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L’éthique de la gestion publique

 | 
Marcel Guenoun
, 
Jean-François Adrian

Témoignages de praticiens et compte rendus d’expérience : stratégies globales pour prévenir et vaincre la corruption

La prévention de la corruption en Espagne

Manuel Villoria

Texte intégral

Introduction

1L’Espagne est un État assez largement décentralisé qui s’appuie sur des entités publiques nombreuses et variées. Le pays compte 8 106 communes, 17 communautés autonomes disposant d’une capacité à s’auto-administrer, et un État central comptant 15 ministères et plus de 400 entités auxiliaires (organismes autonomes, entreprises publiques, agences, etc.). Compte tenu de ce paysage composite, l’expression de « culture administrative » ne sera pas véritablement employée ici dans son acception habituelle mais revêtira avant tout un sens abstrait pour faire référence au cadre institutionnel, officiel ou non, du pays. La culture administrative qui naît au sein d’une organisation est très étroitement liée à l’histoire de cette structure et à la manière dont le pouvoir y est exercé. Si des tendances communes apparaissent dans certains domaines, comme les politiques de santé ou de sécurité publique, il existe probablement autant de cultures que d’organisations.

2Notre propos n’est pas de présenter une approche comparative des cultures administratives caractérisant telle ou telle entité publique, comme le ministère des Finances ou les forces de police, mais bien d’offrir une étude comparative des traits culturels observés dans l’administration à l’échelle du pays. Aussi chercherons-nous, prenant pour cadre de référence l’administration centrale de l’État, à en décrire les valeurs fondamentales ainsi que les rapports entretenus avec le cadre institutionnel d’ensemble du pays en matière de prévention et de lutte contre la corruption.

Historique

3Lorsque l’Espagne s’est engagée dans le difficile et incertain processus de transition démocratique, les concepteurs du modèle institutionnel sur lequel allait reposer le nouveau système politique national ont décidé ‑ sans doute à bon escient au vu de la conjoncture ‑ que les règles devraient garantir la « gouvernabilité » du pays tout en limitant l’instabilité politique. L’expérience des deux républiques avait été décevante, précisément en raison de l’instabilité de ces régimes et de leur incapacité à résoudre les conflits. Entre les deux parenthèses républicaines, la période de la restauration (1874-1931) avait apporté certaines solutions, tout en faisant naître de grands doutes, alimentés par la consolidation du pouvoir des potentats locaux (et du clientélisme) et le déficit de démocratie. En tout état de cause, le système britannique et certains aspects du modèle fédéral allemand pouvaient offrir un bon cadre de référence à la nouvelle période qui s’ouvrait pour l’Espagne. Si les résultats en ont été concluants en termes de prospérité, de coexistence civique et de justice, ce modèle semble bien avoir atteint ses limites. Ses institutions font obstacle, au-delà de ce qui est acceptable, à l’exercice du contrôle et de la transparence. Elles échouent trop souvent à promouvoir la représentation démocratique et favorisent au contraire l’opacité et, partant, les abus de pouvoir et la corruption. L’heure est venue pour l’Espagne d’opérer un changement historique et, forte des meilleurs enseignements tirés de l’expérience, d’amender les fondements institutionnels de la démocratie espagnole.

  • 1  Scrutin proportionnel uninominal (N.D.E.).

4Pour résumer, le principe du bipartisme a été considéré comme le garant de la stabilité et de la prévisibilité du système politique. Plusieurs dispositions ont donc été prises à cette fin : la province a été retenue comme circonscription électorale, la loi d’Hondt1 a institué une représentation proportionnelle et le nombre de députés a été limité. Par ailleurs, le contrôle et la gouvernance internes de chaque parti ont été soumis à un système de listes fermées et bloquées. Ces dispositions assuraient aux partis, pour autant que leurs dirigeants agissent de manière sensée, la stabilité nécessaire à la consolidation d’une démocratie solide et prévisible. Au lendemain d’une victoire électorale, à plus forte raison en cas de majorité absolue, le dirigeant du parti désigné pourrait non seulement contrôler les pouvoirs législatif et exécutif, mais aussi, moyennant la prise de dispositions appropriées, les organes constitutionnels, et procéder à des nominations à certains postes clés du pouvoir judiciaire. Tout cela garantissait la gouvernabilité du pays, c’est-à-dire la capacité à choisir certains problèmes de société et à rechercher et mettre en œuvre les solutions correspondantes. Mais le système ne favorisait pas la représentation démocratique, ni la gouvernance au sens moderne du terme, qui repose sur l’implication des citoyens et des mécanismes de contrôle bien plus sophistiqués.

Prévention de la corruption et cadre institutionnel

5Comme nous venons de l’exposer, le cadre institutionnel de la démocratie espagnole a fait prévaloir dans son ensemble la recherche de la « gouvernabilité » sur la garantie de représentation démocratique et la gouvernance. S’il ne garantit pas l’efficacité des gouvernements dans la pratique, ce cadre fournit des conditions institutionnelles supplémentaires donnant à l’exécutif les moyens d’agir. Cette situation a influé sur le système électoral qui s’avère être, dans les faits, de nature majoritaire, tandis que le modèle de partis qui a vu le jour tend à un bipartisme imparfait, dans lequel les petits partis régionalistes, issus des territoires où le « nationalisme régional » a le plus de résonance, représentent un troisième acteur ne pouvant exercer une influence importante que lorsque l’un des deux grands partis arrive au pouvoir sans la majorité absolue. En outre, le système des listes fermées et bloquées permet à l’appareil de chaque parti de choisir quels seront les candidats aux mandats nationaux, régionaux ou locaux. Ainsi, ceux qui contrôlent un parti contrôlent également les instances représentatives, puisque les députés, par exemple, doivent respecter la discipline de leur parti pour espérer être reconduits dans leurs fonctions. De plus, le dirigeant d’un parti est, sauf exception, tête de liste lors des élections législatives générales et décide à sa discrétion, en cas de victoire, de la composition du gouvernement et de ses remaniements ; il peut même contrôler les nominations de milliers de hauts fonctionnaires, puisqu’il a toute latitude pour décider des nominations et des cessations de fonctions aux postes à responsabilité dans l’administration. En fin de compte, et de manière tout à fait logique, le marketing électoral a fait de l’élection du président du gouvernement un duel opposant les chefs des deux partis majoritaires. Celui qui l’emporte peut donc se considérer choisi par les électeurs comme président du gouvernement, même s’il doit en passer par la formalité du vote d’investiture.

  • 2  Rappelons que les personnes nommées à des postes allant de vice-secrétaire à vice-directeur généra (...)

6Le système est donc défini par les caractéristiques suivantes : présidentialisme, membres de l’exécutif issus d’un seul parti, bipartisme imparfait, système de « favoritisme » nuancé2 pour les postes clés de l’administration, primauté de l’exécutif sur le législatif, capacité des chefs des deux partis majoritaires de décider de nombreuses nominations (postes clés de la Cour constitutionnelle, de la Cour des comptes, de la Banque centrale, des autorités de régulation et des services du procureur général de l’État, « défenseur du peuple ») et de peser sur la nomination des principaux magistrats. Tout cela assure la « gouvernabilité » du pays, mais affaiblit la représentation démocratique et le système d’équilibre des pouvoirs. Bien entendu, l’Espagne étant un État fortement décentralisé, les régions détiennent un certain contre-pouvoir. Cependant, dans les régions contrôlées par les deux grands partis (soit l’immense majorité du territoire, hormis deux ou trois régions durant chaque législature), la discipline de parti s’impose, là encore, chaque fois que nécessaire.

7Tout naturellement, cette situation a eu des incidences sur la société civile, sur les entreprises et, en premier lieu, sur les médias. En effet, si le paysage audiovisuel espagnol compte un grand nombre d’acteurs, le pluralisme d’opinion n’est pas garanti pour autant, car le secteur ne représente pas toutes les sensibilités politiques du pays. Les contenus diffusés sont variés, mais répondent tous à deux axes idéologiques bien définis correspondant à ceux des deux grands partis. De plus, du fait de l’omniprésence du bipartisme, les médias ne proposent le plus souvent qu’un journalisme partisan, et les commentateurs choisissent invariablement leur camp par rapport aux deux principales formations. En outre, ce sont les deux grands partis qui délivrent, à travers les gouvernements qu’ils contrôlent, les licences de diffusion audiovisuelle ; or, dans le contexte que nous avons décrit, la concession d’une licence ne peut être une décision apolitique. Quant à la société civile, nous savons que les organisations à but non lucratif dépendent étroitement des financements publics. La majorité d’entre elles reçoivent, ou cherchent à recevoir, des fonds de la part des différentes administrations, ce qui limite l’indépendance de ces organisations, pourtant indispensable pour exercer une surveillance sur les pouvoirs publics ou les critiquer. En somme, la démocratie espagnole est contrôlée à l’excès par deux grands partis, ce qui réduit et freine la participation des citoyens à l’espace public. Enfin, concernant les grandes entreprises, rappelons que les gouvernements contrôlent les instances réglementaires et qu’une part importante du chiffre d’affaires des grands groupes dépend de la commande publique. Les entreprises sont donc elles aussi incitées à maintenir des relations cordiales avec les grands partis. Citons en particulier les banques, qui ont une influence considérable sur le financement des partis (en premier lieu, sur celui des deux principales formations) et dont les relations avec ces derniers constituent un des grands sujets d’inquiétude en matière de capture des politiques publiques.

8Les conséquences d’un tel modèle sur un système national de prévention de la corruption (ou système national d’intégrité) ne sauraient être positives. L’indépendance des institutions est sans cesse menacée, car chacun des deux grands partis ‑ surtout celui qui dirige l’exécutif ‑ peut, pour défendre ses intérêts les plus essentiels, exercer d’importantes pressions sur le pouvoir législatif, judiciaire (en moindre mesure) et sur tous les organes constitutionnels et réglementaires. Par ailleurs, la transparence renvoie plus à un symbole qu’à une réalité, puisqu’elle complique l’exercice du gouvernement, entendu au sens de l’exercice du pouvoir et non de l’accomplissement d’un service. La reddition de comptes exerce une contrainte sur les actions stratégiques des gouvernants et tout progrès en ce domaine se heurte aux intérêts du parti au pouvoir qui, une fois de plus, considère cela plus comme une menace que comme une chance à saisir. Enfin, l’intégrité se voit rangée dans la catégorie des déclarations symboliques et toute mise en œuvre effective des règles contrarie les intérêts immédiats du pouvoir et des réseaux connexes. Les deux grands partis n’ont donc pas intérêt à améliorer fondamentalement la situation : celui d’entre eux qui représente l’opposition pourrait être motivé pour changer les choses, mais, une fois arrivé au pouvoir, il oublie bien vite ses promesses tandis que le nouveau parti d’opposition a bien peu de légitimité pour exiger de l’autre ce qu’il n’a pas accompli lui-même. Il en résulte un modèle qui peut sembler approprié du point de vue juridique, à l’aune des exigences énoncées par la Constitution, par l’Union européenne ou découlant d’un certain isomorphisme institutionnel. Dans la pratique, cependant, ce système présente un très grand nombre de lacunes, d’autant plus lorsqu’une majorité absolue offre à l’exécutif un contrôle quasiment absolu sur les rouages institutionnels.

9Tout cela s’inscrit dans une culture civique caractérisée par une méfiance à l’égard des institutions et un engagement limité des citoyens. Or, ces deux traits se renforcent précisément du fait de l’incapacité de la société civile à s’émanciper dans un environnement si marqué par les intérêts des deux grands partis et ceux des réseaux tissés autour du pouvoir par les médias, les entreprises et les institutions. Il est bien plus difficile pour une société civile emplie de défiance de rassembler ses forces et de réclamer des changements. En conséquence, et quoi qu’en disent les sondages d’opinion, il semble peu probable que la société civile soutiendrait avec fermeté et efficacité une demande de changement institutionnel. Il en résulte que les changements qui seraient nécessaires pour l’Espagne, du point de vue d’un système national d’intégrité, se heurtent non seulement aux intérêts des deux grands partis, mais aussi à la croyance bien enracinée, entretenue par les institutions, que de tels changements remettraient en cause la « gouvernabilité » du pays, alors que le système a besoin avant tout de stabilité, d’efficacité et d’ordre pour bien fonctionner. Les causes sont à rechercher dans le modèle de la transition démocratique en Espagne (négociée avec le régime franquiste) et dans l’échec de tentatives démocratiques par trop « politisées » (surtout lors des Ire et IIe Républiques). Tout l’enjeu consistait donc à changer le système de préférences des deux grands partis et à démontrer que l’intégrité et la responsabilité sont précisément les meilleures garanties de l’ordre, de l’efficacité, de la stabilité et de la justice. Une mission compliquée s’il en est.

Analyse des piliers institutionnels

  • 3Villoria (M.), (dir.), El marco de integridad institucional en España. Situación actual y recomend (...)

10Nous examinons ci-après les points forts et les faiblesses des composantes clés du système institutionnel espagnol, en résumant nos conclusions autour des grands faits saillants, aux fins de concision3.

Le pouvoir législatif

11Le principal point faible du pouvoir législatif espagnol concerne la reddition de comptes, le système de listes fermées et bloquées faisant prévaloir le respect de la discipline des partis sur les intérêts des circonscriptions. Son point fort serait la possibilité de contrôler l’exécutif, hormis en cas de majorité absolue. En outre, le dispositif de contrôle interne en vigueur, fondé sur la discipline des groupes parlementaires, permet de faire obstacle à la corruption.

Le pouvoir exécutif

12Le pouvoir exécutif est marqué par un important déficit de transparence, qui résultait pour l’essentiel de l’inexistence d’une loi relative à l’accès à l’information et de la prégnance de la culture de l’opacité. Finalement, il y a une loi sur la transparence qui est en cours d’implémentation. Sa principale force est l’indépendance dont il bénéficie au sein d’un système conçu avant tout pour préserver la « gouvernabilité » du pays. Le gouvernement peut exercer un contrôle assez efficace du fonctionnement du pays, surtout en cas de majorité absolue. Il n’en va pas de même de la réalité extérieure, domaine dans lequel, comme l’illustre la crise économique actuelle, le gouvernement dépend fortement des marchés internationaux et de l’Union européenne.

Le pouvoir judiciaire

13Le point fort du pouvoir judiciaire semble être son indépendance, expressément reconnue par la Constitution et garantie par la loi. Dans la pratique, malgré le degré élevé de politisation de l’organe de contrôle dont ils dépendent, et bien que les nominations des membres des hautes juridictions n’échappent pas à certaines pressions partisanes, les juges restent en mesure d’exercer leur mission en toute indépendance. Toutefois, dans un tel contexte, ceux d’entre eux qui souhaitent accéder aux plus hautes fonctions peuvent être tentés de faire prévaloir certains compromis politiques sur leur indépendance. Les principaux points faibles sont ici l’absence de ressources, l’encombrement des tribunaux et le degré de reddition de comptes, qui demeure insuffisant dans les faits alors que les textes applicables sont certes perfectibles mais appropriés. Si les juges exercent en règle générale leurs fonctions dans le respect de la déontologie, de manière responsable et avec rigueur, les cas d’irresponsabilité, de corruption ou d’inefficacité, même isolés, ne sont pas sanctionnés avec la sévérité suffisante.

Le secteur public

14Le secteur public bénéficie d’un degré élevé d’indépendance, qui découle ici encore de la priorité accordée par les institutions à la « gouvernabilité » du pays. Cette indépendance se traduit par une impartialité des agents publics, puisque, dès le début du XXe siècle, l’Espagne a organisé son administration centrale selon le modèle wébérien de la bureaucratie, qui favorise une application impartiale des règles et laisse relativement peu de place au clientélisme et au favoritisme (deux problèmes qui affectent les collectivités locales du pays). Par ailleurs, la réglementation des marchés publics semble appropriée dans l’ensemble, bien que, dans la pratique, certaines possibilités offertes par le droit puissent être employées de manière abusive, comme l’attribution de marchés de gré à gré ou les commandes de travaux de « réaménagement ». Les principales faiblesses du secteur public sont liées à son opacité (résultant, comme dans le cas du pouvoir exécutif, de l’absence d’une loi relative à l’accès à l’information jusqu’en décembre 2013, lorsque la nouvelle loi sur la transparence a été adoptée), à l’insuffisance des dispositions en matière de reddition de comptes, notamment dans la pratique. Les cas d’inefficience ou d’inefficacité, de gaspillage ou de corruption ne sont pas suffisamment identifiés, contrôlés et sanctionnés. On soulignera à cet égard l’absence d’intérêt accordé à la sensibilisation des agents de l’administration au problème de la corruption.

Les autorités chargées de l’application de la loi (police et ministère public)

15Les autorités chargées de la répression des infractions au droit se caractérisent par leur indépendance relative (dans la limite, naturellement, de leur propre structure hiérarchique), par leur impartialité et leur professionnalisme. Les pratiques de reddition des comptes sont acceptables, en particulier concernant les cas de corruption et les comportements non déontologiques. C’est probablement la nature fortement hiérarchisée de ces structures qui explique ce résultat, même si le danger du corporatisme demeure présent. Les principales faiblesses sont liées au manque de moyens disponibles pour mener à bien les missions définies et à l’opacité entourant le fonctionnement de ces services (la discrétion et le secret, s’ils sont indispensables dans ce secteur, s’avèrent parfois excessifs).

L’organe de gestion des élections

16L’organe de gestion des élections est la composante du système national d’intégrité qui mérite de recevoir la meilleure notation. Il est intéressant de souligner que c’est l’unique instance de contrôle dont la plupart des membres sont désignés par tirage au sort (parmi les juges et les citoyens), bien que les partis interviennent dans son fonctionnement (en l’occurrence, en se contrôlant mutuellement). Cet organe échappe donc au contrôle exclusif des deux grands partis, ce qui a des effets positifs en matière d’intégrité. Il serait sans doute souhaitable que cet organe adopte un code de déontologie et améliore les règles applicables aux conflits d’intérêts.

Le « défenseur du peuple »

17Cette autorité se voit accorder par les textes une indépendance suffisante, dont elle use de manière tangible. Certes, son mécanisme de reddition de comptes devrait être amélioré puisque, dans les faits, le contrôle interne de l’efficience et de l’efficacité des actions qu’elle conduit demeure assez peu transparent. Il serait également souhaitable qu’elle se dote d’un code de déontologie et de règles internes en matière d’intégrité, même si aucun problème de corruption n’a été observé en son sein jusqu’à présent. On peut regretter que cette instance, qui s’acquitte en général plutôt bien de ses missions, n’ait pas été suffisamment sollicitée pour promouvoir l’intégrité au sein du secteur public.

La Cour des comptes

18La Cour des comptes est non seulement la plus haute autorité compétente pour contrôler les comptes de l’État et la gestion des fonds publics, mais égale­ment pour conduire les poursuites en cas d’irrégularités comptables et auditer les comptes de campagne et le financement des partis politiques. La constitution et la loi espagnoles prévoient donc qu’elle jouisse d’une grande indépendance. Toutefois, dans la pratique, la Cour subit l’influence des deux grands partis, qui ne pouvaient permettre qu’un organe de cette importance reste hors de leur contrôle. Si, dans l’ensemble, la Cour des comptes dispose de ressources suffisantes et s’appuie sur un personnel très qualifié, ses résultats demeurent insuffisants en matière de contrôle de l’efficience et de l’efficacité du secteur public, étant donné qu’elle se limite à des contrôles essentiellement formels. Elle devrait en outre améliorer ses règles internes en matière d’intégrité et offrir une meilleure reddition de comptes concernant sa propre gestion. Le contrôle qu’elle exerce sur le financement des partis est plutôt formel, en grande partie parce que le droit espagnol en vigueur, même amendé suivant les recommandations de la Cour elle-même, ne lui permet pas d’aller plus loin. Une amélioration de ces règles de droit serait essentielle pour lutter contre la corruption.

Les partis politiques

19Les partis politiques, notamment les deux principales formations nationales, peuvent s’appuyer, comme nous l’avons déjà exposé, sur leur indépendance. De fait, ils définissent eux-mêmes les financements publics qu’ils s’attribuent, ce qui entraîne des inégalités évidentes. Ils présentent par ailleurs plusieurs travers : des niveaux de transparence et de reddition de comptes insuffisants quant à leur gestion interne, des structures oligarchiques, un nombre croissant de politiques professionnels dans leurs appareils et un faible engagement dans la lutte contre la corruption (au moins pour les deux principaux partis nationaux et les trois grands partis régionaux, CiU en Catalogne, le PNV au Pays basque et CC aux Canaries). Compte tenu du rôle essentiel des partis politiques dans tout système démocratique, et en particulier en Espagne, nous pouvons considérer que la promotion de l’intégrité et la lutte contre la corruption se jouent pour l’essentiel dans cette sphère.

Les médias

20Les médias (en premier lieu les deux grands titres de presse) se sont montrés assez efficaces dans la réalisation d’enquêtes sur des affaires de corruption en Espagne et leur dénonciation. Certains programmes télévisés se sont également acquittés de ce rôle avec une grande rigueur. Pour autant, en règle générale, de nombreux problèmes affectent en réalité la transparence, la reddition de comptes et l’indépendance des médias. Cette situation regrettable découle pour l’essentiel de l’absence d’une autorité de régulation nationale et indépendante pour le secteur audiovisuel, devant laquelle ces médias répondraient de leur conduite et qui serait chargée de définir des règles déontologiques et des moyens d’assurer l’intégrité et la transparence du secteur.

La société civile

21La société civile espagnole n’est pas en position de force et dispose de pouvoirs limités pour contrôler l’exécutif et infléchir les politiques publiques. Si les règles de droit prévoient son indépendance et sa capacité à obtenir des moyens, on constate dans les faits que la société civile est encore trop dépendante des pouvoirs publics. En tout état de cause, des progrès importants ont été accomplis en ce qui concerne la transparence, la reddition de comptes et l’intégrité.

Le secteur privé

22Les entreprises espagnoles disposent d’une certaine indépendance pour défendre leurs intérêts, bien que la situation soit très contrastée selon la taille des sociétés ou les secteurs d’activité. Dans les secteurs les plus réglementés, les entreprises doivent se montrer respectueuses du pouvoir, d’où la forte proportion d’anciens hommes politiques siégeant dans des conseils d’administration. Les principes de gouvernance ont été renforcés de manière sensible. Cependant, à quelques exceptions près, l’engagement des entreprises dans la lutte contre la corruption demeure faible.

Culture, logique du comportement approprié et choix moral

23Après avoir décrit les points forts et les faiblesses des différents acteurs espagnols en matière de prévention de la corruption, nous proposons ici une analyse de la culture de l’administration centrale de l’État et de ses rapports avec la lutte contre la corruption. Commençons par définir cette culture administrative. Parmi les nombreuses définitions existantes, nous retenons la suivante :

  • 4Schein (E.), Organizational Culture and Leadership, San Francisco, Jossey Bass, 1985.

« ensemble de prémisses et de croyances partagées que le groupe a appris au fur et à mesure qu’il a résolu ses problèmes d’adaptation externe et d’intégration interne, qui a fonctionné suffisamment bien pour qu’il soit considéré [comme] valide et qui, par conséquent, est enseigné aux nouveaux membres […] la manière appropriée de percevoir, de penser et de ressentir […] ces problèmes.4 »

  • 5March (J.) et Olsen (J.), Rediscovering Institutions : The Organizational Basis of Politics, New Y (...)

La culture est donc définie comme un phénomène plus profond qu’un simple partage de valeurs, rejoignant ainsi la logique du comportement approprié et son caractère de réalité donnée5. Les agents publics résolvent les problèmes qu’ils rencontrent au moyen de prémisses culturel­lement transmises qui expliquent mieux leurs décisions que des instructions formelles ou la logique de « conséquentialité ». Ainsi le postulat « les collègues de travail s’aident mutuellement » peut-il prévaloir sur l’instruction formelle selon laquelle toute conduite illégale doit être dénoncée.

  • 6Hood (C.), The Art of the State, Oxford, Oxford University Press, 1998.
  • 7Douglas (M.), In the Active Voice, London, Routledge, 1982.

24Différentes classifications culturelles ont été établies ; nous retiendrons celle définie par Hood6 à partir des travaux de Mary Douglas7 et fondée sur les notions de normativité et de sociabilité. La normativité fait référence au rôle plus ou moins grand que revêtent les conventions et les normes dans notre vie quotidienne. La sociabilité renvoie à l’influence qu’exercent les choix du groupe auquel nous appartenons sur nos propres décisions. Nous pouvons ainsi décrire quatre modes de gestion dans les organisations publiques, selon la manière dont ces deux éléments sont associés :

  1. l’orientation fataliste : coopération faible généralisée entre les agents, forte normativité, niveaux importants de défiance et de passivité. Les agents restent pris dans leurs routines et font partie de groupes claniques qui s’opposent les uns aux autres ;

  2. l’orientation hiérarchique : socialisation et cohésion élevées, assorties d’une forte normativité ;

  3. l’orientation individualiste : approche atomisée de l’organisation, chaque agent poursuivant ses propres objectifs de manière isolée, sans règles contraignantes, et dans laquelle la négociation joue un rôle décisif ;

  4. l’orientation égalitariste : degré élevé de socialisation et niveau faible de normativité, rôle important dévolu à des structures participatives dans lesquelles les règles sont débattues sans cesse pour trancher chaque situation particulière.

  • 8  « Étude sur les compétences d’encadrement des agents de l’administration de l’État exerçant des fo (...)

25Afin de définir des dispositifs efficaces de promotion de l’intégrité, il convient de savoir à laquelle de ces catégories se rattache la culture de l’administration centrale de l’État. Nous constatons tout d’abord que l’administration centrale englobe un très grand nombre d’organisations dotées de cultures variées, voire très différentes. Toutefois, des traits­communs observés parmi le personnel d’encadrement des services ministériels nous permettent d’avancer nos premières conclusions. Nous nous appuyons ici sur l’étude réalisée par l’institut national espagnol de l’administration publique (Inap) et conduite par des chercheurs de l’université autonome de Madrid (UAM)8. Dans le cadre de cette étude, l’Inap a cherché à définir les compétences essentielles (et les comportements correspondants) pour les agents d’encadrement de l’administration centrale de l’État. Ces compétences et comportements, une fois définis, ont été soumis à la validation des agents concernés. Un questionnaire a ainsi été adressé à plus de 1 600 cadres de la fonction publique (directeurs généraux, vice-directeurs et vice-directeurs adjoints), permettant de recueillir 400 réponses partielles et 150 réponses complètes, soit une erreur d’échantillonnage de 7,6 % et un niveau de confiance de 95 %. Les agents devaient évaluer l’importance relative de chaque compétence et comportement associé et le degré de mise en œuvre effective de ces compétences et comportements au sein de l’administration centrale de l’État.

26L’analyse de chacune de ces compétences et des comportements correspondants nous permet de mieux aborder la culture d’entreprise de la fonction publique et sa logique du comportement approprié (Villoria, 2007). Ainsi, pour le critère du « leadership institutionnel », le principal écueil relevé est la faible fréquence des sessions de travail d’équipe et de définition d’objectifs communs recueillant un consensus au sein de différents services et administrations. « L’adaptabilité » est desservie par les rigidités du système, qui dissuadent les agents de proposer des idées novatrices et des changements susceptibles d’améliorer les procédures ou certains aspects de leur travail. Concernant la « vision globale », les difficultés découlent du fait que chaque service place ses propres intérêts avant ceux de l’administration et du manque de travail d’équipe. On relève également à ce sujet une méconnaissance des travaux conduits par les autres services et un partage insuffisant des informations correspondantes. La « gestion des équipes » est pénalisée par une incapacité à comprendre différents points de vue ou modes d’action et par une sensibilisation insuffisante aux divers intérêts ou facteurs de motivation existants. De plus, les personnels d’encadrement ne s’approprient pas suffisamment la responsabilité du travail de leurs équipes et ne font pas preuve d’une réelle culture de la transmission des connaissances et des expériences en faveur de leurs collaborateurs. En matière de « communication », l’étude souligne un intérêt limité envers les interlocuteurs et un manque d’écoute active, tandis que le manque d’empathie est mis en cause au sujet de la « négociation ». Pour le critère « orientation sur les résultats », la difficulté relevée est, ici encore, un contrôle insuffisant par les responsables du travail de leurs équipes. Le développement de la compétence « initiative/créativité » (la moins importante aux yeux des participants à l’enquête) se heurte à une absence de moyens d’échange et de partage des informations avec d’autres administrations et avec les citoyens, ainsi qu’à une faible recherche d’innovation en matière d’organisation du travail. La dimension « prise de décision » est entravée par un désintérêt patent envers la mise en œuvre des décisions et une certaine négligence dans la conduite des analyses préalables aux décisions. Concernant le « développement continu des compétences », la difficulté est liée à l’absence d’une culture de l’évaluation. Enfin, au sujet de la compétence « engagement déontologique » (la plus importante et la plus largement mise en œuvre selon les participants), les participants devaient évaluer une longue liste de comportements, tous étroitement liés à une attitude morale. Deux comportements ont été jugés les plus importants : « faire preuve de professionnalisme et adopter une attitude conforme à la déontologie et aux valeurs du service public » et « s’efforcer de concilier la conduite de ses missions et de celles de ses collaborateurs avec le respect de la loi et la recherche d’efficacité et d’efficience ». Dans un deuxième temps, les cadres de la fonction publique sont interrogés sur les comportements déontologiques les plus fréquemment adoptés dans leur activité professionnelle, ils citent alors : « faire preuve de professionnalisme », « être honnête » et « conduire ses missions dans le respect de la loi, avec objectivité, indépendance et impartialité ».

27Au vu de ce qui précède, c’est l’« orientation fataliste » qui semble prédominer, avec un degré élevé de normativité mais un niveau de socialisation faible. Cette culture soulève des problèmes en termes de déontologie et de gestion. Il est par exemple tout à fait normal pour une organisation de type « fataliste », qui se voit confrontée à des changements dans son environnement, d’opter pour un attentisme suicidaire, un immobilisme inacceptable. Dans un tel cas, l’agent public, surtout s’il occupe un poste d’encadrement, doit choisir l’action plutôt que l’attentisme et proposer des changements, s’écartant ainsi du comportement approprié pour suivre une voie, longue et laborieuse, allant à contre-courant de la majorité. Dans ce contexte, les promoteurs d’une troisième grande réforme de la fonction publique en Espagne devraient garder à l’esprit l’importance d’une évolution progressive des rôles, des règles et des traditions afin d’accroître la sociabilité tout en développant au sein de l’administration les trois facteurs clés de la prévention de la corruption que sont la confiance, la transparence et la communication.

Conclusions et propositions

  • 9  Loi adoptée depuis, fin décembre 2013 (N.D.E.).

28Hormis quelques exceptions notables, comme le retard dans l’adoption de la loi sur la transparence et l’accès à l’information et l’inexistence d’un système de protection pour les lanceurs d’alerte9, le système espagnol présente un ensemble formel de règles suffisant, mais d’importants progrès restent à accomplir dans la mise en application de ces principes. Le pays est marqué par un institutionnalisme informel placé sous le signe de la défiance, de l’opacité et de l’inefficacité, ce qui gêne considérablement la mise en œuvre de règles établissant des valeurs opposées. Le moindre vide juridique est mis à profit pour perpétuer le fonctionnement traditionnel du système. D’importants changements seront requis pour établir un nouveau modèle institutionnel : il faudra faire évoluer les perceptions actuelles, promouvoir des choix plus appropriés, transformer les attentes de nos agents publics et de nos partis politiques. C’est bien un changement culturel qui doit intervenir en Espagne. L’impulsion donnée par le gouvernement sera donc une condition nécessaire mais non suffisante, et l’ensemble des ministères et les très nombreuses entités publiques du pays auront également un rôle à jouer. Aussi le nouveau modèle d’encadrement professionnel de l’administration publique devra-t-il avant tout servir la réalisation de cet indispensable changement.

Notes

1  Scrutin proportionnel uninominal (N.D.E.).

2  Rappelons que les personnes nommées à des postes allant de vice-secrétaire à vice-directeur général doivent être des fonctionnaires en exercice, mais que les nominations sont à la discrétion du gouvernement, tout comme les décisions de cessation de fonctions pour les postes de vice-directeur général et assimilés, ou de grade supérieur. En cas de cessation de fonctions, la personne concernée retrouve son poste de fonctionnaire.

3Villoria (M.), (dir.), El marco de integridad institucional en España. Situación actual y recomendaciones, Valencia, Tirant lo Blanch, 2012.

4Schein (E.), Organizational Culture and Leadership, San Francisco, Jossey Bass, 1985.

5March (J.) et Olsen (J.), Rediscovering Institutions : The Organizational Basis of Politics, New York, Free Press/Macmillan, 1989.

6Hood (C.), The Art of the State, Oxford, Oxford University Press, 1998.

7Douglas (M.), In the Active Voice, London, Routledge, 1982.

8  « Étude sur les compétences d’encadrement des agents de l’administration de l’État exerçant des fonctions de direction », Instituto de Ingeniería del Conocimiento, UAM. Population : cadres de l’administration centrale de l’État, occupant des postes de vice-directeur adjoint, vice-directeur et directeur général (1 600 personnes). Méthodologie : la participation à l’étude a été demandée aux agents par le secrétariat d’État aux administrations publiques ; le questionnaire contenait des questions fermées suivies d’un champ libre destiné à recueillir les opinions ou observations concernant les thèmes abordés par l’enquête. Les agents pouvaient accéder au questionnaire pendant deux mois à travers une adresse internet protégée par un mot de passe personnel.

9  Loi adoptée depuis, fin décembre 2013 (N.D.E.).

Auteur

Docteur en science politique et en administration publique de l’université Complutense de Madrid, Manuel Villoria est diplômé en droit, en lettres et en philosophie. Il a bénéficié du programme boursier Fulbright pour suivre les cours du master en affaires publiques à l’université de l’Indiana aux États-Unis. Directeur du département « Gouvernement et administration publique » à l’Institut Ortega y Gasset depuis 2004, il y dirige actuellement le programme de gestion publique. Professeur de science politique depuis 1993, il enseigne à l’université Rey Juan Carlos à Madrid. Il a occupé divers postes dans l’administration publique espagnole. Il a été membre des commissions de la modernisation de l’administration de l’État entre 1988 et 1993 et de la commission pour l’étude et la création de l’agence pour l’évaluation de la qualité des services et des politiques publiques. Il est aussi membre du comité des politiques publiques et de l’administration de l’association mondiale des sciences politiques. Il est l’auteur de plus de deux cents publications (livres et articles) sur l’administration publique et l’éthique administrative. On peut notamment citer : « Social consequences of government corruption: A study of institutionaldisaffection in Spain » avec Van Ryzin (G.) et Lavena (C.), Public Administration Review, vol. 73, Issue 1, p. 85-94 (2013) ; « Innovaciones de raízdemocrática en la Administración: ¿recuperandolegitimidad ante la crisis? » avec Ramirez-Alujas (A.V.) in Ekonomiaz nº 80, p. 20-45 (2012) ; « La corrupción en España (2004-2010): Datos, percepción y efecto » avec Jimenez (F.) in Revista Española de Investigaciones Sociológicas nº 138 (2012) et « Renforcer les systèmes d’intégrité locale dans le sud de l’Europe : le cas de la corruption locale urbaine en Espagne » avec Jimenez (F.) et Garcia Quesada (M.) in Revue Internationale des Sciences Administratives, vol. 79, nº 4 (2013).

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2016

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