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L’État, moteur du progrès

 | 
Jean-Philippe Dumas

Deuxième partie. L’action économique

Chapitre IV. La politique douanière

Texte intégral

1Pour les commerçants et les industriels, les institutions créées par l’État n’ont d’intérêt que si elles mettent en œuvre des mesures adaptées à leurs besoins, en particulier en matière douanière.

2Dès le début de la Troisième République, les industriels rappellent que les droits de douane ne doivent pas constituer une ressource pour l’État, mais une réponse à leurs difficultés. Alors que la France doit honorer les contributions prévues par le traité de Francfort de 1871, ils protestent avec véhémence contre l’augmentation des droits de douane décidée par Thiers. Face aux premiers signes de ralentissement économique, ils n’hésitent pas à exiger du gouvernement une réorientation de la politique douanière en leur faveur, quitte à relancer des querelles qui paraissaient tranchées depuis 1860, date de la signature du traité de libre-échange avec l’Angleterre.

  • 1  F. Faure, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 25 juillet 1883, n° 2210, p.  (...)

3Après avoir essayé en vain de conduire le débat, les ministres du Commerce préfèrent s’en dessaisir au profit de la Chambre et du Sénat, où siègent de nombreux commerçants et industriels, auxquels revient la responsabilité de modifier le montant des droits de douane et de décider de primes ou d’autres dispositifs d’aide à l’exportation. Les ministres du Commerce se contentent dès lors d’appliquer les décisions du Parlement en participant dans les limites fixées par celui-ci aux négociations commerciales et en s’efforçant de résoudre les difficultés d’application que peuvent rencontrer les lois douanières. C’est pour eux une tâche essentielle, comme le note en 1883 Félix Faure, pour qui la direction du commerce extérieur est « la direction la plus importante, la vraie direction du ministère du Commerce1 ».

I. Le compromis de 1892

  • 2  Voir Paul Bairoch, « La France dans le contexte international : politique commerciale et commerce (...)

4L’historiographie a longtemps insisté sur le caractère protectionniste de la politique douanière de la Troisième République. Des travaux plus récents ont mis l’accent sur le compromis que représentaient les différents tarifs votés en France entre 1881 et 1910. La période est loin d’être aussi protectionniste qu’il a été dit2. Après de nombreuses controverses, la France adopte, à partir de 1881, un système de protection modéré, résultat d’un accord entre libre-échangistes et protectionnistes, qui n’est que peu amendé par Méline, en 1892. Cet équilibre, satisfaisant pour les industriels aussi bien que les commerçants, est soutenu par les ministres du Commerce, qui se déclarent favorables au principe du tarif, perpétué jusqu’à la Première Guerre mondiale.

5À la différence de la politique commerciale adoptée au début du xixsiècle et maintenue, dans certains de ses aspects, jusque sous la monarchie de Juillet, il n’est pas question, après 1892, de recourir à des prohibitions non plus qu’à des tarifs plus ou moins prohibitifs, amenant à doubler voire tripler le prix des marchandises importées en France. L’importance croissante des importations entre 1870 et 1914 montre qu’il n’y a pas de fermeture du marché français. La politique douanière de la France reste fidèle dans son principe à la doctrine libre-échangiste, même si elle cherche à s’adapter au contexte de crise et aux difficultés de certaines industries, tout en répondant aux mesures protectionnistes de l’étranger. La France n’en est plus à l’époque où Jean-Baptiste Say devait combattre le mercantilisme pour démontrer l’intérêt de l’accroissement des échanges et même des importations pour l’économie nationale. Les élites économiques restent fermement convaincues de l’intérêt d’un accroissement des échanges avec l’étranger. Elles cherchent seulement à tenir compte de phénomènes que Say et ses disciples n’avaient pas envisagés, comme les crises de surproduction, en se dotant d’outils souples permettant d’assurer un suivi permanent des soubresauts de l’économie internationale.

  • 3  Voir Michael Stephen Smith, Tariff reform in France, 1860-1900, the politics of economic interest, (...)
  • 4  Jean Clinquart, L’administration des douanes en France sous la Troisième République, t. 1, 1871-19 (...)

6Le compromis de 1892 n’est trouvé qu’après vingt années de querelles larvées et quatre années de discussions intenses. En 1888, la Société des agriculteurs se rapproche de l’Association pour l’industrie française en vue de faire pression sur les candidats aux élections législatives de 1889. Au soir des résultats, un groupe de députés protectionnistes est fondé sous la présidence de Méline. Fort de près de quatre cents membres, il obtient, en 1890, la démission du président du Conseil et ministre du Commerce, le libre-échangiste Tirard, après un vote défavorable du Sénat sur les négociations commerciales avec l’Empire ottoman. Jules Roche, qui succède à Tirard au Commerce, réussit à dégager un compromis entre protection et libre-échange, manœuvrant habilement entre les différents partis3. Le 20 octobre 1890, il dépose un projet de tarif sur le bureau de la Chambre des députés. La discussion du projet au Parlement est particulièrement longue, d’avril à juillet 1891 à la Chambre4, puis de novembre 1891 à janvier 1892 au Sénat. Le nouveau tarif, appelé tarif Méline, du nom du président de la commission parlementaire chargée de le préparer, est adopté le 17 janvier 1892. Il est nettement plus favorable aux protectionnistes que le tarif précédent, voté en 1881, fixant une limite en deçà de laquelle le gouvernement ne peut pas descendre dans le cadre de ses négociations avec l’étranger. Il prévoit des augmentations de droit pour de nombreux produits agricoles ou textiles, mais il épargne les matières premières, pour ne pas nuire aux industriels, révélant sa nature de compromis. Il permet surtout d’offrir des garanties contre d’éventuelles augmentations de l’étranger, qu’il n’est pas forcément nécessaire de mettre en œuvre, déterminant une paix armée plutôt qu’une guerre douanière.

  • 5  R. Besnard, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 7 février 1914, n° 3490, p. (...)

7Le tarif de 1892 laisse une certaine marge de manœuvre à la Chambre et au gouvernement, tant, dans les rangs libre-échangistes, pour créer des dispositifs destinés à assouplir les barrières douanières, que, du côté protectionniste, pour augmenter les droits prévus au tarif, par des projets ou des propositions de loi ponctuels. En ouvrant largement le débat douanier, il accroît son intensité, mais il fixe aussi nettement les prérogatives de la Chambre et du gouvernement5. En matière douanière, le rôle du ministère du Commerce paraît dès lors clairement délimité. Il ne doit pas épouser tel ou tel parti, mais appliquer la politique définie par la Chambre, en recherchant le meilleur compromis possible entre intérêts opposés. L’administration, investie d’un rôle technique, doit rechercher des solutions aptes à satisfaire les différents partis.

8Comme l’indique en 1895 le président de la commission permanente des valeurs de douane, Alfred Picard :

  • 6  Cité dans ministère du Commerce et de l’Industrie, Commission permanente des valeurs de douane, Ra (...)

« [Les fonctionnaires du ministère du Commerce] doivent veiller à ne pas [s’]aventurer sur le terrain des débats économiques, à ne formuler aucune appréciation au sujet des conséquences du régime douanier, à n’émettre aucune opinion susceptible d’être interprétée comme un jugement, même indirect, sur les lois que s’est librement données notre pays. Quelles que soient leurs convictions économiques ou leurs tendances personnelles, [ils] doivent soigneusement éviter les discussions relatives à notre loi douanière qui les entraîneraient hors de leur champ d’action ; leur rôle consiste à enregistrer impartialement les faits, à produire des évaluations d’une irréprochable sincérité et à fournir des renseignements sans préoccupation de doctrine. [Leur] autorité [et leur] crédit [dépend de leur capacité à ne pas] se départir de ces principes de prudence et de sagesse6 ».

  • 7  I. Blanc, « M. Lourties », dans Exposition universelle, 1900 : bulletin des lois et décrets relati (...)

9À l’image de Jules Roche, le ministre du Commerce ne doit pas être un partisan, mais plutôt, pour reprendre des expressions employées pour désigner un de ses successeurs, Victor Lourties, un « médiateur à l’esprit rassis », un « conciliateur indécourageable, sans cesse préoccupé de l’intérêt général7 ».

II. Les techniques douanières

10Pour définir la politique commerciale du gouvernement, le ministère du Commerce s’appuie sur le Conseil supérieur de l’agriculture, du commerce et de l’industrie, renommé, après 1882, Conseil supérieur du commerce et de l’industrie. Mais celui-ci, tiraillé entre libre-échangistes et protectionnistes, est marginalisé par la commission des douanes de la Chambre des députés, qui entend définir seule la politique douanière. C’est cette commission qui rédige directement le tarif Méline, confiant le rapport sur chaque matière à ses membres sans recourir ni au conseil supérieur ni aux chambres de commerce.

11Après 1892, la Chambre des députés est l’instance principale de discussion et de définition de la politique douanière. Chaque député peut, par une proposition de loi, obtenir un aménagement en faveur de l’industrie qui l’intéresse, faire adopter pour celle-ci une disposition contournant la loi douanière ou faire voter des mesures d’encouragement au commerce français destinées à compenser les effets négatifs du tarif.

  • 8  E. Levasseur, Questions ouvrières…, op. cit., p. 253.

12Sur les bases du tarif de 1892, le gouvernement entame des négociations commerciales qui permettent la conclusion rapide de conventions avec quelques pays. Quoique son action soit bornée par le vote de la Chambre, l’amplitude séparant les tarifs maximum et minimum lui laisse une certaine marge de manœuvre. Dès 1892, le tarif minimum est concédé à une vingtaine de pays, dont la Belgique, la Grèce, les Pays-Bas et, par la suite, les États-Unis, pour certains articles. Aucun accord rapide n’est trouvé avec la Suisse, avec laquelle une guerre de tarifs fait baisser de plus de moitié le commerce. L’Italie est en conflit avec la France sur les questions douanières de 1888 à 1899, tout comme le Brésil, avec lequel il y a une guerre du café en 19008.

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Commission franco-canadienne chargée de la négociation du traité de commerce, 1907

Commission franco-canadienne chargée de la négociation du traité de commerce, 1907

Le ministère du Commerce est représenté à cette conférence par Fernand Chapsal, assis au premier rang, deuxième en partant de la gauche. Maître des requêtes au Conseil d’État, directeur des affaires commerciales et industrielles au ministère du Commerce, Chapsal réussit à faire adopter sans aucune polémique en 1910 un nouveau tarif douanier, qui succède au tarif Méline de 1892.

Ministère des Affaires étrangères, collection iconographique. Cliché MAEDI, Archives, A003502.

  • 9  J. Clinquart, L’Administration des douanes…, op. cit., p. 375-376. L’administration des douanes co (...)
  • 10  Arch. nat., ADXIX D 265. Ministère du Commerce et de l’Industrie, commission permanente des valeur (...)

14La France n’est pas à l’initiative du protectionnisme. Les députés essaient de répondre aux pays qui renforcent leurs barrières douanières. Au début du xxsiècle, ils doivent ainsi réagir à la loi allemande du 25 décembre 1902, adoptée sous la pression du parti agricole. En juillet 1906, après les élections législatives, la Chambre des députés crée une commission d’études, transformée en mars 1907 en commission d’enquête. La discussion dure jusqu’à l’automne 1909, puis se poursuit au Sénat, permettant l’adoption du nouveau tarif par la loi du 19 mars 1910. Il met à jour et précise celui de 1892 en fonction de l’évolution des produits9. Il comprend différents dispositifs techniques destinés à offrir une réelle protection, notamment des surtaxes ponctuelles pour riposter aux pays ayant pris des mesures ciblées contre la France et des droits compensateurs pour les produits importés recevant des aides sous forme de primes de leur gouvernement10.

  • 11  M.S. Smith, Tariff reform…, op. cit., p. 85.

15Un certain nombre de dispositifs complètent le tarif des douanes. Le plus connu est l’admission temporaire, autorisée par une loi du 5 juillet 1836. Elle concerne l’importation en franchise de produits étrangers destinés à être fabriqués ou à recevoir en France un complément de main-d’œuvre, avant réexportation. Les admissions temporaires constituent une forme de prime à l’exportation, dans la mesure où elles permettent à des industriels d’acquérir à moindre coût des matières brutes importées, à condition d’exporter les produits finis. Leur importance est telle que, sous le Second Empire, Marseille développe grâce à elles un lucratif commerce d’importation de blé, qui représente à lui seul la quasi-totalité des importations françaises. Leur maintien constitue la principale revendication de la chambre de commerce au début de la Troisième République11. Généralement combattues par les protectionnistes, les admissions temporaires font débat au sein de leur parti, puisqu’elles bénéficient à un certain nombre d’industriels.

  • 12  J. Charles-Roux, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 11 juillet 1896, n° 20 (...)
  • 13  J. Clinquart, L’administration des douanes…, op. cit., p. 165.

16En complément des admissions temporaires, la Chambre des députés envisage la création de zones franches à proximité des ports. Cette initiative intéresse particulièrement les chambres de commerce, qui interviennent dans la gestion des entrepôts sous douane et des installations portuaires. Les ports francs permettent la manipulation et la transformation des marchandises sans aucune ingérence de la douane, pourvu qu’elles soient réexpédiées sous n’importe quelle forme12. C’est un instrument plus souple que l’admission temporaire, dont le fonctionnement est sévèrement encadré par l’administration des douanes13. Les partisans des ports francs font valoir que les ports anglais sont presque tous organisés selon ce principe, que l’Allemagne possède trois ports francs, à Brême, Hambourg et Lübeck, que le Danemark a créé en 1894 un port franc à Copenhague et que des projets sont à l’examen à Stockholm et Anvers.

  • 14  F. Faure, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 25 juillet 1883, n° 2210, p.  (...)
  • 15  Placide Astier, Rapport fait au nom de la commission du budget chargée d’examiner le projet de loi (...)
  • 16Annuaire de l’économie politique et de la statistique, 1873, 30e année, p. 467-468. L’application (...)
  • 17  La loi de 1893 crée des primes à la construction et à la navigation. Mais les primes à la construc (...)

17Ces dispositions sont complétées, dans certains secteurs, par des aides directes, généralement élevées. L’État aide la marine marchande par des encouragements, de tradition ancienne, et des subventions, innovation de la Troisième République. Les encouragements aux pêches maritimes ont d’abord un intérêt militaire. Ils ont pour but de former les recrues nécessaires aux besoins de la Marine14. Ils sont liquidés par le ministère du Commerce, bien que celui-ci ne participe guère à leur attribution15. Les subventions à la marine marchande sont divisées en primes à la construction et à la navigation. À la fin du Second Empire, la libéralisation du marché du transport maritime par la loi du 18 mai 1866, qui supprime les droits de tonnage sur les navires étrangers et les surtaxes imposées aux marchandises ne voyageant pas sous pavillon national, frappe durement les chantiers navals français, qui s’efforcent d’obtenir des compensations. Une loi promulguée le 3 février 1872 rétablit une surtaxe pour les marchandises importées en France sous pavillon étranger. Aussitôt critiquée par le Journal des débats comme une « faveur à certains constructeurs et armateurs », elle a un effet contraire à son objet, puisqu’elle aboutit surtout à écarter le trafic des ports français, notamment du littoral de la Manche, au profit des ports voisins de Belgique. Son application doit être ajournée16. Il est par la suite décidé d’inverser le dispositif, non pas en pénalisant les marchandises voyageant sous pavillon étranger, mais en encourageant celles naviguant sous pavillon français. Une première loi est votée le 30 janvier 1881, prévoyant des primes de navigation pour les voyages de long cours. Par la suite, des primes considérables sont accordées pour la construction des navires17.

  • 18  F. Faure, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 25 juillet 1883, n° 2210, p.  (...)

18Les subventions directes accordées par le ministère du Commerce sont en constante augmentation. Elles représentent une part importante de son budget. En 1883, sur des crédits votés d’un peu moins de 22 millions de francs, environ 14 millions sont consacrés aux subventions et encouragements à la marine (12 millions de subventions à la marine marchande, 1,8 millions d’encouragements aux pêches maritimes)18. En 1906, sur un budget total de 55 737 303 francs, la commission du budget de la Chambre estime à seulement 8 190 703 francs les crédits absorbés par l’administration centrale et les services proprement dits du Commerce, ce qui porte le montant des subventions, primes et encouragements à plus de 47 millions de francs, dont 36 millions environ pour la marine marchande. Ces aides considérables conservent cependant un caractère d’exception. Dans l’esprit des parlementaires, il ne s’agit en rien d’une faveur spéciale à une branche particulière d’industrie. L’État, en subventionnant un secteur dont le maintien est vital à l’ensemble des industries françaises, prétend aider en réalité tous les producteurs en leur permettant de vendre leurs produits à l’étranger à moindre coût.

19D’autres primes sont accordées pour l’élevage des vers à soie et la filature de la soie, afin d’enrayer la diminution de la récolte de cocons en France (loi du 2 avril 1898), pour la culture du lin et du chanvre (loi du 31 mars 1904), ainsi que pour la production d’huiles de schiste, afin de faire face aux importations de pétrole brut.

III. L’action de la direction du commerce extérieur

  • 19  Sur ce point, voir Laurence Badel, « Pour une histoire de la diplomatie économique de la France », (...)
  • 20  J. Ozenne et H. Bacquès, article « Douanes », dans M. Block, Dictionnaire…, op. cit., 1877, p. 813
  • 21  J. Clinquart, L’administration des douanes…, op. cit., p. 98. La loi du 30 décembre 1875, qui inst (...)

20Dans le dispositif défini en 1892, le ministre du Commerce a pour prérogative essentielle de présider aux négociations commerciales19. À ce titre, il coordonne l’action des douanes, rattachées au ministère des Finances, et des Affaires étrangères. Les douanes, dont les compétences s’étendent bien au-delà de la simple perception des droits lors des importations ou exportations, établissent les statistiques nécessaires aux négociations20. En s’appuyant sur les analyses réalisées dans leurs laboratoires, elles classent les produits et déterminent leur statut fiscal21.
Les ambassadeurs et ministres plénipotentiaires participent aux échanges qui préludent aux négociations, tandis que le ministre des Affaires étrangères conclut les traités de commerce.

  • 22  Voir Arch. nat., F12 7622. La plupart des organes rattachés au ministère du Commerce (chambres de (...)

21Au sein du ministère du Commerce, les questions douanières sont traitées par le bureau de la législation douanière française. Ce dernier collecte d’abondantes informations auprès des différentes industries intéressées, afin de connaître les activités de chaque région et de faire la synthèse de toutes les propositions qui concernent les rubriques du tarif. Les délibérations qui lui sont envoyées par les chambres de commerce et les chambres consultatives des arts et manufactures alimentent de volumineux dossiers, qui, classés en fonction des articles du tarif, permettent d’instruire les affaires22. Quand le ministre ne se déplace pas en personne pour participer aux négociations douanières, il se fait représenter par le directeur du commerce extérieur.

  • 23  Voir Annuaire de l’économie politique et de la statistique, 1881, 38e année, p. 48. « Pour les mar (...)

22Le directeur du commerce extérieur s’appuie sur les chiffres établis par la commission permanente des valeurs de douane. Rattachée au ministère du Commerce, celle-ci participe à l’élaboration de la statistique douanière, établissant les chiffres qui servent de référence au gouvernement. Elle évalue et fixe le prix moyen de chaque catégorie de produits portée au tableau général du commerce par l’administration des douanes, afin de permettre une évaluation d’ensemble du commerce extérieur de la France23. Elle comprend 103 membres, qui ne reçoivent pas de rémunération mais des médailles, selon un règlement fixé par ordonnance du 27 mars 1827.

  • 24  R. Fighiéra, Commerce et Postes…, op. cit., p. 86.
  • 25  Voir, par exemple, Arch. nat., ADXIX D 265. Ministère du Commerce, de l’Industrie, commission perm (...)

23La commission permanente des valeurs de douane accompagne son travail statistique d’une réflexion sur l’évolution du commerce extérieur français. « Elle établit [sur la base des statistiques élaborées par les douanes] un rapport d’ensemble qui indique sommairement les causes probables [des] variations [constatées] et, éventuellement, ce qu’il y aurait lieu de faire pour stimuler nos exportations24 ». Dans ce rapport, elle fait le point, produit par produit, sur la situation de l’année passée, notamment sur les événements internationaux influant sur le commerce25.

  • 26  Jean Cruppi, Pour l’expansion économique de la France, dix-neuf mois au ministère du Commerce et d (...)
  • 27  J. Charles-Roux, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 11 juillet 1896, n° 20 (...)
  • 28  Georges Berry, Rapport fait au nom de la commission du budget chargée d’examiner le projet de loi (...)

24Jugeant insuffisant ce travail, le ministre, Jean Cruppi, souhaite qu’il soit complété par le bureau de la législation douanière, à qui il demande d’être capable de « dégager l’effet du nouveau tarif », sur des bases plus sûres que la commission permanente26. C’est une nécessité pour formuler une réponse adaptée aux mesures prises par les autres pays, mais aussi pour juger en toute indépendance des réclamations portées devant le ministre du Commerce. Il est rare, en effet, que les mesures adoptées présentent une cohérence d’ensemble, prenant en compte les besoins réels d’une industrie. Le compromis perpétuel, résultat du pouvoir concédé au Parlement, engendre une instabilité des décisions, souvent contradictoires dans leur succession27. De plus, la lenteur et la complexité des procédures mettent la France en retard par rapport aux autres pays, permettant la survie de certaines industries, plutôt que le développement de secteurs nouveaux, alors même que la complexité des dispositifs, tarif, conventions, primes, empêche d’en tirer un bilan exact. Un régime protecteur peut conduire à « accorder à certaines industries des bénéfices illégitimes28 », surtout quand l’amélioration de l’économie résorbe les difficultés, tandis que la hausse des droits de douane multiplie les protections. Renforcer la capacité d’expertise de l’administration lui permettrait de mieux arbitrer entre les différents intérêts.

  • 29  Voir R. Catherine, L’industrie, op. cit., p. 7. Les attributions des commissaires-experts se perpé (...)

25Le ministère du Commerce s’intéresse aussi à l’application de la réglementation douanière. Il cherche à éviter les procédures contentieuses en cas de doute ou de difficulté sur la nature des produits. Les conflits qui surviennent avec l’administration des douanes sont soumis à des experts. C’est le rôle du comité d’expertises légales pour l’examen des contestations entre le commerce et les services des douanes et des contributions indirectes, dont l’existence remonte à 181029 :

  • 30  J. Josat, Le ministère des Finances, op. cit., p. 585.

« La plupart des contestations qui surgissent entre la douane et le commerce sont réglées par l’administration elle-même ou par la voie de l’arbitrage, c’est-à-dire par les experts du gouvernement. Lorsqu’il s’agit de l’interprétation des lois et décrets, les intéressés adressent leur réclamation au ministre du Commerce ; lorsque la contestation porte sur la nature, l’espèce ou l’origine des marchandises, l’administration et le commerce provoquent l’expertise ; enfin, s’il s’agit d’une fausse assimilation et d’une application erronée des tarifs, l’affaire est renvoyée au comité consultatif des arts et manufactures établi près du ministre du Commerce30 ».

26Le fonctionnement du comité d’expertises légales est réglé par les lois de douane du 27 juillet 1882 et du 11 janvier 1892, ainsi que par une loi du 7 mai 1881. Les frais d’analyse chimique demandés par le comité sont pris en charge sur le budget du ministère.

  • 31  Voir Arch. nat., F12 6934. Rapport et avis du comité consultatif, 1907. Le comité examine les proj (...)
  • 32  J. Clinquart, L’administration des douanes…, op. cit., p. 98.

27Le comité consultatif des arts et manufactures complète le travail du comité d’expertises légales. Il se prononce sur le régime à appliquer aux produits importés, que ce soit au point de vue du droit de douane ou des taxes intérieures, notamment pour l’alcool. Son avis, soumis au ministre du Commerce puis au ministre des Finances, peut faire jurisprudence. Le comité participe en outre à la rédaction des règlements du ressort du ministère du Commerce31. Il assume une partie des prérogatives de l’administration centrale, qui s’appuie souvent entièrement sur ses avis techniques. Il participe à la rédaction des nomenclatures qui permettent de classer les différents produits importés32. Le résultat de ses travaux est consigné dans des notes numérotées.

28Le comité consultatif des arts et manufactures se prononce de manière ponctuelle sur l’application des lois douanières. Des cas particuliers sont soumis par les industriels qui s’interrogent sur les dispositions susceptibles de leur être appliquées. Les progrès techniques font que nombre d’entre eux souhaitent utiliser de nouveaux produits, non prévus par la législation. Un examen, généralement réalisé par le ministère des Finances, permet d’établir s’ils sont de même nature que des produits connus et donc susceptibles de faire l’objet des mêmes dispositions. Le comité se prononce sur la demande après avis, le cas échéant, du chef du service des laboratoires des Finances ou du directeur du service des laboratoires de l’Administration des contributions indirectes. Le comité est aussi appelé à se prononcer sur les projets et les propositions de loi, venant ainsi préparer le travail du Parlement.

  • 33  Arch. nat., F12 6934. Rapport et avis du comité consultatif des arts et manufactures, séance du 19 (...)

29Le comité consultatif des arts et manufactures rend enfin un avis sur les dérogations à la loi douanière en faveur des industriels, notamment pour l’importation de nouvelles machines. Ses avis, qui reflètent l’opinion de scientifiques ou de spécialistes, sont souvent favorables aux industriels. Ils donnent de la souplesse à un système réglementaire qui autrement serait figé. Le comité s’oppose parfois aux exigences des Finances, préoccupées d’abord de la lutte contre la fraude. Il lui arrive même, saisi de la demande d’un groupement professionnel, de suggérer l’emploi d’une technique autre que celle pour laquelle il a été sollicité et de proposer le produit qui « donne le plus de garanties33. »

30L’examen de ces dispositions montre l’importance primordiale accordée sous la Troisième République aux intérêts commerciaux et industriels. La politique douanière est décidée par le Parlement, qui lui consacre un temps considérable. Les protections douanières sont complétées par les primes, pour lesquelles sont allouées des sommes élevées dans le cas de la marine marchande. Les contemporains, et à leur suite l’historiographie, ont critiqué l’inefficacité et le coût de ces mesures. Certes, le Parlement est souvent l’otage d’un formalisme stérile qui cristallise les conflits, mais son travail semble avoir été relativement efficace. Les commerçants et les industriels se satisfont de la politique douanière, et notamment de l’esprit du tarif des douanes de 1892. Le Rapport général sur l’industrie française publié en 1919, très critique à l’égard des initiatives prises par l’État avant 1914, s’affirme satisfait de l’action qu’il a menée :

  • 34  Ministère du Commerce, de l’Industrie, des Postes et des Télégraphes, des Transports maritimes et (...)

« On s’est moins attaché aux conceptions purement rationnelles et doctrinales, si attirantes qu’elles puissent être, pour se déterminer de préférence d’après les indications recueillies sur l’état de notre production économique et celui de la production mondiale. On a tendu ainsi à pratiquer une méthode qui, conformément d’ailleurs à l’évolution constatée dans les procédés d’étude de la science économique, fait la part la plus large à l’observation des faits et à la recherche de leurs rapports réciproques. En se basant surtout sur l’étude très détaillée de notre balance commerciale et du mouvement de nos échanges, […] on a pu démontrer par des preuves certaines les excellents résultats du régime établi en 189234 ».

31Le dispositif défini en 1892 aurait non seulement permis de protéger les marchés des concurrences soudaines, sans leur assurer d’avantage indu, en raison des possibilités de riposte des concurrents ou des pays étrangers lésés, mais il aurait aussi donné aux industriels la possibilité de s’adapter, aidant finalement à la modernisation de l’industrie française et permettant le développement du commerce français, qui atteint un sommet à la veille de la Première Guerre mondiale, le double de ce qu’il était en 1875.

Notes

1  F. Faure, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 25 juillet 1883, n° 2210, p. 1245.

2  Voir Paul Bairoch, « La France dans le contexte international : politique commerciale et commerce extérieur, 1890-1990 », dans Le commerce extérieur français de Méline à nos jours, Paris, Association pour le développement de l’histoire économique, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1993, p. 5. Toutes proportions gardées, les droits de douane imposés à l’époque restent bien inférieurs à ce qu’ils furent en Europe dans la première moitié du xixsiècle ou dans le monde après 1945.

3  Voir Michael Stephen Smith, Tariff reform in France, 1860-1900, the politics of economic interest, Ithaca-London, Cornell University Press, 1980, p. 204-205 et 212.

4  Jean Clinquart, L’administration des douanes en France sous la Troisième République, t. 1, 1871-1914, Neuilly-sur-Seine, Association pour l’histoire de l’administration des douanes, 1986, p. 151. Pour le vote du tarif de 1892, plus de 300 amendements sur environ 750 questions différentes sont déposés, nécessitant pour leur examen cinquante et une séances en première lecture.

5  R. Besnard, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 7 février 1914, n° 3490, p. 6-10. Entre 1892 et 1910, pas moins de 42 lois le modifiant sont votées par la Chambre des députés.

6  Cité dans ministère du Commerce et de l’Industrie, Commission permanente des valeurs de douane, Rapport de M. F. Chapsal…, Paris, 1913, p. 3.

7  I. Blanc, « M. Lourties », dans Exposition universelle, 1900 : bulletin des lois et décrets relatifs à l’exposition, n° 8, 20 juillet 1894, p. 2.

8  E. Levasseur, Questions ouvrières…, op. cit., p. 253.

9  J. Clinquart, L’Administration des douanes…, op. cit., p. 375-376. L’administration des douanes collabore étroitement avec la commission des douanes lors de la préparation du tarif de 1910. L’application du tarif donne lieu à la rédaction d’une longue circulaire de 178 pages. Il s’agit essentiellement de revoir la classification et de tenir compte de l’essor de nouvelles industries et techniques qui n’étaient pas prises en compte dans le tarif de 1892.

10  Arch. nat., ADXIX D 265. Ministère du Commerce et de l’Industrie, commission permanente des valeurs de douane, Rapport de M. Alfred Picard, membre de l’Institut, président de section au Conseil d’État, président de la commission, Paris, 1911, p. 2-3.

11  M.S. Smith, Tariff reform…, op. cit., p. 85.

12  J. Charles-Roux, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 11 juillet 1896, n° 2043, p. 59.

13  J. Clinquart, L’administration des douanes…, op. cit., p. 165.

14  F. Faure, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 25 juillet 1883, n° 2210, p. 1258. La loi du 22 juillet 1851 crée des primes à la grande pêche maritime. Elles sont divisées en primes d’armement, par hommes d’équipage, de 15 à 50 francs selon le lieu et la technique de pêche, et en primes à l’exportation des morues, en fonction du poids de poisson exporté. Entre 1875 et 1879, les primes concernent en moyenne chaque année 648 navires et 12 658 personnes (Annuaire de l’économie politique et de la statistique, 1882, 39e année, p. 30), sur une population totale, en 1882, de 83 845 marins engagés sur 22 891 navires (Annuaire de l’économie politique et de la statistique, 1884, 41e année, p. 335). Les primes, votées pour dix ans, sont prorogées par les lois des 23 juillet 1860, 3 août 1870 et 15 décembre 1880, jusqu’au 30 juin 1891.

15  Placide Astier, Rapport fait au nom de la commission du budget chargée d’examiner le projet de loi portant budget général… (ministère du Commerce), 6 juillet 1901, n° 2638, p. 104. Toutes les pièces nécessaires à la liquidation des primes « sont remises par l’armateur au commissaire de l’inscription maritime, qui les transmet au ministre de la Marine. Après vérification des pièces, le ministre fait établir un projet de liquidation [qu’il transmet au Commerce]. Nous pensons que […] la liquidation de ces primes serait mieux à sa place au ministère de la Marine, dont la direction de la Marine marchande possède un bureau dénommé bureau de l’assurance et des mutualités maritimes, des primes et des encouragements à la marine marchande. »

16Annuaire de l’économie politique et de la statistique, 1873, 30e année, p. 467-468. L’application de la surtaxe de pavillon est de toute façon largement rendue caduque par le renouvellement des traités de commerce avec la Grande-Bretagne et la Belgique, voté le 29 juillet 1873, qui en exclut ces deux pays.

17  La loi de 1893 crée des primes à la construction et à la navigation. Mais les primes à la construction n’ont guère de succès car les armateurs préfèrent acquérir des bâtiments en Angleterre, où ils sont moins chers et plus performants, que de se fournir dans les chantiers navals français. Les primes à la navigation n’atteignent pas non plus le but recherché, alors même qu’elles sont très coûteuses pour l’État. Elles poussent les compagnies de navigation à armer de navires étrangers vétustes sur des itinéraires peu fréquentés dans le seul but de toucher les primes, contribuant indirectement au vieillissement général de la flotte. En 1899, Joseph Thierry, rapporteur du budget du ministère du Commerce, surenchérit : « La loi de 1893 n’a apporté aucun remède à la crise de notre marine marchande, si ce n’est quelques avantages injustifiés à la navigation à voile. » (J. Thierry, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 4 juillet 1899, n° 1144, p. 44). La loi est révisée en 1902 puis en 1906 par une nouvelle loi, qui sépare nettement la question de l’armement de celle de la construction, apportant tardivement une amélioration. La loi de 1906 arrive néanmoins trop tard pour empêcher « un long et permanent déclin de la flotte française entre 1880 et 1913 » (René Girault, « Place et rôle des échanges extérieurs », dans Fernand Braudel, Ernest Labrousse, Histoire économique et sociale de la France, t. IV, Années 1880-1950, Paris, Presses universitaires de France, 1979, p. 203). Malgré une augmentation de tonnage, celle-ci recule du deuxième au sixième rang mondial entre 1875 et 1913, et comprend une proportion anormalement élevée de voiliers.

18  F. Faure, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 25 juillet 1883, n° 2210, p. 1264-1265.

19  Sur ce point, voir Laurence Badel, « Pour une histoire de la diplomatie économique de la France », dans Vingtième Siècle, Revue d’histoire, 2006/2, n° 90, p. 173.

20  J. Ozenne et H. Bacquès, article « Douanes », dans M. Block, Dictionnaire…, op. cit., 1877, p. 813.

21  J. Clinquart, L’administration des douanes…, op. cit., p. 98. La loi du 30 décembre 1875, qui instaure une méthode scientifique pour la reconnaissance de la richesse en saccharine des sucres, aboutit à la création dans les principaux ports de laboratoires des douanes, aptes à vérifier la nature de la marchandise. En 1897, les laboratoires créés par les douanes et les contributions indirectes sont regroupés au sein du service des laboratoires du ministère des Finances.

22  Voir Arch. nat., F12 7622. La plupart des organes rattachés au ministère du Commerce (chambres de commerce, chambres syndicales, etc.) écrivent spontanément au ministère à propos des affaires qui les concernent. En 1897, les huileries de Marseille réclament l’augmentation de droits sur les huiles étrangères afin de protéger leur industrie en difficulté. Cette demande est contestée par le syndicat des fabricants de savon de Marseille ainsi que par les représentants de certains centres lainiers, qui utilisent pour leur industrie des huiles de coton étrangères et seraient les premières victimes d’une augmentation des droits. Tandis que la chambre de commerce d’Elbeuf adresse une protestation au ministère du Commerce, certains agriculteurs français se solidarisent avec les huiliers et demandent des mesures de rétorsion contre les États-Unis, accusés d’appliquer des droits prohibitifs aux huiles d’olive françaises. L’élaboration par le bureau de la législation douanière d’une solution de compromis n’est possible que s’il possède une excellente connaissance du contexte économique de chaque industrie.

23  Voir Annuaire de l’économie politique et de la statistique, 1881, 38e année, p. 48. « Pour les marchandises taxées au poids, au nombre ou à la mesure, des taux d’évaluation, qui restaient invariables, avaient été déterminés en 1826 par une commission spéciale et avaient été sanctionnés par une ordonnance du 27 mars 1827. Les valeurs ainsi calculées étaient appelées valeurs officielles. Depuis 1847, les bases d’évaluation sont déterminées chaque année […]. On leur donne le nom de valeurs actuelles […]. Pour l’Algérie, les valeurs officielles ont été conservées jusqu’en 1873. À partir de 1874, on fait usage des valeurs actuelles applicables aux marchandises similaires importées en France ».

24  R. Fighiéra, Commerce et Postes…, op. cit., p. 86.

25  Voir, par exemple, Arch. nat., ADXIX D 265. Ministère du Commerce, de l’Industrie, commission permanente des valeurs de douane, Rapport de M. Alfred Picard, membre de l’Institut, président de section au Conseil d’État, président de la commission, Paris, 1911, 91 p.

26  Jean Cruppi, Pour l’expansion économique de la France, dix-neuf mois au ministère du Commerce et de l’Industrie, Paris, Stock, 1910, p. 72.

27  J. Charles-Roux, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 11 juillet 1896, n° 2043, p. 8-9. En 1896, Jules Charles-Roux parle de « l’ère de l’instabilité douanière » ouverte en 1892. En 1900, Paul Beauregard ajoute : « Nous refusons à nos producteurs et à nos commerçants cette condition essentielle du développement des affaires : la stabilité. » Il cite à l’appui de son raisonnement « l’exemple d’une compagnie de navigation ruinée parce que les produits qu’elle s’était donné pour mission de transporter furent successivement frappés par des droits divers » (P. Beauregard, Rapport fait au nom de la commission du budget…, op. cit., 10 juillet 1900, n° 1867, p. 12-14).

28  Georges Berry, Rapport fait au nom de la commission du budget chargée d’examiner le projet de loi portant budget général… (ministère du Commerce), 13 juillet 1905, n° 2670, p. 75.

29  Voir R. Catherine, L’industrie, op. cit., p. 7. Les attributions des commissaires-experts se perpétuent jusqu’à la fin du xxsiècle.

30  J. Josat, Le ministère des Finances, op. cit., p. 585.

31  Voir Arch. nat., F12 6934. Rapport et avis du comité consultatif, 1907. Le comité examine les projets de décret présentés à la signature du ministre du Commerce. Ainsi, le 29 mai 1907, il définit les conditions d’application de la loi du 12 décembre 1906 qui modifie le régime de l’admission temporaire.

32  J. Clinquart, L’administration des douanes…, op. cit., p. 98.

33  Arch. nat., F12 6934. Rapport et avis du comité consultatif des arts et manufactures, séance du 19 janvier 1910. En 1910, la chambre syndicale des cuirs et peaux demande l’autorisation de pouvoir constituer, sans avoir à acquitter la taxe sur la consommation du sel, des dépôts « en vue de procéder à l’approvisionnement des bouchers qui salent des peaux pour leur compte ». Le but est de permettre aux négociants en peaux de fournir directement le sel aux petits saleurs de peaux. Mais, pour éviter les fraudes, l’administration des Finances n’autorise pas le stockage du sel en dehors des lieux de production et d’utilisation. Pour ne pas les laisser dans une impasse, le comité leur conseille d’utiliser de « la naphtaline brute, produit d’ailleurs employé pour cet usage, en raison de ses propriétés antiseptiques ».

34  Ministère du Commerce, de l’Industrie, des Postes et des Télégraphes, des Transports maritimes et de la Marine marchande, direction des Études techniques, Rapport général sur l’industrie française, sa situation, son avenir, Paris, Imprimerie nationale, 1919, vol. 3, p. 318.

Table des illustrations

Titre Commission franco-canadienne chargée de la négociation du traité de commerce, 1907
Légende Le ministère du Commerce est représenté à cette conférence par Fernand Chapsal, assis au premier rang, deuxième en partant de la gauche. Maître des requêtes au Conseil d’État, directeur des affaires commerciales et industrielles au ministère du Commerce, Chapsal réussit à faire adopter sans aucune polémique en 1910 un nouveau tarif douanier, qui succède au tarif Méline de 1892.
Crédits Ministère des Affaires étrangères, collection iconographique. Cliché MAEDI, Archives, A003502.
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© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2016

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