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L’éthique de la gestion publique

 | 
Marcel Guenoun
, 
Jean-François Adrian

Témoignages de praticiens et compte rendus d’expérience : stratégies globales pour prévenir et vaincre la corruption

La lutte contre la corruption en Pologne

Grzegorz Makowski

Texte intégral

1Près de trois ans se sont écoulés entre la rédaction de cet article et sa publication. L’état des lieux et les points de vue restent valables dans leur ensemble. Deux points appellent cependant un bref commentaire. Tout d’abord, le texte de cet article se base sur l’analyse de la connaissance et de la législation en vigueur à la fin 2013. Depuis lors, la situation juridique dans certains domaines pourrait donner lieu à quelques ajustements qui ne pouvaient être intégrés dans le texte sans en modifier toute la structure. Effectivement, entre 2013 et 2016, à la suite des événements sur la scène politique, et en particulier après les élections législatives de 2015, est intervenu au moins un changement majeur affectant la teneur de cet article : fin 2015, une modification importante de la loi sur la fonction publique a été adoptée. La fonction publique ‑ en tant que composante essentielle de l’administration publique polonaise ‑ peut être considérée dans une certaine mesure comme l’un des succès de la transformation qui a été opérée. Elle représente ‑ même si elle n’est pas parfaite ‑ la partie la plus instruite et la plus professionnelle de l’administration publique en Pologne et elle est (ou plutôt était) encadrée par le plus grand nombre de dispositifs anti-corruption. Depuis les élections de 2015, le nouveau parti au pouvoir a introduit des modifications majeures dans le Code de la fonction publique : il a réduit, entre autres, les exigences relatives au caractère apolitique de la fonction publique, il a aboli le principe du recrutement dans la fonction publique par voie de concours et il a supprimé de nombreux outils de prévention dans le domaine de la corruption administrative (par exemple, l’exigence selon laquelle les candidats à un emploi public doivent avoir été condamnés de façon définitive, ce qui permet aux personnes faisant l’objet de procédures pénales en cours d’occuper des postes dans la fonction publique). À ce stade, il est important de souligner qu’il s’agit là du sixième changement important dans la réglementation de la fonction publique depuis 1989, ce qui contribue à la déstabilisation du cœur de l’administration publique en Pologne.

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  • 1  Rychard (A.), Władzaiinteresy w gospodarcepolskiej u progulatosiemdziesiątych, Warszawa, Oficyna N (...)
  • 2Tarkowski (J.), Socjologiaświatapolityki, Warszawa, ISP PAN, 1994 ; Makowski (G.), Global Anticorr (...)

2En Pologne, comme dans d’autres pays de l’ancien bloc soviétique, la corruption était systémique durant l’ère communiste. Ses différentes formes, du pot-de-vin le plus ordinaire jusqu’aux réseaux clientélistes les plus complexes entre responsables publics et groupes d’intérêts, imprégnaient l’ensemble de la société et certains domaines en particulier tels que l’économie et la politique1. Sous le régime communiste, la corruption était également fonctionnelle : elle facilitait la circulation des biens et des services au sein d’une économie centralement planifiée et inefficace, permettait d’accélérer le fonctionnement d’une bureaucratie sclérosée et, de surcroît, constituait un moyen de s’élever dans la hiérarchie sociale2. À une certaine période, que les chercheurs situent dans la deuxième moitié des années 1980, la corruption était devenue un pilier du système, un élément immanent de l’état et de la société communistes, qui pérennisait un système perverti.

  • 3Kaminski (A.Z.), « Korupcjajakosymptominstytucjonalnejniewydolnościpaństwa i zagrożeniedlarozwojup (...)

3En 1989, le communisme s’est effondré sans que la corruption perde son caractère systémique. La jeune démocratie polonaise en a alors hérité, ce qui s’est reflété dans les irrégularités qui ont émaillé la mutation économique (en particulier lors des privatisations), a ralenti les réformes et marqué l’évolution du secteur public et de l’administration, au cœur de notre propos3.

4Aujourd’hui, en Pologne, l’ampleur de la corruption n’est plus ­comparable. Celle-ci n’a pas disparu, mais elle a cessé de régir les relations politiques, économiques et sociales ou encore le fonctionnement de l’État. Le pays a réussi à réformer son économie de manière efficace et à mettre en œuvre des mécanismes de marché, ce qui a été décisif pour rationaliser les comportements, surtout dans le secteur public. La société dans son ensemble, notamment les chefs d’entreprise et les agents publics, a compris qu’il était plus facile de travailler dans des conditions, selon des normes compréhensibles, respectées et prévisibles. Autre facteur déterminant : l’amélioration du niveau de vie des Polonais. Un choix accru de biens et de services est devenu accessible à un plus grand nombre et des alternatives à l’offre publique sont apparues, par exemple dans le domaine de la santé. Les gens sont devenus moins enclins à pallier certaines défaillances du système en ayant recours à la corruption sous forme de pots-de-vin (pour des médecins, des enseignants, voire des commerçants), au népotisme ou au favoritisme. La petite corruption du quotidien a ainsi nettement reculé.

  • 4Cf. de Sousa (L.), Anti-corruption Agencies: Between Empowerment and Irrelevance, Working Papers, (...)

5Enfin, troisième et dernier facteur déterminant, mais non des moindres, les aspirations de la Pologne à rejoindre l’Union européenne ont contribué notablement à éliminer toute corruption systémique, étant donné que cet objectif nécessitait des réformes institutionnelles et juridiques importantes et notamment la création d’un cadre anticorruption digne de ce nom. Au cours de la période de pré-adhésion, la Pologne a dû faire en sorte de remplir les critères de Copenhague4, ce qui a contraint le pays à imaginer des solutions pour lutter contre la corruption. Il a ainsi ratifié et mis en application des conventions internationales visant à lutter contre ce problème, telles que celles de l’OCDE, de l’Union européenne et du Conseil de l’Europe. Ces mesures ont conduit à de nouveaux aménagements, dont une réforme du code pénal en 2003 et l’adoption de plusieurs lois favorisant la prévention et la répression des délits de corruption, sans compter les réformes de l’administration, par exemple en renforçant la fonction publique. La préparation de l’adhésion a conduit à un accroissement des textes normatifs et à la mise en place de nouvelles structures institutionnelles telles que le Bureau central de lutte contre la corruption, visant à faciliter les interventions. Si le phénomène a connu un net recul, c’est aussi parce qu’il a commencé à être combattu de manière systématique.

6Néanmoins, la société et les institutions sont restées profondément marquées par plusieurs décennies d’un régime communiste profondément corrompu. Plus de vingt ans après l’adoption d’un nouveau régime politique et en dépit de nombreux signes d’amélioration, une grande majorité de Polonais pense que la corruption n’a pas reculé, voire a augmenté. Cette conviction s’explique entre autres par le manque de confiance envers les institutions, quelles qu’elles soient, en particulier les institutions publiques, mais pas uniquement, les entreprises et les ONG ne jouissant pas d’un plus grand crédit auprès des Polonais.

7Les institutions gouvernementales et l’administration en particulier souffrent d’une image stéréotypée négative profondément ancrée dans l’opinion publique. Ces structures sont perçues comme corrompues par nature et donc indignes de confiance. En Pologne, la conviction que la corruption est omniprésente est l’expression de la défiance envers l’État dans son ensemble et de l’idée que la population se fait de son fonctionnement. Cette conviction n’est pas conforme à la réalité, comme nous le verrons plus loin, mais il n’en reste pas moins que cela affecte la manière dont les administrations travaillent au quotidien et des modalités de la lutte contre la corruption. En l’occurrence, elle est menée essentiellement par des moyens répressifs, pour répondre aux attentes de l’opinion publique.

8Il faut ajouter à cela le décalage flagrant entre les « techniques » de lutte contre la corruption et leurs possibilités d’application. Le souhait d’adhérer à l’Union européenne, comme nous l’avons déjà mentionné précédemment, a contraint la Pologne à adopter une multitude de solutions pour combattre la corruption, souvent empruntées à d’autres pays plus avancés dans ce domaine. Ainsi, l’idée de créer un organe central de lutte contre la corruption sous la forme d’un service secret spécial ­a-t-elle été inspirée par les exemples roumain, lituanien et letton. Cependant, aucune réflexion n’a été menée pour déterminer si ces solutions étaient adaptées aux réalités de la Pologne. Il est vrai que beaucoup de mécanismes, même efficaces et conçus expressément pour répondre aux besoins nationaux, semblent ne pas fonctionner en l’absence des ­compétences ou de la volonté (politique) nécessaires à leur mise en œuvre.

9Au lendemain de son entrée dans l’UE, la politique de lutte contre la corruption de la Pologne a stagné, voire régressé. Le principal problème est un manque de mobilisation qui se traduit par un décalage entre, d’une part, l’arsenal juridique et institutionnel, d’autre part l’utilisation de cet arsenal et l’efficacité pratique de certaines solutions. Les efforts visant à limiter la corruption au sein de l’administration en Pologne illustrent bien ce phénomène.

L’administration publique

10Avant d’approfondir le cœur de notre propos, il me paraît utile ­d’apporter quelques précisions sur l’administration et les agents publics polonais. La structure de l’administration polonaise, réglementée par des dizaines de lois, est relativement complexe. Toute classification des agents publics et des organismes publics est nécessairement hasardeuse. En outre, l’ambiguïté de la loi dans ce domaine est aussi une cause de l’échec de l’arsenal juridique anticorruption.

11Avant toute analyse de la corruption administrative en Pologne, il convient de faire une distinction entre, d’une part, les collectivités locales, divisées en voïvodies (régions), districts et gmina (communes), chacun de ces niveaux ayant ses spécificités ; d’autre part, l’administration nationale ou centrale. Ma présentation portera uniquement sur cette dernière. Cette partie de l’appareil administratif regroupe les employés des ministères, des institutions gouvernementales et de tout autre organisme ou agence publics qui dépendent directement du gouvernement (ex : l’Office de protection de la concurrence et des consommateurs), du président de la République de Pologne (ex. : la Chancellerie du président) ou du parlement (ex. : la Chambre supérieure de contrôle) (Wieżbica, 2010).

12La fonction publique regroupe les agents principalement au service de la Chancellerie du Premier ministre, des ministères et d’autres organes de l’administration centrale, tels que l’autorité fiscale, qui a aussi des bureaux au niveau régional et local. Notons qu’en dépit d’une organisation décentralisée, l’administration centrale est présente au niveau régional et local, par exemple par le biais des seize offices de voïvodie (à ne pas confondre avec les bureaux des maréchaux, qui font partie de l’administration locale), qui représentent l’État et veillent à l’application des politiques nationales au niveau régional. Le représentant de l’État responsable d’une voïvodie est nommé par le Premier ministre, sur proposition du ministre de l’Administration et de la Numérisation. Les régions n’en disposent pas moins de leurs propres autorités locales élues et de leur propre administration, autonome vis-à-vis du gouvernement central. Comme je l’ai déjà mentionné, il existe également des unités actives au niveau du district qui font partie de l’administration centrale, tels que les services de police et différents services d’inspection (ex. : sanitaire ou vétérinaire).

13Je n’ai pas l’intention d’entrer dans les détails de la structure, ­complexe, de l’administration publique polonaise, mais je voulais en brosser les grands traits pour les besoins de mon intervention. Il est important de prendre conscience de l’imprécision des tentatives de mesure de la corruption administrative en Pologne et de la difficulté à concevoir des instruments universels appropriés pour remédier à ce problème.

L’opinion publique concernant la corruption administrative

14En théorie, les sources d’information ne manquent pas pour tenter de cerner l’ampleur et la nature de la corruption impliquant des agents publics en Pologne. Nous disposons de données issues de sondages d’opinion, de statistiques sur la criminalité économique, d’autres données officielles issues entre autres de rapports d’évaluation, d’inspection ou d’audit, et même de monographies. Néanmoins, ces sources fournissent des informations générales, fragmentaires ou très pointues. Aucune étude systématique n’a été effectuée dans le domaine qui nous intéresse. Il est donc difficile de définir clairement la menace de corruption qui pèse actuellement sur la fonction publique et de déterminer la gravité du problème. Cela dit, pour avoir ne serait-ce qu’une idée générale de ce que pourrait être la nature de la corruption administrative en Pologne, je vous invite à examiner certaines données.

  • 5Centralne Biuro Antykorupcyjne, Raport z działalności CBA za 2012 rok, CBA, Varszawa, 2013.

15Comme le montre le graphique, depuis les années 1990, les Polonais continuent de penser que la corruption reste élevée voire très élevée ; fréquente voire très fréquente. Bien sûr, cette conviction de l’omniprésence de la corruption dans la sphère publique ne constitue pas pour autant un indicateur fiable de l’ampleur du phénomène. En 2012, interrogés sur leur expérience de la corruption, seulement 3 % des Polonais ont affirmé avoir été contraints de verser un pot-de-vin (forme de corruption la plus courante) au cours de l’année écoulée et seulement 6 % ont indiqué connaître quelqu’un qui avait été obligé d’en faire autant5. Ces résultats n’incitent pas à penser que la corruption est un phénomène largement répandu, même en tenant compte du fait que les personnes interrogées ont tendance à éviter des questions aussi sensibles.

L’opinion publique sur la corruption de l’administration en Pologne

L’opinion publique sur la corruption de l’administration en Pologne

Note : dans l’opinion publique polonaise, comme l’indiquent les résultats de ce sondage, la corruption reste vécue comme « élevée » (en gris clair), voire « très élevée » (en gris foncé), sans évolution notable entre 1991 et 2013.

Source : Centre polonais de recherches sur l’opinion publique (CBOS)

  • 6Centralne Biuro Antykorupcyjne : Raport z działalności CBA za 2011 rok, CBA, Varszawa, 2012.

16Les statistiques de la délinquance ne laissent pas non plus penser que la corruption serait très répandue, en dépit des limites de cette source d’information tels que le nombre de crimes non signalés ou l’impossibilité d’évaluer dans quelle mesure l’augmentation du nombre de crimes recensés est liée à l’augmentation de la prévalence de la corruption ou à l’efficacité des services chargés de faire appliquer la loi. Selon le Bureau central de lutte contre la corruption, en 2011, les autorités ont recensé 9 703 infractions de corruption, qui recouvrent, en application du code pénal polonais, le versement de pots-de-vin dans le secteur public, le secteur privé ou le secteur du sport professionnel, l’abus de pouvoir, le manquement à ses obligations professionnelles et le favoritisme. Cela représente moins d’un millième du nombre total des infractions répertoriées chaque année dans le pays. Dans le même temps, 2 973 condamnations ont été prononcées. Un calcul rapide permet de relever que moins d’un tiers des infractions considérées aboutit à une condamnation6.

  • 7Centrum Badania Opinii Społecznej : Opinie o Korupcji w Polsce, CBOS, Varszawa, 2013.

17Les sondages d’opinion reflètent la conviction selon laquelle l’administration publique serait l’un des secteurs les plus affectés par la corruption. À l’occasion d’une étude récente, 27 % des personnes interrogées ont déclaré que l’administration locale était concernée au premier plan, tandis que 18 %, à peine moins, considéraient que le phénomène était avant tout présent au sein de l’administration centrale7. Les Polonais sont enclins à croire que le népotisme est monnaie courante parmi les hauts fonctionnaires et les responsables politiques (84 % des réponses), qui attribueraient des marchés publics en favorisant les membres de leur entourage (famille, amis, collègues) à la tête d’entreprises privées (80 % des réponses) et céderaient aux pressions exercées par le monde des affaires et de multiples groupes d’intérêts lors de l’attribution de marchés publics (de l’avis de 77 % des personnes interrogées). Il est intéressant d’observer que, dans le cadre de la même étude, 72 % des sondés ont indiqué que, selon eux, le paiement de pots-de-vin est fréquent parmi les hauts fonctionnaires. Il semble que la corruption au sein de l’administration soit perçue différemment en fonction du contexte de l’étude effectuée. Il n’en reste pas moins que l’opinion publique polonaise est persuadée que l’administration du pays est corrompue, encline au népotisme et influencée dans ses décisions par différents groupes d’intérêts.

  • 8Kancelaria RadyMinistrów : Społecznywizeruneksłużbycywilnej. Raport z badaniailościowego, KPRM, Va (...)

18Cette image contraste avec les résultats des sondages sur l’expérience des personnes qui ont été amenées à contacter l’administration publique. En 2011, le département de la fonction publique a commandé une enquête approfondie sur l’image de l’administration et la manière dont les citoyens évaluent leurs contacts avec elle. Environ un tiers des Polonais interrogés ont déclaré avoir été en contact direct avec l’administration, généralement un centre des impôts ou une instance locale au niveau de la commune (gmina). La plupart d’entre eux (71 %) se sont dits satisfaits du traitement de leur demande, précisant que les fonctionnaires étaient compétents, courtois, efficaces et fiables. Seuls 3 % des sondés ont indiqué s’être trouvés face à des agents demandant un pot-de-vin ou toute autre gratification en vue de faire leur travail correctement8. Ces chiffres suggèrent une nouvelle fois que la corruption, plutôt rare, ne devrait pas être considérée comme une caractéristique de l’administration polonaise.

19Bien sûr, il arrive que des scandales de corruption spectaculaires éclatent, impliquant des fonctionnaires haut placés. Néanmoins, bien que le préjudice porté à l’intérêt public soit incontestablement élevé, nous ne pouvons pas en déduire que l’ensemble de l’administration polonaise est corrompu, contrairement à l’idée que véhiculent malheureusement les médias. Revenons sur l’une des dernières affaires en date. En novembre 2012, un audit effectué par le bureau polonais des marchés publics (UZP) au sein du ministère de l’Intérieur et de l’Administration a mis au jour de graves irrégularités dans l’organisation des appels d’offres en vue de la création de systèmes électroniques pour les services publics et le recensement de la population. Les marchés, qui représentaient plusieurs centaines de millions d’euros, devaient être financés pour l’essentiel grâce à des fonds européens. Les inspecteurs ont découvert que le ministère avait violé les principes de la libre concurrence et enfreint la loi en recourant à la technique du lotissement des marchés, afin d’éviter de devoir rendre compte des appels d’offres à la Commission européenne. À la veille de la publication du rapport de l’UZP, le Bureau central de lutte contre la corruption a placé en examen deux hauts fonctionnaires du ministère de l’Intérieur et de l’Administration (anciens policiers), responsables des projets d’administration électronique, qui ont été accusés d’avoir faussé les procédures d’appels d’offres en contrepartie de gratifications de la part d’entreprises du secteur des technologies de l’information. Au cours des mois suivants, plusieurs autres agents publics ont été arrêtés et accusés de corruption et de blanchiment de capitaux, ce qui a conduit la Commission européenne à suspendre l’octroi de plus de 600 millions d’euros destinés à l’informatisation de l’administration. À l’heure où je rédigeais cette présentation, l’affaire était toujours en cours d’instruction et la Commission européenne n’avait pas encore décidé de débloquer le financement prévu. Ce scandale a mis en évidence une défaillance de l’administration, mais aussi les failles du code des marchés publics. Des affaires semblables d’appels d’offres impliquant des personnalités au plus haut niveau de l’État sont caractéristiques et souvent médiatisées.

Les dispositifs de lutte contre la corruption dans l’administration

20De nombreuses lois contiennent des dispositifs juridiques et institutionnels venant en appui aux efforts de lutte contre la corruption au sein de l’administration publique. Il existe également différents organismes chargés de l’application de la loi, qui interviennent dans ce domaine. Outre les institutions classiques, telles que le bureau du procureur ou la police, deux institutions spécifiques disposent de compétences particulières en la matière. Nous nous concentrerons sur les mesures et les dispositifs principaux.

21Commençons par le cadre législatif. En général, nous distinguons deux catégories de textes normatifs pour lutter contre la corruption administrative : ceux à caractère répressif et ceux de nature préventive. La première inclut essentiellement le code pénal (Journal officiel, 1997, nº 88, position 553), qui sanctionne, en tant qu’acte de corruption, les pots-de-vin, le favoritisme, l’abus de pouvoir à des fins d’enrichissement personnel et, en application des normes internationales, la promesse et l’acceptation de tout avantage. Ces différentes infractions sont sanctionnées par une amende ou une peine d’emprisonnement pouvant aller jusqu’à 12 ans, en fonction de la qualification de l’acte. Par ailleurs, toute personne ayant proposé un pot-de-vin à un agent public peut échapper à une sanction si elle se dénonce auprès des autorités avant l’ouverture de l’instruction. Cette notion de « repentir actif » est prévue par le code pénal.

22D’autres lois permettent de faire traduire les agents publics devant la justice au titre d’actes de corruption, en particulier, la loi de 2011 sur la responsabilité des agents publics en cas de violation flagrante de la loi (Journal officiel, 2011, nº 34, position 173) et la loi de 2004 sur la responsabilité en cas de manquement à la discipline en matière de finances publiques (Journal officiel, 2005, nº 14, position 114). La première transpose la Convention civile sur la corruption adoptée par le Conseil de l’Europe. Dans certaines conditions, sur lesquelles je reviendrai ultérieurement, cette loi permet de condamner un agent public à verser à l’État une indemnisation pouvant représenter jusqu’à un an de son traitement. Quant à la deuxième, qui condamne tout manquement à la discipline en matière de finances publiques, elle permet de punir toute personne qui gère des fonds publics d’un avertissement, d’un blâme ou d’une amende pouvant représenter jusqu’à 5 mois de traitement, voire d’une interdiction d’exercer des fonctions en lien avec l’utilisation de fonds publics.

23L’arsenal préventif est constitué avant tout par la loi de 1997 sur les restrictions à l’exercice d’une activité économique par des personnes faisant partie de la fonction publique, également appelée « loi anticorruption » (Journal officiel, 2005, nº 106, position 679), à la base du cadre législatif destiné à prévenir les conflits d’intérêts dans la fonction publique centrale et locale. Elle prévoit, entre autres, l’obligation pour les agents de nombreux corps de déposer une déclaration de patrimoine chaque année, à compter de leur prise de fonctions, et lors de leur départ. Ces déclarations mentionnent l’activité professionnelle du conjoint, dont la compatibilité avec les fonctions exercées par l’agent public est déterminée par des commissions spécialisées. Chacun des agents publics concernés transmet sa déclaration à son supérieur hiérarchique, sachant que les centres des impôts en vérifient également la teneur. Cette obligation déclarative incombe même aux responsables publics les plus haut placés. Ainsi, le Président de la République, le président de chacune des deux chambres du parlement et le Premier ministre doivent remettre une déclaration de patrimoine au Premier président de la Cour suprême.

24En outre, aux termes de la loi précitée, il est interdit de cumuler des fonctions publiques avec des activités économiques. Les agents publics n’ont pas le droit de faire partie des instances dirigeantes d’une entité commerciale ni de détenir plus de 10 % d’une telle entité. Ils ne sont pas non plus autorisés à exercer une activité économique dans le cadre d’une entreprise individuelle.

25La loi prévoit encore que, si un agent public a été amené à prendre une décision concernant un chef d’entreprise donné, il ne peut être recruté par ce dernier ni se livrer à une quelconque forme de coopération avec ce dernier pendant l’année qui suit son départ de la fonction publique.

26Les restrictions précitées s’appliquent à un grand nombre d’agents publics, principalement des fonctionnaires (environ 125 000 personnes), mais aussi des membres de la haute fonction publique, tels que les ministres, les directeurs généraux, les chefs de service et leurs adjoints au sein des ministères et des institutions gouvernementales (département de la fonction publique, 2013).

27D’autres lois contiennent des dispositions visant à prévenir la corruption administrative, au premier rang desquelles la loi de 2008 sur la fonction publique (Journal officiel, 2008, nº 227, position 1 505), qui garantit entre autres l’autonomie et l’indépendance politique du chef de la fonction publique en disposant que ce dernier ne doit pas avoir appartenu à un parti politique au cours des cinq ans précédant sa prise de fonctions. Les membres de la fonction publique n’ont pas le droit d’être affiliés à un parti politique ni d’exprimer ouvertement leurs opinions en la matière. De même, il ne leur est pas autorisé de cumuler leurs fonctions avec un mandat législatif local. La loi de 2008 régit également le recrutement, l’avancement et la responsabilité des agents publics, garantissant en principe une certaine transparence interne et une certaine objectivité des procédures et des déroulements de carrière, mais qui ne se vérifie malheureusement pas toujours en pratique.

28Le code de procédure administrative (Journal officiel, 1960, nº 30, position 168) est également à citer. Il exclut par exemple la participation d’un agent public aux procédures dans lesquelles il serait partie prenante, qui risqueraient d’être faussées de participation de l’agent. Cette exclusion s’applique de manière similaire à une institution, au moindre soupçon de partialité. Les agents publics qui iraient à l’encontre de ces dispositions s’exposeraient aux sanctions disciplinaires prévues par le code de procédure administrative.

29Enfin, la loi de 2004 sur les marchés publics (Journal officiel, 2004, nº 19, position 177) inclut des mesures clés pour la lutte contre la corruption qui garantissent l’impartialité et la transparence du travail des agents publics chargés des procédures d’appels d’offres. Cette loi prévoit des sanctions pécuniaires en cas de violation des règles relatives à une bonne organisation des appels d’offres.

30Ces solutions sont cruciales pour réduire le risque de corruption au sein de l’administration publique. Je tiens à préciser qu’il existe encore bien d’autres dispositions législatives de cette nature, par exemple concernant le marché des médicaments et le remboursement de ces derniers, mais la place manque ici pour en parler.

  • 9  Greco : Groupe d’États contre la corruption, 2012.

31En revanche, il convient de mentionner que la Pologne a bien progressé dans la mise en œuvre des conventions internationales visant à lutter contre la corruption, telles que la convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales, les deux conventions (civile et pénale) du Conseil de l’Europe sur la corruption, la Convention des Nations unies contre la corruption et différents textes de l’UE (ex. : la Convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, la Convention relative à la lutte contre la corruption impliquant des fonctionnaires des Communautés européennes). Bien sûr, il reste encore des lacunes à combler. Néanmoins, ainsi qu’il ressort des rapports du Greco, la Pologne répond à presque toutes les exigences internationales imposées par la législation anticorruption9.

32Au dispositif juridique vient s’ajouter un cadre institutionnel adapté. Outre les institutions « conventionnelles » tels que le ministère public, la police et le Bureau des marchés publics, sans compter les nombreuses autres entités compétentes pour prévenir et combattre la corruption (l’Agence de sécurité intérieure, certaines unités spéciales de la police, le Service de protection des chemins de fer, etc.), deux instances jouent un rôle à part dans la lutte contre ce phénomène.

33En premier lieu, il convient de mentionner la Chambre supérieure de contrôle (NIK). Sa fonction principale consiste à vérifier si les fonds publics sont dépensés à bon escient et si les tâches dévolues aux organismes d’État et autres entités financées par des fonds publics sont remplies. Néanmoins, les vérifications effectuées ne sont pas uniquement d’ordre financier. Les missions d’audit effectuées par le NIK ont un caractère global et visent à détecter les failles de la législation et dans le dispositif organisationnel. Leurs conclusions contiennent des recommandations concrètes (de lege ferenda). Le NIK se penche également sur différents aspects du fonctionnement de l’administration, en analysant les risques de corruption. Ainsi, l’un des derniers audits a porté sur les procédures de recrutement, le contrôle interne au sein des institutions publiques et l’efficacité des mécanismes destinés à réduire le pouvoir discrétionnaire de décision de l’administration. Le NIK effectue en outre une analyse générale des domaines exposés à un risque de corruption en Pologne.

  • 10Dziennik Ustaw (Journal officiel polonais), 2006, nº 104, position 708.
  • 11  Voir Makowski (G.), Socjologicznaanalizafunkcjonowaniacentralnychorganówantykorupcyjnych. Międzyna (...)

34La seconde instance à laquelle je faisais référence est le Bureau central de lutte contre la corruption (CBA), un service spécial créé en 2006, qui dépend directement du Premier ministre. Comme son nom l’indique, ce Bureau a pour mission principale de combattre la corruption, mais la loi de 2006 sur le Bureau central de lutte contre la corruption10 entend ce terme au sens large. Il n’est pas seulement question d’engager des poursuites à l’encontre des infractions les plus courantes, prévues par le code pénal (pots-de-vin, abus de pouvoir, favoritisme, etc.), mais d’intervenir également dans le cas d’« atteintes aux intérêts économiques de l’État, qui portent préjudice ou sont susceptibles de porter préjudice aux finances publiques ou aux sociétés dans lesquelles l’État ou les collectivités locales détiennent des parts ». Le Bureau traque la corruption dans le domaine du sport professionnel, les manquements aux obligations fiscales, le blanchiment de capitaux, les abus dans le financement des partis politiques et la corruption dans le secteur privé. Toutefois, les pouvoirs étendus du CBA sont très controversés (surtout si l’on tient compte du fait que ce dernier était fortement politisé pendant ses deux premières années de fonctionnement). La loi ayant présidé à sa création a été examinée par la Cour constitutionnelle et déclarée en partie non conforme à la Constitution. Les dispositions remises en cause par la Cour portaient entre autres sur la définition de la corruption et sur certaines prérogatives du Bureau11.

35En dehors de la lutte contre la corruption dans l’administration publique, le Bureau est habilité à vérifier les déclarations de patrimoine des agents publics. Il procède de deux manières : en effectuant, en continu, une vérification aléatoire ou sélective des déclarations déposées (compte tenu de l’impossibilité de tout vérifier) et en effectuant des missions d’inspection spéciales, dans les cas où un contrôle est susceptible de contribuer à prévenir une infraction. Dans ce type de situation, le Bureau a le droit de recourir à presque toutes les techniques de surveillance, y compris les écoutes téléphoniques ou l’analyse des comptes bancaires personnels, afin de déterminer si les informations indiquées dans les déclarations sont exactes. Il représente donc un instrument essentiel de la lutte contre la corruption, tout en contribuant à réduire les conflits d’intérêts au sein de l’administration. Sans compter qu’il mène également des actions de prévention : il organise notamment des campagnes de sensibilisation et d’information, en diffusant des publications et des guides sur la législation ou sur les moyens d’éviter toute corruption ou tout conflit d’intérêts au travail. Pour la seule année 2011, le Bureau a formé plus de 12 000 agents publics.

  • 12  Trutkowski (C.), Korys (P.), Przeciwdziałanie korupcji w praktyce - Polityka antykorupcyjna w pols (...)

36Pour finir, je souhaiterais mentionner des initiatives « partant de la base » pour lutter contre la corruption administrative. Au cours des dernières années, plusieurs services ont élaboré et mis en place leurs propres dispositifs anticorruption internes12. Les outils les plus communs sont les « systèmes de prévention des risques de corruption » (SPZK), mis au point dans la droite ligne de la politique de gestion de la qualité ISO 9001, qui consistent par exemple en une politique générale de lutte contre la corruption dans une institution donnée, en une analyse des risques de corruption au vu des descriptions de postes et des procédures existantes, en la création de structures internes spécialisées responsables de la mise en place d’un système anticorruption (ex. : création d’un poste de coordinateur de la politique anticorruption) ou encore en l’extension des procédures de vérification et d’audit. À l’heure actuelle, quelques ministères (ex. : ministère de l’Économie, de la Justice), certaines agences gouvernementales (ex. : Agence des réserves matérielles) et plusieurs autorités locales (ex. : Bureau du maréchal de la voïvodie de Mazovie, la plus grande région de Pologne) ont plus ou moins adopté leurs propres mécanismes de lutte contre la corruption. Ces exemples, bien qu’isolés, sont le signe que l’administration publique est disposée à apprendre et à s’autoréguler pour réduire les risques de corruption et en est capable, même si ces actions ne sont pas coordonnées au niveau du gouvernement et ne s’inscrivent dans aucune politique nationale et cohérente en la matière.

Conclusions

37Cette brève analyse de la corruption administrative en Pologne dépeint un tableau pessimiste de la situation dans la mesure où une grande partie de l’opinion publique est convaincue que les agents publics sont généralement corrompus et que la situation a même empiré depuis le régime communiste. Néanmoins, la Pologne est dotée d’un cadre institutionnel et juridique un peu décousu, certes, mais relativement élaboré pour maîtriser et réduire le risque de corruption au sein de l’administration. D’ailleurs, le pays répond à presque toutes les normes anticorruption inter­nationales. Il est donc légitime de se demander quel est le point de vue le plus proche de la réalité : l’opinion du citoyen, qui pense, encore marqué par la dégénérescence de l’État et de l’administration sous le communisme et un peu après sa chute, que rien n’a changé ? Ou le point de vue purement systémique, qui met en évidence les efforts réalisés par la Pologne au cours des deux dernières décennies pour améliorer le fonctionnement de son administration et créer un appareil institutionnel et juridique étendu de nature à maîtriser la corruption ? La vérité devrait se situer à mi-chemin.

  • 13Makowski (G.), Global Anticorruption Policy : A New Better Law or Constructing Social Problem (Pol (...)

38L’écart entre ces deux points de vue, l’un populaire, l’autre institutionnel, est lié à ce que j’ai appelé plus haut un manque de mobilisation. En effet, la Pologne a réalisé, en particulier au cours des dernières années, des avancées considérables dans la réduction du risque de corruption administrative, en imaginant des solutions juridiques et institutionnelles. Dans la plupart des cas, ces efforts ont résulté de pressions exercées par les organisations internationales et plus particulièrement par l’Union européenne, qui ont imposé de nombreux changements d’ordre juridique et institutionnel (en Pologne comme dans d’autres pays de l’Europe centrale et orientale désireux d’adhérer à l’UE)13. Mais il existe toujours un décalage entre le cadre juridique mis en place et la pratique. Les responsables, principalement des agents publics, ne suivent pas (volontairement ou involontairement) les nouvelles règles, quand ils ne les ignorent pas purement et simplement.

  • 14  Heywood (P.) & Meyer-Sahling (J-H.), Występowaniestrefkorupcji w zarządzaniupolskąadministracjąrzą (...)

39La preuve en est que des postes de hauts fonctionnaires sont encore attribués à des personnes n’ayant pas les compétences requises ou à de simples exécutants qui ont de surcroît tendance à être politisés, à prendre des décisions discrétionnaires et à s’accrocher à leur poste. Ces pratiques encore courantes à la fin des années 1990 et au début des années 2000, alors que la fonction publique venait d’être rénovée, n’ont pas encore été éradiquées14. Une autre illustration est fournie par les dispositions du code pénal et du code de procédure pénale : le ministère public et les autorités chargées de faire appliquer la loi ne savent pas comment utiliser ces outils de manière suffisamment efficace pour réunir des preuves de nature à entraîner la condamnation des personnes soupçonnées de corruption. La plupart des affaires de corruption aboutissent à un non-lieu ou sont abandonnées au stade de l’enquête.

  • 15Mingiu-Pippidi (A.), « The Good, the Bad and the Ugly: Controlling corruption in the European unio (...)

40Les dernières études en date montrent que la multiplication des solutions juridiques et institutionnelles contribue à limiter la corruption, mais uniquement dans une certaine mesure15. Les indicateurs de la Banque mondiale ne reflètent aucune évolution notable de la qualité de la gouvernance en Pologne depuis l’adhésion du pays à l’UE.

  • 16  Heywood (P.) & Meyer-Sahling (J-H.), Występowaniestrefkorupcji w zarządzaniupolskąadministracjąrzą (...)

41En l’absence d’incitations autres que juridiques ou institutionnelles, il est impossible de lutter efficacement contre la corruption. Dans le cas de l’administration publique, l’impulsion devrait être donnée par un changement d’attitude des agents publics et un changement dans la manière de diriger les institutions de l’administration, sachant que de telles avancées ne seront possibles qu’à l’issue d’un travail pédagogique intense. Cela m’amène à formuler l’hypothèse selon laquelle l’absence de progrès et l’insuffisance de résultats dans la lutte contre la corruption en Pologne sont en partie liées à un « retard culturel » dans le secteur public, qui se manifeste par une absence de sens du service public solidement ancré et de culture institutionnelle affirmée16.

Les indicateurs mondiaux de la gouvernance dans le cas de la Pologne. Comparaison entre 2011, 2006 et 2002 (de haut en bas)

Les indicateurs mondiaux de la gouvernance dans le cas de la Pologne. Comparaison entre 2011, 2006 et 2002 (de haut en bas)

Note : les indicateurs mondiaux de la gouvernance représentent un ensemble de résultats de recherches qui synthétise les avis d’un grand nombre d’entreprises, de citoyens et d’experts interrogés sur la qualité de la gouvernance dans des pays industriels et en développement. Les données exploitées ont été réunies par des instituts de sondage, des laboratoires d’idées, des ONG, des organisations internationales et des entreprises du secteur privé. Les indicateurs ne reflètent pas les positions officielles de la Banque mondiale, de ses administrateurs ni des pays qu’ils représentent. Ils ne sont pas utilisés par le Groupe de la Banque mondiale pour allouer des ressources.

Source: Kaufmann (D.), Kraay (A.), et Mastruzzi (M.), The Worldwide Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues, rapport de la Banque mondiale no 5430, 2010.

  • 17  Heywood (P.) & Meyer-Sahling (J-H.), Występowaniestrefkorupcji w zarządzaniupolskąadministracjąrzą (...)

42Autre facteur à prendre en compte : l’instabilité du droit. La Pologne dispose sans doute de dispositifs juridiques nombreux, et même élaborés, pour préserver l’administration des différentes formes de corruption qui existent, mais la législation qui les sous-tend s’avère souvent fragile. Une fois encore, l’illustration en est donnée par les règles qui régissent la fonction publique. La première loi sur la fonction publique a été adoptée sept ans après la rupture de 1989. D’autres ont suivi en 1998, 2006 et 2008. Il est intéressant de se pencher sur le dernier changement en date, qui s’est traduit par la liquidation totale de la fonction publique en Pologne. En 2006, le gouvernement a en effet abrogé la loi de 1998 sur la fonction publique. Une nouvelle loi a été votée, sur les « ressources humaines de l’État », qui prévoyait d’abandonner le modèle polonais de la fonction publique, largement inspiré des traditions françaises, au profit d’une nouvelle structure. La plupart des spécialistes qui ont analysé cette nouvelle « invention » ont rendu un avis plutôt défavorable17. Entre autres, ils ont attiré l’attention sur le fait que la nouvelle loi ne faisait que renforcer le caractère discrétionnaire et arbitraire des nominations des hauts fonctionnaires. La politisation des postes de directeur général, qui existent dans la plupart des unités de l’administration publique polonaise, a été jugée particulièrement dangereuse : désormais, les nominations correspondantes allaient relever uniquement de décisions politiques rendues par les ministres. De fait, la loi ne faisait qu’entériner la mauvaise pratique consistant à nommer aux plus hautes fonctions des « exécutants ». Le nombre de nouvelles règles dans ce domaine prouve à lui seul que les décideurs polonais ont davantage à cœur de mettre l’administration au service de leurs priorités politiques de court terme plutôt que d’améliorer la qualité de la structure de l’administration.

43Le dernier facteur clé réside dans la qualité du droit. Les règles existantes, bien qu’élaborées et conformes aux exigences internationales d’un point de vue purement formel, sont inopérantes, ce que le suivi opéré par des organisations internationales telles que le Greco, l’OCDE et l’ONU ne permet pas toujours de mettre en évidence. Le meilleur exemple en est la loi sur la responsabilité des agents publics en cas de violation flagrante de la loi, déjà citée plus haut. Tel que prévu par la législation polonaise, l’établissement de la responsabilité d’un agent public en cas de dommages résultant d’un acte de corruption, de tout autre abus ou de l’incompétence dudit agent, ne permet pas l’application de ces règles. En effet, pour qu’un agent public soit reconnu responsable des dommages de son fait, l’entité qui l’emploie devrait commencer par verser une indemnisation déterminée par le tribunal. Or, en Pologne, les litiges entre particuliers ou entreprises privées s’inscrivent dans la durée et mobilisent de nombreuses instances. De ce fait, il n’est pas rare que les victimes cherchent à engager des poursuites également à l’encontre de l’institution publique. C’est l’une des principales raisons qui expliquent que le mécanisme de mise en jeu de la responsabilité des agents publics ne fonctionne pas et est un bon exemple de l’inefficacité de la réglementation qui visait initialement à limiter la corruption impliquant des agents publics polonais.

44Pour résumer, l’administration publique polonaise n’est certainement pas la plus exposée à la corruption dans le monde et même en Europe. Dans certains domaines, la Pologne pourrait même servir de modèle à d’autres pays. Mais si des solutions existent, la culture institutionnelle de l’administration est encore très imparfaite et le risque de corruption administrative ne saurait être négligé.

Notes

1  Rychard (A.), Władzaiinteresy w gospodarcepolskiej u progulatosiemdziesiątych, Warszawa, Oficyna Naukowa, 1995 ; Kiciński (K.), « Korupcja a strukturaspołeczna », in Pawełczyńska (A.) (Eds.), Praca i uczciwość, Warszawa, WydawnictwoArchidiecezjiWarszawskiej, 1992 ; Wedel (J.R.), Shadow Elite : How the Word’s New Power Brokers Undermine Democracy, Government, and the Free Market, New York, Basic Books, 2009.

2Tarkowski (J.), Socjologiaświatapolityki, Warszawa, ISP PAN, 1994 ; Makowski (G.), Global Anticorruption Policy : A New Better Law or Constructing Social Problem (Polish Case), Societas Comunitas, nr 1(7), 2008.

3Kaminski (A.Z.), « Korupcjajakosymptominstytucjonalnejniewydolnościpaństwa i zagrożeniedlarozwojupolityczno-gospodarczego Polski », in Dobrowspólne, władza, korupcja. Konfliktinteresów w życiupublicznym, Warszawa, ISP, 1997 ; Jasiecki (K.), Korupcja na wysokichszczeblachwładzyjakowyróżniktransformacjiustrojowej w Polsce, Warszawa, Fundacja Stefana Batorego, 2003.

4Cf. de Sousa (L.), Anti-corruption Agencies: Between Empowerment and Irrelevance, Working Papers, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, 2009, ou Makowski (G.), « Diffusion of Corruption in Poland », in Taenzler (D.), Giannakopoulos (A.), Maras (K.) (Eds.), The Social Construction of Corruption in Europe, London, Ashgate, 2012.

5Centralne Biuro Antykorupcyjne, Raport z działalności CBA za 2012 rok, CBA, Varszawa, 2013.

6Centralne Biuro Antykorupcyjne : Raport z działalności CBA za 2011 rok, CBA, Varszawa, 2012.

7Centrum Badania Opinii Społecznej : Opinie o Korupcji w Polsce, CBOS, Varszawa, 2013.

8Kancelaria RadyMinistrów : Społecznywizeruneksłużbycywilnej. Raport z badaniailościowego, KPRM, Varszawa, 2011.

9  Greco : Groupe d’États contre la corruption, 2012.

10Dziennik Ustaw (Journal officiel polonais), 2006, nº 104, position 708.

11  Voir Makowski (G.), Socjologicznaanalizafunkcjonowaniacentralnychorganówantykorupcyjnych. Międzynarodowaperspektywaipolskiedoświadczenia, Warszawa, Instytut Spraw Publicznych, 2010.

12  Trutkowski (C.), Korys (P.), Przeciwdziałanie korupcji w praktyce - Polityka antykorupcyjna w polskiej administracji publicznej, Warszawa, Fundacja Batorego, 2013. Accessible sur : http://www.antykorupcja.gov.pl/ak/analizy-i-raporty/raporty-sytuacyjne/10123,Batory-Przeciwdzialanie-korupcji-w-praktyce-2013.html

13Makowski (G.), Global Anticorruption Policy : A New Better Law or Constructing Social Problem (Polish Case), Societas Comunitas, nr 1(7), 2008 ; de Sousa (L.), Anti-corruption Agencies : Between Empowerment and Irrelevance, Working Papers, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, 2009. Accessible sur : http://www.u4.no/recommended-reading/anti-corruption-agencies-between-empowerment-and-irrelevance

14  Heywood (P.) & Meyer-Sahling (J-H.), Występowaniestrefkorupcji w zarządzaniupolskąadministracjąrządową, Warszawa, Ernst & Young, 2008.

15Mingiu-Pippidi (A.), « The Good, the Bad and the Ugly: Controlling corruption in the European union », advanced Policy paper for discussion in the European Parliament, 9 avril 2013. Accessible sur : http://www.againstcorruption.eu/wp-content/uploads/2013/03/ANTICORRP-Policy-Paper-on-Lessons-Learnt-final.pdf

16  Heywood (P.) & Meyer-Sahling (J-H.), Występowaniestrefkorupcji w zarządzaniupolskąadministracjąrządową, Warszawa, Ernst & Young, 2008.

17  Heywood (P.) & Meyer-Sahling (J-H.), Występowaniestrefkorupcji w zarządzaniupolskąadministracjąrządową, Warszawa, Ernst & Young, 2008.

Table des illustrations

Titre L’opinion publique sur la corruption de l’administration en Pologne
Légende Note : dans l’opinion publique polonaise, comme l’indiquent les résultats de ce sondage, la corruption reste vécue comme « élevée » (en gris clair), voire « très élevée » (en gris foncé), sans évolution notable entre 1991 et 2013.
Crédits Source : Centre polonais de recherches sur l’opinion publique (CBOS)
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/4284/img-1.jpg
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Titre Les indicateurs mondiaux de la gouvernance dans le cas de la Pologne. Comparaison entre 2011, 2006 et 2002 (de haut en bas)
Légende Note : les indicateurs mondiaux de la gouvernance représentent un ensemble de résultats de recherches qui synthétise les avis d’un grand nombre d’entreprises, de citoyens et d’experts interrogés sur la qualité de la gouvernance dans des pays industriels et en développement. Les données exploitées ont été réunies par des instituts de sondage, des laboratoires d’idées, des ONG, des organisations internationales et des entreprises du secteur privé. Les indicateurs ne reflètent pas les positions officielles de la Banque mondiale, de ses administrateurs ni des pays qu’ils représentent. Ils ne sont pas utilisés par le Groupe de la Banque mondiale pour allouer des ressources.
Crédits Source: Kaufmann (D.), Kraay (A.), et Mastruzzi (M.), The Worldwide Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues, rapport de la Banque mondiale no 5430, 2010.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/4284/img-2.jpg
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Auteur

Directeur du programme « Public Integrity » de la Fondation Stefan Batory (Varsovie) depuis février 2013, Grzegorz Makowski est docteur en sciences sociales de l’université de Varsovie. Il est titulaire de deux certificats de spécialisation en politique sociale : spécialiste du marché du travail, de la négociation et de la médiation, spécialiste en résolution de conflits. En 2002, il entame des études de doctorat à l’Institut des sciences sociales appliquées de l’université de Varsovie et a reçu un prix de la Société polonaise de sociologie pour la meilleure thèse de doctorat soutenue dans l’année. En parallèle, il a travaillé de novembre 2000 à août 2002 comme coordonnateur national d’un programme non gouvernemental de lutte contre la corruption. Cette expérience l’a aidé à formuler le sujet de sa thèse de doctorat, qui a porté sur un vaste projet de recherche sur le discours international sur la corruption et son impact sur la politique de lutte contre la corruption dans son pays. De 2006 à 2008, il a travaillé comme professeur adjoint à l’Institut des sciences sociales appliquées de l’université de Varsovie. Il y a donné des conférences traitant de la sociologie du droit et de la sociologie de la corruption. Il a ensuite exercé à l’Institut des affaires publiques de Varsovie en qualité de professeur associé. Il collabore depuis 2002 avec Collegium Civitas (université non publique créée par l’Académie des sciences polonaises) en tant qu’enseignant et professeur assistant. Il a également par le passé, entre autres, mené des recherches à l’Institut des Affaires publiques, un « think-tank » non gouvernemental. Il est l’auteur de « Corruption as a social problem » in Culture and Society nº 48 (2008) et de plusieurs autres publications scientifiques, articles et avis d’experts. Il a publié également une étude comparative intitulée A sociological analysis of the functioning of the central anti-corruption agencies: an international perspective and Polish experience, Institute of Public Affairs, Varsovie (2010).

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2016

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