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L’éthique de la gestion publique

 | 
Marcel Guenoun
, 
Jean-François Adrian

Témoignages de praticiens et compte rendus d’expérience : stratégies globales pour prévenir et vaincre la corruption

La prévention de la corruption en Finlande

Johanna Jokinen-Gavidia

Texte intégral

1Je viens d’un pays où les règles formelles sont scrupuleusement respectées, ce qui en dit long sur les règles ou sur les Finlandais. Cependant, j’aimerais faire quelques remarques, en tant que représentante du ministère des Affaires étrangères. De 2004 à 2013, en effet, je me suis occupée du dossier anticorruption, qui concerne donc, principalement, des pays étrangers.

2La France a évoqué son rôle sur la scène internationale et dans le domaine multilatéral. La Finlande est également très active à ce niveau, mais je n’approfondirai pas ce point, bien qu’il me tienne particulièrement à cœur. J’ai suivi de près l’élaboration de la Convention des Nations unies contre la corruption ; la Finlande a été le premier pays à être soumis au mécanisme d’examen de l’application de la Convention et nous avons été très présents tout au long du processus. Il faut savoir qu’environ 5 % de l’aide publique au développement octroyée par la Finlande est consacrée à des actions visant à réduire la corruption dans le monde.

3Pour commencer, je me permettrai de rappeler que la prévention de la corruption constitue un enjeu mondial. Néanmoins, à chaque fois que je me rends à l’étranger, mais aussi ici, à Helsinki, on m’interroge sur les raisons qui font que nous sommes si peu touchés par la corruption et sur notre politique en la matière. C’est une question difficile, car, en écoutant les interventions de l’Allemagne et de la France, je reconnais de nombreux éléments du modèle allemand qui ont été repris dans le système finlandais, mais le terme même de « lutte contre la corruption » n’est pas tellement utilisé dans notre pays. Nous n’avons pas de ­commission ni de stratégie de lutte contre la corruption. Rien de tout cela n’existe en Finlande.

4Cela ne laisse pas d’intriguer nos interlocuteurs étrangers. Ayant vécu en Afrique, en Amérique latine et en Europe, je me suis demandée ce qui pourrait expliquer pourquoi les pays du Nord sont légèrement différents de ceux du Sud. Hier, je crois que j’ai trouvé la réponse : le climat. Cela dit, la Finlande connaissant en ce moment une forte vague de chaleur, nous allons devoir vérifier les répercussions éventuelles de la canicule sur l’ampleur de la corruption.

5Plus sérieusement, pour en revenir au sujet et comprendre pourquoi la Finlande attire autant l’attention internationale dans ce domaine, nous pouvons consulter l’indice de perception de la corruption. Nos diplomates boivent du petit-lait lorsqu’ils sont invités par les chaînes de télévision à proposer une explication à la faible prévalence de la corruption en Finlande. La réalité est que nous sommes également touchés par la corruption, dans une très faible mesure, certes, mais le phénomène existe bel et bien. En outre, nous commençons à percevoir des formes de corruption tellement élaborées que nous avons certaines difficultés à les détecter.

6La France a clairement mis en exergue les priorités futures pour la Finlande. Nous avons besoin d’outils plus rigoureux pour traiter certaines questions comme les listes noires. S’ils n’existent pas pour le moment, ils sont néanmoins souvent évoqués par nos collègues chargés de faire respecter la loi et par nous-mêmes. Puisque nous sommes actifs dans le monde entier, nous ne pouvons pas nous désintéresser de ces questions. Dans ce contexte, je souhaiterais mentionner un enjeu spécifique : la protection des lanceurs d’alerte, qui n’est garantie par aucune loi en Finlande. Nous voulons sensibiliser à cet enjeu et ce, au niveau mondial.

7S’agissant de la culture administrative et des moyens de prévenir la corruption, les maîtres mots sont : transparence, transparence et encore transparence, même si ça ne s’arrête pas là. La confiance des citoyens envers l’administration ou les responsables politiques s’accroît dès que vous commencez à diffuser l’information et à faire preuve d’une transparence sans faille. La moindre dérogation à cette règle peut avoir des conséquences très graves. La Finlande l’a parfaitement compris. Pendant la crise de l’euro, par exemple, nous avons tenu à connaître les mesures prises par notre administration et à savoir ce que nous finançons, puisque nous n’en avons pas encore fini avec cette crise. Le ministère des Finances publie tous les documents sur son site internet. Je ne les ai pas consultés parce que je n’imagine pas que les agents de ce ministère se livrent à des pratiques malhonnêtes. Cependant, au moindre doute, je peux me connecter au site et m’informer de la politique suivie, en prenant connaissance de documents détaillés. Et c’est la même chose partout ailleurs.

8Lors des rencontres internationales de la gestion publique de juin 2013, nous avions un peu parlé, pendant les débats, des règles formelles et informelles. Lorsqu’un agent public prend ses fonctions, les documents relatifs à sa nomination sont rendus publics pour permettre à n’importe quel citoyen de connaître les raisons de cette embauche, qui doit être justifiée. Lorsque des entretiens sont prévus, j’exige toujours de savoir pourquoi telle personne a été sélectionnée. Le fait que cette dernière appartienne au bon parti politique ne saurait suffire et la sélection doit être fondée sur le mérite. Il est évident que des facteurs individuels entrent toujours en ligne de compte, mais il serait difficile de les isoler. Quoi qu’il en soit, je n’ai jamais connu de cas où un poste était attribué à une personne non qualifiée pour ce poste. Si cela devait arriver, il serait toujours possible de saisir les tribunaux administratifs, très efficaces en Finlande.

9Par conséquent, aussi longtemps que vous veillez à faire preuve de transparence, vous mettez toutes les chances de votre côté, même si après avoir écouté avec attention les interventions de la France et de l’Allemagne, je pense que l’aspect « contrôle » est important également. Toutefois, je crois à la culture de la confiance et de l’ordre social telle qu’elle existe en Finlande.

10Quelle est la valeur morale de notre approche du conflit ? J’ai été formée à la prévention des conflits et de la corruption. Notre socle de valeurs, solide, que nous avons hérité dans une certaine mesure de notre histoire, comprend la modération, une certaine retenue et le sens du bien commun. Nous n’avons pas beaucoup de mérite tant la Finlande, qui compte quelque 5 millions d’habitants, est un pays très uni et homogène. On considère donc naturellement que tous nos actes et toutes nos dépenses publiques sont au service du bien commun et que le moindre abus vous éloigne de cet objectif. Ce raisonnement fonctionne assez bien. D’ailleurs, je suis fière de constater que nos ministres se rendent à leur bureau à vélo. J’ignore dans combien de pays c’est le cas. En Finlande, il n’est pas rare que les fonctionnaires aillent travailler en tram, en vélo ou à pied.

11L’année dernière, en attendant de pouvoir prendre l’avion pour Amsterdam en présence d’un ministre, j’ai pu constater que ce dernier ne bénéficiait d’aucun passe-droit, tout le monde ayant embarqué en même temps. En outre, nos ministres ne bénéficient de billets d’avion en classe affaire que dans certains cas, généralement pour des raisons de sécurité. Je peux même témoigner, pour avoir voyagé avec certains d’entre eux, qu’ils n’ont pas une seconde de tranquillité en classe économique car ils sont très sollicités. Ils donnent là l’exemple, car ensuite il sera très difficile pour le citoyen ordinaire d’être tenté de suivre des règles différentes.

12Et puis, il y a la sanction des élections. La Finlande s’est développée en peu de temps : en 1917, lors de la proclamation de l’indépendance, notre pays était encore pauvre et rural. En moins d’un siècle, nous sommes devenus l’une des économies les plus compétitives du monde. Nous sommes considérés comme une destination très sûre par les investisseurs, nous avons l’un des meilleurs systèmes éducatifs et un niveau de corruption parmi les plus faibles. Tout cela est allé très vite parce que chacun a apporté sa pierre à l’édifice. De surcroît, comme l’a souligné l’un de mes collègues hier, la Finlande a également montré qu’elle était capable de se renouveler. L’effondrement de l’Union soviétique a porté un coup dur à notre économie. Nous avons connu les épreuves que traversent aujourd’hui d’autres pays, mais nous avons su rapidement nous relever.

13Je voudrais souligner que ce genre de choses est aisé dans un pays de petite taille dont la population de 5 millions d’habitants n’est pas plus importante que celle de certaines villes d’Europe. Nous avons cet avantage. Nous avons également des structures administratives qui jouent un rôle fondamental en termes de prévention de la corruption. Néanmoins, notre socle de valeurs est plus important que tout, car il est plus facile d’élaborer des systèmes que de faire naître des valeurs.

14J’ai déjà mentionné l’accès public aux documents officiels. Nous ne pouvons sous aucun prétexte refuser la diffusion de ces documents. Nous sommes tenus de les produire, à moins qu’ils soient considérés comme « secrets », sachant que la loi définit précisément ce qui peut être qualifié ainsi. Et encore, même la décision de classer certains documents comme secrets peut être contestée devant les tribunaux, très souvent avec succès. Les pays scandinaves sont par ailleurs à l’origine de l’institution du médiateur. Tous ces aspects protègent le système de la corruption. Toutefois, si la Finlande excelle sur le plan préventif, je ne sais pas ce qu’il en est sur le plan curatif.

15La plus grande transparence règne en matière de fiscalité : les dossiers fiscaux de tous les citoyens sont librement consultables. Les Finlandais sont relativement envieux et cherchent souvent à connaître le montant des revenus de leur voisin et par la même occasion, le montant de leur impôt, surtout s’il roule dans une nouvelle Mercedes. Dans un sens, cela accroît le contrôle social, mais c’est un comportement typiquement finlandais : comme il y a peu de disparités de revenus, si quelqu’un s’enrichit soudainement, nous cherchons à savoir pourquoi. Cette transparence permet de connaître non seulement le montant, mais également l’origine des revenus.

16La troisième remarque que je voudrais faire, en rapport avec une structure administrative fondée sur des valeurs et un système judiciaire efficace, concerne la place centrale des femmes dans le processus de prise de décisions et le fait que ce processus soit collectif. Un conseiller prépare un projet de décision qu’il soumet à l’approbation du décideur. Celle-ci n’est pas automatique et c’est plutôt une bonne chose d’un point de vue juridique. Plus les décideurs sont nombreux, plus il y a de personnes susceptibles de signaler que quelque chose ne va pas ou n’est pas acceptable. Autrement dit, plus il y a de personnes impliquées dans une décision, plus grandes sont les chances que les éventuels dysfonctionnements soient dénoncés.

17En voyageant de par le monde, j’ai pris conscience de l’importance que revêtent les disparités de revenus et un niveau de salaire trop faible. La force de la société finlandaise est qu’il n’est pas nécessaire d’avoir recours aux dessous-de-table pour avoir une égalité de revenus. Encore une fois, nous sommes un tout petit pays très bien éduqué. D’ailleurs, l’éducation est accessible à tous et c’est là l’une des clés de notre système : parce que l’éducation est gratuite, chacun a les moyens de faire de sa vie ce qu’il entend. Tout le monde ne souhaite pas devenir le PDG d’une grande entreprise, mais tout le monde a la possibilité de se former pour accéder à de telles fonctions.

Auteur

Fonctionnaire au ministère finlandais des Affaires étrangères, Johanna Jokinen-Gavidia a été, de 2004 à juillet 2013, conseillère politique, spécialiste en matière de démocratie et de bonne gouvernance. Elle a ensuite été nommée adjointe au chef de la mission diplomatique à l’ambassade de Finlande en Arabie Saoudite (qui couvre également le Koweït, Oman et le Yémen). Elle a représenté la Finlande dans de nombreuses manifestations internationales sur le thème de la prévention de la corruption et est membre du réseau anticorruption finlandais. Avant de rejoindre les Affaires étrangères, elle a exercé diverses fonctions pour les Nations unies en Afrique et pour l’Union européenne à Bruxelles. Durant ses études et son parcours professionnel, elle a vécu et travaillé dans différents pays en Afrique, en Amérique et en Europe. Elle est titulaire d’un master en droit international et en politique internationale. Elle a publié plusieurs articles, essais et ouvrages sur les droits de l’homme et la bonne gouvernance en mettant l’accent sur les questions liées à la corruption.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2016

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