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L’éthique de la gestion publique

 | 
Marcel Guenoun
, 
Jean-François Adrian

Témoignages de praticiens et compte rendus d’expérience : stratégies globales pour prévenir et vaincre la corruption

La prévention de la corruption en France

Lionel Benaiche

Texte intégral

1La prise de conscience, par la communauté internationale, des ravages causés par la corruption, dans l’ensemble des États ‑ quel que soit leur stade de développement ‑ et du coût global que représente ce phénomène a suscité depuis une quinzaine d’années une réaction commune tant en matière de prévention que de lutte contre la corruption : convention de l’OCDE du 17 décembre 1997 sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales (38 pays signataires) entrée en vigueur en France le 29 septembre 2000 ; conventions du Conseil de l’Europe ‑ pénale de lutte contre la corruption du 27 janvier 1999 et civile contre la corruption du 4 novembre 1999 (49 États membres) ‑, entrées en vigueur en France le 1er août 2008 ; convention des Nations unies contre la corruption du 31 octobre 2003 (dite de Mérida, 162 États membres) entrée en vigueur en France le 14 décembre 2005 ; travaux du Gafi, organisme intergouvernemental rattaché à l’OCDE (34 États membres) chargé de promouvoir la lutte contre le blanchiment ; travaux du G20 ; initiatives de l’Union européenne, notamment la création par la Commission d’un groupe d’experts sur la corruption (17 experts) en septembre 2011, etc.

Le dispositif français

2L’édiction de normes législatives et réglementaires incombe en France à la Direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) du ministère de la Justice, qui coordonne et est informée de l’activité des procureurs chargés de poursuivre les auteurs d’infractions, notamment dans le domaine des atteintes à la probité. La DACG est également l’autorité centrale qui, au sein du ministère de la Justice et des Libertés, est en charge de l’entraide judiciaire en matière pénale.

3S’il n’existe pas de juridiction anticorruption spécifique, les infractions financières les plus complexes, dont celles de manquements à la probité, peuvent depuis 2004 être poursuivies, instruites et jugées dans des juridictions spécialisées interrégionales (JIRS), au nombre de sept. Par ailleurs, (articles 68-1 et 2 de la Constitution), les membres du gouvernement peuvent être poursuivis devant une juridiction spéciale, la Cour de justice de la République, pour les infractions commises pendant et à l’occasion de leurs fonctions (un ancien ministre de l’Intérieur a ainsi été jugé en 2010 pour des faits notamment de corruption datant de quinze ans et légèrement condamné pour complicité d’abus de biens sociaux).

4En revanche, le Service central de prévention de la corruption (SCPC), créé par la loi du 29 janvier 1993, joue un rôle essentiellement préventif. Il s’agit d’une structure interministérielle autonome, placée auprès du ministre de la Justice et des Libertés, dirigée par un magistrat de l’ordre judiciaire et composé de magistrats (des ordres judiciaire, financier ou administratif) et d’agents publics (administrateurs civils ou autres fonctionnaires) provenant de différents ministères (intérieur, finances, mais aussi éducation nationale par exemple). Les membres de ce Service sont soumis au secret professionnel.

Nature du SCPC

5Depuis l’origine, le Service central de prévention de la corruption ne dispose pas de moyens d’investigations qui lui auraient permis de se faire communiquer tous les documents qu’il aurait souhaités. Il ne peut pas plus convoquer des personnes, puisque ces auditions porteraient atteinte aux droits fondamentaux constitutionnellement garantis, dans la mesure où ces personnes n’auraient pas la possibilité de se faire accompagner d’un conseil, et qu’il ne serait pas dressé contradictoirement de procès-verbal de leur audition.

Missions du SCPC

6Il s’agit d’un service :

  • d’information et d’aide à l’action publique ;

  • d’alerte et de mobilisation des informations émanant des différents services concernés (s’il existe d’autres institutions étatiques dotées de mécanismes de lutte contre la corruption, force est de reconnaître que l’information circule plutôt mal et lentement) ;

  • qui a développé au fil du temps des missions de formation et de coopération, notamment internationale, qui ne figurent pas dans la loi de 1993 créant le SCPC.

Un service chargé de centraliser les informations nécessaires à la détection et à la prévention des faits de corruption

7La mission première du SCPC consiste à centraliser et exploiter les informations (provenant de sources ouvertes ou fermées) destinées à la prévention de la corruption. Il travaille, à cette fin, avec l’ensemble des ministères concernés par la lutte contre la corruption (Justice, Intérieur, Économie et Finances…).

8Dès que les informations centralisées par le Service mettent en évidence des faits susceptibles de constituer une infraction, il en saisit le procureur de la République compétent, en application des dispositions de l’article 40, alinéa 2 du code de procédure pénale français, qui dispose que « toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l’exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d’un crime ou d’un délit est tenu d’en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs. »

9La synthèse des informations recueillies par le SCPC et la typologie des mécanismes de fraudes qui en résultent sont publiées dans le rapport d’activité publié annuellement par le Service. Ce document, qui peut également contenir des propositions au gouvernement (notamment de réforme législative) en matière de politique de prévention de la corruption, est remis au Premier ministre et au garde des Sceaux, avant d’être largement diffusé auprès du public. Ce Service spécialisé constitue donc un nouvel instrument d’information et de contrôle pour lutter contre la corruption. Il a été conçu comme une cellule d’experts, en matière de renseignement et d’expertise, au service des autorités administratives et judiciaires, auxquelles il ne peut toutefois se substituer en aucun cas. C’est ainsi que le SCPC est partie prenante dans tous les débats internes qui en France portent sur la corruption au sens le plus large, et sa prévention en amont, notamment sur le sujet, très actuel en 2010 et 2011, des conflits d’intérêts et de leur prévention.

Un service chargé d’assister ou de conseiller à leur demande diverses autorités politiques, administratives ou judiciaires

  • 1  Faits de corruption active ou passive, de trafic d’influence commis par des personnes exerçant une (...)

10En ce qui concerne les autorités politiques ou administratives, la mission du SCPC est de répondre aux demandes d’avis que pourront lui adresser des responsables de l’État et des élus ayant des prérogatives de puissance publique. La loi du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, qui a créé le Service central de prévention de la corruption a prévu dans son article 1er, alinéa 3, que le Service « donne, sur leur demande, aux autorités administratives des avis sur les mesures susceptibles d’être prises pour prévenir de tels faits1. »

11La seconde mission d’assistance du Service central de prévention de la corruption consiste à fournir des audits techniques aux autorités judiciaires, (parquets et juridictions saisis d’affaires de corruption ou assimilées) qui en feraient la demande, en leur apportant ainsi un soutien logistique et technique pour accélérer la conduite des procédures.

12Les éléments communiqués aux autorités judiciaires (le plus souvent sous forme de note technique, suivie ou non de visites sur place) sont versés aux dossiers, de façon à assurer le respect du principe du contradictoire et celui d’égalité des parties devant la justice, et cela à titre de simple renseignement (il ne s’agit pas d’une expertise au sens juridique du terme). Néanmoins, la note établie par le SCPC dans le cadre de cette enquête pénale sera, du fait de son versement au dossier de la procédure, soumise à la discussion des parties, et les recommandations ou conseils qu’elle formule sur les orientations éventuelles de l’enquête ne pourront être occultés. L’absence de pouvoir propre d’investigation du SCPC relevé plus haut se trouve ainsi partiellement compensé, la limite principale étant l’absence de pouvoir de saisine d’initiative du SCPC.

Un service qui mène des actions de sensibilisation et de formation à la prévention de la corruption

13Les actions tournées vers le secteur privé français passent par la signature de conventions avec des entreprises publiques ou privées. Elles ont pour objectifs :

  • l’échange d’informations ;

  • l’aide à l’élaboration de codes d’éthique, de conduite ;

  • la formation ;

  • la participation à des groupes de travail avec des organisations professionnelles.

14L’expertise du Service en matière de prévention l’a conduit, dans le cadre de ces partenariats entre le public et le privé, à donner son appui aux mouvements représentatifs des entreprises (et parfois même directement à ces dernières) lors de l’élaboration de leur programme de conformité, plus particulièrement sur le choix des intermédiaires étrangers avant la conclusion d’un marché. Deux livrets à visée pédagogique sur la prévention des risques de corruption dans la démarche export ont été élaborés conjointement avec le principal syndicat patronal français (Mouvement des entreprises françaises) et ont été largement diffusés.

15L’objectif demeure de sécuriser l’action des entreprises françaises dans les pays n’ayant pas signé ou adopté la convention de l’OCDE, celles-ci craignant, dans ce contexte de pénalisation accrue, une éventuelle stigmatisation liée à une mise en cause pénale sur le fondement de la violation de la convention de l’OCDE.

16Le SCPC a également développé des liens avec Tracfin. Ce service du ministère de l’Économie et des Finances, créé en 1990, cellule de renseignement financier au sens du Gafi (Groupe d’action financière) et de l’UE, est chargé de lutter contre les circuits financiers clandestins, en recevant et traitant les « déclarations de soupçon » que la loi française (art. L. 561-2 du code monétaire et financier) impose à une liste de professionnels de la finance ou non (banques et établissements financiers, mais aussi notaires, avocats, commissaires-priseurs responsables de cercles de jeux, loteries, paris, etc.) qui relèvent des mouvements financiers suspects, laissant soupçonner un blanchiment de capitaux provenant d’une infraction pénale punie d’au moins un an d’emprisonnement, et notamment, de la corruption.

17Le SCPC et Tracfin ont rédigé en 2008 un manuel commun (actualisé en 2013), intitulé « Guide d’aide à la détection des opérations financières susceptibles d’être liées à la corruption », qui entend informer et former les professionnels concernés par les déclarations de soupçons aux risques de blanchiment en France, notamment par intégration de fonds provenant de la corruption extra nationale (en particulier de personnes politiquement exposées, PPE) avec des exemples concrets de « cas pratiques » réels. Les trois étapes du blanchiment sont décrites et analysées :

  • le placement, l’introduction dans le système financier français, de fonds d’origine délictueuse ;

  • l’empilage, par multiplication des opérations, afin de dissimuler leur origine réelle ;

  • l’intégration de ces fonds dans les circuits légaux de l’économie afin d’en tirer des bénéfices « blanchis ».

18Une nouvelle édition actualisée de ce manuel est en préparation.

19La SCPC a également noué des liens avec des grandes écoles et des universités françaises (ENA, ENM, École de police, universités, etc.) ou, par le biais de missions de sensibilisation, auprès de corps de contrôle ou d’inspections de l’administration. Ces partenariats ont été établis afin de déterminer des cartographies des risques et de mettre en place des mécanismes de détection et de prévention des fraudes et pratiques de corruption (ministères de la Défense, de l’Équipement…).

Un service qui a développé une action internationale devenue l’une de ses activités majeures

20Le SCPC répond à une demande croissante en matière de coopération internationale tant dans le cadre d’actions de coopération bilatérales (en liaison avec les services chargés de la coopération des différents ministères, Justice, Affaires étrangères et européennes, Intérieur) que sur le plan multilatéral. Le SCPC est en effet statutairement présent dans plusieurs enceintes internationales :

  • l’unité de coopération judiciaire de l’Union européenne (Eurojust) : le SCPC a été désigné en qualité de point de contact français dans le cadre du réseau de lutte contre la corruption ;

  • le réseau de lutte contre la corruption (EACN), institué par décision du Conseil de l’Union européenne du 24 octobre 2008 (groupe EPAC, European Partners Against Corruption) : le SCPC a été désigné en qualité de point de contact français ;

  • le Conseil de l’Europe : le SCPC fait partie de la délégation française au sein du Greco (Groupe d’États contre la corruption), chargé de veiller à l’application des conventions pénale et civile du Conseil de l’Europe, dont il est, de plus, le point de contact français (réseau d’agences contre la corruption) ;

  • l’ONUDC : en étroite collaboration avec le ministère des Affaires étrangères et européennes, le SCPC suit l’élaboration, au sein des groupes intergouvernementaux de travail, du mécanisme de suivi et de la restitution des avoirs provenant de la corruption qui découlent de la convention contre la corruption de l’ONU du 31 octobre 2003 (dite de Mérida). Le Service participe, avec ses partenaires institutionnels, aux Conférences et sessions organisées par l’ONUDC dans le cadre de la lutte contre la corruption et la criminalité organisée.

21Dans le corps de cette convention, la France a désigné le SCPC comme autorité française habilitée à assister techniquement les États parties qui le demandent (art. 6-3), le SCPC pouvant être considéré par ailleurs comme étant l’un des « organes spécialisés dans la lutte contre la corruption par la détection et la répression » prévu par l’article 36 de la convention, organes qui « se voient accorder l’indépendance nécessaire » pour pouvoir exercer leurs fonctions efficacement et à l’abri de toute influence indue ».

  • 2  Office européen de lutte anti-fraude.

22Le SCPC a été également associé à la création récente de l’Académie internationale de lutte contre la corruption (IACA), dont la Conférence des membres fondateurs, en présence de représentants des différents États membres impliqués, d’autres organisations internationales, du secteur privé ainsi que de la société civile, a eu lieu à Vienne en septembre 2010. Initiée par l’ONUDC et la République d’Autriche, avec le soutien de l’Olaf2, cette structure naissante poursuit trois objectifs principaux : la professionnalisation du travail anti­corruption ; l’amélioration de l’efficacité des organisations et des personnes dans la prévention, la détection et les poursuites pénales en matière de corruption ; le développement de normes de bonnes pratiques dans le domaine de la recherche et de l’éducation anticorruption. Le SCPC sera amené à effectuer plusieurs interventions dans le cadre de la transmission de ses savoir-faire et de son expérience dans le domaine de la prévention :

  • l’OCDE : le SCPC participe activement aux travaux de l’OCDE, et en particulier ceux du groupe anticorruption et ceux de la direction de la gouvernance publique ; le Service a été désigné en décembre 2009 tête de réseau dans la campagne triennale de l’OCDE de lutte contre la corruption. Le Service effectue des missions à l’étranger (évaluation, expertise) dans le cadre du programme Sigma, programme conjoint entre l’OCDE et l’Union européenne pour développer des programmes de coopération dans les Balkans ;

  • le SCPC est associé aux travaux de la banque mondiale dans le cadre du projet « STAR ».

  • 3  Ministères de l’Économie et des Finances.
  • 4  Ministère des Affaires étrangères.

23Enfin, dans le cadre du G20, sous présidence française, le SCPC participe, avec des représentants du Minefi3 et du MAEE4, au groupe de travail du G20 contre la corruption, dont la création a été décidée lors du sommet du G20 de Toronto en juin 2010. Ce groupe a formulé des recommandations aux chefs d’État et proposé un plan d’action qui a été adopté au sommet du G20 qui s’est tenu à Séoul les 11 et 12 novembre 2010.

24En conclusion, il convient de poursuivre le mouvement d’harmonisation des dispositifs conventionnels et des législations anticorruption, en accordant une place, certes importante, au volet répressif, sans délaisser pour autant les voies alternatives de règlement des litiges (la transaction ou la négociation peuvent constituer des solutions efficaces).

25La France, à travers le Service central de prévention de la corruption, dont les grandes lignes viennent d’être exposées, est disponible pour offrir aux États qui le souhaitent son expertise et sa coopération pour augmenter l’efficacité des dispositifs internationaux de prévention et de lutte contre la corruption, qui demeure l’un des objectifs majeurs de la communauté internationale.

26Concernant plus particulièrement nos relations avec l’Allemagne, je dirais qu’il n’y a rien à signaler, car tout se passe au mieux. Les relations avec nos collègues allemands, magistrats et policiers, sont on ne peut plus constructives, tant en France qu’à l’étranger. Les échanges sont nombreux tant avec les policiers qu’avec les magistrats allemands, et la qualité de ce dialogue est renforcée par la présence en France d’un magistrat de liaison allemand en France, Susanne Maedrich. Il existe, par ailleurs, une bonne synergie France-Allemagne au Greco et au G20, ainsi que dans le groupe de travail anticorruption de l’OCDE.

27Le SCPC est de plus intervenu au Monténégro récemment (31 mai 2013), dans un colloque organisé par la Fondation Robert Schuman et la Fondation Konrad Adenauer avec le soutien et en présence des ambassadeurs de France et d’Allemagne, dans la perspective d’encourager l’adhésion du Monténégro à l’Union européenne. Un séminaire piloté par Taiex, dans lequel étaient présents majoritairement des experts français et allemands, s’est réuni récemment en Macédoine sur le thème du whistleblowing. Plus généralement, ces positions et actions communes s’expliquent par le souci de nos deux pays de maintenir l’influence de droit romano-germanique face à la montée en puissance en Europe des législations de Common Law.

28Frère de l’Allemagne, l’Autriche est en pointe dans le combat contre la corruption en Europe (dispositif d’alerte efficient, mobilisation sociale contre la corruption…), ce pays accueillant à Vienne l’académie internationale de lutte contre la corruption.

29Je voudrais juste rajouter un petit mot tenant à mon début de carrière publique, commencée au ministère de l’Économie et des Finances. La spécialisation acquise à l’École nationale des impôts (ÉNI), il y a déjà bien longtemps (plus de 30 ans), m’a été précieuse tout au long de mon parcours de juge. Outre l’aspect technique, ma connaissance de la Direction générale des impôts, de la répression des fraudes, des douanes ‑ avec lesquelles j’ai beaucoup travaillé lorsque j’étais procureur au tribunal de grande instance de Bobigny ‑ m’a permis de faciliter les partenariats de travail entre ces services et les autorités judiciaires, tous deux encore, à l’époque, trop cloisonnés. Ont été mis en place des contacts et des échanges d’expertises et le traitement en temps réel, dans des délais raccourcis de jugement, de certaines infractions économiques et financières.

30J’ajoute que le Service central de prévention de la corruption compte, depuis sa création, un inspecteur des impôts (puis des finances publiques), une directrice départementale de la répression des fraudes et bientôt, peut-être, un douanier, dont les contributions et le rôle de « passeur » d’informations sont décisifs dans de nombreux dossiers complexes de fraude fiscale ou de fraude dans les marchés publics.

31Il est à présent temps, dans le contexte de moralisation de la vie publique souhaité par le président de la République et le gouvernement, d’intensifier ces relations notamment par l’intermédiaire de l’IGPDE, avec lequel une convention de formation et des sessions de formation/sensibilisation des agents publics devrait être mise en place.

Notes

1  Faits de corruption active ou passive, de trafic d’influence commis par des personnes exerçant une fonction publique ou par des particuliers, de concussion, de prise illégale d’intérêts ou d’atteinte à la liberté et à l’égalité des candidats dans les marchés publics, art. 1er, alinéa 1 de la loi.

2  Office européen de lutte anti-fraude.

3  Ministères de l’Économie et des Finances.

4  Ministère des Affaires étrangères.

Auteur

Magistrat, procureur de la République adjoint du tribunal de grande instance de Nanterre, ancien substitut au ministère de la Justice, Lionel Benaiche est secrétaire général du Service central de prévention de la corruption (SCPC) depuis le 15 janvier 2009 (et renouvelé pour quatre ans dans ces fonctions le 24 avril 2013), a occupé plusieurs fonctions juridictionnelles après sa sortie de l’École nationale de la magistrature, dans des tribunaux (Troyes, Bobigny, Nanterre) et diverses entités comme l’Agence du médicament ou l’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé. Il a collaboré à de nombreux travaux du gouvernement et du Parlement dans le domaine de la déontologie et de la transparence des déclarations d’intérêts des experts scientifiques et médicaux. Plus récemment, il a été appelé à siéger à la Commission internationale du Club des Juristes, en vue de rédiger un rapport collectif sur la corruption internationale. Spécialiste de droit pénal et de procédure pénale, il est également l’auteur de nombreux ouvrages et contributions (individuels et collectifs) sur le conflit d’intérêts et le droit pénal des produits de santé, dont par exemple : « Conflits d’intérêts et sphère sanitaire » in Le Lobbying, Les Tribunes de la santé, Paris, 2013/2 nº 39, p. 29 à 48, « Travaux d’intérêt général au lieu de la prison » in Justice et prison – entre la sécurité et le droit, Études Hors-Série, 2012, « Le droit de l’alerte en France » in Les tribunes de la santé 2014/4, Éditions de Santé, Paris, 2013, p. 79 à 98 et Les lanceurs d’alerte, auxiliaires de justice ou gardiens du silence ? Benaiche (L.) et Romanet (L.), Editions de Santé, Paris, 2014.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2016

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