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L’éthique de la gestion publique

 | 
Marcel Guenoun
, 
Jean-François Adrian

Témoignages de praticiens et compte rendus d’expérience : stratégies globales pour prévenir et vaincre la corruption

La prévention de la corruption au niveau fédéral en Allemagne

Beate Lohmann

Texte intégral

1Le présent article date de 2013 et reflète donc la situation juridique de cette même année. Les développements et modifications ultérieurs ne sont pas pris en compte.

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Introduction

  • 1  Les chiffres actuels du Bundeskriminalamt peuvent être consultés sur le site : http://www.bka.de/n (...)
  • 2  Le ministère fédéral de l’Intérieur publie son rapport annuel sur la corruption (JahresberichtKorr (...)
  • 3  Le classement actuel de l’Allemagne peut être consulté sur le site : https://www.transparency.de/P (...)

2La corruption mine la confiance dans l’intégrité de l’administration publique et, par conséquent, dans la capacité de fonctionnement de l’État dans son ensemble. La corruption représente un préjudice économique important et nuit à une concurrence loyale. Afin d’éviter de telles conséquences, les actes de corruption constatés doivent être sanctionnés. Le bilan de la situation en matière de corruption au niveau fédéral (Bundeslagebild Korruption), établi par le Bundeskriminalamt (Office fédéral de la police judiciaire), fait état pour l’année 2011 de 1 528 procédures d’enquête portant sur des faits de corruption, dont 35 % concernent l’administration publique du Bund, des Länder et des communes1. D’après des statistiques internes du ministère fédéral de l’Intérieur, 34 procédures d’enquête ont été engagées au sein de l’administration fédérale en 2011 en lien avec des délits de corruption au sens strict, à savoir l’acceptation et l’octroi d’avantages, la corruption passive et active. Rapportées aux 630 000 agents de l’administration de l’État (constituée d’une part des autorités du Bund et des Länder, d’autre part des organes administratifs juridiquement indépendants) pris en compte dans ces statistiques, les 34 procédures d’enquêtes constituent un chiffre relativement faible2. De même, le classement de l’Allemagne dans l’indice de perception de la corruption (IPC) 2012 publié par Transparency International en décembre 2012 n’est pas préoccupant. Elle se situe au 13e rang des 176 pays étudiés, ce qui démontre un niveau faible de corruption perçue3.

3Le délit de corruption se caractérise toutefois par un chiffre noir particulièrement élevé. La question de savoir si ce dernier relativise les chiffres mentionnés ci-dessus reste posée. Il est toutefois incontestable qu’un chiffre noir aussi élevé nécessite d’accorder une importance particulière à la prévention. La présente contribution vise à présenter la stratégie du gouvernement fédéral en matière de prévention de la corruption.

Législation

  • 4  Cet article reflète la situation juridique de l’année 2013. Les évolutions ultérieures ne sont pas (...)

4Le gouvernement fédéral analyse de manière continue les infractions de corruption au regard de la législation en vigueur. S’il conclut que les lois existantes, notamment en droit pénal ou en droit de la fonction publique, présentent des lacunes ou ne répondent pas suffisamment aux nouvelles évolutions, il peut présenter des projets de loi au Bundestag (parlement fédéral). Les derniers amendements législatifs sont survenus en 1998 dans le droit pénal avec l’introduction de la criminalisation de la corruption transnationale et, en 2009, dans le droit de la fonction publique lors de l’intro­duction de dispositions spécifiques relatives à la protection des lanceurs d’alerte. Actuellement, des débats ont lieu au parlement sur l’élargissement des éléments constitutifs de l’infraction que représente la corruption des parlementaires ; celui-ci est nécessaire pour que l’Allemagne puisse ratifier la Convention des Nations unies contre la corruption4.

Règles administratives

  • 5  La circulaire relative à l’interdiction de l’acceptation de récompenses ou de cadeaux dans l’admin (...)
  • 6Bundesanzeiger (Journal officiel allemand) nº 148, p. 17 745.
  • 7Bundesanzeiger (Journal officiel allemand) nº 126, p. 14 906.
  • 8Bundesanzeiger (Journal officiel allemand) nº 111, p. 2 722.

5L’Allemagne étant, de par sa Constitution, un État fédéral, le gouvernement fédéral ne peut créer des règles obligatoires que pour l’administration fédérale. Les dispositions prises au niveau fédéral servent toutefois dans une certaine mesure de modèle, les Bundesländer s’en inspirant fréquemment pour élaborer leurs propres dispositions. En matière de prévention de la corruption, trois règles administratives sont particulièrement importantes5 : la directive du gouvernement fédéral visant à prévenir la corruption dans l’administration fédérale du 30 juillet 20046 (ci-après nommée la « directive »), le règlement administratif relatif à la promotion des actions du Bund grâce au concours du secteur privé (parrainage, dons et autres donations) du 7 juillet 20037 (ci-après appelé « règlement administratif parrainage ») et le règlement administratif relatif à l’emploi, dans l’administration fédérale, de personnes extérieures à la fonction publique du 17 juillet 20088 (ci-après désigné « règlement administratif personnes extérieures »).

Directive visant à prévenir la corruption

6Cette directive a vu le jour en 1998 et a été entièrement remaniée en 2004. Elle contient des dispositions relatives aux principaux éléments de la stratégie du gouvernement fédéral en matière de prévention de la corruption. Cette stratégie se fonde sur la nécessité d’identifier les domaines d’activité et les emplois particulièrement exposés à la corruption au sein d’une autorité. L’exposition particulière à la corruption est mesurée à l’aide d’indicateurs, tels que les contacts fréquents avec l’extérieur, la gestion de crédits budgétaires importants, la passation de marchés publics, la délivrance d’autorisations, la perception de taxes et le traitement d’informations confidentielles. À cela doit s’ajouter la possibilité d’accorder un avantage important à un tiers. Concernant les domaines d’activité particulièrement exposés à la corruption, des mesures anticorruption adaptées à la situation doivent être prises. Il peut s’agir notamment de mesures de surveillance, de séparation sur le plan organisationnel de certains processus dans le cadre de la passation de marchés publics, ainsi que de mesures de formation et de sensibilisation. Il est également possible de recourir à une rotation du personnel ou des tâches. L’exposition à la corruption augmentant avec la durée d’exercice d’une fonction, les agents ne doivent pas travailler plus de cinq ans dans des domaines d’activité particulièrement exposés. S’il est nécessaire de prolonger la durée d’emploi, les motifs doivent être consignés dans un dossier. Le ministère fédéral de l’Intérieur a mis au point des procédures spécifiques concernant la question de la rotation. La directive a en outre institué un interlocuteur en matière de prévention de la corruption. Ce dernier doit en principe être nommé au sein de chaque autorité fédérale mais il peut également être compétent pour plusieurs autorités lorsque celles-ci sont de très petite taille. Il agit, comme son nom l’indique, en tant qu’interlocuteur des agents et des chefs de service, mais également des tiers. Il ne reçoit pas d’instructions et peut s’adresser directement à la direction de l’autorité concernée. Exerçant principalement des missions de conseil et d’information, l’interlocuteur peut également recueillir des renseignements permettant la détection de délits de corruption. La directive est complétée par deux annexes qui fournissent aux agents, à leurs supérieurs et à la direction des autorités des conseils concrets sur les comportements à adopter.

Règlement administratif parrainage

7Ce règlement régit l’acceptation de prestations de parrainage par les autorités en définissant de manière stricte les prestations autorisées. Les missions publiques doivent en principe être financées grâce à des crédits budgétaires. Dans le secteur de l’administration restrictive (notamment la police), le parrainage est exclu. Dans les autres secteurs de l’administration, le parrainage n’est autorisé que si l’administration ne risque pas d’être influencée dans l’exercice de ses missions. L’acceptation d’une prestation de parrainage est soumise à l’accord de l’agent chargé de cette question au sein de l’autorité concernée. Afin de garantir la transparence dans le domaine du parrainage, les prestations financées par ce biais sont inscrites dans un rapport sur le parrainage publié tous les deux ans. L’administration fédérale perçoit en moyenne 40 millions d’euros par an au titre de ces prestations.

Règlement administratif relatif à l’emploi de personnes extérieures

8Ce règlement régit l’emploi, au sein de l’administration fédérale, de personnes travaillant en réalité en dehors de l’administration publique. L’emploi de ces personnes n’est possible que dans trois cas : dans le cadre d’un échange de personnel, afin de bénéficier d’une expertise externe, ou par l’intermédiaire de l’allocation de fonds budgétaires expressément destinés à cette fin. Dans le cadre d’un échange de personnel, il convient de donner à l’agent concerné un aperçu du processus de décision au sein du service hôte et ainsi de favoriser une compréhension mutuelle. Ces emplois doivent être à durée limitée ; les emplois d’une durée supérieure à six mois nécessitent une motivation particulière. Le règlement prévoit certaines interdictions : la participation à l’élaboration de projets de lois, à des fonctions de direction et à des fonctions de contrôle central, à la passation de marchés publics, à des fonctions décisionnelles ou à des fonctions qui touchent directement aux intérêts de l’entité d’origine de l’agent. Avant tout emploi, l’autorité hôte doit procéder à une évaluation des risques correspondants. Le ministère fédéral de l’Intérieur rend des comptes sur ces emplois deux fois par an à la commission du budget et à la commission de l’intérieur du Bundestag.

Coopération avec les entreprises

  • 9  D’après le Bundeslagebild (rapport annuel) 2011 du Bundeskriminalamt, 56 % des infractions étaient (...)

9En 2010, le ministère fédéral de l’Intérieur a lancé le comité « Ensemble contre la corruption » (Initiativkreis Bundesverwaltungund WirtschaftGemeinsamgegen Korruption), auquel participent des représentants de ministères fédéraux, d’associations professionnelles et d’entreprises de premier plan. Depuis qu’il est admis que la corruption ne constitue pas une menace uniquement pour l’administration mais également pour les entreprises9, on constate que celles-ci montrent un intérêt marqué pour les thèmes liés à la prévention de la corruption. L’action du comité vise à approfondir les échanges, mais aussi à élaborer des stratégies communes en matière de lutte contre la corruption. Les thèmes abordés sont notamment la possibilité d’effectuer des comparaisons de données afin de détecter des cas de corruption éventuels ou l’élaboration d’un guide relatif aux bonnes pratiques en matière de conformité. En 2011, un catalogue de questions et réponses sur le thème « Acceptation de récompenses, de cadeaux et d’autres avantages » a été publié dans le cadre de cette action. Il figure sur le site internet du ministère fédéral de l’Intérieur et peut être téléchargé à l’adresse suivante :

http://www.bmi.bund.de/​DE/​Themen/​Moderne-Verwaltung/​Korruptionspraevention-Sponsoring-IR/​Korruptionspraevention/​korruptionspraevention_node.html

10Il est également disponible en anglais et en français.

11Ce catalogue a vu le jour lorsqu’il a été admis que les entreprises et l’administration avaient des conceptions différentes de la nature et de l’ampleur des cadeaux. Ainsi, certains avantages autorisés dans les entreprises ne sauraient être acceptés par un agent de la fonction publique au regard de ses fonctions officielles. Ces différences de valeurs ont entraîné des malentendus entre donateurs et bénéficiaires. Afin d’y remédier, le catalogue apporte des réponses sur des sujets tels que les valeurs limites, les cadeaux publicitaires, les invitations, les voyages et les tarifs préférentiels.

Conclusion

12Les explications relatives aux actions menées conjointement avec les entreprises reflètent les deux piliers de la stratégie du gouvernement fédéral en matière de prévention de la corruption. Le premier repose sur la création d’instruments efficaces pour prévenir la corruption, le second sur le renforcement et le maintien d’un comportement éthique qui ne laisse aucune place à la corruption.

13Les instruments décrits ci-dessus constituent une base solide, qui produit des effets positifs en termes de comportement éthique des agents. Les efforts doivent toutefois être poursuivis car chaque cas de corruption s’accompagne d’effets négatifs. De plus, une société en constante évolution fait apparaître de nouveaux types d’auteurs et schémas d’infractions qui sont autant de défis pour l’administration. C’est la raison pour laquelle la prévention de la corruption sera toujours d’actualité.

Notes

1  Les chiffres actuels du Bundeskriminalamt peuvent être consultés sur le site : http://www.bka.de/nn_193376/DE/Publikationen/JahresberichteUndLagebilder/Korruption/korruption__node.html?__nnn=true

2  Le ministère fédéral de l’Intérieur publie son rapport annuel sur la corruption (JahresberichtKorruptionsprävention in der Bundesverwaltung) sur Internet. Les chiffres et le rapport actuels peuvent être consultés sur le site : http://www.bmi.bund.de/DE/Themen/Moderne-Verwaltung/Korruptionspraevention-Sponsoring-IR/Korruptionspraevention/korruptionspraevention_node.html

3  Le classement actuel de l’Allemagne peut être consulté sur le site : https://www.transparency.de/Pressemitteilung-Transparency.2756.0.html.

4  Cet article reflète la situation juridique de l’année 2013. Les évolutions ultérieures ne sont pas prises en compte ici.

5  La circulaire relative à l’interdiction de l’acceptation de récompenses ou de cadeaux dans l’administration fédérale du 8 novembre 2004 n’est pas examinée ici dans le détail car elle précise des obligations incombant aux collaborateurs déjà régies par d’autres dispositions (voir l’article 71 de la loi sur la fonction publique fédérale et l’article 3 de la convention collective applicable au service public).

6Bundesanzeiger (Journal officiel allemand) nº 148, p. 17 745.

7Bundesanzeiger (Journal officiel allemand) nº 126, p. 14 906.

8Bundesanzeiger (Journal officiel allemand) nº 111, p. 2 722.

9  D’après le Bundeslagebild (rapport annuel) 2011 du Bundeskriminalamt, 56 % des infractions étaient liées au secteur des entreprises. Les autres infractions se répartissaient de la manière suivante : 35 % au sein de l’Administration, 8 % au sein des autorités judiciaires et répressives et 1 % dans le secteur de la politique.

Auteur

Directrice générale de la Modernisation de l’administration et de l’Organisation administrative au ministère fédéral de l’Intérieur à Berlin depuis 2010, Beate Lohmann est juriste diplômée des universités de Cologne et Düsseldorf où elle a obtenu son deuxième examen d’État en droit en 1990. Elle a commencé sa carrière comme chef de bureau à l’Office fédéral d’administration à Cologne, puis à Berlin. En 1992, elle est nommée chargée de mission au ministère fédéral allemand de l’Intérieur à Bonn et a effectué une mobilité auprès du HM Treasury (ministère britannique de l’Économie et des Finances) à Londres en 1994. En 1996, elle est nommée conseillère technique auprès du secrétaire d’État. En 1998, elle a été nommée chef de projet « Introduction de nouveaux instruments de pilotage » puis, en 1998, chef de la division « État moderne » et en 2003, chef de la cellule « Simplification administrative ». En 2005, elle est nommée chef de la division « Modernisation de l’administration et organisation administrative ». Après avoir été nommée adjointe du directeur général des services centraux du ministère en 2008, elle est nommée en 2010 directrice générale de l’Organisation et de la modernisation de l’Administration. C’est l’un des bureaux de cette direction qui a en charge et coordonne la prévention de la corruption au sein de l’Administration fédérale.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2016

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