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L’éthique de la gestion publique

 | 
Marcel Guenoun
, 
Jean-François Adrian

Témoignages de praticiens et compte rendus d’expérience : actions ciblées sur les marchés publics

La position de l’Union européenne en matière de transparence

Gérard Legris

Texte intégral

1Lors des Rencontres internationales de la gestion publique de juin 2013, je m’étais exprimé au nom du vice-président de la Commission européenne, Maroš Šefčovič (qui regrettait de n’avoir pu être présent) et de son cabinet. J’avais à l’époque tenu à remercier l’IGPDE d’avoir choisi si opportunément le thème de cette 12e édition de ces Rencontres, consacrées en effet à l’éthique de la gestion publique.

2Pourquoi cette question est-elle importante ? Parce que les citoyens ont des attentes élevées à l’égard de leur administration publique, que ce soit à l’échelon régional, national ou européen. Ils attendent des fonctionnaires qu’ils servent l’intérêt général en toute impartialité, loyauté et intégrité et ce, dans l’exercice quotidien de leurs fonctions.

3Ils se doivent non pas de rechercher leur propre intérêt ni privilégier leurs priorités, mais de servir le public et les membres de leurs institutions, démocratiquement élus. Les médias font état de l’influence supposée des groupes d’intérêts dans le processus décisionnel de l’UE, mais aussi sur les gouvernements et les parlements nationaux. Certaines organisations non gouvernementales, certains parlementaires et organes de presse nous reprochent souvent des conflits d’intérêts ; nous devons entendre ces critiques, même si nous considérons qu’elles sont injustifiées. Il est important, non seulement que notre comportement professionnel soit irréprochable, mais aussi que la population le perçoive comme tel.

4C’est à cette condition que nous pourrons bénéficier de la confiance des citoyens. La grande majorité des pays de l’OCDE ont défini des valeurs fondamentales qui orientent le jugement des fonctionnaires et la prise de décision des administrations publiques. Ces valeurs fondamentales sont souvent énoncées dans des codes qui définissent des normes de déontologie. L’objectif est de bâtir et de conserver la crédibilité en garantissant que le personnel de l’administration publique fera son travail et qu’il accordera aux citoyens un traitement impartial et responsable. Les citoyens de nombreux pays membres, durement touchés par une conjoncture économique difficile, ressentent le besoin d’être rassurés sur la fiabilité des services publics. Les citoyens européens veulent être certains que nous sommes guidés par l’intérêt général et agissons en toute indépendance.

5Ils s’attendent également à ce que nous soyons capables d’expliquer ce que nous faisons et comment nous le faisons. Or nous savons combien la confiance est délicate à obtenir, facile à perdre et extrêmement difficile à regagner. Les pays où les citoyens ne croient plus en l’indépendance et l’intégrité du gou­vernement et de l’administration publique connaissent des difficultés économiques, sociales et politiques.

6Permettez-moi maintenant d’aborder directement le thème central de cet après-midi et de m’attarder sur la question particulière de la passation des marchés publics.

7L’intégrité dans la passation des marchés publics, composante clé du marché intérieur, revêt une grande importance pour la Commission. Pour preuve, les efforts qu’elle déploie pour mieux prévenir la fraude dans la passation de marchés publics et son choix de faire de la révision des directives sur la passation des marchés publics l’une des priorités de sa stratégie antifraude.

8Les propositions de directives sur la passation des marchés publics adoptées le 20 décembre 2011 par la Commission ont fait l’objet de débats approfondis au Conseil et au Parlement européen. Elles sont désormais en cours de négociation entre ces institutions.

  • 1  Les directives ont depuis été adoptées. Voir remarques préliminaires de M. Met-Domestici, p. 43. h (...)

9Ces propositions, si elles sont adoptées, amélioreraient notablement la gouvernance ainsi que l’atténuation et le suivi des infractions aux règles de passation de marchés publics, en particulier lorsqu’elles sont liées à un conflit d’intérêts1.

10L’obligation pour les États membres de veiller à ce que les pouvoirs adjudicateurs prennent les mesures appropriées pour efficacement prévenir, détecter et corriger des conflits d’intérêts survenant lors des procédures de passation de marché fait partie des propositions de la Commission. L’introduction de la notion de conflit d’intérêts a été bien accueillie par les deux branches du législatif, bien que la notion très générale et détaillée proposée par la Commission puisse en définitive être circonscrite, par exemple, aux intérêts familiaux et politiques.

11La Commission a également proposé d’obliger les États membres à contrôler de manière plus approfondie les marchés publics lancés sur leur territoire et à signaler régulièrement à la Commission les infractions constatées, en particulier lorsqu’il s’agit de fraude, de corruption ou de tout autre comportement illégal. La proposition initiale visant à créer un organe national de surveillance chargé des marchés publics a été contestée par le Conseil et pourrait devoir être remplacée par certaines obligations de surveillance et de notification à la Commission (des cas de corruption notamment).

12La stratégie globale de la Commission en matière de lutte antifraude a été définie dans une communication adoptée en juin 2011. L’objectif de la Commission est d’améliorer la prévention, la détection, les conditions d’enquête, la notification et la dissuasion au moyen de sanctions proportionnées et dissuasives. La stratégie vise à renforcer chaque étape du cycle de lutte contre la fraude. Elle consiste également à trouver l’équilibre entre l’efficience du contrôle et la simplification, et à adapter les mesures antifraude en vigueur afin de lutter contre les nouvelles formes de fraude. La Commission fait appel aux connaissances et à l’expérience acquises par l’Office de lutte antifraude (Olaf) à l’occasion de ses enquêtes sur des fraudes présumées.

13La stratégie traite également des fraudes dans les marchés publics au travers de plusieurs autres actions. Les indicateurs de fraude dans les marchés publics sont analysés et présentés dans les recueils de cas élaborés dans le cadre de la stratégie.

14De manière générale, les programmes de l’UE sont aussi exposés à la fraude que les programmes nationaux (ainsi, pour les programmes cofinancés relevant de la politique de cohésion, la contribution de l’UE constitue une partie de la contribution publique). Le droit européen prévoit que c’est aux États membres qu’il incombe au premier chef de prévenir, détecter et sanctionner les irrégularités et les fraudes. Ils gèrent près de 80 % des dépenses du budget de l’UE. Pour améliorer davantage la protection contre les irrégularités et les activités frauduleuses, la Commission vérifie la conformité des pratiques administratives nationales avec les règles communautaires ainsi que le bon fonctionnement des systèmes de contrôle des États membres. En outre, la Commission peut effectuer des contrôles et des inspections sur place pour vérifier le respect des règles par les États membres. La proposition de la Commission relative au nouveau cadre financier pluriannuel a introduit la notion de gestion des risques de fraude qui repose sur une évaluation appropriée des risques de fraude.

15Dans le cadre du point 4 du plan d’action, l’Olaf fournit des analyses stratégiques de la fraude, notamment des évaluations de risques, des recueils de cas contenant des analyses et résultats d’enquêtes ainsi que d’autres documents de synthèse. Il aide la Commission à élaborer et mettre en œuvre les politiques de prévention de la fraude et de la corruption.

16Ce travail a permis d’établir des indicateurs de fraude (« signaux d’alerte ») diffusés auprès des services de la Commission et des États membres au moyen de recueils de cas, de notes détaillant ces indicateurs et d’un site dédié à la lutte contre la fraude accessible au seul personnel de la Commission. Ces outils sont utilisés lors des formations.

17Parmi les indicateurs de fraude établis par l’Olaf figurent plusieurs indicateurs liés aux marchés publics. Les soumissions concertées constituent un exemple classique de fraude. Dans ce cas de figure, plusieurs offres semblent avoir été soumises et les règles de passation des marchés publics respectées, alors qu’en réalité toutes les offres ont été soumises par la même société ou le même groupe de sociétés de mèche. Des signaux d’alerte permettent de repérer ce type de fraude : les documents transmis par différentes entreprises contiennent des erreurs identiques (notamment les mêmes fautes typographiques) ou les mêmes estimations de coûts.

18La stratégie encourage le recours aux analyses de risques et à la gestion du risque dans la lutte contre la fraude. Les mesures et les efforts en matière de lutte contre la fraude doivent se concentrer sur les domaines présentant un risque élevé de fraude. La Commission a mis en place des lignes directrices sur l’évaluation des risques à destination de ses services et en prépare actuellement d’autres pour les États membres (dans le domaine des actions structurelles). L’approche fondée sur les risques permet de cibler les risques de fraude concernant les marchés publics à l’aide de mesures spécifiques dans des domaines où le besoin s’en fait sentir. Cela peut concerner l’ensemble de la procédure de passation des marchés publics ou certaines de ses étapes, comme la phase de sélection ou d’attribution du marché.

19La Commission dispose désormais d’un outil (le « système d’alerte précoce », SAP) qui permet de communiquer des informations relatives aux opérateurs économiques (comme les soumissionnaires ou les entrepreneurs) représentant un risque pour les intérêts financiers de la Commission (par exemple, parce qu’ils sont soupçonnés de fraude ou de graves irrégularités ou qu’ils sont exclus de la participation à un marché public à la suite d’une condamnation, pour fraude notamment). Le système est relié au système comptable et avertit l’acteur financier lorsqu’il introduit une procédure de marché public ou un paiement. Le système d’alerte précoce est utilisé par les services de la Commission et les agences exécutives. Il est important de noter que, à la suite de la révision du règlement financier, l’exclusion obligatoire du bénéfice des financements et des marchés publics de l’Union européenne qui frappe les opérateurs économiques ayant été condamnés pour corruption ou tout autre type de fraude grave s’applique désormais également aux personnes disposant d’un pouvoir de représentation, de décision ou de contrôle sur ces opérateurs économiques et elles aussi condamnées pour ces agissements.

20La Commission met à disposition des autres institutions et États membres une base de données centrale sur les exclusions (BDCE) qui comporte des données sur les opérateurs économiques faisant l’objet d’une exclusion (art. 108 du règlement financier). La stratégie de lutte contre la fraude a pour objectif une meilleure utilisation de cette base de données pour empêcher la fraude dans la passation des marchés publics de la part d’opérateurs économiques qui se sont montrés peu fiables. Cette amélioration passe en particulier par la désignation par tous les États membres de personnes de contact, centrales, capables de promouvoir l’utilisation de la base de données dans leur pays, ce qui n’est pas encore le cas aujourd’hui.

21La stratégie prévoit qu’il incombe aux services de la Commission de se doter d’une stratégie antifraude avant la fin de 2013, prenant en compte la proportionnalité et le rapport coûts/avantages des mesures à mettre en œuvre. Lorsqu’un service a d’importantes dépenses liées à la passation des marchés publics, les problèmes de fraude doivent être sérieusement pris en considération. Ces mesures peuvent par exemple consister à former les responsables géographiques à l’identification des signaux d’alerte concernant les marchés publics ou à promouvoir les outils d’évaluation des risques et l’utilisation accrue de la base de données centrale sur les exclusions par les États membres.

22Après avoir abordé les principaux enjeux, priorités et initiatives en matière de marchés publics, je souhaite maintenant insister sur le fait qu’il est indispensable pour la Commission de développer des initiatives et de mettre en œuvre des mesures lui permettant de se protéger.

23Permettez-moi d’être un peu plus concret et de citer certains des éléments qui composent le cadre juridique complet de nos institutions et agences.

24Le statut des fonctionnaires fixe les principes déontologiques s’imposant aux fonctionnaires et aux agents, à savoir le devoir d’agir avec loyauté, indépendance, objectivité et impartialité et dans le respect des règles et des principes qui président à la prévention des conflits d’intérêts.

25Le règlement financier établit des règles spécifiques pour prévenir les conflits d’intérêts de nature financière.

26Il s’agit d’un cadre juridique solide, qui renvoie à des règles couvrant toutes les situations pouvant mettre en défaut l’indépendance d’un fonctionnaire ou d’un agent, y compris des conflits d’intérêts réels, potentiels voire uniquement apparents. Ces règles sont complètes et exhaustives.

27La sensibilisation aux valeurs au sein de nos services nécessite un travail continu, qui doit concerner l’ensemble du personnel. Une formation déontologique obligatoire est prévue pour tout nouvel arrivant ainsi que pour les acteurs financiers.

28La Commission a également adopté des mesures d’exécution détaillées :

  • décision de la Commission relative aux activités extérieures et aux mandats (actuellement en cours de réexamen) ;

  • lignes directrices de la Commission sur l’utilisation des médias sociaux ;

  • lignes directrices de la Commission concernant les cadeaux et les offres d’hospitalité destinées aux membres du personnel, datant du 7 mars 2012 ;

  • lignes directrices de la Commission régissant la dénonciation des dysfonctionnements du 6 décembre 2012. En 2000, la Commission a adopté un code de bonne conduite administrative.

29Par ailleurs, la Commission a pris d’autres initiatives telles que la création d’un « réseau de déontologie » composé de correspondants au sein de chaque Direction générale ou encore l’organisation d’activités de sensibilisation comme des stages de formation pour les nouveaux arrivants et des ateliers.

  • 2  Office d’investigation et de discipline de la Commission européenne (N.D.E.).
  • 3Supreme Audit Institution (équivalent de la Cour des comptes, N.D.E.).

30Ce cadre déontologique repose sur un ensemble de services ayant pour mission d’assurer le respect des obligations déontologiques (Idoc2, Olaf, SAI3).

31Je ne peux conclure cette énumération des initiatives destinées à garantir un environnement éthique et formant un arsenal préventif permettant de nous protéger contre des risques financiers potentiellement sérieux sans évoquer l’initiative européenne en matière de transparence, qui contenait la décision d’établir un cadre régissant nos relations avec les représentants de groupes d’intérêts, terme qui englobe toutes les catégories d’organisations impliquées dans nos processus d’élaboration des politiques, y compris celles engagées dans des activités de militantisme et de défense d’intérêts. De concert avec le Parlement européen, nous avons créé un registre de transparence public destiné aux représentants de groupes d’intérêts et un code de conduite spécifique, associés à un mécanisme de plaintes et de sanctions.

32Les statistiques du registre de transparence recensent à ce jour plus de 5 700 organisations enregistrées, soit plus de 25 000 personnes s’étant engagées à respecter un code de conduite commun.

33Ce dispositif est l’un des plus avancés en matière de transparence et de surveillance des activités de lobbying. Nous sommes heureux de pouvoir, dans le cadre d’une réunion prévue à l’initiative de l’OCDE pour la fin du mois de juin, partager nos expériences et nos pratiques dans ce domaine mais aussi d’échanger sur des enjeux communs avec les instances de réglementation du lobbying canadiennes et américaines.

34Associées à la grande facilité d’accès aux documents et à la législation pour nos citoyens, aux registres publics de diverses natures notamment sur nos groupes d’experts et le processus de comitologie ainsi qu’aux mécanismes de contrôles externes et à des institutions telles que le médiateur européen, ces initiatives constituent un solide bouclier permettant aux citoyens de surveiller nos institutions et leur demander des comptes.

35Les différents niveaux d’intervention et instruments offrent des garde-fous : niveau législatif, niveau procédural et contrôles externes. Ces actions d’éducation et de sensibilisation visent quant à elles à renforcer et à transformer ces garde-fous en modèles de comportement.

Notes

1  Les directives ont depuis été adoptées. Voir remarques préliminaires de M. Met-Domestici, p. 43. https://books.openedition.org/igpde/4268.

2  Office d’investigation et de discipline de la Commission européenne (N.D.E.).

3Supreme Audit Institution (équivalent de la Cour des comptes, N.D.E.).

Auteur

Professeur invité dans plusieurs établissements d’enseignement supérieur, notamment le collège d’Europe à Bruges et l’IEP de Grenoble, sur les questions institutionnelles (processus de décision, transparence, encadrement du lobbying, accès à l’information, etc.) et de gouvernance européenne, Gérard Legris a accompli toute sa carrière professionnelle au sein des institutions européenne (Conseil et Commission), successivement dans les domaines financiers et budgétaires, relations extérieures (en poste diplomatique au Japon pendant six ans en tant que conseiller, puis chef du service de presse), information et communication (préparation de l’euro), gouvernance et questions institutionnelle (Convention sur l’avenir de l’Europe, CIG et préparation du traité de Lisbonne). Ses travaux les plus récents en qualité de chef de l’unité transparence du Secrétariat général de la Commission, furent consacrés à la mise en place d’un accord interinstitutionnel en matière d’encadrement du lobbying et à la mise en œuvre de la transparence dans ce domaine (registre, code de conduite, coordination d’un secrétariat commun Parlement Commission) ainsi que dans celui de l’accès des citoyens aux documents des institutions. Diplomé de l’ESCAE Reims, il est ancien auditeur de l’IHEDN (AA53), ancien boursier AFS (1972) aux États-Unis, et titulaire de certificats de l’Institut d’études européennes (Bruxelles).

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2016

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