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L’État, moteur du progrès

 | 
Jean-Philippe Dumas

Troisième partie. L’action sanitaire et sociale

Chapitre IX. La police sanitaire et industrielle

Texte intégral

  • 1  Jean-Philippe Dumas, « Politique et administration de l’environnement : la préfecture de la Seine (...)

1Au début de la Troisième République, le ministère du Commerce est responsable de la police sanitaire et industrielle. Il s’intéresse ainsi aussi bien à l’hygiène qu’au contrôle de l’industrie, à la lutte contre le choléra ou encore à l’insalubrité1. Sous la pression des milieux hygiénistes, la majeure partie de ses attributions sanitaires est transférée en 1889 au ministère de l’Intérieur, qui se spécialise dans la lutte contre les pathologies urbaines, conséquences de l’exode rural et de l’essor tentaculaire des villes. Le ministère du Commerce se concentre alors sur la police industrielle, elle-même largement réorganisée par le vote, en 1892, d’une loi destinée à permettre une police du travail efficace et cohérente sur tout le territoire.

I. La police sanitaire

  • 2  L’inspection des viandes à la frontière est organisée par une loi du 5 avril 1887 et un décret du (...)
  • 3  Camille Moriceau, Les douleurs de l’industrie, l’hygiénisme industriel en France, 1860-1914, Paris (...)
  • 4  F. Faure, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 25 juillet 1883, n° 2210, p.  (...)
  • 5  Voir notamment P. Bourdelais, « L’échelle pertinente… », op. cit., p. 46.
  • 6  Arch. nat., F12 5071. Rapport du directeur du Commerce intérieur, Dumoustier de Frédilly, au minis (...)

2Les responsabilités sanitaires du ministère du Commerce sont nombreuses et variées. Elles comprennent l’inspection des pharmacies, l’inspection des viandes à la frontière2, le service des eaux minérales, ou encore la tutelle des établissements thermaux. En 1880, un bureau de la direction du commerce intérieur, le troisième, est spécialement chargé de la police sanitaire et industrielle. Il met en œuvre les prescriptions du comité consultatif d’hygiène publique de France, placé auprès du ministre du Commerce3, sur lequel il s’appuie pour définir les améliorations à apporter au fonctionnement des autorités sanitaires4. Il correspond avec les sous-préfets, auprès desquels siège, dans chaque arrondissement, un conseil d’hygiène publique et de salubrité5. Il prend l’attache de l’Académie de médecine, quand le concours de celle-ci paraît nécessaire6.

  • 7  J. Clinquart, L’administration des douanes…, op. cit., p. 70-71. Après des premières mesures contr (...)

3Les services sanitaires sont placés sous la direction d’un inspecteur général. Pour éviter la propagation de maladies en provenance de l’étranger, ils assurent le contrôle sanitaire des navires faisant relâche dans les ports français. Depuis 1852, cette procédure est régie par des ententes internationales. Des patentes de santé permettent aux bâtiments de débarquer immédiatement en évitant que leur équipage fasse l’objet de mesures de quarantaine. Le ministère du Commerce est alerté des maladies signalées dans un port par les Affaires étrangères, qui tiennent l’information des consuls, et prend immédiatement les mesures nécessaires. Il peut demander l’imposition de quarantaines aux navires en provenance du port suspect. En l’absence de risque identifié, le ministère s’assure que les navires ont fait l’objet, à chacune de leurs escales, d’un visa consulaire, garantissant le bon état sanitaire de l’équipage7.

  • 8  Créés par décret du 22 février 1878, les conseils sanitaires sont supprimés par la loi de février  (...)

4L’organisation du service sanitaire est fixée par la loi du 3 mars 1822 et le décret du 22 février 1876. Elle s’appuie sur six médecins sanitaires établis en Orient (Constantinople, Smyrne, Djeddah, Alexandrie, Suez et Beyrouth) et onze directions de la santé en métropole, dans les principaux ports de commerce (Ajaccio, Nice, Toulon, Marseille, Sète, Pauillac, Saint-Nazaire, Brest, Cherbourg, Le Havre et Dunkerque). Ces dernières remplacent les intendances sanitaires, créées sous l’Ancien Régime et supprimées par décret du 24 juillet 1850. Les directeurs de santé peuvent être assistés de conseils de santé, qui ont une compétence purement consultative8. Ils ont la responsabilité de l’installation et de l’entretien des lazarets, qui servent au contrôle et à l’isolement des malades contagieux. Ils sont en relation avec les agents des douanes, qui les assistent dans leurs missions. Les directeurs de santé s’appuient également sur les officiers de santé commissionnés par les compagnies de navigation.

  • 9  Arch. dép. Bouches-du-Rhône, 200 E 1471*. Intendance sanitaire de Marseille, lettres reçues du min (...)
  • 10  Voir Pierre Arnous, Pierre Legrand, un parlementaire français de 1876 à 1895, Paris, Librairie Plo (...)

5Les directeurs de santé sont en relation presque quotidienne avec le ministère, qui leur envoie informations et instructions9. Ils sont soumis au contrôle de l’inspecteur général du service sanitaire, qui effectue des missions d’inspection en province. Tous les quinze jours, les directeurs de santé envoient au ministère un état des navires soumis à la reconnaissance sanitaire. En cas d’épidémie, tous les moyens du ministère du Commerce sont mobilisés. Durant l’été 1885, celui-ci doit lutter contre le choléra indien, qui atteint particulièrement la ville de Marseille. L’administration fait établir des cordons sanitaires dans les Pyrénées, car l’Espagne a aussi été touchée. Le ministre Pierre Legrand se rend incognito à Marseille, accompagné de spécialistes éminents, les docteurs Brouardel et Proust. Il visite les services du port et l’île du Frioul, où le directeur de santé le renseigne sur le service des quarantaines. Il s’intéresse aux quartiers déshérités, où se trouvent certains foyers d’épidémie10.

  • 11  Y. Fijalkow, La construction des îlots insalubres…, op. cit.

6Malgré la bonne volonté évidente du ministère du Commerce, ses services manquent cruellement de moyens. D’après le rapporteur du budget du Commerce à la Chambre des députés : « Les établissements sanitaires sont tous dans un état déplorable. » Prévus pour contenir les épidémies venues de l’extérieur, ils sont inadaptés à celles de la fin du xixsiècle : les foyers de tuberculose et de fièvre typhoïde sont urbains et liés, selon les conceptions du temps, à l’insalubrité, qui doit être combattue par une politique nouvelle, l’urbanisme, du ressort des communes, voire de l’État, en cas de défaillance de celles-ci11. En 1889, cet argument pèse lourd en faveur du ministère de l’Intérieur. Les milieux hygiénistes font notamment valoir que ce dernier a plus d’autorité pour imposer ses vues aux municipalités.

  • 12  Sophie Chauveau, « Genèse de la « sécurité sanitaire » : les produits pharmaceutiques en France au (...)

7Au titre de ses compétences de police du commerce intérieur, le ministère du Commerce contrôle d’une manière permanente certaines denrées susceptibles de porter atteinte à la santé, notamment les produits entrant dans les préparations pharmaceutiques et les eaux minérales. Différentes mesures, qui remontent à la fin de l’Ancien Régime ou à la Révolution, règlent l’exercice de la pharmacie12. Les pharmaciens doivent présenter leur diplôme au préfet du département. Ils ne peuvent exercer d’autre commerce, notamment celui d’épicier, dans leur officine. Leur contrôle consiste en visites périodiques destinées à vérifier la bonne qualité des plantes et des médicaments. Ces visites sont assurées par des professeurs de médecine, des membres des écoles de pharmacie ou du conseil d’hygiène et de salubrité de l’arrondissement, assistés au besoin du préfet, ou du sous-préfet, ou encore du commissaire de police. Elles entraînent des frais pour le pharmacien visité.

  • 13  F. Faure, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 25 juillet 1883, n° 2210, p.  (...)
  • 14Journal des débats, 26 septembre 1887, cité dans Annuaire de l’économie politique et de la statist (...)
  • 15  F. Faure, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 25 juillet 1883, n° 2210, p.  (...)

8Les modalités d’inspection des pharmacies sont très critiquées par la Chambre des députés. Il existe des disparités criantes entre départements. Certains sont extrêmement contrôlés, comme le Nord, ayant fait l’objet, en 1882, de 6 659 visites, ou l’Yonne, 2 084 visites, tandis que la Dordogne n’a fait l’objet que de 35 visites, et le Vaucluse de 22. Le coût des visites varie de façon importante en fonction, non de la nature des établissements, mais du nombre de personnes les ayant inspectés13. Enfin, le ministère du Commerce, qui n’assure pas la coordination des visites, décidées au niveau départemental, ignore leur détail par type d’établissements : épiceries, drogueries ou pharmacies. La France ne compte alors que quelque 7 100 pharmaciens14, c’est-à-dire que moins d’un dixième des visites réalisées portent effectivement sur des établissements pour lesquels une compétence scientifique est nécessaire. L’inspection pourrait, selon la commission du budget de la Chambre des députés, être effectuée à moindres frais si elle était réalisée par des personnes moins qualifiées15.

  • 16  Voir l’article « Eaux minérales et thermales », dans A. Blanche, T. Ymbert, Dictionnaire…, op. cit (...)
  • 17Annuaire de l’économie politique et de la statistique, 1884, 41e année, p. 331-334.
  • 18  Sur toutes ces questions, voir Philippe Cebron de Lisle, L’eau à Paris au xixe siècle, Paris, Asso (...)
  • 19  Conseil général du département de la Seine, Procès-verbaux, deuxième partie, 4e, 5e et 6e sessions (...)
  • 20  Conseil général du département de la Seine, Procès-verbaux, deuxième partie, quatrième session de (...)

9L’inspection des eaux minérales est organisée par une ordonnance royale du 18 juin 1823. Toute entreprise d’eau minérale doit être autorisée par le ministre du Commerce, après analyse de l’Académie de médecine pour les eaux naturelles ou indication des formules de préparation pour les eaux artificielles. L’ordonnance de 1823 prévoit la surveillance des fabriques et des dépôts d’eaux minérales artificielles. Le ministère du Commerce désigne des médecins titulaires du service, qui inspectent les fabricants. Ceux-ci sont tenus d’acquitter une taxe en préfecture à l’occasion des inspections. Les inspecteurs délivrent des certificats d’origine lors de l’expédition des eaux minérales et procèdent aux vérifications nécessaires lors de leur arrivée à destination16. Les facilités offertes par le progrès des moyens de transport font la prospérité des sources de Vichy, Saint-Galmier et Vittel. Au 1er juillet 1882, on compte 1 034 sources exploitées en France, dont 94 dans le Puy-de-Dôme, 77 en Ardèche, 76 dans les Vosges, 69 dans les Pyrénées-Orientales, le même nombre qu’en Ariège17. Dès cette époque, le contrôle porte sur des dizaines de millions de bouteilles. Mais ses modalités pratiques sont rendues caduques par les progrès de la science. Les médecins ne disposent pas de laboratoires permettant l’analyse des eaux. Le service a été organisé à une époque où l’eau de rivière est largement consommée et même considérée comme plus saine que l’eau de source, dans la mesure où sa teneur en minéraux est plus faible. Cette conception est totalement périmée dès la fin du Second Empire. Le choléra puis les épidémies de diphtérie ont mis en évidence le risque de contamination par des substances organiques en suspension dans l’eau, bien plus dangereux qu’un déséquilibre des composants minéraux18. Or l’analyse des composants organiques demande des études en laboratoire qui ne sont pas prévues, alors qu’elles pourraient être mises en œuvre dans les laboratoires municipaux chargés du contrôle des eaux de consommation courante19. D’une façon plus générale, le service rendu paraît insuffisant pour le dispositif mis en place. En 1881, le conseil général de la Seine met en rapport le produit de la taxe perçue, qui est important, le nombre d’établissements visités, qui est faible, et le nombre de procès-verbaux dressés, qui est nul. Aussi demande-t-il au ministère du Commerce une réforme de manière à diminuer le coût du service tout en renforçant son efficacité20. Un projet de loi, préparé par le ministre Charles Hérisson, tend à prendre en compte ces critiques en prévoyant la suppression de l’inspection des eaux minérales, dont la charge serait confiée aux inspecteurs des pharmacies.

  • 21  Circulaire ministérielle du 20 mars 1852, citée dans A. Blanche, T. Ymbert, Dictionnaire…, op. cit (...)

10Le ministère du Commerce inspecte aussi les établissements thermaux. Leur règlement intérieur, établi par le préfet, doit être transmis à la direction du Commerce intérieur. Les médecins inspecteurs, sans pouvoir s’opposer à la liberté qu’ont les malades de suivre la prescription de leur propre médecin, font chaque année rapport au ministre sur la composition et l’efficacité des eaux surveillées21. Le tarif détaillé des services dispensés dans chaque établissement est envoyé au préfet un mois avant l’ouverture de la saison.

11Certains établissements sont propriété de l’État. C’est le cas dans l’Allier (Vichy, Néris et Bourbon-l’Archambault), la Haute-Marne (Bourbonne), la Haute-Saône (Luxeuil), la Savoie (Aix-les-Bains) ou les Vosges (Plombières). Le ministre du Commerce arrête les budgets et comptes et fait imprimer tous les ans un tableau général sommaire des recettes et dépenses qu’il distribue au Parlement. Les établissements sont soit affermés à l’issue d’une adjudication publique, soit exploités en régie sous l’autorité d’un régisseur désigné par le préfet. Leur tarif est arrêté par le ministre, au besoin dans le décret ou la loi de concession, quand les établissements sont donnés à ferme.

  • 22  L. Dautresme, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 26 juin 1882, n° 1042, p. (...)

12La gestion des établissements de l’État est contestée. On s’interroge sur l’intérêt de maintenir une gestion publique, qui demande des investissements constants, à l’heure où de nombreux établissements privés rencontrent la faveur du public et peuvent financer leur développement grâce à leurs ressources propres. Les adversaires de l’affermage mettent en avant les principaux avantages d’une gestion publique. Celle-ci permet d’assurer que les investissements sont employés en priorité aux innovations thérapeutiques, alors que l’industrie privée tend à mettre l’accent sur les éléments de distraction, même parfois les salons de jeux, aux dépens des malades. Un compromis est cependant possible. La rédaction de cahiers des charges doit permettre d’imposer aux établissements privés, à l’issue d’une procédure d’appel d’offres, des conditions équivalentes à celles des établissements en régie. Il est possible d’obliger le titulaire du marché à accueillir un nombre d’indigents fixé préalablement par l’État, pour continuer l’assistance aux eaux minérales. Cependant, l’affermage suppose que l’administration ait la capacité de lancer la procédure et d’assurer son application effective. C’est la principale difficulté. L’expérience des relations avec la compagnie de Vichy montre que l’administration est souvent désarmée face à des sociétés privées, dont les moyens financiers et la capacité d’expertise juridique sont nettement supérieurs aux siens. À Vichy, les nombreux procès contre la compagnie se concluent rarement en faveur de l’État. Celui-ci essaie maladroitement d’interdire à la compagnie de concurrencer les établissements exploités pour le compte de la puissance publique. Par un arrêt du 6 décembre 1878, le Conseil d’État rappelle au ministre du Commerce qu’il ne peut refuser l’autorisation d’exploiter une source que pour des raisons de santé publique et non dans le seul but de protéger une source voisine appartenant à l’État. Ces difficultés techniques incitent l’administration à conserver des établissements thermaux en gestion, alors même qu’elle sait son action peu efficace, voire coûteuse pour les deniers publics22.

  • 23  Chiffres cités par Lion Murard et Patrick Zylberman, L’hygiène dans la République : la santé publi (...)

13D’une façon générale, l’action du ministère du Commerce dans le domaine sanitaire donne lieu à de nombreuses critiques. La police qu’il exerce est accusée d’être largement inefficace ; la bienfaisance, qui justifie un certain nombre de dispositions, n’est plus qu’une survivance. La médecine du littoral, le contrôle des épidémies et les eaux minérales sont autant de secteurs où l’action du ministère doit être réformée. Or il ne dispose ni du personnel ni des moyens nécessaires pour mener à bien cette remise à niveau. Seul le service sanitaire du littoral repose sur des fonctionnaires. Les autres dépendent soit d’experts désignés, soit d’agents commissionnés selon des statuts divers. Ils ont une responsabilité d’expertise, mais ne dirigent pas à proprement parler la politique sanitaire. Cette situation apparaît d’autant plus scandaleuse que l’État tire des revenus importants des services sanitaires, estimés à près de 2 millions de francs en 1888, pour une dépense de seulement 1,15 million23. L’incapacité du ministère du Commerce s’accompagne d’une faible présence au niveau local. Le ministère devrait pouvoir s’appuyer sur le concours des conseils d’hygiène et de salubrité. Or, dans de nombreux départements, ceux-ci ne se réunissent pas ou, quand ils le font, ne respectent pas la périodicité trimestrielle prévue par l’article 6 du décret du 12 décembre 1848. Pour ses critiques, le ministère est une structure creuse, incapable d’assumer la responsabilité de la santé publique.

  • 24  R. Besnard, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 7 février 1914, n° 3490, p. (...)

14Le ministère du Commerce entreprend néanmoins de réformer les services de l’hygiène et de les rapprocher des services du ministère de l’Intérieur. Après l’épidémie de choléra de 1884, un comité directeur des services de l’hygiène, où siègent des fonctionnaires de l’Intérieur et du Commerce, est constitué par décret du 30 septembre 1884. Mais la pression des milieux hygiénistes pousse au rattachement des services sanitaires au seul ministère de l’Intérieur. Par décret du 9 mars 1889, une direction de l’assistance et de l’hygiène publiques y est créée, ne laissant que quelques compétences au Commerce. Après cette date, ce dernier se charge seulement de l’expertise et de l’examen des médicaments composés présentés à l’importation, afin de se prononcer sur leur autorisation ou leur prohibition et, le cas échéant, de déterminer la taxe à laquelle ils sont soumis24.

II. Le contrôle des établissements classés

  • 25  Maurice Dufourmantelle, notice « Établissements incommodes », dans Y. Guyot, A. Raffalovich (dir.) (...)

15En application d’une loi du 15 octobre 1810, le ministère du Commerce est responsable du suivi des établissements dangereux et insalubres. Il se charge de mettre à jour leur classification, en prenant en compte l’évolution des techniques propres à chaque industrie, afin de définir les risques qu’ils présentent pour la population alentour. Trois classes sont prévues, par ordre décroissant de dangerosité. La première comprend les établissements qui doivent être écartés des habitations ; la deuxième, ceux dont l’éloignement n’est pas rigoureusement nécessaire ; la troisième, ceux qui, tout en pouvant sans inconvénient être placés à proximité des habitations, font l’objet d’une surveillance particulière. S’appuyant sur le travail du comité consultatif des arts et manufactures, le ministère révise presque chaque année la classification. Certaines industries sont déclassées en raison de l’évolution des techniques, qui rend leur activité moins dangereuse25.

  • 26  Décrets du 31 janvier 1872, 7 mai 1878, 22 avril 1879, 26 février 1881, 3 mai 1886, 5 mai 1888, 15 (...)

16Le ministère du Commerce tient à jour la nomenclature des établissements classés26. Le comité consultatif des arts et manufactures examine les industries nouvelles, souvent à partir de cas particuliers qui lui sont transmis par les préfectures après avis du conseil d’hygiène et de salubrité. C’est l’occasion pour lui de répondre à une question précise, mais aussi de prendre une décision de principe. Il définit les inconvénients causés par chaque type d’industrie (odeur, danger d’incendie, fumée, altération des eaux, émanations nuisibles, etc.). Après l’examen de dossiers similaires, une proposition de mise à jour de la réglementation est formulée. Elle est soumise au Conseil d’État, qui l’étudie sur la forme comme sur le fond.

  • 27  Foubert et Girard, article « Établissements dangereux, insalubres ou incommodes », dans M. Block, (...)
  • 28  A. Guillerme, A.-C. Lefort, G. Jigaudon, Dangereux, insalubres et incommodes…, op. cit., p. 165. P (...)

17Le ministère du Commerce se doit d’assurer une application cohérente de la loi du 15 octobre 1810. Celle-ci vise à mettre fin à la situation d’arbitraire résultant de la législation antérieure, qui confiait la responsabilité des autorisations aux administrations municipales27. Son but est de fixer des règles garantissant l’application de critères uniformes sur l’ensemble du territoire, non de centraliser la procédure d’autorisation, qui est entièrement déléguée aux préfets par décret du 25 mars 185228. L’essentiel des formalités prévues par la loi se déroule au niveau local, sous la responsabilité des préfets et des sous-préfets, en liaison avec les maires. Pour les établissements de la première classe, la demande d’autorisation fait l’objet d’une obligation d’affichage et s’accompagne d’une enquête de commodo et incommodo à laquelle procède le maire de la commune concernée. Le recours contre une autorisation se fait devant le Conseil d’État. L’autorisation d’implanter un établissement de la deuxième classe fait l’objet d’une enquête en mairie. Pour les établissements de la troisième classe, l’avis du maire est demandé. En cas de refus d’autorisation, un recours peut être introduit devant le ministre du Commerce, selon la règle traditionnelle du ministre-juge.

  • 29  Conseil général du département de la Seine, Procès-verbaux, deuxième partie, 4e, 5e et 6e sessions (...)

18Dans les grandes agglomérations, comme le département de la Seine, l’application des dispositions relatives aux établissements classés est un sujet fréquent de plaintes. Hommes politiques locaux et journalistes ont tôt fait d’insinuer que le laxisme du contrôle, voire la corruption des fonctionnaires sont des causes de péril pour la santé publique29. Le ministère du Commerce est cependant généralement épargné par les accusations, adressées soit aux fonctionnaires préfectoraux, soit au Conseil d’État, pris à partie pour la rapidité inusitée avec laquelle il prend certaines décisions litigieuses.

  • 30  Conseil général du département de la Seine, Procès-verbaux […] 1884, op. cit., p. 246.
  • 31  J.-P. Dumas, « Politique et administration de l’environnement… », op. cit., p. 755-772.
  • 32  Voir Gérard Jacquemet, « Urbanisme parisien : la bataille du tout-à-l’égout à la fin du xixsiècl (...)
  • 33  Conseil général du département de la Seine, Procès-verbaux, deuxième partie, quatrième session de (...)
  • 34  Conseil général du département de la Seine, Procès-verbaux […] 1884, op. cit., p. 417.

19L’importance du problème est telle que, pour assurer une meilleure efficacité au contrôle, les conseils généraux peuvent décider de créer sur leur budget des inspections départementales qui concourent à l’application de la loi, voire nommer des commissions comprenant des élus, chargées de procéder elles-mêmes à la visite des établissements30. Dans le département de la Seine, le conseil général est fortement sensible aux périls urbains et à l’insalubrité. De même qu’il protège l’enfance en danger, par le biais du service des enfants assistés, rattaché à l’administration générale de l’Assistance publique, et qu’il lutte contre l’insalubrité, il s’intéresse à la police des établissements classés31. Son action répond à une véritable prise de conscience et lui permet d’orienter l’action de l’État afin de répondre à une demande instante de sa population32. Dès 1865, il prend à sa charge le recrutement de huit inspecteurs chargés de visiter les quelque 4 000 établissements classés de la Seine, nombre porté à douze en 188133. Ce concours permet au préfet de police de réaliser une enquête de commodo et incommodo y compris pour les établissements de la troisième classe34. Il ne fait cependant pas disparaître les controverses entre administration et industriels, dont la presse locale est friande.

  • 35  Gérard Jorland, « L’hygiène professionnelle en France au xixsiècle », dans Le mouvement Social, (...)
  • 36  Foubert et Girard, article « Établissements dangereux, insalubres ou incommodes », dans M. Block, (...)
  • 37  A. Guillerme, A.-C. Lefort, G. Jigaudon, Dangereux, insalubres et incommodes…, op. cit., p. 173.

20La loi de 1810 n’impose pas de conditions ou de règles de sécurité aux établissements, là où la loi allemande oblige, par exemple, à protéger la vie et la santé des ouvriers35. Elle ne peut empêcher la construction d’habitations à proximité des établissements dangereux, contrairement à ce que prévoit la législation anglaise36. Les prescriptions qu’elle fixe sont cependant suffisantes pour permettre à l’administration de contrôler efficacement les établissements dangereux ou insalubres. C’est pourquoi la loi de 1810 n’est pas réformée, bien qu’elle ne permette pas un contrôle uniforme de tout le territoire. Dans un pays essentiellement rural, nombre de conseils généraux négligent les questions industrielles, qu’ils considèrent comme essentiellement urbaines. Pour remédier à ce défaut, la création d’un corps national des inspecteurs des établissements classés est réclamée par Hérisson en 1883, Lockroy en 1889, puis Chautemps en 1907. Elle ne sera décidée qu’en 191737.

III. La police du travail

  • 38  Philippe Minard, « Une “préhistoire” de l’inspection du travail : les formes d’intervention de l’É (...)
  • 39  J.-P. Dumas, « Vous allez faire détester la République ! », op. cit., p. 34-40.
  • 40Annuaire de l’économie politique et de la statistique, 1874, 31e année, p. 516.

21La création d’une police spécifique du travail est l’une des principales décisions de l’Assemblée nationale de 1871. Une telle mesure est déjà envisagée sous la monarchie de Juillet, lors des débats qui précèdent le vote de la loi de 1841 sur le travail des enfants, mais celle-ci ne prévoit pas de dispositions contraignantes pour les industriels38. Il faut attendre la défaite dans la guerre de 1870 pour que les représentants à l’Assemblée nationale se résolvent à mettre en cause l’absence de contrôle effectif du travail des enfants, lui attribuant l’état de santé dégradé des conscrits. Tirant les conséquences du développement spectaculaire mais excessif des manufactures sous le Second Empire, la loi du 19 mai 1874 interdit le travail des enfants de moins de douze ans révolus ainsi que celui des filles mineures et crée une inspection d’État, chargée de mettre en œuvre la législation39. Cette décision fait partie, selon les termes employés à l’époque, des mesures de « régénération » destinées à « l’abandon des errements d’une routine surannée et l’adoption de procédés meilleurs40 ».

  • 41  Jules Siegfried, Rapport fait au nom de la commission du budget chargée d’examiner le projet de lo (...)

22Le ministère du Commerce fait de la mise en place de l’Inspection une de ses priorités. La commission supérieure du travail des enfants et des filles mineures dans l’industrie, avec l’aide du bureau de l’industrie, du comité consultatif des arts et manufactures et la participation active du Conseil d’État, rédige les nombreux décrets d’application de la loi. Le rôle de la commission supérieure perdure après l’entrée en application de celle-ci, en 1875. La commission supérieure a trois missions : elle « est chargée de veiller à l’application de cette loi, de donner son avis sur les règlements à faire et généralement sur les diverses questions intéressant les travailleurs protégés, enfin d’arrêter les listes de candidats pour la nomination des inspecteurs divisionnaires41 ». Ses membres sont nommés pour trois ans. Son président adresse chaque année un rapport au président de la République.

23La commission supérieure du travail des enfants dans l’industrie élabore en quelques années des règlements techniques extrêmement complexes. Son travail associe plusieurs conseils appelés à se prononcer successivement. Le décret du 14 mai 1888 interdisant le travail des enfants dans les locaux où se fait le bronzage à la machine des chromolithographies ou le bronzage à la main des feuilles d’étain témoigne de ce processus. Il a d’abord été examiné par le comité d’hygiène publique, puis par le comité consultatif des arts et manufactures, enfin par la commission supérieure du travail des enfants. L’examen dure plus d’un an, du premier avis, le 25 avril 1887, à la date du décret, le 14 mai 1888.

24L’Inspection comprend des inspecteurs divisionnaires, nommés par l’État, et des inspecteurs départementaux, recrutés par décision des conseils généraux. L’organisation ainsi adoptée est le principal obstacle à la mise en œuvre de la loi, car les départements peuvent ne pas créer les postes prévus.

« Le service fonctionne de manière satisfaisante, eu égard aux moyens d’action dont il dispose, [avec quinze inspecteurs jusqu’en 1883, vingt et un ensuite], peu secondés par les inspecteurs départementaux et par les commissions locales prévues par la loi de 1874. Le département de la Seine est à peu près le seul où le service ait été organisé d’une façon complète ».

  • 42  Sur les commissions locales, voir V. Viet, Les voltigeurs de la République…, op. cit., t. I, p. 81 (...)
  • 43  Conseil général du département de la Seine, Procès-verbaux, deuxième partie, session d’octobre-nov (...)
  • 44  Conseil général du département de la Seine, Mémoires […] et procès-verbaux des délibérations, deux (...)

25Celui-ci crée dès 1875 des commissions locales, dont le nombre augmente progressivement pour, dès 1878, atteindre 3842. Il vote même des allocations permettant d’indemniser leurs membres43. Il crée aussi des emplois d’inspecteurs et d’inspectrices, 14 en 1878, et des postes d’inspecteurs suppléants pour permettre la continuité du service en cas d’absence des titulaires44.

26Le ministère du Commerce rencontre des difficultés pour faire appliquer la loi localement. Les relations sont parfois tendues entre des préfets désignés par des gouvernements monarchistes et des conseils généraux gagnés à la République. D’après une circulaire adressée aux préfets par le ministre du Commerce le 16 juillet 1874 :

« Le conseil général de chaque département doit déterminer le nombre et la circonscription des commissions locales [prévues par la loi de 1874]. Ces commissions locales devront être composées de cinq membres au moins, de sept au plus, nommés par le préfet sur une liste arrêtée par le conseil général ».

  • 45  Arch. dép. Bouches-du-Rhône, 10M 11. Lettre du directeur du commerce intérieur au préfet, 31 mai 1 (...)

27Même si les mesures prises dans le département de la Seine montrent que la loi de 1874 n’est pas inapplicable en elle-même, les conseils généraux rechignent à la mettre en œuvre. C’est le cas dans les Bouches-du-Rhône, où le préfet se plaint au ministre du Commerce que le conseil général « a composé une liste politique où ne figurent que des personnes dont l’attitude […] paraît incompatible avec les fonctions dont il s’agit45 ».

  • 46  Voir Paul Pic, La protection légale des travailleurs et le droit international ouvrier, Paris, Fél (...)

28Des efforts sont faits pour aboutir à une application effective de la loi, mais aussi pour augmenter les responsabilités de l’Inspection. Dès 1874, des mesures étendent son champ d’activité. Une loi du 7 décembre 1874 complète la loi du 19 mai en protégeant les enfants employés dans les professions ambulantes. Les républicains entendent suivre cet exemple. Par la loi du 16 février 1883, ils confient aux inspecteurs l’application de la loi de 1848 qui limite à douze heures la journée de travail. De nombreuses circulaires et décisions ministérielles précisent la loi de 1883, dont l’application rencontre des difficultés, notamment parce que la loi de 1848 a un ressort différent de la loi de 187446.

29Mais le principal obstacle au bon fonctionnement de l’Inspection reste la décentralisation, adoptée en 1874. Dès 1882, Lucien Dautresme, rapporteur du budget du ministère du Commerce à la Chambre des députés, note que l’intérêt varié des départements pour l’Inspection introduit « une inégalité fâcheuse qui n’est pas seulement préjudiciable aux industriels […] mais qui a encore l’inconvénient plus grave d’établir parmi les ouvriers deux catégories distinctes ». Il critique les commissions locales, qui sont « en général impuissantes [et] peuvent devenir nuisibles », et défend, le premier, la centralisation de l’Inspection :

  • 47  L. Dautresme, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 26 juin 1882, n° 1042, p. (...)

« Le meilleur moyen à notre sens d’obtenir que l’exécution de la loi de 1874 s’opère sur tout le territoire avec unité, sans faiblesse et sans tracasseries, c’est de la confier à un corps fortement constitué, ayant sa hiérarchie propre, et dont tous les membres, qu’ils soient rétribués par l’État ou les départements, seraient exclusivement nommés par le pouvoir central47 ».

  • 48  Le rapport de la commission pour l’année 1886 est reproduit dans Annuaire de l’économie politique (...)
  • 49Annuaire de l’économie politique et de la statistique, 1888, 45e année, p. 414.
  • 50Idem, p. 427. Cette injonction est d’autant plus nécessaire que le nombre de procès-verbaux dressé (...)

30La commission supérieure du travail des enfants publie chaque année un rapport extrêmement détaillé sur l’application de la loi. Reproduit au Journal officiel et dans diverses revues, il est largement accessible aux responsables politiques comme aux industriels. L’examen du rapport de 1886 met en évidence le tournant que constitue la nomination du radical Édouard Lockroy au ministère du Commerce48. Celui-ci souhaite revenir sur les dérogations accordées par ses prédécesseurs afin de faire appliquer la loi dans toute sa sévérité. Dans son rapport de 1886, la commission supérieure justifie la position de Lockroy, notant à propos des dérogations : « il serait difficile d’aller plus loin dans cette voie sans manquer au but de protection et de sauvegarde de l’enfance que se sont proposé les auteurs de la loi de 187449 ». Elle insiste aussi sur la nécessité pour les inspecteurs de « se montrer de plus en plus rigoureux » dans l’application des dispositions pénales aux industriels qui ne respectent pas la loi50.

  • 51  V. Viet, Les voltigeurs de la République…, op. cit., t. I, p. 71.

31Ministre connu pour l’énergie de ses convictions, Lockroy n’est sans doute pas étranger au ton nouveau adopté par la commission supérieure. Dans ses fonctions ministérielles, il ne craint pas de provoquer des dissensions pour imposer sa tutelle51. En 1886, un conflit éclate entre un inspecteur divisionnaire, d’Aubert, et le préfet du Calvados. Prototype du notable, d’Aubert est renvoyé en mars 1886, non pas parce qu’il est trop sévère avec les industriels mais, au contraire, en raison de son indulgence. Lockroy veut faire un exemple en condamnant un inspecteur désigné par la majorité monarchiste.

32Les rapports de la commission supérieure mettent en évidence les progrès nécessaires pour aboutir à une police du travail efficace. Sans même réformer la loi, une révision de la réglementation peut permettre des avancées utiles. L’expérience des inspecteurs du travail est aussi déterminante. Leur action est à l’origine de progrès notables. À Paris, où les registres et les affiches servant à la police du travail des enfants sont remis gratuitement aux industriels, la totalité des établissements respectent les obligations d’affichage et d’enregistrement.

  • 52  Denis Barbet, « Travail en commission et commission du travail », dans J. Luciani (dir.), Histoire (...)
  • 53  La loi institue un système progressif. Jusqu’à seize ans, la journée de travail est réduite à dix (...)

33À l’issue d’un long travail de réflexion de la commission supérieure et des inspecteurs, il est finalement décidé de réformer la loi de 1874. Un projet de loi est déposé par Lockroy en 1886. Il est examiné par une commission spécialisée de la Chambre des députés, qui ne se réunit pas moins de 33 fois en un peu plus de deux ans, entre novembre 1886 et janvier 188952. Après examen du projet par le Sénat, les débats aboutissent au vote de la loi du 2 novembre 1892. La grande innovation est la centralisation de l’Inspection, obtenue au prix d’un engagement financier important de l’État. La professionnalisation du contrôle se traduit par une meilleure répartition des tâches entre inspecteurs divisionnaires et inspecteurs de terrain. La loi prévoit aussi l’élévation à treize ans révolus de l’âge de l’admission des enfants dans les ateliers, pour résoudre les ambiguïtés résultant de la loi de 1882 sur l’obligation scolaire. Elle modifie dans un sens plus favorable aux ouvriers les règles fixant la durée de travail et le travail de nuit, imposant des horaires de travail réduits au sein de l’usine pour les femmes et les enfants53. Elle rend obligatoire le repos hebdomadaire pour les femmes de tout âge. Enfin, elle prévoit d’interdire certains travaux présentant des causes de danger ou d’insalubrité aux enfants, mais aussi aux femmes et aux filles mineures. Elle oblige les industriels à déclarer les accidents dont sont victimes leurs ouvriers. Cette dernière disposition est fondamentale. Elle doit permettre aux inspecteurs de mieux analyser les causes des accidents et de prendre les dispositions adéquates pour imposer par la voie réglementaire des dispositifs de sécurité.

  • 54  E. Levasseur, Questions ouvrières…, op. cit., p. 462. La loi de 1893 trouve son origine dans des p (...)

34La loi du 2 novembre 1892 nécessite la rédaction d’une nouvelle série de règlements, dont le dernier paraît le 15 juillet 1893. Elle est complétée par la loi du 12 juin 1893 « concernant l’hygiène et la sécurité des travailleurs dans les établissements industriels », qui s’applique à tous les établissements soumis à la loi de 1892 et « exige un état constant de propreté, des conditions d’hygiène et de salubrité nécessaires à la santé du personnel, éclairage, aération, eau potable, précautions contre les incendies, enveloppes protectrices autour des machines54 ». La nomination des nouveaux inspecteurs du travail a lieu dès le 18 septembre 1893. La réglementation adoptée après les lois de 1892 et 1893 permet de développer les exigences en matière de sécurité et d’hygiène sur le lieu de travail. Le décret du 10 mars 1894 impose ainsi des gaines protectrices pour toutes les « machines saillantes », le port par les ouvriers de « vêtements ajustés et non flottants », un cubage minimal d’air par ouvrier et un cabinet de toilette pour cinquante personnes.

  • 55  J. Charles-Roux, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 11 juillet 1896, n° 20 (...)
  • 56  P. Beauregard, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 10 juillet 1900, n° 1867 (...)

35L’importance de l’Inspection du travail est reconnue par les ministres du Commerce. En 1896, Henry Boucher s’oppose fermement à une manœuvre de la commission du budget de la Chambre des députés, qui souhaite réduire les crédits affectés au paiement des inspecteurs, contraignant le ministère à laisser vacants les postes qui pourraient se libérer. Henry Boucher insiste sur les responsabilités croissantes que l’Inspection est appelée à exercer dans l’avenir, réclamant qu’elle soit exemptée des restrictions budgétaires55. En 1900, Paul Beauregard, rapporteur du budget, se fondant sur les statistiques d’inspection en Prusse, qui font apparaître qu’ont été visités, en 1897, 34 % des établissements représentant 90 % des ouvriers, note qu’il faudrait augmenter de 45 postes l’Inspection en France, en plus des 95 postes existants, pour arriver à un pourcentage équivalent56. Ce calcul montre l’intérêt de la Chambre pour les besoins de l’Inspection, même s’il n’entraîne pas une augmentation consécutive de ses moyens.

  • 57  P. Astier, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 6 juillet 1901, n° 2638, p.  (...)
  • 58  Voir A. Chatriot, « Réformer le social… », op. cit., p. 50. Jean Jaurès s’oppose à Millerand, nota (...)
  • 59  Anne-Marie Landès-Mallet, « 2 novembre 1892-30 mars 1900 : genèse de la loi Millerand », dans J. L (...)

36En 1899, Millerand, nouveau ministre du Commerce, entend faire évoluer les missions de l’Inspection du travail57. Millerand veut permettre aux inspecteurs de contrôler effectivement l’application de la législation sur la durée du travail. Il fait voter la loi du 30 mars 1900, qui unifie la durée du travail dans l’industrie, la limitant à onze heures dans les usines où sont employés des femmes et des mineurs de dix-huit ans. La loi allonge d’une heure la journée de travail des enfants, ce qui peut sembler une régression, comble pour un socialiste58. Mais, en simplifiant la législation et abrogeant les possibilités de dérogation, la loi du 30 mars 1900 constitue un progrès indéniable car elle permet de lutter contre les pratiques en usage dans les filatures de coton de la Normandie ou des Vosges, où les enfants, tout en ne travaillant officiellement que dix heures, sont obligés de rester douze heures à l’usine, ce qui rend impossible tout contrôle. En unifiant la durée du travail, la loi facilite le travail de l’Inspection et gagne en efficacité, surtout dans la grande industrie59.

  • 60  Voir H. Berthélemy, Traité…, op. cit., p. 309. Comme le rappelle l’auteur, les lois de 1892 et 190 (...)
  • 61  Voir V. Viet, Les voltigeurs de la République…, op. cit., t. I, p. 243.
  • 62  Delphine Gardey, La dactylographe et l’expéditionnaire : histoire des employés de bureau, 1890-193 (...)

37Millerand souhaite étendre les compétences de l’Inspection du travail aux employés de commerce60. Dès 1891, l’obligation de fournir des sièges et l’extension de la juridiction prud’homale sont demandées par la chambre syndicale des employés, qui adhère en 1895 à la Confédération générale du travail. La loi du 29 décembre 1900, dite « loi des sièges », adoptée à l’initiative de Millerand, permet aux employés de magasin de s’asseoir pendant leur travail61. Par la suite, la proposition du député socialiste Groussier visant à étendre à tous les employés des deux sexes les dispositions relatives à l’hygiène et la sécurité des travailleurs, soutenue par Millerand, aboutit à la loi du 11 juillet 1903, qui définit les mesures d’hygiène applicables aux locaux non-industriels62.

  • 63  V. Viet, Les voltigeurs de la République…, op. cit., t. I, p. 303-311.

38Millerand pense aussi que l’Inspection du travail sera plus efficace si elle renforce ses contacts avec le monde ouvrier. Par une circulaire du 19 janvier 1900, il lui demande d’entretenir des relations directes avec les Bourses du travail ainsi qu’avec les syndicats et unions de syndicats63. Il propose de nommer des ouvriers à l’Inspection du travail, pour apporter à celle-ci leur expérience de l’industrie. Cette dernière initiative est immédiatement contestée. Elle se heurte à l’hostilité des inspecteurs, qui tiennent à leur responsabilité de constatation objective et à leur indépendance. Alors que les conflits du travail se multiplient, il ne faudrait pas qu’ils puissent être soupçonnés de collusion avec une des parties en cause. De plus, les inspecteurs étant assimilés à des chefs de bureau, intégrer directement à leur corps des ouvriers pourrait sembler les abaisser dans la hiérarchie administrative.

  • 64  Voir idem, t. I, p. 264-271.

39Alors qu’il est difficile de déterminer avec précision les établissements qui relèvent de l’Inspection, le travail des inspecteurs profite des études réalisées par les autres services du ministère du Commerce64. Le recensement professionnel de 1906 fait apparaître que la France compte 630 000 établissements industriels, au sens donné alors par la Statistique générale, c’est-à-dire en prenant en compte les établissements de deux travailleurs et davantage. Ils sont 2 132 047 en tenant compte des travailleurs isolés. Sur les 3 680 000 salariés industriels, 32,2 % travaillent dans des établissements de moins de dix salariés, 27,6 % dans des établissements de 10 à 100, 40,2 % dans des établissements de plus de 100 salariés. En raison de l’éparpillement des établissements, l’Inspection ne peut prétendre visiter tous les travailleurs. Elle doit trouver des relais, viser les établissements qui lui permettent de protéger le plus d’ouvriers, mais aussi veiller à agir sur les structures du travail industriel, en s’intéressant notamment à la sécurité des machines-outils, moyen de protéger indirectement les ouvriers qui les utilisent.

  • 65  C. Moriceau, Les douleurs de l’industrie…, op. cit., p. 197-220.

40La responsabilité de l’Inspection ne se restreint pas au nombre d’établissements visités. Dès les débuts de la Troisième République, les députés ont bien conscience que la mission de l’Inspection passe aussi par la sensibilisation, qui n’est pas un prétexte pour la détourner de ses missions de contrôle. Le recrutement dans l’Inspection de personnes diplômées, aux profils variés, disposant d’une assise sociale, permet de diffuser sa doctrine en agissant directement auprès des fabricants de machines et des ingénieurs appelés à concevoir les usines, pour qu’ils prennent en compte les problèmes de protection et de sécurité. L’Inspection peut développer une culture et un savoir-faire, d’autant plus aisés à transmettre que le ministère du Commerce s’efforce précisément d’éveiller les élèves de ses écoles à leurs responsabilités sociales65.

  • 66  Françoise Hamon, « Muller, réformateur social et industriel », dans J.-F. Belhoste (dir.), Le Pari (...)
  • 67  Jean-Michel Leniaud, Les bâtisseurs d’avenir, portraits d’architectes, xixe-xxe siècle, Fontaine, (...)
  • 68  A. Rassmussen, « Le travail en congrès… », op. cit., p. 132, n. 16.
  • 69  Jacques Le Goff, Du silence à la parole : une histoire du droit du travail des années 1830 à nos j (...)
  • 70  Voir V. Viet, Les voltigeurs…, op. cit.

41De fait, le travail des inspecteurs est favorisé par l’intérêt qui se manifeste, au début du xxsiècle, pour l’hygiène66, dont témoignent par exemple les travaux d’un jeune architecte, Tony Garnier, prix de Rome de l’École des beaux-arts, auteur d’un ambitieux projet de cité industrielle67. Alors que la grande usine est peu répandue en France, à la différence des États-Unis, l’essor de nouveaux secteurs industriels permet de repenser l’architecture industrielle dans un sens plus fonctionnel, mais aussi plus propice à l’hygiène, à l’aération et à l’éclairage. Le développement important en France des industries nouvelles, automobile ou aéronautique, peut être propice à la création d’emprises industrielles modernes. La réflexion sur l’aménagement des usines est nourrie par des publications, livres ou revues, telle que la Revue d’économie industrielle. Elle trouve même d’importants relais au sein du mouvement syndical, notamment auprès de la Confédération générale du travail, qui montre un intérêt toujours renouvelé pour la question du machinisme et du progrès de l’outillage, y voyant un atout pour les ouvriers. Ce point de vue est partagé par le patronat. Aux États-Unis, l’idée que les conditions d’hygiène favorisent la productivité des travailleurs est largement répandue. Cette conception se répand en France après l’Exposition universelle de Chicago, en 1893, alors que des congrès internationaux pour le progrès de l’aménagement hygiénique des usines sont organisés à Rouen, en 1884, 1897 et 189968. Les inspecteurs enseignent l’hygiène aux ingénieurs et effectuent un important travail pédagogique. En 1906, l’Association ouvrière de l’hygiène et de la sécurité compte parmi ses adhérents 66 inspecteurs du travail69. Les inspecteurs, en participant à la vie associative, reprennent des responsabilités délaissées par les sociétés patronales, comme la Société industrielle de Mulhouse70.

42La création d’une Inspection du travail et le regroupement des services d’hygiène au ministère de l’Intérieur font partie des principales réformes menées par le ministère du Commerce entre 1870 et 1906. Le remplacement progressif des bénévoles et des commissions de notables par des corps de fonctionnaires change profondément la nature du travail administratif. La spécialisation et la professionnalisation du personnel employé par le ministère du Commerce lui permettent de mieux accomplir ses missions de police, mais aussi d’acquérir une autorité reconnue sur toutes les questions d’hygiène et de sécurité au travail. Les fonctionnaires n’hésitent plus à donner des conseils aux industriels, mais aussi à intervenir dans les débats politiques, où leur qualité d’expert est maintenant reconnue.

Notes

1  Jean-Philippe Dumas, « Politique et administration de l’environnement : la préfecture de la Seine et l’aménagement de Paris au xixsiècle », Mélanges de l’École française de Rome, Italie et Méditerranée, t. 116, 2004-2 p. 755-772. Dans les années 1880, le ministère du Commerce réunit la célèbre « commission des odeurs », chargée de réfléchir à l’assainissement de la capitale après les travaux d’Haussmann.

2  L’inspection des viandes à la frontière est organisée par une loi du 5 avril 1887 et un décret du 18 mai 1888.

3  Camille Moriceau, Les douleurs de l’industrie, l’hygiénisme industriel en France, 1860-1914, Paris, Éditions de l’École des hautes études en sciences sociales, 2009, p. 53-56.

4  F. Faure, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 25 juillet 1883, n° 2210, p. 1262-1263. Les faibles moyens du Comité consultatif d’hygiène publique de France attirent régulièrement l’attention de la Chambre des députés et des milieux spécialisés. En 1883, une proposition de loi tendant à la création d’un laboratoire qui lui serait rattaché, malgré un premier rapport favorable de la Chambre des députés et le soutien du ministère, se heurte à l’opposition de la commission du budget au nom des nécessaires restrictions budgétaires qui doivent s’appliquer au Commerce.

5  Voir notamment P. Bourdelais, « L’échelle pertinente… », op. cit., p. 46.

6  Arch. nat., F12 5071. Rapport du directeur du Commerce intérieur, Dumoustier de Frédilly, au ministre de l’Agriculture et du Commerce, 14 mars 1871. Pendant la guerre franco-prussienne, la direction du Commerce intérieur se préoccupe des risques d’épidémie de choléra et de fièvre jaune. Des instructions sont données sur la variole et la peste bovine qui suit la progression des armées ennemies. Le directeur note « les nombreuses instructions données aux préfets, les mesures prises pour combattre le mal et en arrêter la diffusion, les missions diverses données, sur les démarches des autorités locales, à plusieurs hommes de l’art ».

7  J. Clinquart, L’administration des douanes…, op. cit., p. 70-71. Après des premières mesures contre la peste bovine en 1877, le contrôle sanitaire se perfectionne en 1878. L’État renforce les dispositions adoptées sous la monarchie de Juillet, notamment la loi du 5 juillet 1836 qui donne au gouvernement le pouvoir de prendre par décret les mesures de protection sanitaire justifiées par l’apparition d’épizooties. Les importateurs doivent acquitter des droits sanitaires et s’astreindre à respecter les jours et heures d’admission réglés par arrêtés préfectoraux. Cent vingt bureaux de douanes participent aux opérations sanitaires.

8  Créés par décret du 22 février 1878, les conseils sanitaires sont supprimés par la loi de février 1902.

9  Arch. dép. Bouches-du-Rhône, 200 E 1471*. Intendance sanitaire de Marseille, lettres reçues du ministère du Commerce, 1866-1889.

10  Voir Pierre Arnous, Pierre Legrand, un parlementaire français de 1876 à 1895, Paris, Librairie Plon, 1907, p. 101-102.

11  Y. Fijalkow, La construction des îlots insalubres…, op. cit.

12  Sophie Chauveau, « Genèse de la « sécurité sanitaire » : les produits pharmaceutiques en France aux xixe et xxe siècles », dans Revue d’histoire moderne et contemporaine, n° 51-2, avril-juin 2004, p. 92-95. L’inspection des pharmacies, drogueries ainsi que des épiceries où sont débitées des substances considérées comme drogues médicinales se fonde sur l’édit du 10 février 1780, visé par la loi du 21 germinal an XI et l’arrêté du 25 thermidor an XI.

13  F. Faure, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 25 juillet 1883, n° 2210, p. 1263-1264. D’après les chiffres recueillis par le ministère du Commerce, 72 232 visites ont été effectuées en 1882, pour un produit de 296 474 francs.

14Journal des débats, 26 septembre 1887, cité dans Annuaire de l’économie politique et de la statistique, 1888, 45e année, p. 432.

15  F. Faure, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 25 juillet 1883, n° 2210, p. 1263. « On est d’avis que le mode d’inspection, tel qu’il a été déterminé par la loi de germinal an XI, doit être changé. C’est aujourd’hui toute une commission qui se présente à la fois chez un même assujetti. Le concours de plusieurs médecins ou pharmaciens pour visiter une officine, une droguerie ou une épicerie paraît superflu ».

16  Voir l’article « Eaux minérales et thermales », dans A. Blanche, T. Ymbert, Dictionnaire…, op. cit., p. 950-954.

17Annuaire de l’économie politique et de la statistique, 1884, 41e année, p. 331-334.

18  Sur toutes ces questions, voir Philippe Cebron de Lisle, L’eau à Paris au xixe siècle, Paris, Association générale des hygiénistes et techniciens municipaux, 1991.

19  Conseil général du département de la Seine, Procès-verbaux, deuxième partie, 4e, 5e et 6e sessions de 1884, Paris, 1885, p. 420. Le conseiller général Mathé indique ainsi : « Il serait indispensable de mettre à la disposition des inspecteurs les ressources du laboratoire municipal, car ils n’ont même pas les moyens de faire une analyse et, le plus souvent, leur inspection se borne à constater le chiffre de vente du fabricant, qui sert de base à leur traitement. Un service ainsi organisé est parfaitement inutile ».

20  Conseil général du département de la Seine, Procès-verbaux, deuxième partie, quatrième session de 1881, Paris, 1882, p. 148-151. Rapport de Mathé sur les frais d’inspection des établissements d’eaux minérales, 25 novembre 1881. Dans le département de la Seine, 556 établissements d’eaux minérales sont soumis à visite, ce qui est peu par rapport aux 5 000 établissements classés ou 15 000 établissements contrôlés dans le cadre de la législation sur les poids et mesures. Aucun procès-verbal n’a été dressé en 1879 et 1880.

21  Circulaire ministérielle du 20 mars 1852, citée dans A. Blanche, T. Ymbert, Dictionnaire…, op. cit., p. 951.

22  L. Dautresme, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 26 juin 1882, n° 1042, p. 14. Dautresme, étant ingénieur, connaît les réalités économiques. Il indique que l’État « ne saurait décemment [gérer des établissements qui, pour être rentables, demandent des] éléments d’attraction d’une nature très délicate et absolument étrangers à la thérapeutique ».

23  Chiffres cités par Lion Murard et Patrick Zylberman, L’hygiène dans la République : la santé publique en France, ou l’utopie contrariée : 1870-1918, Paris, Fayard, 1996, p. 175. Les auteurs prennent en compte les revenus des lazarets et établissements sanitaires, les produits des établissements affermés et en régie, visite des pharmacies, etc.

24  R. Besnard, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 7 février 1914, n° 3490, p. 160-165. Ce travail est effectué par le secrétaire de l’École supérieure de pharmacie, auquel est allouée une indemnité spéciale.

25  Maurice Dufourmantelle, notice « Établissements incommodes », dans Y. Guyot, A. Raffalovich (dir.), Dictionnaire du commerce…, op. cit., t. 2, p. 84. L’auteur cite les décrets du 3 mai 1886, 5 mai 1888, 15 mars 1890, 26 janvier 1892, 13 avril 1894, 6 juillet 1896, 17 août 1897 et 29 juillet 1898.

26  Décrets du 31 janvier 1872, 7 mai 1878, 22 avril 1879, 26 février 1881, 3 mai 1886, 5 mai 1888, 15 mars 1890, 26 janvier 1892, 13 avril 1894, etc. Voir André Guillerme, Anne-Cécile Lefort, Gérard Jigaudon, Dangereux, insalubres et incommodes. Paysages industriels en banlieue parisienne, xixe-xxe siècles, Seyssel, Champvallon, 2005, p. 176. Les auteurs notent que l’unification de la nomenclature des établissements est réalisée en 1866. Elle comprend quelque 500 activités en 1887.

27  Foubert et Girard, article « Établissements dangereux, insalubres ou incommodes », dans M. Block, Dictionnaire…, op. cit., 1877, p. 904. Les auteurs citent le comte d’Argout qui, le 27 avril 1827, déclare à la Chambre des pairs : « Un arbitraire intolérable fut la conséquence de [la loi des 16-24 août 1790 confiant aux administrations municipales tous les pouvoirs en matière de santé publique]. Chaque département, chaque commune avait sa règle, et la manière d’appliquer cette règle changeait à chaque renouvellement d’administration : tantôt on frappait sur la propriété en autorisant des usines très dangereuses au centre des villes les plus populeuses, tantôt on frappait sur l’industrie en prononçant l’interdiction d’usines dont on venait de permettre la création ».

28  A. Guillerme, A.-C. Lefort, G. Jigaudon, Dangereux, insalubres et incommodes…, op. cit., p. 165. Parmi tous les préfets, le préfet de police de Paris a un rôle déterminant : « La manière dont le préfet de police considère sa mission de gestionnaire a une importance considérable : ses actes impriment leur marque, non seulement au niveau départemental, mais également au niveau national ; les propositions du conseil de salubrité servent souvent de modèles aux membres des conseils départementaux provinciaux ; ses principales techniques de gestion sont adoptées et développées ».

29  Conseil général du département de la Seine, Procès-verbaux, deuxième partie, 4e, 5e et 6e sessions de 1884, Paris, 1885, p. 43. Lors des débats du 27 octobre 1884, Vaillant s’exprime ainsi : « M. Émile Raspail vient de vous prouver que des intérêts financiers gênaient l’action de l’administration : un chef de service influent serait actionnaire d’une des usines qui infectent la banlieue ; ce fait expliquerait d’une façon très claire la non-fermeture de l’usine. […] Malgré les protestations incessantes de la population de la banlieue, de nouvelles usines insalubres vont être créées sur la Seine, leur établissement est déjà décidé et approuvé, grâce à l’intervention d’intérêts financiers considérables ».

30  Conseil général du département de la Seine, Procès-verbaux […] 1884, op. cit., p. 246.

31  J.-P. Dumas, « Politique et administration de l’environnement… », op. cit., p. 755-772.

32  Voir Gérard Jacquemet, « Urbanisme parisien : la bataille du tout-à-l’égout à la fin du xixsiècle », dans Revue d’histoire moderne et contemporaine, t. 36, octobre-décembre 1979, p. 505-548.

33  Conseil général du département de la Seine, Procès-verbaux, deuxième partie, quatrième session de 1881, Paris, 1882, p. 174-179.

34  Conseil général du département de la Seine, Procès-verbaux […] 1884, op. cit., p. 417.

35  Gérard Jorland, « L’hygiène professionnelle en France au xixsiècle », dans Le mouvement Social, 2005/4, n° 213, p. 81. Voir cependant E. Levasseur, Questions ouvrières…, op. cit., p. 188. Levasseur note un infléchissement de la réglementation à la toute fin du xixsiècle dans un sens favorable aux ouvriers : « Les décrets rendus depuis une dizaine d’années sur certaines fabrications ont eu pour objet non seulement les commodités des voisins, mais souvent aussi la sécurité et la santé des employés de l’établissement : en quoi ils appartiennent à la catégorie des lois ouvrières non moins qu’à celle des lois industrielles. Tels, par exemple, le décret sur les fabriques de vert de Schweinfurt (29 juin 1895), sur le saturnisme (18 juillet 1902), sur la poterie d’étain (21 novembre 1902) ».

36  Foubert et Girard, article « Établissements dangereux, insalubres ou incommodes », dans M. Block, Dictionnaire…, op. cit., 1877, p. 907. Voir l’appendice « Administration comparée » rédigé par Maurice Block.

37  A. Guillerme, A.-C. Lefort, G. Jigaudon, Dangereux, insalubres et incommodes…, op. cit., p. 173.

38  Philippe Minard, « Une “préhistoire” de l’inspection du travail : les formes d’intervention de l’État dans l’industrie, de l’Ancien Régime aux lois de 1841-1874 », dans J.-L. Robert (dir.), Inspecteurs et inspection du travail…, op. cit., p. 20-33 ; A. Hidalgo, « Vers la loi du 2 novembre 1892… », op. cit., p. 291.

39  J.-P. Dumas, « Vous allez faire détester la République ! », op. cit., p. 34-40.

40Annuaire de l’économie politique et de la statistique, 1874, 31e année, p. 516.

41  Jules Siegfried, Rapport fait au nom de la commission du budget chargée d’examiner le projet de loi portant budget général… (ministère du Commerce), 10 juin 1890, n° 643, p. 202.

42  Sur les commissions locales, voir V. Viet, Les voltigeurs de la République…, op. cit., t. I, p. 81-85.

43  Conseil général du département de la Seine, Procès-verbaux, deuxième partie, session d’octobre-novembre 1878, Paris, 1879, p. 598-600. En novembre 1875, le nombre de commissions locales est fixé à 7, puis, en novembre 1876, à 28, avant d’être porté, en juin 1878, à 38. Des frais d’impression sont votés ainsi que des allocations pour indemniser leurs membres et leur permettre de faire effectuer de menus travaux de secrétariat ou de souscrire à des abonnements.

44  Conseil général du département de la Seine, Mémoires […] et procès-verbaux des délibérations, deuxième partie, première session de 1882, Paris, 1882, p. 136-137. Délibération du 3 février 1882.

45  Arch. dép. Bouches-du-Rhône, 10M 11. Lettre du directeur du commerce intérieur au préfet, 31 mai 1875. Le ministre du Commerce répond au préfet, qui s’est plaint de l’impossibilité de composer des commissions locales, qu’il doit pouvoir faire un choix dans une liste triple du nombre de membres finalement désignés.

46  Voir Paul Pic, La protection légale des travailleurs et le droit international ouvrier, Paris, Félix Alcan, 1909, p. 78. La loi de 1883 s’applique seulement aux usines et manufactures, c’est-à-dire aux établissements à moteur mécanique ou feu continu et aux fabriques occupant plus de 20 employés réunis en atelier.

47  L. Dautresme, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 26 juin 1882, n° 1042, p. 11.

48  Le rapport de la commission pour l’année 1886 est reproduit dans Annuaire de l’économie politique et de la statistique, 1888, 45e année, p. 405-432. Le rapport est divisé en neuf sections. La première section présente le nombre d’établissements visités, l’âge d’admission des enfants et la durée du travail. Elle permet d’évaluer de manière statistique les disparités départementales, un des inconvénients de l’organisation définie en 1874. La deuxième section porte sur le travail la nuit, les dimanches ou les jours fériés. La troisième section examine le cas particulier des travaux souterrains, interdits aux femmes. Ils posent des problèmes spécifiques en raison du « défaut absolu de concours des garde-mines ». La quatrième section du rapport est consacrée à l’instruction primaire. La cinquième section porte sur la police des ateliers, c’est-à-dire sur les obligations formelles formulées par la loi de 1874 et sur les questions de sécurité, de salubrité et de surcharges. La loi de 1874 prévoit la délivrance à chaque enfant d’un livret, distinct du livret ouvrier, ainsi que l’enregistrement des enfants sur un registre, tenu par le patron et sur lequel sont reportées les indications figurant sur le livret. Les établissements industriels sont tenus d’afficher les lois et les règlements sur la police du travail. Les problèmes de sécurité sont parmi les plus importants rencontrés par la commission. Le nombre d’accidents déclarés augmente régulièrement, mais il est bien inférieur au nombre d’accidents réels et ne porte que sur les blessures graves, voire les décès. Les sixième, septième et huitième sections s’intéressent au cadre administratif de la police du travail, inspection, commissions locales et commission supérieure. La dernière section fait le point sur l’application des mesures pénales prévues par la loi. Le soin apporté par la commission supérieure à l’examen de la mise en œuvre de la loi dans chacune de ses dispositions contraste avec le manque de connaissance dont dispose l’Administration dans d’autres domaines, comme l’inspection des pharmacies, quand les données sont collectées par l’intermédiaire des préfets.

49Annuaire de l’économie politique et de la statistique, 1888, 45e année, p. 414.

50Idem, p. 427. Cette injonction est d’autant plus nécessaire que le nombre de procès-verbaux dressés par les inspecteurs, passé de 170 en 1879 à 345 en 1880 et 1881, diminue par la suite, atteignant seulement 154 en 1885. Une interprétation optimiste de la loi consiste à dire que celle-ci est de mieux en mieux respectée et donc qu’il est normal que les occasions de sanction diminuent. Mais la commission prend le parti du réalisme en demandant au contraire des efforts de sévérité nécessaires. Le nombre de procès-verbaux remonte à 275 en 1886, après l’arrivée de Lockroy.

51  V. Viet, Les voltigeurs de la République…, op. cit., t. I, p. 71.

52  Denis Barbet, « Travail en commission et commission du travail », dans J. Luciani (dir.), Histoire…, op. cit., p. 309.

53  La loi institue un système progressif. Jusqu’à seize ans, la journée de travail est réduite à dix heures ; de 16 à 18 ans, elle ne doit pas excéder onze heures par jour et soixante heures par semaine ; enfin, elle est limitée à onze heures pour les femmes de plus de 18 ans.

54  E. Levasseur, Questions ouvrières…, op. cit., p. 462. La loi de 1893 trouve son origine dans des propositions de Félix Faure en 1882, Rouvier en 1885, Lockroy en 1887 puis Jules Roche en 1891.

55  J. Charles-Roux, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 11 juillet 1896, n° 2043, p. 98-99.

56  P. Beauregard, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 10 juillet 1900, n° 1867, p. 100-111.

57  P. Astier, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 6 juillet 1901, n° 2638, p. 38-39.

58  Voir A. Chatriot, « Réformer le social… », op. cit., p. 50. Jean Jaurès s’oppose à Millerand, notamment dans un article de La Dépêche du 21 janvier 1900 dans lequel il demande que « toute la classe ouvrière s’organise pour imposer le vote définitif, puis l’application légale de la journée de dix heures ».

59  Anne-Marie Landès-Mallet, « 2 novembre 1892-30 mars 1900 : genèse de la loi Millerand », dans J. Luciani (dir.), Histoire…, op. cit., p. 259-283 ; V. Viet, Les voltigeurs de la République…, op. cit., t. I, p. 463-471.

60  Voir H. Berthélemy, Traité…, op. cit., p. 309. Comme le rappelle l’auteur, les lois de 1892 et 1900 « sont applicables seulement aux travaux dans les ateliers, ce qui exclut l’agriculture, le commerce, les professions ambulantes, les métiers se rattachant à la domesticité ».

61  Voir V. Viet, Les voltigeurs de la République…, op. cit., t. I, p. 243.

62  Delphine Gardey, La dactylographe et l’expéditionnaire : histoire des employés de bureau, 1890-1930, Paris, Belin, 2001, p. 93-94 et 105-111. Quelques mois avant la création du ministère du Travail, la loi du 13 juillet 1906 accorde le repos hebdomadaire aux employés. Son application est lente et occasion de conflits entre employeurs et Inspection du travail.

63  V. Viet, Les voltigeurs de la République…, op. cit., t. I, p. 303-311.

64  Voir idem, t. I, p. 264-271.

65  C. Moriceau, Les douleurs de l’industrie…, op. cit., p. 197-220.

66  Françoise Hamon, « Muller, réformateur social et industriel », dans J.-F. Belhoste (dir.), Le Paris des centraliens…, op. cit., p. 190-195. L’auteur cite le cas d’Émile Muller, professeur d’architecture et de construction à l’École centrale, qui s’intéresse particulièrement à l’hygiène du logement ouvrier au début de la Troisième République.

67  Jean-Michel Leniaud, Les bâtisseurs d’avenir, portraits d’architectes, xixe-xxe siècle, Fontaine, Viollet-le-Duc, Hankar, Horta, Guimard, Tony Garnier, Le Corbusier, Paris, Fayard, 1998, p. 280-299.

68  A. Rassmussen, « Le travail en congrès… », op. cit., p. 132, n. 16.

69  Jacques Le Goff, Du silence à la parole : une histoire du droit du travail des années 1830 à nos jours, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2004, p. 209.

70  Voir V. Viet, Les voltigeurs…, op. cit.

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