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L’éthique de la gestion publique

 | 
Marcel Guenoun
, 
Jean-François Adrian

Témoignages de praticiens et compte rendus d’expérience : stratégies globales pour prévenir et vaincre la corruption

Le rôle d’une ONG : Transparency International

Peter Eigen

Texte intégral

1Je souhaite remercier une nouvelle fois les organisateurs des Rencontres internationales de gestion publique d’avoir permis que soient rassemblées, en 2013, autant de personnalités pour s’exprimer sur ce thème important qu’est l’éthique de la gestion publique. Je dois dire qu’après avoir écouté leurs interventions je m’étais senti d’autant plus encouragé à parler du rôle de la société civile dans l’amélioration de la gouvernance publique et l’érection de garde-fous contre la corruption.

2Lors de ces rencontres, l’an passé, la colère d’un citoyen s’était invitée dans les débats et il faut bien reconnaître que cette émotion est largement partagée à travers le monde. Des mouvements de protestation populaires se font entendre avec force dans les rues du Caire, de New York, de Washington (avec le mouvement Occupy Washington) ou en Indonésie. Un collègue tchadien s’est même interrogé sur l’opportunité de faire intervenir des organisations confessionnelles, avec leur éthique et leur système de valeurs, pour venir en appui aux États et aux organisations internationales dans leur combat contre la corruption.

3Nous étions donc, lors de ces Rencontres, au cœur de mon sujet. Ma réaction n’est pas de livrer un discours académique, mais un récit de mon propre parcours, qui m’a conduit à vivre des expériences variées.

4Pendant les 25 années passées à la Banque mondiale, j’ai participé, que ce soit en Amérique latine, en Afrique ou en Asie, à des projets ayant pour but de créer un environnement favorable à un développement économique et social durable, dans un esprit participatif.

5Quelque temps après avoir quitté la Banque mondiale, j’ai rejoint le secteur de la société civile pour me consacrer au militantisme et à un travail de persuasion. Ces activités ne se déroulaient pas nécessairement sur la voie publique, mais étaient dans tous les cas ancrées dans la société civile et avaient pour objectif l’amélioration de la gouvernance. C’est de cela que je souhaite vous entretenir car j’ai le profond sentiment que la recherche actuelle de bonne gouvernance, de justice, de paix, de bien-être et de développement durable n’est plus en phase avec la réalité d’aujourd’hui, même si j’ai conscience d’être peut-être excessif en disant cela.

6En effet, cette recherche repose trop sur le rôle central des gouvernements nationaux, des États souverains et de leur administration et, bien évidemment, des organisations internationales, infiniment variées, qu’ils ont créées en Europe et ailleurs. De mon point de vue, il est nécessaire de changer de paradigme ou, tout du moins, de compléter le paradigme actuel par autre chose, en l’occurrence, le rôle de la société civile. Je commencerai par expliquer en quoi, selon moi, le paradigme actuel n’est plus adapté à la situation.

7Si l’on examine l’influence géographique des gouvernements nationaux, on comprend bien vite que, dans un contexte d’économie mondialisée, ils ne sont pas en mesure de placer la politique au-dessus de l’économie. Il est tout à fait évident que même les pays de grandes dimensions ont une zone de souveraineté très limitée. C’est un peu comme sur un terrain de football où chaque zone de penalty et chaque partie du terrain a ses propres règles. Dans une partie du terrain, vous pourriez jouer au basket. Dans une autre, vous seriez autorisé à vous munir de votre batte de base-ball. À côté, vous pourriez taper dans le ballon. Encore ailleurs, c’est au rugby que vous joueriez. La planète compte près de 200 pays qui ont chacun leur propre arbitre.

8Certains pays sont immenses et il est évident qu’avec une telle juxtaposition de zones de souveraineté limitée, il est impossible d’assurer une régulation et un contrôle adéquats d’un marché opérant à l’échelle mondiale. Cette asymétrie fondamentale permet, selon moi, de comprendre les limites de l’influence des gouvernements nationaux.

9D’autres avant moi, comme Richard Barnett dans les années 1960 et 1970, ont décrit ce phénomène et ont écrit sur le sujet mais d’une certaine manière, cette asymétrie entre les régulateurs et les entités régulées a été tolérée et rien n’a été fait pour y mettre un terme.

10Il y a au moins deux autres dimensions à cette asymétrie. La première concerne l’horizon temporel de l’action des régulateurs. En Allemagne, des élections sont programmées dans cent jours. Il est évident que madame Merkel et sa coalition se préoccupent davantage aujourd’hui de se maintenir au pouvoir que de prendre les mesures qui garantiront que le changement climatique ne jettera pas des populations dans la misère ou ne dégradera pas les conditions de vie des populations nomades qui vivent dans le Nord du Kenya.

11Nul doute que son horizon actuel se limite aux 100 prochains jours. C’est particulièrement vrai dans les régimes démocratiques où vous devez revenir vers les électeurs et leur expliquer pourquoi il faut qu’ils vous fassent confiance pour l’avenir.

12Selon moi, la troisième asymétrie tient clairement à la fragmentation des groupes d’intérêts que les gouvernements nationaux doivent satisfaire. Manifestement, lorsqu’elle prépare ses positions, madame Merkel se soucie assez peu de venir en aide aux populations nomades vivant dans le Nord de l’Inde. Dans le meilleur des cas, elle éprouve de la compassion pour le sort des Italiens et des Grecs lorsqu’elle se rend à des sommets.

13Fondamentalement, ce système n’est pas compatible avec l’économie sociale de marché. Les forces du marché sont le principal moteur de ce système, mais celui-ci fait également l’objet d’une régulation par un gouvernement démocratique chargé de protéger le marché de la corruption, des monopoles et d’autres pratiques anticoncurrentielles. Parfois, le gouvernement est amené à aller au-delà de son rôle de protection du marché et à apporter des aménagements à ce dernier afin de prévenir les situations d’extrême instabilité qui seraient causées, par exemple, par d’immenses disparités de revenus et de richesses en Europe, en Afrique, en Amérique latine ou en Asie.

14L’économie sociale de marché a besoin d’être régulée et il est nécessaire que les peuples exercent leur suprématie politique, non pas dans un esprit de parti, mais pour avoir prise sur leur sort au lieu de devenir de simples appendices du marché. Tel est le point de départ de mon analyse. Bien sûr, j’en étais déjà convaincu lorsque j’étais en poste à Nairobi en tant que directeur de la Banque mondiale pour l’Afrique de l’Est. J’estimais que malgré tous nos efforts, nous étions dans l’incapacité de créer un monde plus juste.

15J’ai très vite compris que cela ne tenait pas tant à l’absence d’engagement des pouvoirs publics sur la question qu’à leur incapacité à réguler une économie mondialisée. Il faut bien prendre conscience de cela. Résultat : des centaines de millions de personnes vivant dans l’extrême pauvreté et sans accès digne de ce nom à l’eau potable et aux services d’assainissement et des taux de mortalité infantile inacceptables. Les dernières éditions du Rapport sur le développement humain témoignent encore du fait que des maladies bénignes aisées à éradiquer continuent d’être la cause de mortalité infantile et de mortalité de jeunes mères.

16Bien sûr, la violence et les conflits mondiaux actuels sont une autre conséquence de ce type de gouvernance. Ainsi, dans la partie Est de la République démocratique du Congo, plusieurs millions de personnes sont mortes en partie à cause de Mobutu et de la corruption qui a entaché son règne. Ces morts et ces destructions sont le résultat de l’incapacité des pouvoirs publics, même les meilleurs, à garantir une gouvernance juste, stable sur le long terme et participative dans un monde dominé par le marché.

17C’est ce dont j’ai pris conscience au Kenya et qui m’a conduit, à l’époque, à dire que l’une des causes du phénomène mondial de gouvernance défaillante était la corruption, précisément parce que les pouvoirs publics étaient dans l’incapacité d’en venir à bout. Je me souviens encore que, en Allemagne, le gouvernement disait qu’il aurait bien voulu faire cesser la corruption sévissant à l’échelle mondiale, mais qu’il ne pouvait pas empêcher les investisseurs allemands de s’y livrer à l’étranger dans la mesure où tout le monde en faisait autant. Le même type de discours était tenu en France, au Royaume-Uni, au Canada et au Japon. Seuls les États-Unis, sous la présidence de Jimmy Carter, se dotèrent d’une législation réprimant les pratiques de corruption à l’étranger (Foreign Corrupt Practices Act) dès 1977, dans le sillage du scandale du Watergate. Cette loi réprime les actes de corruption d’agents publics étrangers commis par des personnes morales et physiques américaines. Cela n’a bien évidemment rien empêché mais, au moins, les États-Unis ont tenté de maîtriser le phénomène.

18Pendant ce temps-là, en Europe, les entreprises pouvaient en toute impunité se rendre dans les pays qui sont représentés parmi nous aujourd’hui pour influer sur les décisions des instances dirigeantes et les amener, par des pots-de-vin systématiques, à importer des biens et services dont ils n’avaient pas besoin, à dépenser leurs maigres ressources et à accumuler une dette extérieure colossale qui pèserait sur les générations futures. Une véritable honte. En Allemagne, les entreprises pouvaient faire figurer les montants dépensés en corruption sur leur déclaration de revenus. Les montants qu’elles indiquaient avoir dû verser à tel ou tel président ou ministre étaient déductibles de leur revenu imposable. Des entreprises comme Siemens, Daimler ou Ferrostaal ont bénéficié de ce système.

19Lorsque j’ai eu connaissance de ces pratiques, j’ai cherché à comprendre comment la Banque mondiale, qui de son côté s’engageait à financer des projets de qualité, pouvait rester sans rien faire en constatant que des entreprises issues de pays développés se livraient à des actes de corruption systématiques. Je me suis entendu répondre que je ne devais pas chercher à intervenir. Avec quelques partenaires africains au Kenya, il nous est venu l’idée de travailler aux côtés du secteur privé car celui-ci est bien évidemment aussi victime de la corruption, en particulier les entreprises qui perdent des contrats au profit de concurrents se livrant à des actes de corruption.

20J’ai voulu associer mes efforts aux leurs pour voir si, ensemble, nous pouvions mettre en place un système permettant de contrôler la corruption, tout du moins la grande corruption portant sur des projets de grande ampleur. Il ne s’agissait pas pour moi de me mêler de ce qui se passait dans le milieu hospitalier, où médecins comme infirmières se livraient à des extorsions de fonds auprès des patients, dans le milieu scolaire où les bonnes notes se monnayaient, ou encore au sein de la police, qui rackettait les automobilistes. Non, je ne voulais pas me mêler de cela. Ce qui m’intéressait, c’étaient les grands projets qui donnaient lieu au gaspillage de centaines de millions de dollars partout en Afrique, en Amérique latine et en Asie.

21J’ai été le témoin direct de ce gaspillage et de ces sommes investies dans des projets inutiles. À l’époque, je présidais un groupe consultatif auquel participaient quelques pays d’Afrique de l’Est. Je me suis rendu compte que certains des projets qui nous étaient présentés étaient souvent préparés par des experts autoproclamés qui avaient fait des dons aux pays en question pour financer des projets que seuls des fournisseurs français, allemands, britanniques, japonais ou autre étaient en mesure de réaliser. Ces projets n’ont pas été validés par la communauté des donateurs, l’ONU, les bailleurs de fonds bilatéraux, les Français, les Allemands et la Banque mondiale.

22Malgré tout, ces projets ineptes ont été les premiers à être réalisés car, après avoir essuyé le refus de la communauté des donateurs, les experts se tournaient vers leurs partenaires de circonstance en Allemagne, en France ou autre pour mettre en place des crédits commerciaux par l’intermédiaire d’agences d’assurance-crédit à l’exportation ou de consortiums de sociétés de financement. À l’époque, en particulier au moment des divers chocs pétroliers, ceux-ci ne se faisaient pas prier pour accorder des financements aux pays du tiers-monde car le système bancaire des pays développés du Nord, notamment des États-Unis, était en situation de surliquidité.

23Je savais que cette situation, à laquelle j’assistais, aurait des effets des plus dramatiques et dommageables sur les populations des pays que j’avais mission de servir. J’ai proposé à mon employeur, la Banque mondiale, qu’une aide soit systématiquement déployée pour lutter contre la corruption, aux côtés des populations concernées. Bien sûr, au sein de ces populations, certains anciens serviteurs des anciennes puissances coloniales travaillaient main dans la main avec elles pour maintenir en vie cette alliance de circonstance.

24J’ai cherché à développer cette idée et l’ai soumise à un petit groupe de représentants résidents de la Banque mondiale réunis au Swaziland. Ils ont été enthousiasmés. Nous avons constitué un groupe de travail et avons commencé à travailler sur l’idée d’offrir aux populations d’Afrique une protection systématique contre la corruption de leurs propres dirigeants, et en particulier contre la corruption de haute volée qui voyait des centaines de millions de dollars détournées par les entreprises des pays du Nord, avec l’appui de leur propre gouvernement.

25Pour en revenir à l’Allemagne, non seulement la corruption d’agents publics étrangers était tolérée et fiscalement déductible, mais elle était largement subventionnée par les agences d’assurance-crédit à l’exportation, à qui il importait peu de savoir si un gros contrat était honnête, avait été attribué à l’issue d’un processus loyal, avait fait l’objet d’une mise en concurrence, etc. Cela, je n’étais plus prêt à l’accepter.

26C’est alors qu’il s’est passé quelque chose d’intéressant : la Banque mondiale m’a envoyé un courrier pour me rappeler qu’elle n’avait pas pour politique de se mêler des affaires internes des pays partenaires et que, par conséquent, je ne pouvais pas me livrer à des activités aussi naïves et peu professionnelles pour combattre la corruption. Elle me sommait d’y mettre un terme. Les statuts de la Banque prévoient que les décisions de l’institution et de ses dirigeants doivent être fondées exclusivement sur des considérations économiques. Or, si des faits de corruption visant à influer sur la politique économique et des décisions d’investissement, pour ne prendre que ces exemples, ne relèvent pas de considérations économiques, c’est à n’y plus rien comprendre.

27Si la Banque m’a intimé l’ordre de cesser mon combat, c’est qu’à l’époque, elle comptait parmi ses membres les États que j’évoquais au début de mon intervention, préoccupés de servir les intérêts de leurs électeurs, de leurs entreprises et de leurs exportateurs. Ils considéraient la corruption comme normale et la corruption internationale, certes vilaine voire dommageable, bénéfique pour ceux qui souhaitaient s’établir sur un marché dépourvu de règles et de gouvernance.

28Je me suis dit que je ne voulais plus faire partie de ce système. À l’époque, certains services de recherche de la Banque avaient estimé à quelque 1 000 milliards de dollars les sommes englouties par la corruption chaque année dans le monde. Si j’étais impressionné par ce chiffre, je pensais qu’il ne reflétait qu’une partie du phénomène, dans la mesure où la corruption fausse le processus de décision et favorise des projets nuisibles. Ainsi, au Kenya, les immenses barrages hydroélectriques qui ont été construits ont détruit les moyens de subsistance des populations nomades établies dans le Nord du pays. Cela a entraîné de larges migrations vers les bidonvilles d’Eldoret et de Nairobi, notamment, car les activités d’élevage n’étaient tout simplement plus possibles pendant la saison sèche du fait de la construction de ces barrages et de leurs conséquences dévastatrices sur le débit des eaux souterraines et sur le climat dans la région.

29Ces projets ont été menés à bien malgré l’opposition de la communauté des donateurs tout entière mais « grâce » à la nature corrompue du pouvoir en place. De mon point de vue, cela reflète bien la réalité de notre monde. Bien sûr, il ne faut pas nier que la situation a considérablement évolué et je me réjouis personnellement que l’OCDE ait pris l’initiative d’organiser ce colloque. La convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales a représenté une étape marquante. Elle n’aurait jamais vu le jour sans le travail, dans des conditions plus qu’artisanales, d’une petite ONG établie à Berlin qui a pour nom Transparency International et qui comptait à ses débuts trois ou quatre collaborateurs en plus de moi.

30Nous sommes allés rencontrer le gouvernement allemand pour l’alerter sur le sujet et il nous a répondu que notre action était tout à la fois stupide, naïve et contre-productive. Le ministre de l’Économie a même déclaré à la télévision qu’empêcher les entreprises allemandes de se livrer à la corruption dans des pays étrangers en Afrique, en Europe (en Pologne, en l’occurrence), en Asie et en Amérique latine, c’était détruire des emplois en Allemagne. Selon cette logique, un emploi dans une entreprise corrompue aurait davantage de valeur qu’un emploi dans une entreprise honnête. De fait, aux créations d’emplois dues à la corruption correspondent nécessairement des destructions d’emplois pour les entreprises qui montrent moins de talent pour la corruption. Voilà donc comment nous avons été accueillis par le gouvernement allemand.

31Je n’ai pas eu plus de chance avec le monde des affaires allemand, qui a catégoriquement refusé d’entendre mes arguments. J’avais ­l’impression d’être un pestiféré. En Allemagne, un professeur d’éthique des affaires, de formation jésuite, assez connu, a déclaré dans un entretien qu’il ­n’exclurait pas d’emblée de se livrer à la corruption si cela lui permettait d’obtenir des contrats et de nourrir ainsi les familles de centaines de ses collaborateurs. Il a raconté qu’alors qu’il se trouvait en Indonésie pour deux semaines, il avait constaté que, dans ce pays, les corrupteurs sont non seulement très respectés, mais aussi considérés comme des facteurs de dynamisation de l’économie nationale. En conclusion, ce professeur disait qu’il n’y avait rien de mal à distribuer des pots-de-vin tant que ce n’était pas en Allemagne.

32C’est à ce moment-là que nous avons commencé à nous adresser directement aux entreprises privées, car nous avions compris que le gouvernement de l’époque, à savoir le gouvernement de coalition dirigé par Helmut Kohl, ne ferait rien qui aille contre leurs intérêts. Nous avons organisé trois rencontres à l’antenne berlinoise de l’Institut Aspen. Une vingtaine de chefs d’entreprise se déplacèrent à chaque occasion. La première rencontre était présidée par Richard von Weizsäcker, qui venait d’achever son mandat de président fédéral d’Allemagne. Nous avons expliqué que l’absence de corruption sur le marché international était dans l’intérêt des entreprises allemandes, qui proposent des produits de qualité, fiables, à des prix raisonnables. L’absence de corruption leur confère donc un avantage comparatif.

33Et pourtant, lors de la première rencontre, les chefs d’entreprise présents ont refusé toute assimilation de leurs pratiques à de la corruption. Elles ont tout juste reconnu faire appel à des intermédiaires et leur verser des commissions comprises entre 30 et 50 millions de dollars, sans se préoccuper de l’utilisation de cet argent, l’important étant qu’il y ait des contrats à la clé. Lord Young, qui était à l’époque ministre britannique chargé de l’industrie, ne dit pas autre chose. Selon lui, même si on pouvait le regretter, les entreprises britanniques étaient, à l’étranger, contraintes de se livrer à des pratiques qu’elles ne s’autoriseraient absolument pas dans leur pays. Du fait d’une totale absence de gouvernance dans ces pays, les entreprises britanniques n’avaient pas d’autre choix que de faire comme tout le monde et se livrer à la corruption.

34En France, la situation était la même. Il y a une vingtaine d’années, alors que je me trouvais dans ce même bâtiment, j’ai eu accès à un document tout à fait officiel qui prévoyait, pour différents pays, le pourcentage maximum d’un contrat que les pots-de-vin pouvaient représenter et la proportion déductible du revenu imposable en France. J’ai été intéressé d’apprendre que les agents publics allemands étaient considérés comme relativement honnêtes et que donc, en Allemagne, le pourcentage était de l’ordre de 3,5 %. En Afrique, il était nettement supérieur.

35Dans ce bâtiment, cela ne choquait personne que les décisions économiques de nos partenaires dans les pays les plus fragiles de la planète, où la rémunération des dirigeants politiques est en général faible, puissent être influencées. Ces dirigeants ne bénéficient en outre d’aucune protection pour leur famille, d’aucune retraite ou autres prestations. Dans ces pays, les corrupteurs promettaient, en échange de contrats, l’ouverture en toute discrétion de comptes bancaires au Lichtenstein, en Suisse ou dans un autre pays à la convenance du corrompu. C’est ainsi que les choses se passaient à l’époque.

36Selon moi, les pays de l’OCDE étaient au moins autant responsables que les autres de la grande corruption. Il était donc intéressant qu’à la deuxième rencontre organisée par l’Institut Aspen les participants reconnaissent que leurs pratiques relevaient de la corruption, tout en précisant qu’ils ne pouvaient y mettre un terme dans la mesure où tout le monde faisait la même chose. Selon eux, cela faisait partie de la marche du monde et nous n’étions que de naïfs idéalistes.

37Lors de la troisième rencontre, nous avons élaboré un pacte d’intégrité. J’ai été un peu peiné qu’il n’en soit rien dit lors de la table ronde sur les marchés publics. L’idée était la suivante : lors d’une mise en concurrence, les entreprises en lice concluent un pacte pour que tout le monde cesse ses pratiques de corruption au même moment. Imaginons un projet d’infrastructures piloté par la Banque mondiale, disons un projet de construction d’un axe routier majeur, où dix sociétés auraient passé le premier test et pourraient concourir. Chacune d’elle pense que ses concurrentes pratiquent les pots-de-vin. Elle va donc se mettre en quête de la personne susceptible de l’introduire auprès des décideurs. C’est ainsi qu’un système de corruption généralisée se met en place.

38Encore une fois, notre pacte d’intégrité prévoit que toutes les entreprises conviennent de cesser leurs pratiques de corruption au même moment. En tant qu’organisation de la société civile, nous nous assurons du respect du pacte dans chaque pays où nous sommes implantés. Nous faisons également appliquer des sanctions, comme l’inscription sur une liste noire, la saisie de la garantie d’offre ou l’imposition d’indemnités forfaitaires. De fait, petit à petit, plusieurs organisations, dont la Banque mondiale, ont commencé par autoriser l’utilisation du pacte. Au début, la Banque prétendait que, dès lors que vous appliquiez ses principes directeurs en matière de passation de marchés, extrêmement clairs et excellents, il ne pouvait y avoir de corruption. Il nous a fallu près de cinq ans pour persuader l’institution que tout le monde ou presque savait comment contourner son système pour pouvoir continuer à se livrer à la corruption.

39Lorsque Jim Wolfensohn est devenu président de la Banque mondiale en 1996, il a organisé plusieurs séminaires d’une journée avec Transparency International. Cet automne-là, il dénonça le « cancer de la corruption ». En 1997, des îlots d’intégrité virent le jour avec l’application d’un pacte de portée internationale : la Convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales. Les signataires de cette convention, fruit d’une initiative collective, s’engageaient à faire cesser les actes de corruption des exportateurs et des investisseurs de leurs pays à l’étranger.

40La Convention de 1997, entrée en vigueur en 1999, marqua un tournant décisif. On a peine à croire que, jusqu’en 1999, nos dirigeants politiques, intellectuels, chefs d’entreprise et élites ne voyaient aucun problème à verser des pots-de-vin aux décideurs en Afrique, en Asie ou en Amérique latine. Bien sûr, nous en payons le prix aujourd’hui car il y a encore un grand nombre de personnes ayant fait carrière dans ces sociétés qui se livrent à ces pratiques. Elles ne connaissent pas d’autre système. Certains, comme le célèbre écrivain allemand Martin Weiser, trouvent même ces pratiques fantastiques et voudraient que leurs auteurs soient, non pas poursuivis, mais décorés.

41Tel est le résultat des échanges que nous avons pu avoir avec les grands groupes allemands représentés aux réunions organisées par l’Institut Aspen, comme Siemens, Daimler, ABB, Schering et d’autres. À la fin du cycle de rencontres, ils ont rédigé une lettre ouverte à Helmut Kohl et à son gouvernement pour demander que l’Allemagne adhère à la Convention de l’OCDE. Sans cette lettre, l’Allemagne n’aurait pas signé et si l’Allemagne n’avait pas signé, la France ne l’aurait pas fait non plus.

42J’ai ici même, à de très nombreuses reprises, cherché à entretenir les Français du problème de la corruption. Pour eux, le système fonctionnait bien. En l’absence de gouvernance mondiale, il fallait bien se rendre compte que c’était nécessairement le règne du chacun pour soi. Mes interlocuteurs se vantaient de la qualité de leurs contacts et de leurs réseaux sur place, notamment en Afrique de l’Ouest, et ne voulaient pas entendre mes arguments. De fait, au moment de la finalisation des négociations, le gouvernement français annonça qu’il allait signer, à la condition que les affaires déjà engagées puissent être conduites à leur terme. Dans le cas d’un projet de construction d’une ligne à grande vitesse en Chine ou d’un oléoduc en Afrique, cela voulait dire pouvoir continuer à alimenter des comptes bancaires secrets au profit de dirigeants politiques pendant dix ans, durée nécessaire à la gestation de la plupart de ces projets.

43L’OCDE, avec l’aide de la société civile, eut raison de cette demande extravagante. La non-remise en cause de cette victoire est une bataille de tous les jours. En effet, parmi les 35 États signataires, beaucoup n’appliquent pas la Convention correctement. Ainsi, au Japon, aucun texte d’application n’a été adopté. Au Royaume-Uni, jusqu’à il y a deux ou trois ans, le gouvernement défendait la corruption des agents publics étrangers par British Aerospace et d’autres grands groupes, sous prétexte que la vente d’avions de combat Tornado et autres équipements à ­l’Arabie saoudite était bonne pour l’économie britannique. Le gouvernement a même demandé au Bureau central de lutte contre la grande délinquance financière (Serious Fraud Office) de cesser d’enquêter sur certaines de ces transactions.

44Mais les choses évoluent désormais, et même assez vite, au Royaume-Uni. Les entreprises cherchent à recruter des déontologues et, plus largement, aspirent à changer de culture. En France, les poursuites sont relativement rares. En Allemagne, il y a environ 120 procédures de poursuites en cours, dont certaines à l’encontre d’entreprises renommées comme Siemens ou Ferrostaal, ce qui montre que le pays a décidé d’agir.

45Il a été dit précédemment que rien n’avait changé. Pour ma part, je pense que certaines choses évoluent tout de même. Ainsi, j’ai été ravi de l’élection de Kibaki à la présidence du Kenya. Transparency International fédère une centaine de sections dans différents pays. Lorsque le responsable de la section kényane, Ronya Sungu, est devenu le secrétaire permanent de notre organisation, Kibaki lui a dit qu’il avait changé son pays et salué son combat pour l’honnêteté. Le nouveau président a introduit toutes les réformes dont il a été question aujourd’hui : passation de marchés en bonne et due forme, déclaration de patrimoine, etc.

46Au bout d’un an, le cancer de la corruption a récidivé. Le retour de la corruption dans le pays a fait plus de 1 000 victimes lors des élections il y a cinq ans, drame largement médiatisé. Ainsi, nous avons connu des avancées et des retours en arrière. La Convention de l’OCDE compte parmi les avancées majeures. Que l’on se rende compte : dans les pays riches, les entreprises réfléchissent désormais aux moyens de conduire leurs activités honnêtement.

47La Convention des Nations unies contre la corruption va encore plus loin. Elle n’aurait pas vu le jour si la Convention de l’OCDE n’avait pas existé. L’Allemagne refuse de la ratifier car cela la contraindrait à changer ses pratiques et à sanctionner les parlementaires qui commettent des actes de corruption. En effet, en droit allemand, il n’existe pas d’infraction de corruption des parlementaires. L’achat des voix d’un parlementaire est certes réprimé, mais la corruption « standard », consistant par exemple à offrir des cadeaux à un parlementaire, acteur important de la gouvernance démocratique s’il en est, pour influer sur ses décisions, n’est pas punie. Encore une fois, cette situation me révolte tout autant que vous.

48L’année dernière, le même jour que les Rencontres internationales de la gestion publique, avait eu lieu une réunion de la commission juridique du Parlement allemand et une fois de plus, le responsable de cette ­commission avait prôné la ratification de la Convention de l’ONU contre la corruption. Et cette fois encore, la proposition n’avait pas obtenu le nombre de voix nécessaire et la ratification a été repoussée. Il est peu probable que la Convention soit ratifiée avant la fin du mandat ­d’Angela Merkel. Cette situation est extrêmement embarrassante pour nous tous car notre pays est d’habitude plutôt cité en exemple mais dans ce domaine les responsables politiques ne sont vraiment pas à la hauteur.

49Vous en savez probablement assez sur notre action à Transparency International et je ne me répandrai donc pas en explications. Schématiquement, nous sommes animés par trois principes. Manuel Villoria a évoqué l’un d’eux lorsqu’il a décrit les divers éléments d’un système d’intégrité apportant une réponse globale au problème de la corruption. Nous ne pensons pas uniquement en termes de répression et de sanctions, mais aussi et surtout en termes de prévention.

50Deuxième principe : nous cherchons à doter les organisations de la société civile dans les différents pays participants de capacités d’analyse et d’outils de conception de programmes. Notre organisation agit par l’intermédiaire de ses sections nationales. La section française, en particulier, fait un travail formidable. Elle a ainsi fait pression sur le gouvernement français pour qu’il saisisse les biens mal acquis de trois présidents africains, ce qui ne l’a pas rendue très populaire ! J’espère que de nombreux autres pays utiliseront cette arme très efficace que représente la saisie de biens mal acquis.

51Notre section en Allemagne fait, elle aussi, du très bon travail. Au Bangladesh, nous avons plusieurs sections comptant des milliers de membres. Notre section en Argentine est de taille similaire. Les différentes sections nationales s’emparent de nos idées et de nos outils pour poser leur propre diagnostic sur des problématiques de droit du travail, de droits de l’homme, d’égalité femmes/hommes ou des problématiques relatives au traitement des agents publics. Elles peuvent aussi s’attaquer à la petite corruption qui sévit dans les écoles et les hôpitaux, notamment, ou à la grande corruption, qui implique le versement d’énormes pots-de-vin pour décrocher de juteux contrats.

52Voilà ce que font nos sections nationales, au nombre de 107, avec notre appui. Le secrétariat international de l’organisation, qui emploie 180 salariés, est basé à Berlin. Nos ressources proviennent essentiellement de dons d’agences de développement, de la Banque mondiale, de fondations et du secteur privé. Cette diversité de sources de financement est, de mon point de vue, importante pour éviter qu’un quelconque acteur puisse exercer une influence excessive sur nos travaux.

53Le bilan de notre action est selon moi très positif. Nous organisons désormais des conventions en Afrique et en Amérique latine et de ce fait, de nombreux gouvernements et institutions, à l’image des Nations unies, de la Banque mondiale et d’autres agences spécialisées nous soutiennent et nous ont rejoints dans notre combat contre la corruption, au point de provoquer certaines irritations. Ainsi, des personnes comme Moisés Naím et Jeffrey Sachs nous ont demandé de faire preuve d’un peu de modération car, pour eux, la lutte contre la corruption n’est pas un objectif en soi. Il s’agit surtout de lutter contre la pauvreté, de venir en aide aux personnes démunies, aux personnes malades, aux enfants, aux femmes, etc. Tel est le véritable objectif, donc il ne s’agit pas de placer la lutte contre la corruption au cœur de notre action.

54Même si nous avons eu du mal à entendre ce message, il faut bien reconnaître qu’il comporte une part de vérité. Je veux dire par là que certains sont si obsédés par la lutte contre la corruption qu’ils se préoccupent peu des éventuels dommages collatéraux d’une attitude par trop radicale. Le risque existe notamment que nos outils tombent entre les mains d’hommes politiques irresponsables qui accusent leurs rivaux de corruption. Or, il est très difficile de se défendre contre ce type d’accusations. S’il est difficile de prouver des faits de corruption, il est encore plus difficile de prouver son innocence.

55Il s’agit donc en quelque sorte d’un véritable numéro d’équilibriste et la société civile a un rôle majeur à jouer. Nous-mêmes avons joué un rôle essentiel dans l’inscription de la convention de l’OCDE à l’ordre du jour ou dans le changement d’attitude du monde des affaires en Allemagne et ailleurs. Nous avons sensibilisé les populations au problème avec l’indice de perception de la corruption que nous avons mis au point. Désormais, il est difficile d’ignorer les ravages et les conséquences catastrophiques de la corruption.

56Selon moi, la corruption est la cause principale de la situation de sous-développement des populations démunies dans le monde. Elle est aussi la principale cause de nombreux autres problèmes de gouvernance et c’est la raison pour laquelle j’aimerais vous livrer quelques réflexions sur l’opportunité de faire intervenir la société civile dans d’autres domaines où la gouvernance est défaillante. Quand on accuse les importateurs de textiles en provenance du Bangladesh de travail forcé et d’autres pratiques dangereuses, ils se défendent en disant que tout le monde en fait autant et que si eux ne le font pas, personne ne leur achètera leur marchandise. Face à une telle défense, la réponse est l’action collective.

57Il en va de même des questions environnementales. Si vous interrogez les sociétés d’élimination des déchets sur leurs pratiques de déversement de déchets toxiques venus d’Europe en périphérie d’Abidjan, elles vous répondent qu’elles s’alignent sur leurs concurrents. Une action simultanée de tous les acteurs est nécessaire, mais qui en prendra l’initiative ? Les responsables politiques sont-ils en capacité de le faire, surtout à 100 jours des prochaines élections ? Ne seront-ils pas plutôt tentés de faire financer leur campagne par ces acteurs ?

58Pour notre part, nous pensons que les responsables politiques, en particulier dans les régimes démocratiques, ont le principal rôle à jouer et qu’ils sont les plus légitimes pour agir. Si la lutte reste principalement impulsée par les organisations internationales, il doit y avoir coopération. Une coopération que je qualifierais d’antagoniste, les différents acteurs, à savoir pouvoirs publics, société civile et secteur privé conservant leur indépendance, mais coopérant pour analyser les problèmes et rechercher des solutions.

59Cela est loin d’aller de soi pour la société civile, tant il y a à redire sur la gestion de certaines ONG et les intérêts qu’elles défendent. Si l’on songe que le Ku Klux Klan est une ONG, on se dit que le caractère bénéfique d’une ONG n’a rien d’automatique. Pour qu’elles puissent jouer ce rôle important, les organisations de la société civile doivent s’améliorer à quatre égards.

60Pour commencer, elles doivent gagner en transparence et adopter un processus de décision plus participatif. En particulier, elles doivent grandement améliorer leur communication sur l’origine de leurs ressources financières, trop souvent obscure, et sur les idées défendues par leurs fondateurs.

61D’une certaine manière, elles doivent devenir plus compétentes. Bien peu d’organisations de la société civile ont la moindre idée de la manière dont la régulation du secteur bancaire est organisée, et je me félicite par conséquent de la création récente, à Bruxelles, d’une organisation importante, Financial Accountability International.

62On notera que la commission du Parlement européen chargée des finances a appelé de ses vœux un contrepoids au pouvoir du secteur bancaire. De fait, le lobby bancaire est si puissant qu’il faut lui opposer un autre qui représente l’intérêt public. Dans ce domaine, il importe d’être compétent. Selon certains, Greenpeace aurait fait une erreur en organisant une action spectaculaire contre la plateforme pétrolière de stockage Brent Spar en Mer du Nord. Au bout du compte, tout le monde s’est accordé à considérer que le projet de Shell aurait été la meilleure solution du point de vue écologique. Or, les pressions exercées par Greenpeace se sont révélées déterminantes dans le choix de Shell de renoncer à son projet.

63La professionnalisation des dirigeants des organisations de la société civile passe par le développement d’une offre de formations spécifiques par les établissements d’enseignement, notamment universitaires. Des dirigeants formés à une gouvernance responsable sont aussi nécessaires dans les organisations de la société civile que dans les secteurs public et privé.

64Le quatrième impératif est d’apprendre à coopérer avec les autres acteurs, ce à quoi de nombreux militants de la société civile ont bien du mal à s se résoudre. Il s’agit de coopérer avec les pouvoirs publics, le secteur privé, la Banque mondiale ou le FMI au lieu, dans le cas de ces deux organisations internationales, de manifester bruyamment devant leurs fenêtres. Il convient de rencontrer leurs dirigeants pour rechercher les meilleures solutions.

65Si les organisations de la société civile acceptent de relever ces défis, et il est à noter à cet égard que plusieurs instituts de formation ont d’ores et déjà été mis en place dans le monde, je pense qu’elles sont à même de jouer un rôle majeur, non seulement dans la lutte contre la corruption mais aussi dans le combat pour faire cesser les violations des droits de l’homme ou pour faire avancer des questions comme l’égalité femmes/hommes, la protection de l’environnement ou le changement climatique. De manière générale, de mon point de vue, elles peuvent contribuer à créer un monde meilleur et plus juste.

Auteur

Avocat de formation, Peter Eigen a travaillé dans la sphère du dévelop­pement économique et de la coopération pendant 25 ans, notamment en qualité de responsable de programmes de la Banque mondiale en Afrique et en Amérique latine de 1988 à 1991. Sous le patronage de la fondation Ford, il a fourni une assistance juridique et technique aux gouvernements du Botswana et de la Namibie et a enseigné le droit dans les universités de Francfort et de Georgetown. En 1993, il fonde Transparency International, une organisation non gouvernementale qui lutte pour la transparence et l’obligation de rendre des comptes dans le développement international. L’organisation a son siège à Berlin et possède des bureaux dans plus de 90 pays. Il en fut le président jusqu’en 2005 et est aujourd’hui à la tête du conseil consultatif. Il est l’un des initiateurs, et, depuis 2006, le président du conseil d’administration de l’Extractive Industries Transparency Initiatives (EITI), une initiative internationale menée par des États, des ONG et des entreprises ayant pour but de promouvoir la transparence sur les transactions entre États et entreprises et de prévenir la corruption. Actif au sein de la Carnegie Endowment for International Peace, il est également administrateur de Crown Agents et membre de l’Africa Progress Panel, une fondation basée à Genève et présidée par Kofi Annan. Dans son livre Le réseau de la corruption, paru en 2003 aux éditions Campus, il décrit comment fonctionne le système de la corruption et donne des conseils pour l’endiguer et contribuer à la transparence. Pour son engagement, il a reçu plusieurs distinctions : en 2000, le titre de docteur honoris causa de l’Open University du Royaume-Uni, en 2004, celui d’« Européen de l’année », en 2007, le prix « Gustav Heinemann » et en janvier 2013 il a été élevé au rang de commandeur de l’Ordre du mérite de la République fédérale d’Allemagne.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2016

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