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L’éthique de la gestion publique

 | 
Marcel Guenoun
, 
Jean-François Adrian

Témoignages de praticiens et compte rendus d’expérience : actions ciblées sur les marchés publics

L’exemple croate pour assurer plus d’intégrité dans les marchés publics

Željka Burić

Texte intégral

  • 1Small Lexicon of European Integration (Petit lexique de l’intégration européenne) (ci-après : Smal (...)
  • 2Small Lexicon EI, p. 66.

1Le 29 octobre 2001, la République de Croatie signait un accord de stabilisation et d’association, entré en vigueur le 1er février 20051. L’accord prévoyait des mesures de coopération étendues et guidait la République de Croatie sur la voie de l’adhésion à l’UE. Il visait la mise en place d’un dialogue politique entre l’Union et l’État signataire, l’harmonisation progressive de sa législation nationale avec l’acquis communautaire, la promotion des échanges économiques entre les deux parties, l’établissement progressif de zones de libre-échange entre les deux parties et le renforcement de la coopération régionale2.

  • 3Small Lexicon EI, p. 51.

2Un plan a également été mis au point sous la forme d’un instrument définissant les mesures nécessaires à une application réussie des engagements pris par la République de Croatie dans l’accord de stabilisation et d’association. Ce plan abordait les principaux aspects de la mise en œuvre de l’accord, notamment les engagements des parties, la désignation des entités chargées des différents volets de la réalisation et les modalités et délais de mise en pratique de l’Accord3.

  • 4Small Lexicon EI, p. 55.

3Pour devenir un État membre de l’UE, la République de Croatie devait notamment prendre des mesures visant à harmoniser sa législation avec l’acquis communautaire4, défini comme l’ensemble des droits et obligations qui s’imposent à tous les États membres et qui les rassemblent au sein de l’UE. Chaque État candidat à l’adhésion doit accepter les décisions qui découlent des traités fondateurs et harmoniser sa législation avec l’acquis communautaire.

  • 5Declaration on the Fundamental Principles of Negotiations on Full Membership of the Republic of Cr (...)

4Conformément à la déclaration sur les principes de base des négociations relatives à l’adhésion de la Croatie à l’Union européenne5, le Parlement croate a joué un rôle essentiel dans le processus d’harmonisation de la législation nationale avec l’acquis communautaire. Conscient des enjeux de la coordination et des progrès déjà accomplis, il s’était engagé, dans le cadre de la Déclaration susmentionnée, à poursuivre sa coopération avec le gouvernement pour assurer une mise en œuvre rapide et fructueuse de cette harmonisation.

  • 6Constitution of the Republic of Croatia, Narodne Novine (Journal officiel croate) nº 124/00, 28/01 (...)

5Dans son article 140, la Constitution de la République de Croatie6 dispose que les accords internationaux conclus et ratifiés avec elle et rendus publics font partie de l’ordre juridique interne de la République de Croatie et sont d’autorité supérieure à la législation nationale. Les dispositions de ces accords ne peuvent être modifiées ou abrogées que dans les conditions et selon les modalités prévues par eux, ou conformément aux règles générales du droit international.

6En vue d’harmoniser la législation nationale avec les conventions internationales, et pas seulement européennes, la République de Croatie a ratifié plusieurs instruments traitant, directement ou indirectement, de la lutte contre la corruption. Ces conventions obligent la Croatie à mettre en œuvre, dans sa législation pénale, toutes les dispositions pertinentes pour lutter efficacement contre la corruption et le crime organisé. La République de Croatie est désormais membre du Groupe d’États contre la corruption (Greco). Jusqu’à présent, le Greco a réalisé deux cycles d’évaluation sur la Croatie. Le rapport sur la dernière évaluation a été adopté lors de la 26e session plénière de l’organisation qui s’est tenue à Strasbourg du 5 au 9 décembre 2005. La Croatie a également ratifié le 5 juin 2003 la convention civile sur la corruption du Conseil de l’Europe, entrée en vigueur le 1er novembre 2003. Les 23 articles de cette convention prévoient des procédures permettant aux personnes qui ont subi un dommage résultant d’un acte de corruption commis par un agent public d’un État de demander à être indemnisé par cet État, ainsi que d’entamer d’autres actions civiles en indemnisation.

  • 7Derenčinović (D.) : Komentar Konvencije Ujedninjenih naroda protiv korupcije (Commentaire sur la c (...)

7Cependant, l’accord international le plus complet que la République de Croatie ait ratifié (le 25 avril 2005), devenant ainsi le 14e pays signataire7, est très certainement la convention des Nations unies contre la corruption.

  • 8  Code d’éthique des fonctionnaires, Code d’éthique judiciaire (Code of Judicial Ethics), Code d’éth (...)

8La République de Croatie s’est conformée à ses obligations en adoptant une série de codes d’éthique8. Le 19 juin 2008, le Parlement croate a également adopté la stratégie anticorruption, dont l’un des axes prioritaires est la prévention des conflits d’intérêts dans l’exercice des fonctions publiques. Dans le cadre du processus d’adhésion à l’UE, la République de Croatie avait l’obligation d’aligner son cadre légal et institutionnel en matière de lutte contre la corruption sur les normes en vigueur dans les États membres de l’UE. Dans ce contexte, la Loi relative à la prévention des conflits d’intérêts (Journal officiel, nº 26/11 et 12/12) a permis d’améliorer le système existant en renforçant l’indépendance de la commission chargée des conflits d’intérêts (Commission for conflict of interest), de préciser la réglementation applicable à un ensemble d’instruments visant la prévention des conflits d’intérêts et d’introduire un mécanisme de suivi et de vérification des déclarations de patrimoine, en prévoyant notamment des sanctions sévères en cas de non-respect de la réglementation.

9En vertu de l’article 2 de la loi susmentionnée, les agents publics ne peuvent, dans l’exercice de leurs fonctions, faire passer leurs intérêts privés avant l’intérêt public. Il y a conflit d’intérêts lorsque les intérêts privés d’un agent public sont contraires à l’intérêt public, et plus particulièrement dans les cas où les intérêts privés d’un agent public affectent l’impartialité dont il doit faire preuve dans l’exercice de ses fonctions, lorsqu’il existe des raisons sérieuses de croire que ses intérêts privés affectent son impartialité, ou encore lorsque ses intérêts privés sont susceptibles d’affecter son impartialité.

10La loi propose également une définition du terme « agent public », en fournissant une liste détaillée qui inclut le président de la République, les ministres, les directeurs de services administratifs, etc. Les dispositions de la loi s’appliquent également aux agents publics par intérim nommés ou confirmés par le Parlement, nommés par l’exécutif, à l’exception des personnes nommées par le président de la République, en vertu des dispositions de la loi croate relative au service dans les forces armées.

11Certaines dispositions de la loi (transmission d’informations sur le patrimoine des agents publics, transmission d’informations sur l’origine et le mode d’acquisition de ce patrimoine, vérification des données fournies dans les déclarations de patrimoine, violation des dispositions prévues par la loi) s’appliquent également aux hauts fonctionnaires nommés par le gouvernement dans le cadre d’une procédure de recrutement antérieure.

12Il convient également de souligner que la République de Croatie a reconnu, dans l’article 72 de l’accord de stabilisation et d’association, la nécessité d’harmoniser intégralement sa législation dans le domaine des marchés publics. La législation croate sur les marchés publics s’est construite à partir de l’obligation d’aligner le système national de passation des marchés publics sur la législation communautaire et les autres normes de l’UE et de se conformer à des principes généraux de passation des marchés publics censés permettre leur ouverture totale à la concurrence. Outre la jurisprudence de la Cour de justice européenne et la législation sur les marchés publics des autres États membres, la législation croate en la matière s’appuie principalement sur les directives CE.

13Les dispositions de la loi sur les marchés publics (Public Procurement Act) sont très claires sur le sujet de la prévention des conflits d’intérêts. En vertu de l’article 13, « sont considérées comme des conflits d’intérêts dans la passation de marchés publics les relations suivantes entre pouvoirs adjudicateurs/entités adjudicatrices et opérateurs économiques :

  1. le représentant du pouvoir adjudicateur/de l’entité adjudicatrice exerce en même temps des activités ayant trait à la direction de l’opérateur économique ; ou

  2. le représentant du pouvoir adjudicateur/de l’entité adjudicatrice détient des parts, des actions ou tous autres droits l’autorisant à participer à la direction, c’est-à-dire au capital de l’opérateur économique à hauteur de plus de 0,5 %. »

14En vertu de cet article, on entend par représentant du pouvoir adjudicateur/de l’entité adjudicatrice :

  1. le directeur d’un service du pouvoir adjudicateur/de l’entité adjudicatrice ou un membre des organes de direction ou de surveillance du pouvoir adjudicateur/de l’entité adjudicatrice ;

  2. les représentants habilités du pouvoir adjudicateur/de l’entité adjudicatrice dans le cadre de la procédure spécifique de passation de marchés visée à l’article 24 de la loi ; et

  3. les autres personnes visées à l’article 24, paragraphe 5 de la loi, qui influent sur le processus décisionnel dans le cadre de la procédure spécifique de passation de marchés.

15La liste des opérateurs économiques avec lesquels le représentant du pouvoir adjudicateur/de l’entité adjudicatrice doit être publiée sur le site de l’entité ou, si le pouvoir adjudicateur n’a pas de site, dans son bulletin officiel ou son bulletin d’information, ou être accessible de façon permanente par tout autre moyen.

16Au sujet du plan d’achats publics, l’article 20 dispose que « le pouvoir adjudicateur/l’entité adjudicatrice adopte un plan d’achats pour l’exercice budgétaire ou comptable, qui doit comporter au moins les informations suivantes : l’objet du marché, le numéro de référence du marché, la valeur estimative du marché, lorsqu’elle est disponible, le type de procédure de passation, notamment la procédure utilisée pour la passation des marchés publics de services visée à l’annexe II B de la loi, le recours au marché public ou à l’accord-cadre, la date prévisionnelle de lancement de la procédure et la durée prévisionnelle du marché public ou de l’accord-cadre. Pour les marchés dont la valeur estimative est supérieure ou égale à 20 000 HRK, mais inférieure à 70 000 HRK, le plan d’achats doit seulement comporter des informations sur l’objet du marché et sa valeur estimative. Si nécessaire, le pouvoir adjudicateur/l’entité adjudicatrice peut modifier le plan d’achats, en mettant en évidence toutes les modifications apportées au plan initial. Le pouvoir adjudicateur publie le plan d’achats publics sur internet dans les soixante jours qui suivent la date d’adoption du budget ou du plan de financement. Toute modification apportée au plan d’achats doit immédiatement être mise en ligne par le pouvoir adjudicateur. Le plan d’achats publié et toutes ses modifications doivent être accessibles sur internet au moins jusqu’au 30 juin de l’année suivante. Le pouvoir adjudicateur transmet immédiatement au service de l’administration centrale compétent en matière de marchés publics les informations relatives au site sur lequel est publié son plan d’achats et lui fait part de toute modification ultérieure de ces informations. Le service de l’administration centrale compétent en matière de marchés publics publie sur son site la liste des liens pointant vers les sites sur lesquels les plans d’achats des différents pouvoirs adjudicateurs sont mis en ligne. Si un pouvoir adjudicateur n’est pas en mesure de publier son plan d’achats sur internet, il transmet ce plan et toute modification éventuelle par voie électronique au service de l’administration centrale compétent en matière de marchés publics, qui les publie sur son propre site ; le pouvoir adjudicateur est responsable de l’exactitude des informations transmises. Les dispositions de cet article relatif à la publication des plans d’achats ne s’appliquent pas aux marchés qui impliquent, requièrent et/ou contiennent des informations confidentielles.

17La loi prévoit également la tenue d’un registre des marchés publics et des accords-cadres et sa mise à jour tous les six mois au moins.

18Le service de l’administration centrale compétent en matière de marchés publics publie sur son site la liste des liens pointant vers les sites sur lesquels les registres des différent(e)s pouvoirs adjudicateurs/entités adjudicatrices sont accessibles. Si un pouvoir adjudicateur/une entité adjudicatrice n’est pas en mesure de publier son registre sur internet, il ou elle transmet tous les six mois par voie électronique son registre des marchés publics et des accords-cadres mis à jour au service de l’administration centrale compétent en matière de marchés publics, qui le publie sur son propre site ; le pouvoir adjudicateur/l’entité adjudicatrice est responsable de l’exactitude des informations transmises.

  • 9Narodne Novine (Journal officiel croate) nº 75/08.

19Naturellement, il ne suffit pas de disposer d’une loi pour que tout se passe bien et que chacun se conforme à ces dispositions. Il est nécessaire d’appliquer ces dispositions et de surveiller leur mise en œuvre. Dans la stratégie anticorruption (2008)9, les conflits d’intérêts et l’attribution des marchés publics sont identifiés comme des facteurs de risques de corruption. Le plan d’action national destiné à mettre en œuvre la stratégie anticorruption contient également certaines mesures relatives à la prévention des conflits d’intérêts dans les marchés publics, dont l’application relève de différentes autorités.

Exemples de mesures figurant dans le plan d’action (2012)

Mesure

Autorité compétente

Publication et mise à jour de la liste des liens pointant vers les sites sur lesquels sont publiés les plans d’achats des entités publiques

Ministère de l’Économie

Publication et mise à jour de la liste des liens pointant vers les sites sur lesquels sont publiés les registres des marchés publics et des accords-cadres des entités publiques

Ministère de l’Économie

Publication des décisions prises par la DKOM sur son site www.dkom.hr

Commission d’État pour la supervision des marchés publics (DKOM)

Mise à jour quotidienne du Registre des recours administratifs sur le site www.dkom.hr

Commission d’État pour la supervision des marchés publics (DKOM)

20Le département indépendant pour la suppression de la corruption (Independent Sector for the Suppression of Corruption), placé sous l’égide du ministère de la Justice, coopère avec les services chargés de la mise en œuvre des mesures du nouveau plan d’action et est en contact quasi quotidien avec eux par téléphone ou par courriel. Il publie des rapports faisant le point sur la mise en œuvre des mesures, pour permettre à tous ceux qui le souhaitent de suivre les progrès effectués.

21Notons que les mesures du plan d’action et les liens vers les sites internet signalant les mesures mises en œuvre ou qui publient les documents relatifs à ces mesures sont présentés dans le tableau récapitulatif du plan d’action, ainsi que dans des documents dédiés, afin de rendre le plan d’action et son application plus facilement accessibles au public et de présenter les effets des mesures et leurs modalités de mise en œuvre de manière claire et compréhensible.

22Notons également que la direction en charge des marchés publics, rattachée au ministère de l’Économie (Directorate for Public Procurement System), exerce, dans le système de passation des marchés publics, des fonctions de prévention et d’instruction des dossiers.

23Selon les données fournies par le ministère de l’Économie, sa direction en charge des marchés publics a reçu au total en 2012 (situation arrêtée au 15 décembre) 95 requêtes qui ont donné lieu à des actions de prévention et d’instruction. Trente-neuf dossiers sont encore en cours d’instruction, tandis que 56 ont été clôturés. Pour ces derniers, l’instruction a abouti aux conclusions suivantes.

24Dans 19 dossiers, aucune irrégularité n’a été détectée. Dans 12 dossiers, la Direction n’a pas pu exercer ses prérogatives du fait que l’objet des marchés ou le candidat ne relevaient pas de sa compétence (l’entreprise en question ne figurait pas sur la liste des entités soumises aux dispositions de la Loi relative aux marchés publics [PPA], l’objet des marchés n’était pas couvert par la PPA, etc.) ou que le soumissionnaire demandant la vérification de la procédure de passation de marchés avait également déposé une requête devant la Commission d’État.

25Dans 25 dossiers, des irrégularités ont été détectées ; la direction a notifié ces irrégularités au pouvoir adjudicateur/à l’entité adjudicatrice et a émis des recommandations sur la manière d’y remédier. Enfin, sept dossiers ont donné lieu à l’ouverture d’une procédure en matière délictuelle.

26La Direction chargée des marchés publics peut s’auto-saisir d’une demande de vérification ; toutefois, sur les 95 requêtes qu’elle a reçues en 2012, 50 émanaient d’autres institutions. Dix-huit requêtes provenaient du ministère de l’Intérieur (services d’enquête pénale ou bureaux régionaux/locaux) et une du ministère des Finances. Vingt-trois requêtes émanaient de différents services du bureau du procureur de la République (State Attorney’s Office) : des services régionaux, des services municipaux ou du bureau de lutte contre la corruption et le crime organisé (Office for the Suppression of Corruption and Organized Crime – USKOK). Les autres requêtes ont été transmises par diverses institutions (par exemple l’Institut croate d’assurance maladie ‑ Croatian Health Insurance Fund ‑ au titre du contrôle qu’il exerce sur les hôpitaux). Les requêtes transmises par des organismes exerçant diverses fonctions d’enquête (ministère de l’Intérieur, bureau du procureur de la République) peuvent spécifier les motifs de la requête (par exemple, requête fondée sur l’analyse du rapport annuel de la Cour des comptes croate ‑ State Audit Office ‑ ou sur une demande anonyme), mais certaines ne contiennent aucune précision en dehors du périmètre de la vérification à effectuer (identité du pouvoir adjudicateur et procédures faisant l’objet de la demande en vérification). Concernant ces dernières, la direction chargée des marchés publics ne sait donc pas si la demande de vérification s’inscrit dans le cadre d’une enquête plus large (par exemple une enquête pénale).

27La Commission d’État pour la supervision des marchés publics exerce des fonctions de surveillance du système de passation des marchés publics. Elle a été créée en vue d’harmoniser la législation croate avec l’acquis communautaire, conformément aux obligations prévues par l’accord de stabilisation et d’association. Il s’agit d’un organe administratif indépendant de deuxième instance, créé en vertu de la loi relative à la commission d’État pour la supervision des marchés publics (Act on the State Commission for Supervision of Public Procurement – Journal officiel nº 18/13), dont la mission consiste à examiner les recours déposés contre certaines procédures de passation de marchés publics. Elle se compose de neuf commissaires, dont un président et deux vice-présidents. Elle définit elle-même les conditions à remplir pour être nommé en qualité de commissaire ou de président.

28La création et le fonctionnement de la commission d’État pour la supervision des marchés publics en tant qu’organe indépendant offrant la possibilité de former des recours contre les procédures de passation de marchés publics représentent, à eux seuls, les mesures de lutte contre la corruption les plus efficaces. La commission d’État agit et rend des décisions au cours de la procédure de passation de marchés, c’est-à-dire qu’elle n’agit pas uniquement après que les dommages ont été causés, mais en amont. Si elle conclut à une violation de la réglementation au cours de la procédure, le marché potentiellement dommageable n’est pas passé. Ainsi, parce qu’elles évitent la signature de marchés ne respectant pas la légalité, les activités conduites sous l’égide de la commission d’État représentent les actions de lutte contre la corruption les plus efficaces.

29Dans le cadre de ses obligations légales, la Commission d’État publie l’intégralité de ses décisions sur son site www.dkom.hr. Toutes les décisions sont publiées in extenso et mentionnent les noms des parties ainsi que toutes les autres informations pertinentes, ce qui garantit un haut degré de transparence des opérations.

30En outre, le registre des recours administratifs examinés par la Commission d’État est également publié sur le site www.dkom.hr et mis à jour quotidiennement. De cette manière, le plus grand nombre possible de personnes (qu’il s’agisse ou non de parties prenantes) peut à tout moment suivre les différents recours examinés par la commission.

31Ainsi, nous pouvons affirmer que la République de Croatie a mis en place un cadre institutionnel et législatif efficace pour prévenir les conflits d’intérêts et lutter contre la corruption dans les marchés publics.

Notes

1Small Lexicon of European Integration (Petit lexique de l’intégration européenne) (ci-après : Small Lexicon EI), p. 66.

2Small Lexicon EI, p. 66.

3Small Lexicon EI, p. 51.

4Small Lexicon EI, p. 55.

5Declaration on the Fundamental Principles of Negotiations on Full Membership of the Republic of Croatia in the European Union, Journal officiel nº 12/05.

6Constitution of the Republic of Croatia, Narodne Novine (Journal officiel croate) nº 124/00, 28/01 et 41/01.

7Derenčinović (D.) : Komentar Konvencije Ujedninjenih naroda protiv korupcije (Commentaire sur la convention des Nations unies contre la corruption), Faculté de droit de l’Université de Zagreb, Zagreb, 2005, Préface, p. V.

8  Code d’éthique des fonctionnaires, Code d’éthique judiciaire (Code of Judicial Ethics), Code d’éthique des procureurs, Code d’éthique des entreprises, Code de règles applicables dans le domaine de la publicité, Code régissant les opérations commerciales des agences d’études de marché, Code d’éthique de l’assurance et de la réassurance (Code of Insurance and Reinsurance Business Ethics), Code des gestionnaires de fonds d’investissement de la Chambre de commerce croate.

9Narodne Novine (Journal officiel croate) nº 75/08.

Auteur

Chef du secteur indépendant pour la suppression de la corruption ‑ rattaché au ministère de la Justice ‑ de juillet 2012 à février 2014, Željka Burić est docteur en droit, spécialité criminelle, de l’université de Zagreb. Elle est aussi diplômée en procédure de passation de marchés publics. Elle a commencé sa carrière au ministère de la Justice, comme conseillère en 2006. À cette occasion, elle fut amenée à travailler en relation avec les Nations unies, le Conseil de l’Europe (GRECO), le RAI (Regional Anti-corruption Initiative) et la Commission européenne. De 2008 à 2010, elle travaille pour le gouvernement au bureau des droits de l’homme. De 2010 à 2012, elle est responsable de la mise en œuvre de la loi sur les marchés publics au ministère de la Justice. Elle a rédigé de nombreux articles dont : « Training of the police officer as a part of the project: Improving the system of the Ministry of Interior of the Republic of Croatia in the fight against corruption », Zagreb (2009) ; « Anti-corruption Strategy – comparison with the National Anti-corruption Program 2006-2008 » in Croatian law review (2008) et « International anti-corruption documents and their implementation in the Republic of Croatia » in Brochure of the Ministry of Justice (2007).

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2016

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