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Finances publiques en temps de guerre, 1914-1918

 | 
Florence Descamps
, 
Laure Quennouëlle-Corre

Introduction

Laure Quennouëlle-Corre

Texte intégral

  • 1  Voir, sur ce point, l’introduction de Florence Descamps et la bibliographie des actes de la premiè (...)

1Tenter de combler les lacunes de l’historiographie française sur la dimension économique et financière de la Première Guerre mondiale1, revisiter la question des finances publiques pendant la Grande Guerre, s’insérer dans le champ de recherche ouvert par Pierre Renouvin en 1925 sur les « formes de gouvernement de guerre » en éclairant, depuis le ministère des Finances, la question de l’État en guerre, tels sont les principaux objectifs qui ont présidé à notre idée, à Florence Descamps et à moi-même, d’organiser une série de manifestations scientifiques consacrée au ministère des Finances dans la Grande Guerre.

2Les 25 et 26 septembre 2014, la première manifestation scientifique du cycle des journées d’études s’est concentrée sur la manière dont la guerre avait été financée de part et d’autre de la Manche et du Rhin, et sur les éventuelles ruptures engendrées par le conflit en termes de ressources financières de l’État. Les actes en ont été publiés en décembre 2015. En écho aux autres fronts déjà bien explorés – le front militaire et le front civil dans sa dimension industrielle, économique et sociale –, l’existence et le développement d’un front financier ont ainsi été mis au jour grâce à l’apport de travaux historiques novateurs exposés lors de ces premières journées d’études.

  • 2  Le volet fiscal a fait l’objet d’une journée d’étude spécifique les 11 et 12 février 2016.

3Le deuxième temps de notre cycle, qui s’est déroulé les 26 et 27 mars 2015, était consacré aux finances publiques en temps de guerre, notamment au volet politique et budgétaire et, plus particulièrement, au ministère des Finances2 ; ce sont les communications de cette deuxième journée d’étude qui font l’objet de cette publication.

4Pour introduire ce nouveau volet de notre cycle, il est apparu important d’établir une articulation entre les questionnements et les réponses apportées par les deux ouvrages.

5En rappelant ici les principaux acquis des premières journées, qui ont mis l’accent sur les enjeux économiques financiers et monétaires du conflit militaire, nous avons souhaité dévoiler le théâtre des opérations financières dans lequel les gouvernements, leur administration respective ainsi que les Parlements des principaux belligérants vont devoir affronter une guerre longue et coûteuse. Planter le décor avant de s’intéresser aux acteurs publics, tel est l’objet de cette synthèse qui permettra, dans un second temps, de poser les grandes questions autour desquelles s’articule ce livre.

I. Crise financière, improvisation et innovation

A. Été 1914 : la crise financière avant la guerre

6Ce n’est pas le moindre intérêt de cette première rencontre que d’avoir mis au jour la crise financière de l’été 1914, qui intervient avant même la déclaration de guerre. C’est en effet à partir du 23 juillet qu’un vaste mouvement de panique financière, lié aux inquiétudes nées de l’ultimatum de l’Autriche à la Serbie, s’étend à travers l’Europe et le monde et prend par surprise les financiers et les banquiers comme les autorités monétaires. La crise se traduit par un « run » des déposants aux guichets des banques pour un retrait massif de leurs dépôts, par une chute brutale des cours sur toutes les Bourses, panique qui aboutit une thésaurisation des avoirs (or, billets…). L’ensemble du mouvement entraîne alors un grave problème de liquidité de l’économie puisque les banques ne peuvent plus rembourser les dépôts et que les banques centrales doivent faire face à des demandes massives de conversion de billets en or – le système qui prévaut alors dans la plupart des pays à l’époque étant l’étalon-or.

7Le principal intérêt de la manifestation scientifique réside dans la comparaison des réactions de deux des principaux belligérants à cette crise financière, la Grande-Bretagne et la France. Tous deux ont été surpris par la violence de la crise et ont improvisé des mesures de sauvetage. En Grande-Bretagne comme en France, la Bourse fut fermée durant quelques jours le temps que les esprits se calment. Toutefois, ceci rendit la crise de liquidités encore plus aiguë. La différence entre les deux politiques menées tient surtout à la manière dont cette crise fut résorbée.

8Si la Banque d’Angleterre joua son rôle de prêteur en dernier ressort en multipliant les avances et les escomptes accordés, cela ne suffit pas à endiguer la panique des déposants. Aussi la situation fut-elle reprise en main par le ministère des Finances et, selon les mots de Lloyd George, le ministère des Finances (Treasury) sauva la City (voir Richard Roberts, « Le ministère des Finances britannique et la gestion de la crise financière de 1914 en Grande-Bretagne. Improvisation et innovation »). C’est en effet grâce à l’émission de billets de trésorerie (les billets Bradbury), qui permettait de contrer la thésaurisation, que put être évitée la suspension de la convertibilité-or de la livre. La fermeture des banques, de la Bourse et du marché des changes durant quelques jours, le moratoire général d’un mois sur les dettes et les dépôts ainsi que l’escompte des lettres de change par la Banque d’Angleterre complétèrent le dispositif. Globalement, la crise financière fut endiguée rapidement sans remettre en cause le fondement du système financier britannique, la convertibilité-or de la livre sterling.

9La France subit un même mouvement de panique, notamment lorsque la Société générale dut faire face à un retrait massif de ses déposants, qui fut stoppé grâce à une coopération de l’ensemble des banques sous l’égide de la Banque de France. Ce fut l’occasion pour les banques de presser le gouvernement en faveur d’un moratoire généralisé sur les dépôts dans les banques et les caisses d’épargne, les dettes, les effets de commerce, les loyers. Il fut plus vaste qu’outre-Manche et maintenu bien plus longtemps : de quatre mois à un an suivant les types de créances (voir la communication de Bertrand Blancheton). La Bourse fut fermée quelques jours mais surtout, la liquidation de fin juillet fut reportée, augmentant d’autant la crise de liquidité de l’économie française. À cela s’ajouta la suspension de la convertibilité-or du franc. Dans un premier temps, la suspension des circuits de crédit à l’économie entraîna un blocage dans les financements que la Banque de France ne chercha pas véritablement à résoudre, concentrée sur l’alimentation du Trésor et les questions de change. La conséquence à terme fut une défiance vis-à-vis du système bancaire, jugé à la fois trop imprudent dans ses placements et trop timoré dans sa réticence à lever les moratoires.

10La Banque de France a-t-elle alors perdu son pouvoir monétaire ? Le sujet fut discuté à travers la communication de Bertrand Blancheton et celle d’Éric Monnet et Vincent Duchaussoy. Pour l’un, la guerre sonne le glas de l’indépendance de la banque ; pour les autres, elle garde son influence du fait que l’État a plus besoin que jamais de faire appel à ses ressources.

11Ce premier épisode, marqué par l’improvisation, illustre déjà des différences dans les choix de financement opérés par les autres pays belligérants.

B. La guerre longue : Les ressources pour financer la guerre varient d’un pays à l’autre

12D’emblée, il paraît nécessaire de souligner combien cette guerre a été mal préparée par les différents pays belligérants – sur le plan financier du moins. On l’a déjà relevé en relayant les travaux sur la crise de l’été 1914, mais c’est plus flagrant encore pour l’étude de l’ensemble du conflit : la guerre a été d’autant plus mal préparée qu’elle est apparue beaucoup plus longue et plus coûteuse que prévu par les contemporains. Certes, en France par exemple, la Banque de France, anticipant ainsi d’éventuelles demandes de remboursement, avait développé son encaisse-or avant 1913. C’est surtout en Allemagne que le financement d’une guerre future contre la France avait été planifié dès 1871, avec la constitution d’un trésor de guerre et la mise sur pied, à la fin du siècle, d’un plan de mobilisation financière (voir la communication de Gerd Hardach). Toutefois, ce plan fut bien insuffisant face à une guerre de quatre ans et le Reich n’échappa pas à des improvisations dans la recherche de nouvelles ressources financières. C’est ainsi que les dépenses de guerre furent en priorité financées par des avances de la banque centrale et par la création de caisses de prêts (Darlehnskassen), qui émirent des billets garantis par la Reichsbank et constituèrent ainsi une sorte de banque centrale parallèle, sans réserves ni garantie, tandis que le recours à l’impôt restait faible (environ 15 %). Ce procédé fut sans doute le plus inflationniste et le plus dangereux pour la stabilité monétaire. En France, le recours à la dette à court terme fut privilégié (35 % des dépenses publiques comprenant les avances à la Banque de France) par rapport à l’emprunt à long terme (22 %) et à l’impôt (15 %). Le succès des souscriptions aux bons du Trésor et aux quatre grands emprunts de guerre fut non seulement le fruit d’un élan patriotique mais aussi des avantages et des facilités accordés à ces placements. Le pays le plus vertueux en termes de financement fut indéniablement le Royaume-Uni, où le recours à l’impôt (30 % des dépenses publiques) fut supérieur à l’emprunt, tandis que la Banque d’Angleterre se consacrait en priorité à la défense de la livre sterling.

13Ces choix financiers des dépenses de guerre pèseront lourd au lendemain de la guerre, notamment pour la France et l’Allemagne, confrontées à une dette flottante gigantesque et à la dépréciation monétaire.

14Devant improviser pour financer cette guerre si longue et si coûteuse et faire face à de sérieux problèmes de liquidités, les autorités financières déployèrent de nouveaux moyens de financement et de paiement. Au Royaume-Uni, le ministère des Finances émit des billets Bradbury (du nom du secrétaire général des Finances) garantis par le gouvernement, qui permirent de parer au défaut de liquidité dû à la thésaurisation des banques et des particuliers. En France, reprenant une tradition datant de 1871, des bons et des jetons de nécessité facilitèrent les paiements quotidiens de consommation. Sous la responsabilité des chambres de commerce et d’industrie et avec l’accord du ministère des Finances et de la Banque de France, ces monnaies de circulation locale connurent un certain succès. Enfin, pour limiter l’émission de papier par la Banque de France, l’heure était enfin venue, pour le ministère du Commerce, de créer le chèque postal. Ce fut chose faite en 1920 (voir la communication de Clotilde Druelle-Korn).

15Mais l’utilisation des ressources nationales, si diversifiées fussent-elles, ne suffit pas à alimenter ni les caisses de l’État ni les besoins en devises. Il fallut mobiliser l’épargne de l’étranger.

C. Les changements à l’échelle du monde : les pays créanciers deviennent débiteurs

16Avant 1914, le Royaume-Uni, la France et l’Allemagne étaient des pays exportateurs de capitaux. Le premier surtout était le centre international de la finance tandis que les banques françaises rayonnaient dans une grande partie du monde. La guerre sonne le glas de cette domination financière.

17Les cas présentés aux journées d’étude ont mis en situation la France, le Royaume-Uni et la Russie. Si la guerre n’est finalement qu’un moment dans la longue histoire des relations financières entre la Russie et la France, l’inversion des flux de capitaux pour les autres pays de l’Entente est flagrante. Auparavant banquiers du monde, la France et le Royaume-Uni font appel à des emprunts étrangers à la fois pour financer les dépenses de guerre et pour se procurer des devises. C’est notamment le cas de la France, qui a grandement besoin de livres sterling et de dollars pour payer ses importations de produits agricoles, de matériel, d’armes… Dans ce but, des campagnes en faveur du versement d’or au gouvernement sont menées dans les différents pays belligérants. Enfin, par le biais de vente de titres de pays neutres, le Trésor français peut obtenir des crédits supplémentaires auprès des Alliés. Pour ce faire, les épargnants seront appelés à lui prêter, puis à lui vendre leurs actions et obligations étrangères.

18Devant l’insuffisance des moyens déployés et l’ampleur de leurs besoins, les Alliés se résoudront à faire appel à l’épargne américaine. L’exemple le plus éclairant est donné par l’emprunt franco-anglais de 1915 aux États-Unis, qui se place difficilement en dépit du fort capital de sympathie dont jouissent les Alliés. Se mêlent des obstacles politiques, économiques, culturels, sans oublier les méconnaissances des pratiques bancaires de part et d’autre de l’Atlantique (voir la communication de Laure Quennouëlle-Corre).

19Les relations internationales monétaires et financières ont donc été profondément modifiées par la guerre, et le premier conflit du xxe siècle marque de ce point de vue le début du déclin économique et financier européen. Mais l’étude de la Russie permet de nuancer la vision généralement répandue d’une « suspension » des lois en 1914. La vraie rupture, de ce point de vue, apparaît bien plus nettement en 1917, directement liée à la révolution russe et, secondairement, à l’entrée en guerre des États-Unis. Elle détruit véritablement les « règles du jeu », c’est-à-dire le respect des contrats et de la propriété privée (voir la communication d’Olivier Feiertag).

20Côté bancaire, l’appel à l’emprunt aux États-Unis ouvre de nouvelles perspectives aux banques en leur permettant de faire leur apprentissage de nouvelles pratiques d’émission (prêts et emprunts avec collatéraux), de tisser de nouvelles relations parmi les banques américaines et d’ouvrir leur horizon commercial. Du côté du ministère des Finances, ces emprunts à l’étranger vont permettre le développement d’une diplomatie financière qui va s’épanouir dans l’entre-deux-guerres à la faveur de l’articulation entre les questions de réparations et de dettes interalliées.

D. La mobilisation de l’épargne en France et en Grande-Bretagne

21La mobilisation de l’épargne nationale, qui a été étudiée plus particulièrement en France et au Royaume-Uni, permet de se pencher sur un aspect souvent méconnu, celui de la manière dont a été sollicitée l’épargne. En France, la place particulière de la Caisse des dépôts et consignations, dépositaire des fonds des caisses d’épargne, lui a conféré un rôle significatif dans la souscription des grands emprunts de guerre. Ceci a conduit, selon Philippe Verheyde, à un changement de paradigme dans ses relations avec l’État, la Caisse devenant alors un soutien de l’État et non plus l’inverse. Pour autant, elle n’y perd pas son autonomie mais développe des synergies avec le ministère des Finances et la Banque de France.

22En aval de la chaîne de financement, les épargnants ont été souvent et largement sollicités : ventes de titres, versement de leur or contre billets…, l’appel à leur patriotisme financier n’a pas connu de frontière. Les banques, les trésoriers-payeurs généraux, les notaires, les facteurs sont mis à contribution pour vendre des bons du Trésor ou des coupons d’emprunts. L’étude d’André Straus a cherché à cerner les souscripteurs des emprunts. Qui sont‑ils ?

23En dépit de la difficulté à les repérer dans les archives, quelques points de repères sont avancés : il s’agit principalement de commerçants, de paysans, mais les citadins ont également répondu présents. En Grande-Bretagne, la guerre est l’occasion d’innover en matière d’institutions d’épargne, avec la création d’un comité national pour les économies de guerre qui lance de grandes campagnes : grâce à des affiches étonnamment créatives, aux slogans très incitatifs, la propagande britannique explique comment épargner et pourquoi, comment réduire sa consommation, pour permettre à chaque citoyen de se joindre à l’effort de guerre (voir la communication de Michael Moss, dans laquelle quelques affiches de l’époque sont reproduites).

24Pour clore cet aperçu des précédentes journées d’études, voici quelques éléments de réflexion qui pourront contribuer à nourrir les prochaines manifestations scientifiques.

25La première réflexion est à porter sur la mise en perspective en moyenne durée de ces quatre années de guerre. Dans tous les pays qui ont été étudiés, la pénurie de ressources a engendré des innovations financières de produits, d’institutions, plus ou moins durables et bénéfiques. La rupture est forte, on l’a vu, mais, sur la moyenne durée, des références à la guerre de 1870 et aux moyens mis en œuvre à l’époque ont pu être relevées çà et là, remettant en question l’idée de rupture complète d’une guerre à l’autre.

26Du point de vue financier, la coupure de 1917 transparaît nettement dans plusieurs faits : l’entrée en guerre des États-Unis modifie l’attitude des autorités américaines envers les emprunts alliés et facilite l’obtention de ressources de leur part ; la révolution bolchevique implique quant à elle une cessation de remboursement de la dette russe et influencera durablement les relations internationales.

27Enfin, les choix monétaires et financiers de la guerre vont peser lourdement et longtemps. Les effets monétaires et financiers du conflit à moyen terme sont en germe dans la manière dont la mobilisation financière a été opérée dans les principaux pays belligérants. Certes, tous les pays européens ont souffert économiquement et tous subiront après la guerre les effets de ce conflit – l’inflation et la dette publique sont les enfants de la guerre dans tous les pays –, mais l’ampleur des dégâts sera inégale selon l’intensité du recours à l’emprunt et à l’émission de monnaie.

II. Mise en guerre de l’État : s’adapter ou périr ?

28Cette mise en scène de la lancinante question financière nous a semblé nécessaire pour cerner au plus près la « mise en guerre » de l’État pendant ces quatre longues années d’un conflit insuffisamment préparé. À travers les différents acteurs publics de la mobilisation financière à l’échelon politique ou administratif, un foisonnement de questions se pose à l’historien qui s’interroge sur la manière dont les différents pouvoirs ont pu être déstabilisés et s’adapter ou non au contexte de guerre.

29Du côté du pouvoir exécutif, comment les ministres des Finances successifs ont-ils assumé leurs responsabilités dans la conduite de la guerre ? Quel était leur poids dans le gouvernement et comment se sont-ils positionnés face au Parlement, mais aussi face aux milieux d’affaires ? Comment ont-ils arbitré entre la préservation des principes du libéralisme et les adaptations nécessaires à la conduite d’une économie de guerre ?

30Du côté du Parlement, quels sont les parlementaires qui ont compté dans la définition de la politique budgétaire ? Quels ont été les points de débat les plus saillants en matière de finances publiques ? La guerre a-t-elle été l’occasion d’ajustements dans la répartition des pouvoirs budgétaires ou dans la pratique du droit budgétaire et comptable ?

31Du côté de la gestion des finances publiques, quel a été l’impact de la guerre sur le système administratif et budgétaire (ministère des Finances, Cour des comptes, commissions financières, ministères « dépensiers ») ? Quels dispositifs ont été mis en œuvre en matière de suivi et de contrôle des dépenses de guerre ? Y a-t-il eu des innovations gestionnaires au niveau central ou au niveau local ? Enfin, du côté des administrations et des fonctionnaires, quel a été l’impact social et humain de la guerre sur les institutions financières, en termes d’organisation, de structures et de personnels ?

32Les réponses apportées à ces questions lors des journées d’études de mars s’organisent autour de trois grands thèmes. La première partie se penche sur le rôle respectif des ministres des Finances et des Parlements en France et en Grande-Bretagne. La deuxième partie s’attache à l’impact de la guerre sur l’administration des Finances en France et en Allemagne ; elle éclaire d’éléments complémentaires la mue en cours et à venir du ministère des Finances, déjà évoquée lors des premières journées d’étude en matière de diplomatie financière. Enfin, la troisième partie s’interroge sur les désordres comptables et budgétaires, les improvisations financières et les innovations gestionnaires engendrés par la guerre.

Notes

1  Voir, sur ce point, l’introduction de Florence Descamps et la bibliographie des actes de la première journée d’étude dans le volume I, La mobilisation financière pendant la Grande Guerre. Le front financier, un troisième front, Florence Descamps, Laure Quennouëlle-Corre (dir.), Paris, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2015 http://books.openedition.org/igpde/4117.

2  Le volet fiscal a fait l’objet d’une journée d’étude spécifique les 11 et 12 février 2016.

Auteur

Laure Quenouëlle-Corre est directrice de recherche au CNRS, rattachée au Centre de recherches historiques(CRH). Diplômée de l’IEP-Paris et docteure en histoire, elle a publié son HDR en 2015 : La place financière de Paris au xxe siècle. Des ambitions contrariées, Paris IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, http://books.openedition.org/igpde/3820. Ses principaux centres d’intérêt sont l’histoire monétaire et financière contemporaine, plus particulièrement la politique économique et financière, la dette publique, les marchés financiers, étudiés dans leurs dimension nationale et internationale. Elle a dirigé Financial Markets and international Capital Flows in the xixth-xxth Centuries, avec Youssef Cassis, Oxford, Oxford University Press, 2011. Enseignante à l’université de Paris-I-Panthéon-Sorbonne, elle co-anime également plusieurs séminaires de recherche sur le ministère des Finances, la dette publique et le marché monétaire. Avec Florence Descamps, elle dirige le cycle de journées d’étude sur Les Finances dans la Grande Guerre dont le premier tome, La mobilisation financière pendant la Grande Guerre. Le front financier, un troisième front, est paru fin 2015, http://books.openedition.org/igpde/4117. La troisième journée d’études tenue à Bercy en février 2016 portait sur Une fiscalité de guerre ? Contraintes, innovations, résistances 1914-1918 dont les actes sont à paraître aux éditions de l’IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France en 2017.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2016

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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