaires, porté de 6,8 à 12 milliards de francs. Dès ce moment, le ministre déplore sans réserve l’interruption du système monétaire, financier et de crédit traditionnel, fondé sur la liberté et la confiance des acteurs, indispensables à ses yeux pour un bon fonctionnement de l’économie. Mais, néanmoins, il poursuit les mesures prises auparavant dans l’urgence.

10Dans ses Lettres à un ami, ensemble de missives successives présenté sous la forme de mémoires rédigés quelques mois après la paix, en 1920, il ne masque pas le caractère contradictoire à ses yeux de la situation dont il hérite le 26 août 1914, mais qu’il accepte d’entériner en arrivant au gouvernement. Il tient à distinguer la mesure prise à chaud, et guère évitable en pleine crise, de la position de principe, une fois la confiance quelque peu rétablie. Il déplore la paralysie effective du système des paiements de toutes sortes, du fait notamment du moratoire des comptes bancaires et des effets de commerce, mais, tout à la fois, par réalisme, il se montre humble face à la gravité du moment et, de ce fait, ne peut qu’endosser la politique décidée à l’acmé du run bancaire tributaire de la grave crise survenue sur le front, immédiatement avant le sursaut militaire opéré sur la Marne :

  • 5  Alexandre Ribot, Lettres à un ami. Souvenirs de ma vie politique, Paris, Éditions Bossard, 7e édit (...)

« Aurait-on, avec un peu plus de hardiesse et de décision, pu éviter de recourir à toutes ces mesures ? […] Je me garde de critiquer ce qui a été fait avant mon entrée au ministère des finances [sic]. Mais la situation que j’ai trouvée était, vous en conviendrez, singulièrement embarrassante. Qu’aurait pu faire le plus grand financier ? Il fallait prendre les choses comme elles étaient et ne pas se figurer qu’on pût les changer en un instant5 ».

11Tout en confirmant la prorogation à 30 jours des effets de commerce – prorogation qui sera constamment reconduite jusqu’à la fin de la guerre, on va le voir –, Ribot décide, le 29 août 1914, d’imposer un intérêt de 5 % aux débiteurs d’effets moratoriés, escomptant par cette mesure, sans doute dès cette date, que certains parmi ceux qui le pouvaient seraient ainsi peut-être néanmoins incités à se libérer spontanément de leur dette. Plus généralement, dans une conversation rendue publique en octobre 1914, il annonce ouvertement la marche qu’il compte suivre. Face à une circulation fiduciaire qui se monte alors à un peu plus de 9 milliards de francs – alors que l’encaisse-or dépasse alors les 4 milliards – il se refuse à l’inquiétude et précise :

  • 6Ibid. Lettre II, p. 25-26.

« Appliquons-nous […] à ramener la confiance. Croyez bien que c’est la vraie politique à suivre en temps de crise comme en tout temps. Nous arriverons assez vite, je l’espère, à supprimer les mesures qu’on a été obligé de prendre au début de la guerre. La prorogation des échéances, l’ajournement de la liquidation à la Bourse de Paris, les délais accordés aux établissements de crédit pour rembourser les sommes en dépôt ou en compte courant, ont jeté un grand trouble… Surtout ayons confiance, nous avons les meilleures raisons d’être optimistes ; et si l’optimisme est une vertu en temps de crise, nous n’avons pas beaucoup de peine à la pratiquer en ce moment 6 ».

  • 7  Pour le détail des mesures prises au ministère, en accord dès le début avec le gouverneur de la Ba (...)

12La « victoire » de la Marne entraîne un soulagement propre à ranimer en effet une certaine confiance7. Les plafonds de retrait sur les comptes bancaires sont peu à peu augmentés, au point qu’à la fin de l’année 1914 le moratoire des dépôts cesse en pratique de fonctionner, après entente entre les grands établissements de crédit en vue d’atténuer les premières mesures, avant même de les abandonner de fait à la fin de l’année. Signe que, cinq mois après l’ébranlement de la crise d’août 1914, les banques retrouvent une certaine stabilité.

II. La sortie des moratoires par la politique de la confiance organisée

13Alexandre Ribot, dans l’exposé des motifs du projet de loi sur les douzièmes provisoires lu à la Commission du Budget le 18 décembre 1914, évoque rétrospectivement, à propos de la situation critique de certaines banques en juillet-août 1914, « le besoin de mesures temporaires de protection ». Rappelant la surprise provenant de l’importance du run, il justifie bel et bien le recours au moratoire décidé par son prédécesseur, malgré ses inconvénients, inconvénients évidents à ses yeux, par le fait que le ministère ne pouvait pas procéder à des mesures particulières destinées aux seules banques imprudentes, en danger et au total peu nombreuses. Il pense, sans la nommer, mais ses auditeurs l’ont entendu, à la Société générale.

14Il ajoute :

  • 8  Cité in André Théry, Les grands établissements de crédit français. Avant, pendant et après la guer (...)

« Si tous les établissements de crédit […] n’avaient employé à des avances sur titres ou à des opérations qui ne peuvent se liquider en temps de crise à de courtes échéances que leur capital et leurs réserves comme le voudrait la prudence, ils n’auraient pas eu besoin de ces mesures de protection […] Une aide passagère offerte par l’État au début de la crise leur eût suffi comme en Angleterre pour les maintenir à flot8… »

15Un commentaire de ce texte, de peu postérieur à la fin de la guerre et issu d’une thèse de droit, souligne la position médiane – comme c’est fréquemment le cas chez lui – du ministre, qui manifeste une certaine sévérité à l’égard de quelques banques fautives, mais sans toutefois généraliser le propos, ni même désigner nommément les coupables :

  • 9Ibid. p. 165.

« il ne faut point s’étonner qu’il [Ribot, nda] ait conservé quelque antipathie, non pas à l’égard des grands établissements de crédit en général, mais envers certaines banques qu’il évita de citer9 ».

16Six mois plus tard, au cours d’un long débat à la Chambre des députés relatif à la prolongation éventuelle du moratoire des effets, Ribot rappelle que c’est lui, le ministre, qui a, comme à contre-emploi, même éprouvé du mal à convaincre les banquiers du bien-fondé d’une politique libérale de sortie quasi spontanée du moratoire des dépôts par la seule confiance recouvrée :

  • 10Journal officiel, Débats parlementaires, Chambre des députés, (désormais JO, DP, CD), 10 juillet 1 (...)

« J’ai usé de toute mon influence pour persuader aux banques [sic] qu’il était de leur intérêt suprême de sortir aussitôt que possible du moratorium : elles hésitaient, elles craignaient qu’on ne vînt à leurs guichets réclamer tous les dépôts. C’est le contraire qui s’est produit10 ».

17Dans la lignée de cette préoccupation, de principe chez lui, de limiter les moratoires dans le temps, Ribot, s’appuyant en cela sur un vœu de l’assemblée des présidents des chambres de commerce, obtient du Conseil des ministres qu’un décret daté du 27 octobre 1914 – alors que l’Angleterre, souvent prise comme exemple, à suivre ou non, l’abolit de son côté le 4 novembre 1914 – annonce la suppression, au 1er décembre 1914, du moratoire des effets de commerce et l’attribution en échange de pouvoirs exceptionnels et discrétionnaires aux cours de justice, s’inspirant plutôt de l’Allemagne cette fois. Avec pour seules exceptions – qui seront constamment confirmées jusqu’à la paix – les débiteurs issus de la population des départements envahis et occupés ou encore les citoyens mobilisés, toujours bénéficiaires des mesures de prorogation et même de la dispense éventuelle de l’intérêt de 5 %. À travers une profession de foi ouvertement libérale, il rappelle, dans ses mémoires, sa position de principe, défendue alors au nom de l’intérêt général de l’économie, et donc de la Défense nationale :

  • 11  A. Ribot, Lettres…, op cit., Lettre V, p. 46.

« Qu’une prorogation fût nécessaire au lendemain de la déclaration de guerre, on ne pouvait le contester. Mais n’était-il pas souhaitable que nous missions fin – comme l’Angleterre avait pu le faire – à ce moratorium qui devait favoriser les débiteurs de mauvaise foi, empêcher la confiance de renaître et substituer au crédit, dont le commerce a un si grand besoin, le procédé archaïque des paiements au comptant qui paralyse les affaires et contribue à l’inflation de la circulation fiduciaire11 ? »

18Mais à peine le ministre est-il de retour à Paris, en novembre 1914, qu’une campagne suscitée dans certains milieux économiques et financiers, particulièrement issue des groupements professionnels parisiens, mais aussi de plusieurs dirigeants bancaires et même, aux dires des mémoires de Ribot, d’un régent de la Banque de France, vient attaquer le décret. Au point que le Conseil des ministres obtient de Ribot la décision d’annuler la suppression du moratoire par un nouveau décret, émis en date du 24 novembre 1914, qui, de fait, conduit à un ajournement indéfini du moratoire. Celui-ci se trouve alors de manière effective périodiquement reconduit de deux, puis de trois mois en trois mois, au-delà même de l’armistice.

19Cependant, dans les faits, les effets néfastes des moratoires, mis en évidence par Ribot dès son arrivée, se trouvent doublement atténués. D’abord, dès juillet 1914, la Banque de France a annoncé qu’elle accepterait libéralement les effets moratoriés, au point que le montant du portefeuille d’effets de la Banque double en un mois, au point d’atteindre plus de 3 milliards de francs le 1er août, et s’accroît encore jusqu’à un maximum de 4,8 milliards de francs à la fin d’octobre 1914. Mais après cette date, les diverses mesures et incitations pour que les débiteurs d’effets s’acquittent volontairement obtiennent des résultats tels qu’on peut les constater dans le volume effectivement décroissant d’effets du portefeuille de la Banque de France. Celui-ci, déjà réduit de moitié en juin 1915, atteint alors 2,3 milliards de francs, puis successivement 2,2 milliards en juillet et 1,8 milliard en décembre 1915. Le rythme se ralentit ensuite, mais la baisse se poursuit (1,3 milliard à la fin de 1916), et il ne subsiste guère plus d’un milliard de francs à la fin de 1918.

  • 12  Pour plus de détails sur cette politique de reconduction renouvelée des moratoires, cf. notre cont (...)
  • 13  A. Ribot, Lettres…, op cit., Lettre VIII, p. 65 et suiv. Cf. également la contribution de Fabienne (...)
  • 14  A. Ribot, intervention in JO, DP, CD, 10 juillet 1915, séance du 9 juillet 1915, p. 1109. Outre le (...)

20Alexandre Ribot a été assez habile pour faire adopter à la fois par les principales institutions financières – particulièrement la Banque de France, la Caisse des dépôts et les caisses d’épargne –, par une grande partie des milieux économiques et financiers ainsi que par les assemblées parlementaires le principe d’une reconduction périodique du moratoire des effets, avec un engagement seulement tacite de le maintenir jusqu’à la paix12. Certes, il n’existe plus de présentation annuelle du budget, du fait de la montée irrésistible des dépenses militaires – que le ministre, comme il l’avoue, ne peut véritablement contrôler –, mais seulement le vote trimestriel de « douzièmes provisoires ». C’est néanmoins dans les commissions que le contrôle parlementaire s’exerce effectivement, et le ministre défend sa politique à l’occasion de plusieurs débats en séance plénière13. Ainsi, à propos du moratoire des effets, Ribot demande aux parlementaires, lors d’un de ces grands débats organisé à la Chambre le 9 juillet 1915, de maintenir la délégation de pouvoir accordée au gouvernement en août 1914, mais affirme n’user des décrets reconduisant le moratoire qu’en étant « moralement d’accord » avec les Chambres lors de débats périodiques, et de fait trimestriels14. Au fond, le ministre souhaite mener une politique de sortie progressive et volontaire des moratoria, grâce à la double confiance recouvrée des épargnants et des milieux économiques et financiers, ainsi que du Parlement. En résumé, une politique ouverte et soumise au double contrôle du marché et de l’opinion parlementaire.

III. La politique de confiance de Ribot par les bons et l’accélération inflationniste sous Klotz

  • 15  A. Ribot, Lettres…, op cit., Lettre V, p. 58.
  • 16Ibid. p. 60.

21De fait, l’équilibre des finances publiques est assez bien assuré jusqu’en 1916, reposant sur un large consensus en faveur d’un financement majoritairement assuré par l’emprunt, avec une place réduite de l’impôt (à peine 15 %, alors que sa part est doublée en Angleterre). On sait qu’Alexandre Ribot ne peut guère connaître en détail la nature des dépenses d’armement et qu’il est contraint – Union sacrée oblige – d’assurer des dépenses militaires à la hausse. Il se refuse, lors de son arrivée, à recourir à un alourdissement de la fiscalité comme en Angleterre. Il s’en défend dans ses mémoires en évoquant deux séries de faits de nature différente. L’exemple britannique, mis en avant – souvent a posteriori – par certains de ses contradicteurs, n’est pas recevable, selon lui, du fait qu’au Royaume-Uni, à la différence de la France, celle-ci n’a pas vu son territoire envahi et que l’impôt sur le revenu y « est entré dans les mœurs15 ». Et, fait plus lourd de conséquences immédiates, Ribot se heurte à deux reprises à la résistance des parlementaires, notamment quand, en 1916, il propose de doubler le montant des contributions directes. Quoi qu’il en soit, lui-même, en butte à « de laborieuses négociations entre les deux Chambres » et en invoquant le mauvais effet que cela pourrait provoquer sur « le moral des Français », tarde à appliquer l’entrée en vigueur de l’impôt sur le revenu, qui, on le sait, a été adopté par la seule Chambre en juillet 1914. Par ailleurs, la contribution exceptionnelle sur les bénéfices de guerre, elle aussi imitée de la loi britannique, rapporte peu du fait, énonce-t-il, de « moyens insuffisants16 ».

  • 17  Cf. à ce sujet notamment Bertrand Blancheton, Le Pape et l’Empereur. La Banque de France et le Tré (...)

22On connaît bien la ventilation des ressources employées par la trésorerie pour couvrir les charges financières alourdies par l’effort croissant d’armement17, mais on sait moins quels ont été les mobiles et l’implication personnelle du ministre dans les choix effectifs. Dès 1914, Ribot est convaincu qu’il ne peut faire qu’un usage modéré des avances de la Banque de France comme des emprunts. Il use avec modération des avances par souci d’éviter un trop grand accroissement de la circulation fiduciaire. Il augmente le plafond des avances de 6 milliards de francs en 28 mois de gouvernement en l’élevant à trois reprises – le portant de 6 milliards de francs en septembre 1914 à 12 en février 1917, ce qui entraîne l’accroissement de la circulation à un peu plus de 12 milliards de francs sur la période. Louis-Lucien Klotz, dès son arrivée rue de Rivoli en novembre 1917, se montre beaucoup plus dispendieux sur ce terrain : il accroît le plafond de 6 milliards en 16 mois seulement, et la circulation s’accroît de près de 18 milliards en 1918 et encore de plus de 25 milliards en 1919. Mais, au total, sur la durée de la guerre, le montant des avances consommées ne se monte à guère plus de 10 % des dépenses totales.

  • 18  A. Ribot, Lettres…, op cit., p. 74.

23Ribot est d’emblée marqué par le relatif échec de l’emprunt lancé avant son arrivée en juillet 1914. Ces difficultés incitent le ministre à justifier sa position définie peu après, qui consiste à vouloir espacer les dates de lancement pour des sommes élevées plutôt qu’à effectuer des appels plus fréquents pour des montants limités. Mais les sommes ne peuvent toutefois excéder les capacités estimées de « cette armée de l’épargne française », ce qui conduit le ministre à placer un emprunt de 13 milliards en 1915 et de 10 milliards en 191618. Sur ce terrain également, Klotz accroît la charge. En 1918, il sollicite l’emprunt à hauteur de 22 milliards et de 25 milliards en 1919. Au total, la dette à long terme atteint 22 % des dépenses totales sur la durée de la guerre.

  • 19  Ribot précise : « C’est bien cela que j’avais voulu ; les bons de la Défense nationale devaient êt (...)
  • 20Ibid. p. 30. Au bout de quelques mois, l’intérêt est abaissé pour les bons à six mois (4 ½ %) et à (...)

24Du fait de cette double limitation délibérée, Ribot privilégie, dès le 13 septembre 1914, le recours à une innovation, évoquée par le gouverneur Georges Pallain dans une conversation, où celui-ci reprend une idée lancée peu auparavant par l’économiste Alfred Neymarck dans Le Rentier, à savoir émettre des bons dits « de la Défense nationale », qui confortent son idée d’une politique financière fondée sur la confiance des Français au quotidien. L’innovation réside en effet dans le placement direct de bons à trois, six ou douze mois dans le public, en garantissant pour ce faire tout à la fois leur facilité d’acquisition au détail, leur anonymat, et leur intérêt élevé (5 %), de surcroît payable d’avance19. Il admet après la guerre que l’intérêt était même « trop élevé si on le compare à celui des premiers emprunts faits pendant la guerre… », ajoutant toutefois que « c’était une condition du succès si on voulait qu’il fût rapide et considérable20 ».

  • 21  L’innovation des bons de la Défense nationale est, selon L.-L. Klotz, la « seule bonne idée » de s (...)
  • 22Ibid. p. 32 et 40. Il ajoute que les bons de la Défense nationale ont été imités partout, notammen (...)

25L’ensemble des milieux financiers s’accordent vite à reconnaître l’ingéniosité du nouvel instrument, appelé « ribotin », comme le rappelle complaisamment Ribot dans ses mémoires, en plaçant le terme, pourtant alors délibérément péjoratif, dans la bouche du ministre des Finances allemand Helfferich lors d’une intervention au Reichstag21. Le succès est tel qu’en 1920, il a été émis pour plus de 100 milliards de francs de bons, dont près de la moitié (46 milliards) se trouve alors entre les mains de la population, la dette à court terme assurant ainsi près de 35 % du total des charges couvertes par le Trésor pendant les hostilités, qui n’auraient pu être assurées par les seules avances de la Banque de France et par les emprunts. Le choix de Ribot de privilégier les bons repose sur l’idée de les instituer comme un véritable test de la confiance permanente des Français dans le crédit de l’État, en guerre comme en paix. Il n’hésite pas à les présenter a posteriori comme « l’un des plus grands ressorts de nos finances de guerre et leur succès, qui a dépassé toutes les prévisions, est un des traits les plus originaux de l’histoire de ces cinq années […] Si onéreux qu’il soit, le système des bons de la défense nationale garde en temps de paix les avantages qu’il a eus pendant la guerre22 ».

  • 23  « […] l’émission des bons a surtout pris son élan du jour où la Banque de France a bien voulu déci (...)

26Toutefois, il reconnaît rétrospectivement que, malgré les avantages certains qu’ils offrent aux détenteurs, les bons présentent l’inconvénient majeur d’accroître l’inflation fiduciaire et de contribuer à la hausse des prix. Il omet en revanche d’évoquer la gravité de la menace pesant sur le Mouvement général des fonds en cas de non-renouvellement des bons, hantise qui va obséder, on le sait, plus d’un gouvernement jusqu’au « miracle Poincaré » de juillet 1926. D’autre part, pour le placement des bons comme pour celui des emprunts, Ribot doit les bons résultats obtenus à la collaboration étroite de la Banque de France et de la Caisse des dépôts. Pour les bons, le réescompte – même partiel – de la rue de La Vrillière a contribué au succès23. De même, le placement des emprunts de 1915 et 1916 ne peut se faire que grâce au concours de la Banque et de la Caisse, en particulier pour assainir le marché des rentes. En 1916, grâce à une avance de la Banque de France, c’est la Caisse des dépôts qui fournit près du tiers des rentes converties. Le triangle d’or (Mouvement général des fonds, Banque de France, Caisse des dépôts) du système financier français – dominé de fait par le ministre, sans toutefois que les deux autres dirigeants n’abandonnent toute marge de manœuvre – s’est trouvé ainsi conforté par les exigences des finances de guerre.

IV. Louis-Lucien Klotz plus attentif au contenu économique et social des dépenses qu’à leurs modes de financement

  • 24  L. Klotz, De la guerre à la paix, op cit., p. 40 et suiv.
  • 25Ibid. p. 49 et suiv.
  • 26  Il semble même avoir proposé, sans suite, un impôt sur le capital en février 1919.

27L’expérience politique de Klotz provient, outre de sa proximité avec Clemenceau, de son expérience au sein de la Commission du Budget à partir de décembre 1914. En l’absence de vote du budget, c’est la commission du Budget qui, à partir du printemps 1915, est l’organe de contrôle par l’examen des demandes de crédits et sur les actes mêmes du gouvernement, sans toutefois, comme d’ailleurs le ministre des Finances ne le peut non plus, pouvoir vraiment peser sur le contenu des opérations militaires elles-mêmes24. Se réclamant d’« un esprit de patriotisme intense », à l’image de son mentor, Klotz déplore, au sein d’une sous-commission de l’Armement, la véritable crise de production de l’armement – particulièrement les carences de l’artillerie lourde, qui ne sont que partiellement surmontées à l’été 1916 avec l’ascension nette des fabrications, soit après le déclenchement de la bataille de Verdun –, qui se poursuit en 191725. D’autre part, il a tenté, avec la Commission du Budget, d’obtenir, en vain, une politique fiscale plus rigoureuse26.

  • 27Ibid. p. 60 et suiv.

28Mais surtout, l’objectif majeur de Klotz consiste à réduire les dépenses en limitant notamment les « bénéfices exagérés » issus des marchés de l’État et les salaires jugés trop élevés des ouvriers de l’Armement, ou encore, en 1916, du fait des effets de la guerre sous-marine, en préconisant la baisse des importations au profit d’un accroissement de la production nationale et au moyen d’un rationnement de certaines denrées27. Même s’il déplore a posteriori la politique des emprunts, jugée trop onéreuse, de Ribot, on a vu qu’il accélère particulièrement l’accroissement de la dette à long terme comme de la dette à court terme à l’égard de la Banque ou des détenteurs de bons. Mais, comme on l’a dit, cette accélération est surtout sensible après l’armistice et en 1919, où, comme bien d’autres, il pense que les réparations suppléeront aux insuffisances de ressources saines.

29Lorsque Klotz arrive rue de Rivoli, en novembre 1917, le contexte n’est plus celui que Ribot a pu connaître, phénomène encore accentué après l’armistice. Quatre éléments viennent fortement changer la donne. D’abord, le ministre est confronté à une vraie crise de matériel militaire, aggravée par la guerre sous-marine et par la défection de la Russie. Après novembre 1918, la solidarité monétaire entre Alliés disparaît et précipite la crise de change. Ensuite, la loi définissant la réparation intégrale des dommages de guerre alourdit considérablement les charges. Enfin, du côté des ressources, la question des réparations et surtout, on l’a dit, les lenteurs et les désillusions dans sa résolution contrarient les perspectives optimistes tracées auparavant.

*
* *

30Au total, la traversée de la Grande Guerre a plutôt renforcé le rôle et le poids du ministre – et du ministère des Finances lui-même – au sein de l’appareil administratif et gouvernemental. Mais l’opposition Ribot-Klotz ne se réduit pas à une dissymétrie au détriment du second, souvent présenté comme bouc émissaire de l’instabilité d’après-guerre. Plus largement, le renforcement du ministre ne peut se traduire, dans les politiques effectives, que grâce à l’appui des trois pôles du système monétaire et financier – le Mouvement général des Fonds au sein du ministère, la Banque de France et la Caisse des dépôts –, qui ont conforté leur position hégémonique à travers tout à la fois leur concertation, leur coordination et leur coopération, voire leur connivence, tout particulièrement dans la mise en œuvre de la politique du crédit à court ou à long terme.

31Mais ce renforcement au profit du ministre, non sans paradoxe, s’effectue au prix d’un triple affaiblissement : celui de la monnaie, fortement dépréciée et soumise à des crises de change récurrentes jusqu’en 1926 ; celui du système bancaire et de crédit, durablement touché, notamment par les moratoires reconduits ; celui de la place financière de Paris et, plus largement, de la position internationale de la France par rapport à sa situation de brillant second derrière Londres en 1914, que les ministres suivants n’auront de cesse de vouloir recouvrer… encore en plein second xxe siècle.

Notes

1  Nous avons consulté les fonds des archives économiques et financières, les archives historiques de la Banque de France, les archives parlementaires, ainsi que les deux ouvrages de mémoires des deux ministres.

2  Il est ensuite président du Conseil jusqu’au 7 septembre 1917, puis ministre des Affaires étrangères du 12 septembre jusqu’au 13 novembre 1917 sous Painlevé, avant l’arrivée de Clemenceau.

3  Cf. Rosemonde Sanson, « L’Alliance républicaine démocratique 1901-1920. Une formation de centre », thèse de doctorat d’État sous la direction de Jean-Marie Mayeur, université de Paris IV, 2000, 4 vol.

4  Jean-Charles Asselain fait remarquer, dans ses manuels d’histoire économique, que cette phrase a été alors prise au sérieux par de nombreux hommes politiques.

5  Alexandre Ribot, Lettres à un ami. Souvenirs de ma vie politique, Paris, Éditions Bossard, 7e édition, 1924, 354 p., Lettre I, p. 10-11.

6Ibid. Lettre II, p. 25-26.

7  Pour le détail des mesures prises au ministère, en accord dès le début avec le gouverneur de la Banque de France, voir notre contribution : Michel Margairaz : « La Banque de France et la crise du crédit de la Grande Guerre : une victoire à la Pyrrhus ? » colloque Les banques centrales dans la Grande Guerre, Paris, Banque de France, novembre 2014. Cf. Olivier Feiertag et Michel Margairaz (dir.), actes à paraître aux Presses de Sciences-Po.

8  Cité in André Théry, Les grands établissements de crédit français. Avant, pendant et après la guerre, Paris, Ernest Sagot éd., 1921, p. 164.

9Ibid. p. 165.

10Journal officiel, Débats parlementaires, Chambre des députés, (désormais JO, DP, CD), 10 juillet 1915, séance du 9 juillet 1915, p. 1109.

11  A. Ribot, Lettres…, op cit., Lettre V, p. 46.

12  Pour plus de détails sur cette politique de reconduction renouvelée des moratoires, cf. notre contribution, M. Margairaz : « La Banque de France et la crise du crédit… », déjà citée (note 7).

13  A. Ribot, Lettres…, op cit., Lettre VIII, p. 65 et suiv. Cf. également la contribution de Fabienne Bock dans le présent ouvrage, infra, p. 21 et suiv.

14  A. Ribot, intervention in JO, DP, CD, 10 juillet 1915, séance du 9 juillet 1915, p. 1109. Outre le moratorium des comptes bancaires, caduc dans les faits, on l’a vu, à la fin de 1914, la clause de sauvegarde pour les caisses d’épargne disparaît en septembre 1916.

15  A. Ribot, Lettres…, op cit., Lettre V, p. 58.

16Ibid. p. 60.

17  Cf. à ce sujet notamment Bertrand Blancheton, Le Pape et l’Empereur. La Banque de France et le Trésor et la politique monétaire de 1914 à 1928, Paris, Albin Michel, Collection Histoire/MHBF, 2001, 502 p.

18  A. Ribot, Lettres…, op cit., p. 74.

19  Ribot précise : « C’est bien cela que j’avais voulu ; les bons de la Défense nationale devaient être offerts et vendus comme une marchandise qu’on trouverait partout et qu’on pourrait acheter et mettre en réserve sans être obligé de se faire connaître », Lettres, op cit., p. 28.

20Ibid. p. 30. Au bout de quelques mois, l’intérêt est abaissé pour les bons à six mois (4 ½ %) et à trois mois (4 %), mais maintenu à 5 % pour les bons à un an.

21  L’innovation des bons de la Défense nationale est, selon L.-L. Klotz, la « seule bonne idée » de son prédécesseur, qui, indique-t-il dans ses mémoires, se serait attribué le « bénéfice de l’invention » de Neymarck. Louis-Lucien Klotz, De la guerre à la paix : souvenirs et documents, Paris, Payot, 1924, 254 p., p. 62.

22Ibid. p. 32 et 40. Il ajoute que les bons de la Défense nationale ont été imités partout, notamment en Angleterre et en Italie.

23  « […] l’émission des bons a surtout pris son élan du jour où la Banque de France a bien voulu décider que les bons n’ayant pas plus de trois mois à courir pourraient être escomptés comme des effets de commerce ». A. Ribot, Lettre…, op cit., p. 30.

24  L. Klotz, De la guerre à la paix, op cit., p. 40 et suiv.

25Ibid. p. 49 et suiv.

26  Il semble même avoir proposé, sans suite, un impôt sur le capital en février 1919.

27Ibid. p. 60 et suiv.

Auteur

Professeur d’histoire économique contemporaine à l’Université de Paris-I-Panthéon-Sorbonne (IHES), Michel Margairaz est également directeur de l’IDHES-CNRS. Il a publié récemment « La Banque de France et la crise du crédit de la Grande Guerre : une victoire à la Pyrrhus ? », in Olivier Feiertag, Michel Margairaz (dir.), Les banques centrales dans la Grande Guerre, Paris, Presses de Sciences-Po (à paraître). Il a co-dirigé avec Nathalie Carré de Malberg et Fabien Cardoni le Dictionnaire des historiques des inspecteurs des Finances, 1801-2009, Paris, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2012, 1131 p., http://books.openedition.org/igpde/3568.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2016

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search