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L’État, moteur du progrès

 | 
Jean-Philippe Dumas

Troisième partie. L’action sanitaire et sociale

Chapitre XI. Les réformes sociales

Texte intégral

1Le ministère du Commerce ne peut se contenter d’animer les débats sur les questions sociales. Il doit aussi permettre l’adoption d’une législation ambitieuse qui réponde aux besoins des ouvriers. Certains sont frappés par le chômage ; d’autres sont durement atteints dans leur santé par le travail industriel ; d’autres enfin subissent des conditions de travail ou de salaire difficiles, sans espoir de progrès : autant de sujets sur lesquels des solutions sont nécessaires pour éviter les conflits du travail.

2Le ministre du Commerce peut s’appuyer sur les travaux du Conseil supérieur du travail et de l’Office du travail, mais il n’a pas autorité pour imposer ses projets à la Chambre des députés et tout particulièrement au Sénat, réticent à l’égard du changement social. Malgré ces difficultés, certains ministres du Commerce réussissent à faire valoir leurs réformes. C’est le cas d’Alexandre Millerand, dont l’action a le mérite de donner une forte impulsion à la réflexion sur les questions sociales. Si elle n’est comprise ni par les patrons, qui la combattent sans discontinuer, ni par les ouvriers, qui la dénoncent comme un marché de dupes, elle est à l’origine de nombreuses innovations, certaines adoptées après 1906, date à laquelle le Commerce est dessaisi des questions sociales au profit du nouveau ministère du Travail.

I. Les premières lois sociales

3L’étude des mesures adoptées contre les accidents du travail et le chômage permet de mieux comprendre le rôle joué par le ministère du Commerce dans les réformes sociales.

4Les républicains se consacrent tout particulièrement au problème des accidents du travail, évoqué dès les élections législatives de 1885. Il s’agit d’une question compliquée, aux conséquences dramatiques pour les ouvriers, aux enjeux financiers importants pour les industriels, à laquelle réfléchissent de nombreux spécialistes.

5Le développement du machinisme entraîne une multiplication des accidents, dont les conséquences frappent cruellement les familles laborieuses. Le droit civil offre des garanties aux ouvriers employés dans les établissements industriels. En cas d’accident, la responsabilité civile de l’employeur peut être mise en cause devant les tribunaux. Tout accident donne, en principe, droit à réparation. Dès 1892, avant le vote de la première loi sur l’hygiène et la sécurité des travailleurs, le Répertoire Dalloz fournit une définition très étendue des responsabilités de l’employeur :

  • 1  Cité par F. Ewald, L’État providence, op. cit., p. 234.

« [Le patron a] l’obligation de réduire au maximum le risque professionnel de l’ouvrier par l’installation matérielle où il le place et les outils qu’il lui fournit […]. Le patron est obligé de prendre de sérieuses précautions compatibles avec les nécessités de son industrie et capables de protéger l’ouvrier même contre sa propre imprudence. L’obligation du patron ne se borne pas à l’installation matérielle et à l’outillage […]. Elle comprend encore une surveillance, une assistance, des avis et des instructions en rapport avec le danger du travail. [Il répond encore du] choix de l’ouvrier, de son inexpérience, de son inaptitude par rapport au travail commandé1 ».

6L’application des dispositions du Code civil sur la responsabilité de l’employeur s’avère cependant difficile. Confrontés à la complexité du fait industriel, les tribunaux répugnent à mettre en cause individuellement les chefs d’industrie, d’autant que la Cour de cassation rappelle, dans un arrêt de 1870, qu’il ne peut y avoir de responsabilité sans faute prouvée.

  • 2  François Ewald note que 68 % des accidents relevaient du cas fortuit ou de force majeure, 20 % de (...)

7Les inconvénients de ce système apparaissent aux juristes, qui, de même qu’un certain nombre d’hommes politiques, ont conscience des dénis de justice auxquels il aboutit. Dans un arrêt du 16 juin 1896, la Cour de cassation décide de faire évoluer sa jurisprudence. Elle déclare que : « On est responsable non seulement du dommage que l’on cause par son propre fait, mais encore par celui qui est causé par le fait des choses que l’on a sous sa garde. » La Cour se penche ainsi sur le cas trop fréquent des accidents à cause obscure ou indéterminée, élargissant la responsabilité de l’employeur au-delà du cas simple où sa faute peut être établie comme la cause irréfutable de l’accident2. C’est le résultat d’une réflexion ambitieuse qui met en évidence l’existence de relations d’obligation, distinctes des rapports habituels de responsabilité. La décision de la Cour de cassation entraîne une réaction immédiate des industriels, qui, mécontents de l’élargissement des risques qu’ils doivent couvrir, réclament une limitation de leur engagement financier.

  • 3  F. Ewald, L’État providence, op. cit., p. 272.
  • 4  Voir idem, p. 240-250.
  • 5  E. Levasseur, Questions ouvrières…, op. cit., p. 470.

8Le comité permanent des congrès internationaux des accidents du travail, dans lequel siègent de nombreux spécialistes, Émile Cheysson notamment, élabore une solution qui permet d’aboutir au vote de la loi du 9 avril 1898 sur les accidents du travail3. La loi rompt avec les usages antérieurs du droit civil, créant fictivement une responsabilité de l’employeur dans le cas de l’accident du travail. Celle-ci est assumée par des sociétés d’assurances auprès desquelles il est obligatoire de cotiser4. Pour l’économiste Émile Levasseur, ce mécanisme novateur fait de « la loi du 9 avril 1898 […] assurément une des plus importantes du Code du travail5 ».

9Le ministère du Commerce, qui n’est pas à l’origine de la loi, est appelé à participer activement à sa mise en œuvre, car elle repose sur l’intervention de ses services :

  • 6  J. Thierry, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 4 juillet 1899, n° 1144, p. (...)

« Depuis l’apparition de la loi du 9 avril 1898, [le ministère du Commerce] s’est occupé avec une sollicitude toute particulière et une évidente compétence de la mise en œuvre si laborieuse de cette loi ; il a, comme cela doit se pratiquer pour des lois de prévoyance, groupé dans des brochures de vulgarisation les nombreux documents, circulaires, décrets, arrêtés concernant la loi et les a éclairés par des notes explicatives ; en un mot, il a rempli complètement le rôle qui revient au service compétent dans la préparation et l’exécution des lois sociales6 ».

  • 7Ibid. Thierry souhaite que la mutualité soit associée par le ministère du Commerce à la réflexion (...)
  • 8  P. Astier, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 6 juillet 1901, n° 2638, p.  (...)
  • 9  Philippe-Jean Hesse, « Deux jumeaux hétérozygotes. Les lois d’avril 1898 sur la mutualité et les a (...)

10La loi lui confie le contrôle des institutions destinées à répartir les fonds collectés. De nombreuses difficultés font que « la constitution des services de contrôle et leur premier outillage de travail ne pourront être achevés que vers la fin de l’année 18997 ». Une loi du 30 juin 1899 ouvre des crédits pour frais de surveillance des sociétés et permet le recrutement au ministère du Commerce de plusieurs commissaires-contrôleurs8. En 1913, plus de 5,6 millions de francs sont collectés, principalement par les sociétés d’assurances privées9.

11Le chômage est un problème tout aussi dramatique que les accidents du travail, mais aux enjeux bien différents. Le fait qu’il n’est pas considéré comme la conséquence de difficultés économiques qui pèsent sur l’emploi explique en partie la difficulté qu’ont les spécialistes à traiter le problème. Au début du xixsiècle, les chômeurs tombés dans la pauvreté ne se distinguent guère des indigents. La charité, devoir moral ou religieux des classes aisées, et l’assistance des municipalités, par le biais des bureaux de bienfaisance, répondent indifféremment à leurs besoins. Il n’est pas question, sauf pour les socialistes, d’indemniser les ouvriers ayant perdu leur travail. Il appartient à chacun de se constituer par l’épargne un pécule pour les jours de nécessité. L’État peut toutefois s’occuper du placement, c’est-à-dire de la recherche d’emplois.

  • 10  E. Levasseur, Questions ouvrières…, op. cit., p. 940. « La loi de 1904 a conféré aux conseils muni (...)

12Face au chômage, certains suggèrent que l’État fournisse directement de l’embauche. C’est la solution des ateliers nationaux, pratiquée en 1848, mais unanimement rejetée par la suite. Le placement obligatoire des ouvriers se heurte au principe de liberté du travail. Les syndicats sont généralement hostiles aux bureaux de placement, qui restreignent les droits des ouvriers, préférant une organisation qui leur est propre. Conscients de ces difficultés, quelques députés font des propositions originales pour améliorer les conditions du placement. Il est question de le confier aux Bourses du travail ou encore de l’ouvrir librement. Dès 1892, Alexandre Millerand et Gustave Mesureur déposent des propositions de loi visant l’attribution du monopole des bureaux de placement aux syndicats, moyen de soutenir l’idée syndicale. Le ministre du Commerce Henry Boucher répond à cette mesure en déposant un projet de loi exigeant des bureaux de placement gratuits dans les villes de plus de 30 000 habitants. Ce projet est à l’origine de la loi du 14 mars 1904, qui pose le principe de la gratuité du placement et fait obligation aux communes de plus de 10 000 habitants de créer un bureau, consacrant en fait ce qui existe déjà dans de nombreuses villes10.

13L’examen des mesures arrêtées pour le placement des ouvriers chômeurs et l’indemnisation des accidents du travail montre les responsabilités du ministère du Commerce dans la législation sociale. Les ministres soumettent aux Chambres des projets de loi. L’administration fait connaître les lois sociales et contribue à leur mise en œuvre. Mais, en dépit des espoirs nés au début des années 1890, la réflexion conduite par le ministère du Commerce n’est pas à l’origine des principales réformes. Alors que les travaux du Conseil supérieur du travail et de l’Office du travail auraient dû permettre de fonder les positions des hommes politiques, des patrons et des syndicats sur une base objective, leurs opinions restent, au début du xxsiècle, extrêmement divergentes. L’action de l’administration ne permet pas de réconcilier des patrons qui affirment qu’il a été trop fait pour les questions sociales et des ouvriers qui s’exaspèrent du retard apporté aux réformes. De nombreux ouvrages font le constat de ces différences. Notant l’importance de l’œuvre républicaine, l’économiste libéral Émile Levasseur indique que depuis 1890 :

  • 11  E. Levasseur, Questions ouvrières…, op. cit., p. 942-943. Levasseur s’exprime en 1907. Faisant rét (...)

« aucun gouvernement en France n’avait jusque-là autant fait, à beaucoup près, pour la classe ouvrière et, quoique de nos jours un courant général d’opinion pousse dans cette direction les législateurs de tous les pays manufacturiers, aucun État européen n’a fait autant dans le même temps11 ».

14À l’inverse, un représentant du monde ouvrier, Paul Louis, souligne l’insuf­fisance des mesures adoptées et dresse un catalogue impressionnant des innovations qui lui paraîtraient opportunes :

  • 12  P. Louis, L’ouvrier devant l’État…, op. cit., p. 473-474.

« Sans qu’elle touche aux rapports de propriété établis, la puissance publique peut préciser le sens du contrat de travail, déterminer le minimum de salaire, élargir à l’infini la liberté de la grève, réduire la journée à huit heures, développer la réglementation de l’hygiène, réprimer le sweating system, prescrire l’examen en commun des règlements d’ateliers, assimiler les maladies professionnelles aux accidents du travail, organiser l’assurance maladie, l’assurance vieillesse et invalidité, l’assurance chômage, instituer le placement ouvrier12 ».

15C’est pour sortir de cette impasse que certains hommes politiques veulent élargir les compétences de l’État pour lui permettre d’intervenir davantage dans les questions sociales.

II. Le réformisme d’Alexandre Millerand

  • 13  Sur la loi du 30 mars 1900 unifiant la durée du travail, voir le chapitre 9.

16La nomination au ministère du Commerce, en 1899, d’un des principaux partisans du réformisme, le socialiste Alexandre Millerand, est l’occasion d’éprouver l’intérêt de cette position. Usant de son pouvoir réglementaire pour faire avancer le droit du travail, le nouveau ministre prend de nombreuses mesures pour répondre aux demandes ouvrières. Il se consacre particulièrement à trois projets : la fixation de salaires de référence, l’arbitrage obligatoire et les retraites ouvrières13.

  • 14Annuaire de l’économie politique et de la statistique, 1888, 45e année, p. 433-436. Les résultats (...)
  • 15  E. Levasseur, Questions ouvrières…, op. cit., p. 456. Le ministère Floquet tombe au début de l’ann (...)
  • 16  Sabine Rudischhauser, « Salaire minimum et libre concurrence : le rôle de la demande publique dans (...)
  • 17  Ministère du Commerce, de l’Industrie et des Colonies, Office du travail, Salaires et durée du tra (...)

17Le salaire occupe une place essentielle dans les revendications ouvrières. Pour répondre à la demande des radicaux et des socialistes, le ministère du Commerce entreprend en 1884 une enquête sur les salaires auprès des maires des chefs-lieux de département. Par comparaison aux données recueillies en 1853, elle met en évidence l’augmentation des salaires sur la moyenne durée, mais aussi les disparités régionales par type d’industrie ou par sexe14. En 1888, le ministère Floquet propose la fixation d’un salaire minimum dans chaque ville, faisant droit à une demande récurrente des socialistes15. Si aucune solution générale n’est arrêtée, différentes initiatives sont prises au niveau local. Les séries des prix de la ville de Paris fixent un salaire de référence que sont tenues d’appliquer les entreprises dans les travaux qu’elles exécutent pour le compte de la préfecture de la Seine16. L’Office du travail nourrit la réflexion en réalisant une enquête sur les salaires et la durée du travail et en diffusant des informations à ce sujet dans son Bulletin17.

  • 18  Arch. dép. Paris, D. 1N4 3. Conditions de travail, application des décrets du 10 août 1899, 1884-1 (...)

18Le salaire est la cause la plus fréquente de grèves. Responsable, comme ministre du Commerce, des éventuels retards dans les travaux de l’Exposition universelle de 1900, Millerand tire parti d’un conflit qui oppose les employeurs en contrat avec l’État et les terrassiers et maçons pour publier, le 10 août 1899, trois décrets relatifs aux conditions de travail sur les marchés faits au nom de l’État, étendant à celui-ci les conditions arrêtées au niveau municipal par le préfet de la Seine18. Les « décrets Millerand » imposent une « constatation » du salaire dans chaque commune et demandent aux entreprises soumissionnaires lors des marchés publics de s’engager sur le niveau de rémunération de leurs ouvriers. Le taux défini par l’administration pourrait s’étendre aux contrats privés, dans les secteurs où les commandes sont suffisamment importantes pour peser sur les salaires de l’ensemble de la branche. À terme, un niveau de rémunération minimal serait ainsi fixé par place de production et par industrie.

19Les décrets du 10 août 1899 ne cherchent pas à bouleverser le marché du travail. Ils prennent la suite des mesures décidées par le préfet de la Seine et s’inscrivent dans un contexte particulier, celui de l’achèvement des travaux de l’Exposition. Mais les patrons craignent que les mesures arrêtées par Millerand ne fassent précédent et, effrayés à l’idée qu’il puisse intervenir par la voie réglementaire dans tous les aspects du droit du travail, se mobilisent contre ses projets.

20Pour Millerand, l’État doit aussi intervenir dans les conflits du travail. En 1892, une première loi sur l’arbitrage entre patrons et ouvriers a été adoptée sous la pression des radicaux. Le mécanisme de conciliation est enclenché par une déclaration au juge de paix, qui propose la réunion d’un comité et, si nécessaire, la désignation d’arbitres. Au cas où aucun accord n’est trouvé, le président du tribunal civil peut aider les parties à s’entendre. La procédure peut d’autant plus facilement être engagée qu’elle n’est pas contraignante : chacun, ouvrier ou patron, peut, à tout moment, y mettre fin, avec pour seule sanction un affichage de sa décision de retrait.

21L’esprit de la loi est précisé par le sous-directeur de l’Office du travail, Arthur Fontaine, à l’occasion de conférences prononcées dans les principaux centres industriels :

  • 19  Arthur Fontaine, Conciliation industrielle. De la nécessité et des formes des conseils mixtes de c (...)

« Ayant constaté, à la fois, la nécessité et les inconvénients de la grève dans le régime industriel que les circonstances ont développé, nous cherchons, non à faire disparaître les grèves, mais à supprimer celles qui naissent d’un malentendu, à diminuer la durée et l’âpreté des autres. Comprenant toute l’importance, éducative et défensive, du groupement ouvrier, nous espérons que les individualités fortes émergeront [des] conseils [de conciliation] et formeront un état-major assez intelligent pour reconnaître les difficultés de la situation industrielle, assez ferme pour garder son indépendance et la confiance de ses mandants, capable enfin d’aider à rétablir des rapports de cordiale intelligence entre la masse ouvrière et les grands patrons19 ».

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Une loi commode : « — Avec la loi Millerand, on ne pourra pas me forcer à travailler. — Mais moi je pourrai t’en empêcher. V’là c’que c’est que le socialisme, mon vieux ! »

Une loi commode : « — Avec la loi Millerand, on ne pourra pas me forcer à travailler. — Mais moi je pourrai t’en empêcher. V’là c’que c’est que le socialisme, mon vieux ! »

Le 15 novembre 1900, le ministre socialiste du Commerce, Alexandre Millerand, dépose un projet de loi sur l’arbitrage obligatoire, qui donne la possibilité aux ouvriers de décider la grève par un vote à la majorité. Ce projet est vivement critiqué par ceux qui y voient une atteinte à la liberté du travail.

La République illustrée, 24 février 1901. Cliché MAEDI, Archives, A050326.

  • 20  CCIP, III 5 30 (7). Rapport de Thiébaut sur le projet de loi sur la création de conseils du travai (...)
  • 21  E. Levasseur, Questions ouvrières…, op. cit., p. 713.

23Comme le note en 1894 la chambre de commerce de Paris, la loi de 1892 est une « loi d’attente20 » car elle ne repose que sur la bonne volonté des parties. De fait, malgré les efforts du ministère du Commerce, elle n’est que très rarement mise en œuvre. Durant les dix premières années d’application, moins d’un quart des grèves sont signalées au juge de paix par l’une des parties. Dans 45 % des cas, aucune procédure n’est lancée en raison du refus de l’autre partie de former un comité de conciliation. Seuls 6,8 % des grèves pour lesquelles la procédure a été engagée aboutissent à un accord21 !

  • 22  Voir Nicolas Rousselier, « Alexandre Millerand et la question de l’arbitrage des conflits du trava (...)

24Pour plus d’efficacité, il faudrait rendre la procédure d’arbitrage obligatoire. Le 15 novembre 1900, Millerand dépose, conjointement avec le président du Conseil, Waldeck-Rousseau, un projet de loi en ce sens22. Le mécanisme proposé est différent de celui institué en 1892. L’accord des parties doit résulter de la délibération de plusieurs conseils, appelés à se prononcer successivement. Des délégués permanents des ouvriers sont aptes à négocier en temps ordinaire avec le chef d’établissement ; les ouvriers peuvent voter la grève en cas d’échec des négociations menées par les délégués permanents ; les conseils locaux du travail, créés par Millerand en 1899, se prononcent en dernier ressort pour trancher le conflit.

  • 23  E. Levasseur, Questions ouvrières…, op. cit., p. 496, n. 1.
  • 24  L. Derfler, Alexandre Millerand…, op. cit., p. 185-186.
  • 25  Voir Alexandre Millerand, La grève et l’organisation ouvrière, Paris, F. Alcan, 1906, p. 403. Aprè (...)

25Le projet de Millerand se heurte à l’opposition des ouvriers et des patrons. Dès 1895, Jaurès avait mis en garde les socialistes contre les dangers de l’arbitrage obligatoire, notant que « manœuvré par un pouvoir habile, [il] supprimerait absolument le droit de grève23 ». Les syndicats, tout comme la Fédération des Bourses du travail, craignent que le projet soit destiné à combattre leur arme principale : la grève générale. De leur côté, les patrons s’élèvent contre ce qu’ils considèrent comme une immixtion de l’État dans l’entreprise. Ils font valoir que le mécanisme prévu par Millerand permettrait à une minorité d’ouvriers d’imposer la grève à la majorité24. De fait, en proposant un système de vote à plusieurs niveaux, Millerand rompt avec les usages de la négociation, mais aussi avec la pratique des syndicats, dont il réduit l’activité à une simple expertise technique. Son projet suscite finalement de telles oppositions qu’il n’est jamais soumis au vote de la Chambre25.

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Millerand, le souffleur de vent ! « — Qui souffle le vent récolte la tempête ! »

Millerand, le souffleur de vent ! « — Qui souffle le vent récolte la tempête ! »

L’action de Millerand au ministère du Commerce est accueillie avec appréhension par les industriels, qui l’accusent de « fomenter la grève » en prenant des dispositions favorables aux grévistes. Les statistiques semblent de fait accréditer les accusations portées contre Millerand. Alors que le nombre de jours de grève ne cesse de baisser de 1893 à 1896, progressant faiblement en 1897, l’année 1899 connait un triplement des jours de grève par rapport à 1898, déjà la plus agitée de la décennie.

La République illustrée, 7 avril 1901. Cliché MAEDI, Archives, A050328.

  • 26  Voir, par exemple, E. Levasseur, Questions ouvrières…, op. cit., p. 500. La question des caisses d (...)
  • 27  Sandrine Kott, L’État social allemand : représentations et pratiques, Paris, Belin, 1995, p. 7.

27Millerand demande enfin l’adoption d’un système de retraite obligatoire. Il voudrait que tous les salariés gagnant moins de 4 000 francs par an bénéficient, après 65 ans, d’une retraite, moyennant une contribution égale à celle de leur patron et bonifiée d’intérêts versés par l’État, à qui serait confiée la gestion des fonds collectés. Là encore, son projet se heurte à de nombreuses oppositions. Ses adversaires font valoir qu’il existe déjà des caisses privées recueillant des cotisations volontaires que ses prédécesseurs, notamment Gustave Mesureur, ont justement essayé de consolider26. Ils l’accusent de copier Bismarck, qui a créé des assurances sociales en Allemagne : « les opposants français à l’intervention de l’État soulignent les contradictions fondamentales existant entre les valeurs démocratiques et républicaines et le régime de l’obligation ». Pour eux : « L’assurance sociale allemande, déformée par ses adversaires français, caractériserait et encouragerait une société organisée sur un mode corporatiste, en opposition à la tradition démocratique française27 ». Longuement discuté au début de l’année 1901, le projet de retraites obligatoires est finalement ajourné sine die en juin.

28Le rejet des projets de Millerand est dû à l’opposition extrêmement vive qu’ils suscitent. En 1900, le rapport de Paul Beauregard sur le budget du Commerce témoigne de l’incompréhension que provoquent les premières mesures du nouveau ministre :

  • 28  P. Beauregard, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 10 juillet 1900, n° 1867 (...)

« La direction du travail [du ministère du Commerce] risque d’être détournée de l’esprit d’impartialité qui devrait dominer son œuvre par le désir de favoriser jusqu’à l’excès les associations professionnelles. Cette tendance, que l’on a pu remarquer à maintes reprises au cours des discussions qui ont eu lieu devant le conseil supérieur du travail, s’est affirmée dans les décrets relatifs aux conditions de travail ; elle s’est révélée avec une énergie surprenante lors de la création des conseils du travail, au point de vicier dès son origine une institution en elle-même excellente28 ».

29L’effort de réflexion fait par Millerand pour concilier socialisme et République, en associant représentation ouvrière et intervention de l’État, est un échec. Les conseils du travail, pièce maîtresse de ses réformes sur le salaire, le temps de travail ou l’arbitrage ne fonctionnent pas. En voulant imposer sa propre vision des relations sociales, Millerand se heurte à de graves oppositions, mais son projet, fondé sur une révision complète des rapports entre l’État et la société, a le mérite de stimuler la réflexion de ses contemporains, hommes politiques, savants ou patrons, et de les inciter à réfléchir davantage à l’intervention de l’État dans les relations de travail.

III. Droit du travail et convention collective

30La méthode utilisée par Millerand heurte de front les syndicats ouvriers et les industriels. Mais son volontarisme aiguillonne les juristes comme les savants. Millerand, lui-même en retrait de la vie politique après 1902, continue à rester actif dans les questions sociales.

  • 29  A. Rasmussen, « Le travail en congrès… », op. cit., p. 122.

31La Société d’études législatives, créée en 1902 pour le centenaire du Code civil, et l’Association internationale pour la protection légale des travailleurs, dont la section française est dirigée par Paul Cauwès, unissent l’expertise offerte par les milieux professionnels et le pouvoir représenté par les fonctionnaires, proposant un cadre propice à la réflexion29. Le bilan de Millerand, largement négatif à son départ du ministère du Commerce, doit en fait prendre en compte le résultat des initiatives qu’il a lancées, qui sont poursuivies de manière fructueuse par ses successeurs dans trois domaines : l’élaboration d’un Code du travail, le développement du droit international et la réflexion sur le contrat de travail.

  • 30  Voir Fernand Dubief, À travers la législation du travail, Paris, E. Cornély, 1905, p. 263. Au débu (...)
  • 31  F. Hordern, « Codification ou compilation… », op. cit., p. 252-253. Dès 1889, Albert de Mun demand (...)
  • 32  Voir A. Chatriot, « Réformer le social… », op. cit., p. 49. Le vote du Code est maintes fois retar (...)

32En 1901, Millerand a créé une commission de codification des lois ouvrières, qui travaille à droit constant, c’est-à-dire sans modification des dispositions existantes, dans le seul but de rendre la législation plus intelligible et de permettre aux ouvriers de mieux connaître et de faire valoir leurs droits30. En avril 1904, cinq des six livres prévus par la commission sont achevés31. Ils permettent, en février 1905, peu avant la création du ministère du Travail, le dépôt d’un projet de loi par le ministre du Commerce, Fernand Dubief32.

  • 33  L. Derfler, Alexandre Millerand…, op. cit., p. 179. Millerand reprend, semble-t-il, une propositio (...)
  • 34  Madeleine Herren-Oesch, « La formation d’une politique internationale du travail avant la Première (...)
  • 35  Voir Bulletin de l’Office du travail, 1904, p. 518.
  • 36  Voir P. Pic, La protection légale des travailleurs…, op. cit., p. 161-166.

33Millerand s’intéresse aussi au droit international du travail. En novembre 1899, il lance l’idée d’un congrès international pour l’abolition du travail de nuit des femmes. C’est une façon de se préoccuper du sort des travailleurs à l’étranger, mais aussi de rassurer son opinion en montrant que les conditions imposées aux industries françaises sont susceptibles de s’appliquer à d’autres pays, pour éviter les distorsions de concurrence33. Après son départ, son œuvre est poursuivie. L’Association internationale pour la protection légale des travailleurs « offre un cadre officieux où, indépendamment de leur fonction politique, les négociateurs peuvent continuer leur débat, même sans mandat politique34 ». Le 15 avril 1904, le directeur du travail, Arthur Fontaine, signe une convention franco-italienne sur les conditions de travail des Italiens en France35. Cet accord n’a qu’une portée limitée, mais a valeur de précédent. Il montre que, contrairement aux doutes des milieux libéraux et de nombreux économistes, les États peuvent s’accorder dans l’intérêt des travailleurs. Ce traité bilatéral ouvre la voie à des traités de plus grande ampleur36. À Berne, en 1905 et 1906, des conférences diplomatiques ouvrières permettent la conclusion de traités multilatéraux interdisant le travail de nuit des femmes dans l’industrie et l’emploi du phosphore blanc dans l’industrie des allumettes. Il s’agit d’interdictions modestes, puisque souvent déjà prévues par les législations nationales, mais dont la valeur symbolique est soulignée par les contemporains.

  • 37  Voir E. Levasseur, Questions ouvrières…, op. cit., p. 452-454. À la fin du xixsiècle, la loi int (...)
  • 38  Sur ce sujet, voir Antoine Jeammaud, introduction du chapitre « Institutionnalisation du travail e (...)
  • 39  F. Hordern, « Codification ou compilation… », op. cit., p. 252. Ce projet n’aboutit pas.
  • 40  Ludovic Frobert, Denis Bayon, « Lois ouvrières et réformisme social dans l’œuvre de Paul Pic (1862 (...)
  • 41  Sur toutes ces questions, voir C. Didry, Naissance de la convention collective…, op. cit.
  • 42  E. Levasseur, Questions ouvrières…, op. cit., p. 481.

34En parallèle, de grands progrès sont faits dans l’analyse de la relation de travail. Certains juristes contestent le fait que les clauses des contrats de travail soient laissées à la libre convention des parties, suggérant qu’il existe une inégalité flagrante entre l’employeur et l’employé. L’ouvrier subirait, lors de la signature du contrat, l’arbitraire du patron. Pour protéger sa volonté affaiblie, la loi serait fondée à imposer les conditions d’une meilleure justice dans les relations de travail. Le législateur pourrait ainsi intervenir de façon générale dans les relations entre employeurs et employés37. Alors que les conflits se multiplient, il serait ainsi possible de trancher ceux qui opposent ouvriers et patrons38. Ministre du Commerce, de l’Industrie et du Travail, Gaston Doumergue dépose, le 2 juillet 1906, un projet de loi prévoyant une réglementation complète du contrat de travail39. De nombreux juristes, au premier rang desquels Raoul Jay, catholique social, professeur à la faculté de droit de Paris, à l’origine de l’intérêt de Charles Rist pour les questions sociales, ou Paul Pic, auteur de nombreux traités de législation industrielle, approfondissent la nature juridique des actes existants, tels que les règlements d’ateliers ou les procès-verbaux de conciliation, signés entre syndicats et patrons, développant la notion de contrat collectif ou de convention collective40. La convention collective, à laquelle s’intéresse particulièrement Raoul Jay, est une formule plus souple que le contrat, qui ne crée pas d’obligations41. Elle peut ne concerner que les salaires, mais aussi s’étendre à d’autres matières, notamment aux sanctions appliquées aux ouvriers, et les faire ainsi participer à la définition de leurs règles de travail. Les perspectives qu’elle ouvre retiennent d’emblée l’attention de nombreux syndicats. La matière paraît si fructueuse qu’elle intéresse aussi les économistes. Même un libéral comme Levasseur s’affirme très favorable au contrat collectif « d’usage fréquent dans des pays où les unions ouvrières sont fortement organisées, en Angleterre et aux États-Unis42 ».

  • 43  C. Benoist, La crise de l’État moderne…, op. cit., p. 134-135. Selon le comptage de Charles Benois (...)
  • 44  A. Millerand, Politique…, op. cit., p. 296.
  • 45  C. Didry, Naissance de la convention collective…, op. cit., p. 18.

35Comme le note, en 1905, le député de droite, Charles Benoist, c’est dès le début du xxsiècle que s’enclenche un mouvement de « transformation légale de la société française43 » qui se poursuit dans les années qui suivent. Certes, tant que le ministère du Commerce est responsable du travail, la France se refuse à franchir une étape décisive, celle de l’obligation.Même Millerand, après son départ du ministère du Commerce, concède que « les réformes sociales coûtent cher, et pour en porter la charge, il faut un pays prospère44 ». Mais cette prudence ne doit pas masquer les efforts faits pour créer de nouveaux droits, qui aboutiront après la Première Guerre mondiale. Résultat de plusieurs décennies de réflexion, la loi du 25 mars 1919 sur la convention collective « ouvre la voie au renforcement du droit d’action en justice des syndicats dans la défense de l’intérêt d’une profession », proposition souple qui « met à l’écart la question du syndicalisme obligatoire et celle d’une généralisation des conventions par arrêtés préfectoraux45 ». La convention collective offre une solution habile aux problèmes posés au début du siècle par Millerand.

Notes

1  Cité par F. Ewald, L’État providence, op. cit., p. 234.

2  François Ewald note que 68 % des accidents relevaient du cas fortuit ou de force majeure, 20 % de la faute de l’ouvrier et 12 % de celle du patron. Au total, 88 % des accidents restaient donc à la charge de l’ouvrier.

3  F. Ewald, L’État providence, op. cit., p. 272.

4  Voir idem, p. 240-250.

5  E. Levasseur, Questions ouvrières…, op. cit., p. 470.

6  J. Thierry, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 4 juillet 1899, n° 1144, p. 105.

7Ibid. Thierry souhaite que la mutualité soit associée par le ministère du Commerce à la réflexion sur l’application de la loi de 1898 : « Si le rattachement [des sociétés de secours mutuels au Commerce] avait été fait, la mutualité et la prévoyance des accidents ouvriers pourraient être l’objet d’une réglementation qui aurait la même origine et faciliterait singulièrement les relations établies entre elles par la loi ».

8  P. Astier, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 6 juillet 1901, n° 2638, p. 86-87. La commission du budget envisage le recrutement de trois ou quatre commissaires contrôleurs en 1902.

9  Philippe-Jean Hesse, « Deux jumeaux hétérozygotes. Les lois d’avril 1898 sur la mutualité et les accidents du travail », dans Michel Dreyfus, Bernard Gibaud, André Gueslin, Démocratie, solidarité et Mutualité, « autour de la loi de 1898 », Paris, Mutualité française, Economica, 1999, p. 122.

10  E. Levasseur, Questions ouvrières…, op. cit., p. 940. « La loi de 1904 a conféré aux conseils municipaux le droit de rapporter les autorisations de bureaux de placement payants et déclaré que des bureaux gratuits pourraient désormais être créés librement, sans autorisation, par les municipalités, les syndicats et autres associations. » Voir J. Luciani, « Logiques du placement ouvrier au xixsiècle et construction du marché du travail », dans A. Plessis (dir.), Naissance des libertés économiques…, op. cit., p. 298-301. Il existe 51 caisses de chômage en 1899. Voir aussi G. Berry, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 13 juillet 1905, n° 2670, p. 231-232. L’auteur fait l’état des caisses de chômage existantes.

11  E. Levasseur, Questions ouvrières…, op. cit., p. 942-943. Levasseur s’exprime en 1907. Faisant rétrospectivement le bilan du travail accompli, il tire argument du chemin parcouru pour souhaiter une pause dans les réformes, à l’heure où les orientations données par la majorité radicale peuvent laisser penser que la France va s’éloigner de la voie de la conciliation adoptée à partir de 1890, pour adopter des mesures plus autoritaires.

12  P. Louis, L’ouvrier devant l’État…, op. cit., p. 473-474.

13  Sur la loi du 30 mars 1900 unifiant la durée du travail, voir le chapitre 9.

14Annuaire de l’économie politique et de la statistique, 1888, 45e année, p. 433-436. Les résultats de cette enquête ont été publiés dans la Statistique annuelle de la France, volume XIV, 1884.

15  E. Levasseur, Questions ouvrières…, op. cit., p. 456. Le ministère Floquet tombe au début de l’année 1889, avant d’avoir pu réaliser ses projets.

16  Sabine Rudischhauser, « Salaire minimum et libre concurrence : le rôle de la demande publique dans la constitution d’un marché national du travail, France-Allemagne, 1890-1914 », dans Bénédicte Zimmermann, Claude Didry, Peter Wagner (dir.), Le travail et la nation : histoire croisée de la France et de l’Allemagne, Paris, Maison des sciences de l’homme, 1999, p. 202‑203.

17  Ministère du Commerce, de l’Industrie et des Colonies, Office du travail, Salaires et durée du travail dans l’industrie française, Paris, Imprimerie nationale, 1893-1897, 5 vol. ; voir Jean-Marie Chanut, Jean Heffer, Jacques Mairesse, Gilles Postel-Vinay, « Les disparités de salaire en France au xixsiècle », dans Histoire & mesure, 1995, X-3/4, p. 381-409. Les auteurs soulignent à juste titre le caractère incomplet des données collectées par l’Office du travail.

18  Arch. dép. Paris, D. 1N4 3. Conditions de travail, application des décrets du 10 août 1899, 1884-1919. La préfecture de la Seine examine avec attention l’application des décrets Millerand aux travaux d’architecture entrepris dans la capitale.

19  Arthur Fontaine, Conciliation industrielle. De la nécessité et des formes des conseils mixtes de conciliation et d’arbitrage, conférence faite le 24 novembre 1895 à la Société industrielle d’Amiens, Amiens, impr. de T. Jeunet, 1896, p. 21.

20  CCIP, III 5 30 (7). Rapport de Thiébaut sur le projet de loi sur la création de conseils du travail, mai 1894, p. 3. L’auteur note que la loi de 1892 doit être complétée par l’organisation de conseils du travail, qui seraient « le complément d’une organisation syndicale qui n’est encore chez nous qu’à l’état embryonnaire ».

21  E. Levasseur, Questions ouvrières…, op. cit., p. 713.

22  Voir Nicolas Rousselier, « Alexandre Millerand et la question de l’arbitrage des conflits du travail », dans J. Luciani (dir.), Histoire…, op. cit., p. 110-111.

23  E. Levasseur, Questions ouvrières…, op. cit., p. 496, n. 1.

24  L. Derfler, Alexandre Millerand…, op. cit., p. 185-186.

25  Voir Alexandre Millerand, La grève et l’organisation ouvrière, Paris, F. Alcan, 1906, p. 403. Après son départ du ministère du Commerce, Millerand reconnaîtra le caractère avant tout politique de ses intentions : « L’idée maîtresse du projet est d’organiser la classe ouvrière : idée qui pendant les trois ans que j’ai passés au ministère du Commerce, n’a cessé de m’inspirer ».

26  Voir, par exemple, E. Levasseur, Questions ouvrières…, op. cit., p. 500. La question des caisses de retraite créées par les industriels est en partie réglée sous l’impulsion de Gustave Mesureur, ministre du Commerce dans le gouvernement Bourgeois : « Une loi du 27 décembre 1895, votée à la suite de la double catastrophe de l’usine de Terrenoire et du comptoir d’escompte de Paris, a eu pour objet d’assujettir dans toute industrie les caisses de retraites, de secours et de prévoyance à un contrôle sérieux ». Les fonds peuvent être déposés à la Caisse des dépôts et restent acquis à l’ouvrier même en cas de faillite de l’entreprise.

27  Sandrine Kott, L’État social allemand : représentations et pratiques, Paris, Belin, 1995, p. 7.

28  P. Beauregard, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 10 juillet 1900, n° 1867, p. 5.

29  A. Rasmussen, « Le travail en congrès… », op. cit., p. 122.

30  Voir Fernand Dubief, À travers la législation du travail, Paris, E. Cornély, 1905, p. 263. Au début du xxsiècle, de nombreux pays européens, notamment l’Allemagne, l’Autriche, la Suisse, l’Angleterre et la Belgique, ont adopté, au moins partiellement, des codes industriels.

31  F. Hordern, « Codification ou compilation… », op. cit., p. 252-253. Dès 1889, Albert de Mun demande à la Chambre des députés la codification des lois ouvrières. Le projet de 1905, rapidement adopté à la Chambre, reste ensuite bloqué plusieurs années au Sénat.

32  Voir A. Chatriot, « Réformer le social… », op. cit., p. 49. Le vote du Code est maintes fois retardé. Le livre IV n’est adopté qu’en 1924, le livre III en 1927…

33  L. Derfler, Alexandre Millerand…, op. cit., p. 179. Millerand reprend, semble-t-il, une proposition du député Eugène Motte, qui a suggéré au ministre du Commerce, Delombre, l’idée d’une conférence internationale pour l’interdiction du travail de nuit dans l’industrie textile. Eugène Motte, puissant lainier de la région de Roubaix-Tourcoing, évoque la concurrence internationale pour faire pression sur le ministre du Commerce, Millerand. Il demande des étapes dans la suppression du travail de nuit pour éviter que la France se retrouve en position défavorable face à ses voisins.

34  Madeleine Herren-Oesch, « La formation d’une politique internationale du travail avant la Première Guerre mondiale », dans J. Luciani (dir.), Histoire…, op. cit., p. 409-416 ; voir aussi Isabelle Lespinet-Moret et Ingrid Liebeskind-Sauthier, « Albert Thomas, le BIT et le chômage : expertise, catégorisation et action politique internationale », dans Les cahiers Irice, 2008/2, n° 2, p. 157‑179.

35  Voir Bulletin de l’Office du travail, 1904, p. 518.

36  Voir P. Pic, La protection légale des travailleurs…, op. cit., p. 161-166.

37  Voir E. Levasseur, Questions ouvrières…, op. cit., p. 452-454. À la fin du xixsiècle, la loi intervient timidement pour fixer la valeur de certaines dispositions des contrats de travail. La question de la saisie-arrêt sur salaire est plusieurs fois examinée par le Parlement. La suppression du livret ouvrier, qui fait l’objet en 1881 d’une proposition de loi de Lucien Dautresme, est réalisée seulement par la loi du 2 juillet 1890, qui précise le certificat à délivrer au patron. La loi du 27 décembre 1890 règle les modalités de rupture du contrat de travail, fixant les droits à dommages-intérêts. La loi du 12 janvier 1895 se prononce sur la saisie-arrêt sur les salaires et petits traitements des ouvriers et employés. Elle fixe la question des avances sur salaire, sans la régler définitivement et limite à un dixième le droit de saisie. L’application de cette loi donne lieu à une enquête, qui sert de base à une proposition d’amendement, adoptée par le Sénat en 1898. P. Astier, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 6 juillet 1901, n° 2638, p. 43.

38  Sur ce sujet, voir Antoine Jeammaud, introduction du chapitre « Institutionnalisation du travail et activité législative », dans J. Luciani (dir.), Histoire…, op. cit., p. 237-244.

39  F. Hordern, « Codification ou compilation… », op. cit., p. 252. Ce projet n’aboutit pas.

40  Ludovic Frobert, Denis Bayon, « Lois ouvrières et réformisme social dans l’œuvre de Paul Pic (1862-1944) », dans Le mouvement social, 202/4, n° 201, p. 53-80.

41  Sur toutes ces questions, voir C. Didry, Naissance de la convention collective…, op. cit.

42  E. Levasseur, Questions ouvrières…, op. cit., p. 481.

43  C. Benoist, La crise de l’État moderne…, op. cit., p. 134-135. Selon le comptage de Charles Benoist, député, professeur à l’École libre des sciences politiques et défenseur de la réforme de l’État, une intensification de l’œuvre administrative dans le domaine du travail suit la création d’une direction de l’Industrie et du Travail au ministère du Commerce et précède l’arrivée de Millerand : « L’œuvre législative se dessine ou s’ébauche plus ou moins tôt, mais, là comme ailleurs, c’est après 1880 et autour de 1890 que l’effort est sensible et visible ; 1892, 1893, 1894 et les années suivantes sont les grandes années de la législation sociale en France. En cinquante ans, de 1849 à 1898 inclusivement, j’ai compté environ 170 textes importants : lois, décrets ou arrêtés, sur lesquels 1850 et 1851 en fournissent chacun six ou sept ; mais 1890 en donne huit ; 1893, dix ; 1894, douze ; 1895, une vingtaine ».

44  A. Millerand, Politique…, op. cit., p. 296.

45  C. Didry, Naissance de la convention collective…, op. cit., p. 18.

Table des illustrations

Titre Une loi commode : « — Avec la loi Millerand, on ne pourra pas me forcer à travailler. — Mais moi je pourrai t’en empêcher. V’là c’que c’est que le socialisme, mon vieux ! »
Légende Le 15 novembre 1900, le ministre socialiste du Commerce, Alexandre Millerand, dépose un projet de loi sur l’arbitrage obligatoire, qui donne la possibilité aux ouvriers de décider la grève par un vote à la majorité. Ce projet est vivement critiqué par ceux qui y voient une atteinte à la liberté du travail.
Crédits La République illustrée, 24 février 1901. Cliché MAEDI, Archives, A050326.
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Titre Millerand, le souffleur de vent ! « — Qui souffle le vent récolte la tempête ! »
Légende L’action de Millerand au ministère du Commerce est accueillie avec appréhension par les industriels, qui l’accusent de « fomenter la grève » en prenant des dispositions favorables aux grévistes. Les statistiques semblent de fait accréditer les accusations portées contre Millerand. Alors que le nombre de jours de grève ne cesse de baisser de 1893 à 1896, progressant faiblement en 1897, l’année 1899 connait un triplement des jours de grève par rapport à 1898, déjà la plus agitée de la décennie.
Crédits La République illustrée, 7 avril 1901. Cliché MAEDI, Archives, A050328.
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