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L’éthique de la gestion publique

 | 
Marcel Guenoun
, 
Jean-François Adrian

La corruption administrative analysée par les sciences sociales

La prévention de la corruption dans l’Administration : une comparaison France‑Allemagne

Jean-François Adrian

Texte intégral

1Dans un monde éclaboussé par les affaires qui secouent la sphère politique, elle reste souvent le dernier « rempart » auquel les citoyens veulent faire confiance : l’Administration, qui a pour mission de délivrer des services publics et servir l’intérêt général, doit tout mettre en œuvre pour prévenir les risques de corruption en son sein. Poussées par les organisations internationales dont elles sont membres mais aussi par la société civile qui ne relâche pas la pression, la France et l’Allemagne ont déployé, ces vingt dernières années, des politiques de prévention assez différentes. Ce phénomène endémique ne connaît pas de frontières mais on constate pourtant que les mesures prises sont très imprégnées du contexte national et que les décideurs ne s’attachent pas spécialement à observer les bonnes expériences d’États voisins. Cette étude ‑ réalisée dans le courant du 2e semestre 2014, à l’issue des 12e Rencontres internationales de la gestion publique et dans le cadre d’un programme d’actions en lien avec le 50e anniversaire du Traité de l’Élysée ‑ s’est fixé pour objectifs de comparer, au vu des résultats mesurables obtenus, les deux démarches afin d’apporter des éléments de réponse et d’envisager comment, le cas échéant, transposer les pratiques qui ont prouvé leur efficacité.

Entre sensibilisation et obligation

2L’analyse du contexte et de la situation dans chacun des deux pays révèle une approche différente en matière de prévention de la corruption dans l’Administration. Volonté politique et cultures administratives imprègnent le mode de fonctionnement des services :

  • en France, cette thématique n’est pas expressément portée au niveau inter­ministériel (par les services du Premier ministre, par exemple), mais est du ressort de chaque ministère, qui élabore sa propre démarche déontologique, en l’adaptant, le cas échéant, aux besoins spécifiques de certains métiers (policiers, gendarmes, agents du fisc, douaniers, etc.). Il n’y a pas de texte (circulaire) imposant un socle commun de mesures applicables.

  • en Allemagne, on observe l’effet inverse : un ministère (Intérieur) est chargé de définir des règles (directive, recommandations) qui s’appliqueront, sans exception, à tous les services de l’Administration fédérale. Les adaptations dans les ministères, restent à la marge et un délégué est chargé de la mise en œuvre et du suivi dans son département ministériel. Il existe donc un véritable réseau pour la prévention de la corruption.

3L’étude va donc s’attacher à examiner les résultats obtenus dans les deux pays. Sauf mention contraire, les informations collectées et traitées pour cette comparaison proviennent :

  • des deux rapports (France et Allemagne) du 2e cycle d’évaluation « Administration publique et corruption » du GRECO (2005-2009) ;

  • des rapports La corruption dans le secteur public (1999) et Government at a glance de l’OCDE (2011) ;

  • des deux rapports (France et Allemagne) évaluant le Système national d’intégrité de Transparency International (2012) ;

  • du rapport anti-corruption de la Commission au Parlement européen, et plus spécifiquement ses annexes 5 (Allemagne) et 10 (France) (2014) ;

    • 1  Le rapport annuel 2013 n’était pas encore publié lors de la rédaction de cette étude.

    des rapports annuels 20121 du ministère fédéral de l’Intérieur (BMI) et 2009 à 2012 de l’Office fédéral de police criminelle (BKA) pour l’Allemagne ;

  • des rapports annuels 2010 à 2013 du Service central de prévention de la corruption (SCPC) et de la commission de déontologie de la Fonction publique pour la France.

Les actions de prévention

  • 2  LINSEEN (R.) & SCHILLING (J.) : « Korruptionsbekämpfung als Führungsaufgabe in der öffentlichen Ve (...)

« L’analyse des causes de corruption dans l’Administration a montré qu’une sensibilisation à ce problème et, par conséquent, à l’augmentation des seuils de corruption est bien plus encourageant, que la simple énumération des actes prohibés2 ».

4La prévention s’organise en deux axes : la diffusion de règles applicables à tous au moyen de codes déontologiques et l’établissement de plans d’action de formation pour compléter la sensibilisation des personnels par des mises en situation ou des exemples concrets.

5En France, deux ministères ont, selon les informations dont disposent le SCPC, élaboré un code de déontologie ou son équivalent : les ministères des Affaires étrangères et de l’Écologie, ainsi que certaines directions des ministères de l’Intérieur (services de police et de gendarmerie), de l’Économie et des Finances (AFT, APE, DGCCRF, DGDDI, DGFiP, IGF), de la Justice (ordre judiciaire et service pénitentiaire) et de la Santé (IGAS) auxquels s’ajoutent l’INSERM et l’IVS. Des codes existent dans plusieurs autorités de régulation (Autorité de la concurrence, ARJEL, CSA, HAS) et sont en préparation aux ministères de la Culture, de l’Économie et des Finances et de l’Intérieur. Le recensement des formations réalisées en matière de prévention de la corruption est assez difficile. Le SCPC ne dispose que d’informations très parcellaires. Il a lui-même dispensé des formations à l’Autorité de la concurrence et auprès de cinq cours d’appel. Il est à noter que la DGAFP a inscrit, pour la première fois, dans une circulaire du 13 septembre 20133, la déontologie au titre des priorités interministérielles pour 2014 en matière de formation professionnelle. La France a bien intégré la thématique liée à la prévention de la corruption dans l’ensemble de ses formations initiales interministérielles et sectorielles (qui font suite à la nomination du fonctionnaire après réussite à un concours de la Fonction publique) mais devra améliorer/harmoniser son dispositif de formation continue.

6En Allemagne, la directive de 2004, sert de texte de référence dans tous les services de l’Administration fédérale. Le point 7 traite de la sensibilisation des personnels et le point 8 de la formation initiale/continue. Au sein des 22 services fédéraux (dont les 14 ministères), le BMI a recensé que 17 d’entre eux mènent des actions de formation/sensibilisation, 18 prévoient la conduite d’entretiens avec le supérieur (15 avec le délégué) et 13 proposent un logiciel de formation à distance. En outre, tous les ministères sauf trois (Affaires étrangères, Agriculture, Éducation) organisent des formations dans les services qui leur sont rattachés. Un module consacré à la prévention de la corruption est intégré au séminaire de prise de fonctions que chaque nouvel agent doit suivre.

La transformation des organisations

  • 4  Rapport de la Commission de réflexion pour la prévention des conflits d‘intérêts dans la vie publi (...)

« Les services compétents en matière de déontologie pourraient être chargés de déterminer quels sont les postes à risques, notamment du point de vue de l’occurrence des conflits d’intérêts. En fonction de l’analyse des zones de risques pourraient être définis et recommandés, selon le cas, des règles d’organisation du travail, des modes opératoires particuliers et des opérations de contrôle interne4 ».

7Cette phrase, extraite du rapport Sauvé, montre que la prise en compte du risque de corruption peut, sinon doit influer tant sur les organisations que sur les processus au sein de l’Administration. Cette problématique doit alors être envisagée sous deux aspects : l’identification des métiers, fonctions ou secteurs dits « sensibles » et la mise en place de nouvelles règles de fonctionnement afin de sécuriser l’action publique et protéger les agents.

8En France, il n’y a pas ‑ hormis pour les activités liées aux marchés publics ‑ de dispositif harmonisé et systématique d’identification des risques. L’une des spécificités de l’Administration française réside dans la présence de nombreux corps d’inspection et de contrôle (environ 800 fonctionnaires) qui peuvent être saisis pour effectuer des missions d’audit sectorielles et formuler des recommandations en matière de déontologie. Tel a été le cas à l’IGPN et à l’IGA (ministère de l’Intérieur). On peut signaler quelques initiatives ponctuelles :

  • l’élaboration de cartographies des postes « sensibles » par le ministère de la Défense (Secrétariat général et DGA), de l’Économie et des Finances (DGDDI et IGF) ;

  • une sélection « fine » des postulants sur ce type de postes à l’AFT et au ministère des Affaires sociales et de la Santé ;

  • l’obligation d’effectuer une déclaration d’intérêts pour les agents traitant de marchés publics au ministère de la Défense ainsi que pour tous les personnels à l’ANSES, l’ANSM, l’INSERM, l’IVS et dans neuf ARS.

  • en ce qui concerne les marchés publics, la DGCCRF assure une mission de prévention des décideurs publics lorsqu’elle pointe des risques d’irrégularités. En l’absence de cadre normatif, rares sont donc les ministères français qui prennent des mesures en ce sens.

  • 5  Le ministère de la Défense n’a pas effectué d’analyse puisqu’il a déclaré n’avoir « aucun secteur (...)

9En Allemagne, la directive fédérale prévoit, dans son point 2, l’identification des domaines « exposés au risque de corruption » (korruptionsgefährdet) et recommande le remplacement des agents affectés sur lesdits postes au bout d’une certaine durée (Rotation). Tous les services fédéraux ont commencé ce travail d’identification et 16 sur 22 d’entre eux l’ont terminé. La proportion de domaines à risque varie de 0 % au ministère de la Défense à 61 % à la Présidence fédérale. Une fois les domaines identifiés, le point 3 précise qu’une analyse du risque doit être réalisée et que les mesures correctives (hors formation/sensibilisation) doivent être prises. Seuls trois services (Présidence fédérale, ministères de la Justice et de la Famille) n’ont pas encore effectué ce travail5. Parmi les autres, quatre (Finances, Environnement, Cour des comptes et Diète fédérale) ont signalé des mesures à prendre qu’ils ont commencé à mettre en œuvre. Le taux de respect de la consigne de remplacement des agents affectés sur des postes « à risque », dans un délai inférieur à cinq ans, va de 25 % pour la Présidence fédérale à 100 % pour le ministère des Affaires étrangères. La moyenne fédérale est de 57 %. Dans son point 4, la directive prévoit de mettre en place des mesures pour que les décisions importantes ne puissent être prises par une seule personne (Mehr-Augen-Prinzip). Deux méthodes sont proposées : un exercice conjoint de la responsabilité (Zweitprüfung) ou un contrôle exercé par une personne extérieure à la structure (Plausibilitätsprüfung). 20 services utilisent la première et 19 la seconde. 14 services sur 22 ont mis en place leur méthode à l’aide d’un système de workflow.

10Même s’il faut ‑ d’après le bureau O4 du BMI (en charge de la prévention de la corruption) ‑ être prudent sur ces statistiques détaillées présentes dans le rapport annuel qu’il établit et vérifier plus en profondeur le niveau de comparabilité de ces informations entre les services, le système mis en place montre qu’il est très difficile à un ministère de se soustraire à ces obligations et ce, afin d’assurer une prévention harmonisée et homogène de la corruption.

11L’analyse de ces deux premiers points montre un net avantage en faveur de l’Allemagne qui, grâce à cette directive, met en place une politique de prévention et en assure un suivi régulier et efficace. En France, la préconisation du rapport Sauvé relative à l’analyse des risques, assez proche de la recommandation qui accompagne le point de 2 de la directive allemande, n’a pas été retenue dans le projet de loi.

L’évolution du nombre de délits de corruption ayant fait l’objet d’une procédure

  • 6  Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen – Rapport anti-­corruption de l’Union (...)

« Les mesures répressives ne suffisent pas, à elles seules, pour combattre efficacement la corruption. Il n’empêche qu’un système judiciaire capable d’infliger des sanctions pénales draconiennes joue un rôle dissuasif et signale clairement que la corruption n’est pas tolérée6 ».

  • 7  « Toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l’exercice de ses fon (...)
  • 8  § 138 du Strafgesetzbuch (Code pénal).

12La corruption ‑ y compris au sein de nos administrations ‑ reste un domaine, dans lequel le nombre de cas signalés ne représente qu’une partie des actes commis. Le droit pénal diffère entre les deux pays, en ce sens qu’il fait, en France, obligation de signalement à l’agent public (art. 40, alinéa 2 du Code de procédure pénale7) mais n’inclut pas, en Allemagne, les délits de corruption parmi ceux qui doivent être signalés par tout citoyen8.

  • 9Wolf (S.) Korruption, Antikorruptionspolitik und öffentliche Verwaltung, Wiesbaden, Springer VS, 2 (...)

13Depuis 2009, la loi relative à la fonction publique fédérale a modifié cela en « permettant aux fonctionnaires fédéraux de signaler à leur administration de tutelle, à l’autorité judiciaire compétente ou bien encore à une autre personne habilitée (telle qu’un médiateur) des délits fondés de corruption commis par des personnes dépositaires de l’autorité publique9 ».

  • 10  La généralisation de l’application « Cassiopée », effective depuis fin 2012, permet la collecte qu (...)
  • 11  Nombre d’agents (en 2013) de la Fonction publique française : 5,3 millions ; de la Fonction publiq (...)

14Les organismes, chargés de centraliser les chiffres en matière de corruption pour le périmètre de cette étude, sont le SCPC10 pour la France et le BMI pour l’Allemagne. Il est toutefois important de préciser que les données françaises concernent les trois versants de la Fonction publique et se rapportent donc à une population beaucoup plus importante11. En France, 149 infractions ont fait l’objet d’une condamnation en 2012 (133 pour corruption et 16 pour trafic d’influence). On observe une baisse de 15 % par rapport au chiffre de l’année précédente mais leur nombre reste encore supérieur à celui de 2010, qui était de 130. Trente-neuf condamnations pour prise illégale d’intérêts ont, en outre, été prononcées (données fournies par le Casier judiciaire national).

15Le SCPC a, pour la première fois en 2012, transmis un questionnaire à toutes les administrations pour mieux connaître les délits de corruption ainsi que les sanctions (administratives et pénales) infligées à leurs auteurs. Cette enquête vise à recenser les cas qui n’ont pas été portés devant les tribunaux. Pour cette première édition, le SCPC a eu un taux de retour de 43,2 %. Une infraction de corruption sur deux et trois infractions de trafic d’influence sur quatre n’aboutissent pas à une condamnation (soit elle ne dépasse pas le stade de la sanction administrative, soit elle fait l’objet d’une procédure alternative à la poursuite).

16En Allemagne, pour l’Administration fédérale, 12 procédures judiciaires ont été menées et ont fait l’objet d’une condamnation en 2012. On observe une très nette baisse par rapport aux deux années précédentes (34 en 2011 et 31 en 2010). La répartition entre les ministères est la suivante : Affaires étrangères 2, Affaires sociales 4, Économie 3 et Défense 3.

17Le BKA donne, dans son rapport annuel sur la corruption, quelques éléments statistiques :

  • dans plus de 80 % des cas, on constate que corrupteur et corrompu agissent ensemble depuis plus de trois ans ;

  • près de 60 % des corrupteurs sont des personnes exerçant des fonctions de direction ;

  • plus des deux tiers des procédures font suite à une information transmise par une tierce personne (lanceur d’alerte).

18Si l’on rapporte le nombre de condamnations à l’effectif, on obtient le ratio, dans les deux pays, d’un cas pour 36 250 agents environ. L’examen sous l’angle judiciaire ne laisse pas apparaître de différence probante entre les deux pays.

La confiance des citoyens et de la société civile

  • 12Sorgatz (I.) : « Korruptionsprävention in öffentlichen Institutionen » in Personalmanagement in öf (...)

« Selon une étude menée (en 2010) par l’université de Halle-Wittenberg (Saxe-Anhalt), un citoyen sur deux pense qu’il y a un risque important que le secteur public soit touché par la corruption et des délits s’y rattachant mais, en revanche, seul un service de l’Administration sur cinq qualifie ce risque de réellement élevé12 ».

19Ces résultats mettent en évidence la différence de perception entre le citoyen et l’Administration face au problème de la corruption dans le secteur public. Les nombreuses affaires touchant régulièrement des personnalités politiques et des élus, d’une part, mais aussi un seuil de tolérance différent car impacté par la culture de chaque pays, d’autre part, influent, inévitablement sur cette perception très dégradée qu’a l’usager de l’Administration.

20Les trois organisations internationales (OCDE, Conseil de l’Europe et Union européenne), ainsi que l’ONG Transparency International, ont mené diverses enquêtes pour étayer leurs rapports sur la corruption et il convient d’examiner en détail les évolutions et de les mettre en perspective avec le cadre législatif.

Les citoyens

21Réalisé en février et mars 2013 dans les 28 pays de l’Union européenne, le sondage « Special Eurobarometer 39713 », sur le thème de la corruption, apporte les dernières tendances :

  • 76 % des personnes interrogées en France et 74 % en Allemagne indiquent que la corruption est présente dans les institutions publiques nationales de leur pays (moyenne de l’UE : 80 %) ;

  • 19 % en France et 24 % en Allemagne pensent que les efforts menés par leur gouvernement pour combattre la corruption sont efficaces (moyenne de l’UE : 21 %) ;

  • 21 % en France et 30 % en Allemagne pensent qu’il y a suffisamment de procédures engagées contre les infractions (moyenne de l’UE : 26 %) ;

  • 51 % en France et 45 % en Allemagne pensent que la corruption a augmenté dans leur pays au cours des trois dernières années (moyenne de l’UE : 56 %).

22Cette première enquête montre donc une perception globale légèrement plus négative de la corruption dans l’Administration en France.

23Une petite différence est à noter en ce qui concerne la perception de la corruption dans les secteurs de l’Administration (entrant dans le périmètre de l’étude) :

  • en France, marchés publics : 48 %, police et douanes : 44 % inspections du travail, de la construction, sanitaire et alimentaire : 31 % ;

  • en Allemagne, marchés publics : 40 %, inspections du travail, de la construction, sanitaire et alimentaire : 38 %, police et douanes : 16 %.

La société civile

24Dans son étude du Système national d’intégrité de chaque pays, Transparency International a évalué l’Administration (4e pilier) quant à sa capacité à agir (ressources et indépendance), sa gouvernance (transparence, redevabilité et intégrité) et son rôle (sensibilisation du public, coopération avec les autres acteurs et intégrité des marchés publics) :

  • en France, les notes suivantes ont été attribuées : capacité 75/100, gouvernance 83/100 et rôle 50/100 pour une note globale de 69/100. Les points à améliorer sont la formation et la sensibilisation des personnels, l’encadrement de la commande publique, l’efficacité du droit à l’information et la protection des lanceurs d’alerte ;

  • en Allemagne, les notes suivantes ont été attribuées : capacité 92/100, gouvernance 71/100 et rôle 50/100 pour une note globale de 71/100. Les points à améliorer sont la transparence et la mission d’information du public, l’absence de registre de la corruption pour les marchés publics et la protection des lanceurs d’alerte.

25Il est intéressant de noter que ‑ malgré une note globale proche ‑ l’Administration se place en 3e position sur les 13 piliers en France alors qu’elle est en avant-dernière position en Allemagne (sur 12 seulement car le pays ne dispose pas d’autorité anti-corruption). Les partis politiques ferment la marche avec 70/100.

26Cette deuxième enquête montre donc une position légèrement plus fragilisée de l’Administration en Allemagne.

La protection des lanceurs d’alerte

  • 14Bourdon (W.) : Petit manuel de désobéissance citoyenne – Quand l’intérêt général est menacé, deven (...)

« On est en droit de penser et d’espérer que, progressivement, les lanceurs d’alerte seront exonérés de tout risque pénal, protégés efficacement des risques de représailles, quand, sans nul doute, sera attesté le caractère désintéressé de leur révélation, soutenu par une exigence de protéger l’intérêt général14 ».

27Il ressort du point précédent que la protection des lanceurs d’alerte doit progresser dans les deux pays de l’étude. Mais rares sont les pays, à l’échelle de la planète, où ils bénéficient d’une réelle protection, comme c’est le cas au Canada15, et ce même si on utilise encore, dans la partie francophone de ce pays, le mot « dénonciateur ». En Europe, selon un rapport publié en juin 2013 par Transparency Internnational16, quatre pays, le Luxembourg17, la Roumanie18, le Royaume-Uni19 et la Slovénie20 avaient, à cette date, adopté une loi qui protégeait efficacement les lanceurs d’alerte, agents de l’État.

28Comme la plupart des autres États, la France et l’Allemagne ont dû entamer une réflexion sur la façon d’assurer une véritable protection de ces agents publics qui brisent la loi du silence. Dans les deux pays, où le statut inscrit le devoir d’obéissance hiérarchique et de confidentialité comme de discrétion parmi les obligations du fonctionnaire, seules des dispositions à caractère législatif peuvent contribuer à ce qu’une personne, témoin d’une situation délictuelle ou ayant de forts soupçons, communique cette information sans craindre d’être victime de mesures de discrimination, d’intimidation, voire de répression.

29Une fois encore, sur cette thématique récente, toutes les organisations internationales citées dans cette étude jouent un rôle majeur en exerçant une pression sur les États pour que des législations nationales soient adoptées, afin de combler les vides juridiques responsables d’un rapport de force inégal entre les administrations et leurs agents :

  • l’OCDE a, en juillet 2012, dans le cadre de son programme « CleanGovBiz » fourni des outils pour aider les États à faire un état des lieux de leur situation21 ;

  • la Commission a, par l’intermédiaire de son vice-président et commissaire pour les relations interinstitutionnelles et l’Administration Maroš Šefčovič, présenté, le 6 décembre 2012, des lignes directrices pour assurer la protection des lanceurs d’alerte22 ;

  • Transparency International a publié, en juin 2013, un rapport détaillé de la situation des lanceurs d’alerte dans les 27 États membres à cette date ;

  • et tout dernièrement, le 30 avril 2014, le Conseil de l’Europe a adopté la recommandation n° Rec (2014) 7 du Comité des ministres, sur la protection des lanceurs d’alerte23.

30Face à cette cascade de textes ‑ à caractère certes non contraignant ‑, quelles ont, à ce jour, été les réponses apportées par la France et l’Allemagne ? Quelles mesures ont été prises par les gouvernements ?

  • 24  « Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la formation, la notation, (...)
  • 25  Le projet de loi relatif à la déontologie, aux droits et obligations des fonctionnaires a été défi (...)

31En France, la protection des lanceurs d’alerte a été tout d’abord inscrite à l’article 35 de la loi du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière : l’alinéa 2 de cet article ajoute un article (6 ter)24 au statut des fonctionnaires. Le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires25 doit conforter, dans son article 25, la protection applicable spécifiquement aux agents publics.

32En Allemagne, le débat politique a été beaucoup plus long et n’a toujours pas donné lieu à une modification de la loi de 1997 ni à une loi spécifique relative à la protection des lanceurs d’alerte (Hinweisgeberschutzgesetz). Cette deuxième option, portée par les sociaux-démocrates lors de la précédente législature (alors que le parti était dans l’opposition), n’a pas pu aboutir avant la fin de la session parlementaire. À une question26 posée, en juin 2011, par les députés de Bündnis 90-die Grünen27, le gouvernement fédéral avait répondu : « Les personnels qui informent sur des manquements sur leur lieu de travail sont suffisamment protégés par le droit du travail et les dispositions réglementaires relatives au licenciement28 ». Les trois partis de la coalition au pouvoir (CDU, CSU et SPD) se sont engagés dans le traité « à vérifier si, concernant la protection des lanceurs d’alerte, les préconisations internationales sont mises en œuvre de façon suffisante ».

33À ce jour ‑ et depuis une modification du paragraphe 67 de la loi fédérale relative à la Fonction publique fédérale entrée en vigueur en 200929 ‑ les fonctionnaires fédéraux sont « libérés » de leur obligation de confidentialité quand ils signalent aux autorités des soupçons fondés rentrant dans le cadre pénal des délits de corruption. Cette seule disposition n’est pas assimilable à une mesure de protection au sens où l’entendent les organisations internationales auxquelles adhère pourtant l’Allemagne.

34Sur cette problématique de la protection des lanceurs d’alerte dans l’Administration, l’avantage va à la France, qui a mis en place un cadre législatif spécifique et rejoint ainsi le groupe, encore très restreint, des pays à avoir franchi cette étape.

Vers une harmonisation des dispositifs ?

35À la lumière des documents analysés, on constate un point lié à la terminologie, mais qui a peut-être aussi une origine d’ordre culturel : le mot corruption, en France, n’est présent que dans les seuls textes législatifs, où il est alors fait référence au Code pénal. Les quelques administrations, qui ont mis en place une démarche afin de prévenir ce risque, lui préfèrent le mot « déontologie » qui couvre, certes, un périmètre plus large (incluant des faits individuels tels que le détournement de fonds publics), mais n’a pas de connotation « négative » portant préjudice à la bonne image dont bénéficie le service public. L’Allemagne, en revanche, utilise volontairement ce mot pour faire le lien avec les délits qui s’y rapportent.

36Alors que les administrations française et allemande présentent de grandes similitudes (statut du fonctionnaire, organisation hiérarchique), les gouvernements ont opté pour une approche assez différente face à la prévention de la corruption :

  • en France, une approche de type bottom-up avec une initiative qui reste la prérogative de chaque ministère ou service de l’État. Les structures interministérielles (SCPC ou DGAFP) n’interviennent que sur demande (à titre de conseil) et ne peuvent imposer la mise en place d’aucune mesure en dehors de ce qui est prévu par le cadre normatif ;

  • en Allemagne, une approche de type top-down avec la directive du gouvernement fédéral qui a valeur réglementaire et s’applique à tous les services de l’Administration fédérale. Ceux-ci disposent, dans les faits, d’une marge de manœuvre assez faible pour l’adapter localement.

37De cette étude qui se concentre sur les résultats obtenus jusqu’en 2014, pour lesquels les acteurs externes à l’Administration jouent un rôle de plus en plus important, on peut tirer quelques conclusions :

  • l’existence d’une directive interministérielle est un excellent moyen pour imposer des niveaux minimaux en matière de formation des agents et d’adaptation des organisations, mais aussi pour harmoniser les pratiques et favoriser la stimulation ;

    • 30  Un rapport publié en 2012 par le Conseil de l’Europe a montré que « la première raison de cette “l (...)

    le faible nombre de condamnations prononcées n’est qu’un reflet très partiel de la réalité, car la culture du signalement (encore souvent assimilé soit à de la dénonciation, soit à un manquement à l’obligation de confidentialité) ne s’est pas encore développée dans les deux administrations30. En cas de délit avéré avec preuve, seul un dépôt systématique de plainte au pénal (indépendant de la sanction administrative qui sera prise) associé à une protection efficace (encadrée par la loi) des lanceurs d’alerte pourront, conjointement, parvenir à faire diminuer la corruption ;

  • seuls des progrès effectifs et mesurables sur ce deuxième point ‑ dans sa globalité ‑ permettront de (re)gagner les points de confiance perdus auprès des citoyens mais aussi aux administrations française et allemande de se voir délivrer par les organisations internationales et non gouvernementales le niveau d’évaluation qu’elles méritent.

38À l’instar de l’Union européenne, dont le cadre législatif doit sans cesse faire l’objet de constantes pressions de la part d’organisations commerciales ou de multinationales qui sont souvent tentées de voir les nouvelles directives s’écrire en leur faveur, la France et l’Allemagne doivent aussi savoir résister à ce « lobbying » qui n’épargne pas l’Administration. Deux rapports publiés sur ce sujet le 13 octobre 2014 par la section allemande31 et le 21 octobre 2014 par la section française32 de Transparency International ont montré que le chemin à parcourir est encore long dans les deux pays de l’étude.

Notes

1  Le rapport annuel 2013 n’était pas encore publié lors de la rédaction de cette étude.

2  LINSEEN (R.) & SCHILLING (J.) : « Korruptionsbekämpfung als Führungsaufgabe in der öffentlichen Verwaltung » in Führung im öffentlichen Sektor, Baden-Baden, Nomos Verlagsgesellschaft, 2010, p. 192.

3  Point 8 de la circulaire (consulté le 14 avril 2016) : http://www.fonction-publique.gouv.fr/files/files/textes_de_reference/20130913_priorites_interministerielles_formation_2014.pdf.

4  Rapport de la Commission de réflexion pour la prévention des conflits d‘intérêts dans la vie publique, remis au président de la République le 26 janvier 2011, p. 96.

5  Le ministère de la Défense n’a pas effectué d’analyse puisqu’il a déclaré n’avoir « aucun secteur à risque ».

6  Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen – Rapport anti-­corruption de l’Union européenne, remis le 3 février 2014, p. 17.

7  « Toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l’exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d’un crime ou d’un délit est tenu(e) d’en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs ».

8  § 138 du Strafgesetzbuch (Code pénal).

9Wolf (S.) Korruption, Antikorruptionspolitik und öffentliche Verwaltung, Wiesbaden, Springer VS, 2014, p. 94.

10  La généralisation de l’application « Cassiopée », effective depuis fin 2012, permet la collecte quasi-exhaustive des informations en possession de tous services de l’État.

11  Nombre d’agents (en 2013) de la Fonction publique française : 5,3 millions ; de la Fonction publique fédérale allemande : 435 000.

12Sorgatz (I.) : « Korruptionsprävention in öffentlichen Institutionen » in Personalmanagement in öffentlichen Sektor – Band 4, München, Rehm Verlag, 2012, p. 36.

13http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_397_en.pdf. Consulté le 14 avril 2016.

14Bourdon (W.) : Petit manuel de désobéissance citoyenne – Quand l’intérêt général est menacé, devenez lanceur d’alerte, Paris, éditions Jean-Claude Lattès, 2014, p. 92.

15http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/P-31.9/. Consulté le 14 avril 2016.

16http://www.transparency.lu/wp-content/uploads/2013/11/EU-Whistleblower-Report_final_web.pdf. Consulté le 14 avril 2016.

17http://www.legilux.public.lu/leg/a/archives/2011/0032/a032.pdf. Consulté le 14 avril 2016.

18http://www.dsclex.ro/legislatie/2004/decembrie2004/mo2004_1214.htm#l571. Consulté le 14 avril 2016.

19http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/23/contents. Consulté le 14 avril 2016.

20https:/www.kpk-rs.si/upload/datoteke/ZintPK-ENG.pdf. Consulté le 14 avril 2016.

21http://www.oecd.org/cleangovbiz/toolkit/50042935.pdf. Consulté le 14 avril 2016.

22http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-1326_en.htm. Consulté le 14 avril 2016.

23https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CM/Rec(2014)7&Language=lanFrench&Ver=original&Site=CM&BackColorInternet=C3C3C3&BackColorIntranet=EDB021&BackColorLogged=F5D383. Consulté le 14 avril 2016.

24  « Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la formation, la notation, la discipline, la promotion, l’affectation et la mutation ne peut être prise à l’égard d’un fonctionnaire pour avoir relaté ou témoigné, de bonne foi, de faits constitutifs d’un délit ou d’un crime dont il aurait eu connaissance dans l’exercice de ses fonctions. Toute disposition ou tout acte contraire est nul de plein droit.
En cas de litige relatif à l’application des deux premiers alinéas, dès lors que la personne présente des éléments de fait qui permettent de présumer qu’elle a relaté ou témoigné de bonne foi de faits constitutifs d’un délit ou d’un crime, il incombe à la partie défenderesse, au vu des éléments, de prouver que sa décision est justifiée par des éléments objectifs étrangers à la déclaration ou au témoignage de l’intéressé. Le juge forme sa conviction après avoir ordonné, en cas de besoin, toutes les mesures d’instruction qu’il estime utiles.
Le présent article est applicable aux agents non titulaires de droit public ».

25  Le projet de loi relatif à la déontologie, aux droits et obligations des fonctionnaires a été définitivement adopté par le Parlement le 7 avril 2016.

26http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/17/069/1706902.pdf. Consulté le 14 avril 2016.

27  Le parti « Alliance 90 / Les verts ».
Le présent article est applicable aux agents non titulaires de droit public ».

28http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/17/070/1707053.pdf. Consulté le 14 avril 2016.

29http://www.gesetze-im-internet.de/bbg_2009/__67.html. Consulté le 14 avril 2016.

30  Un rapport publié en 2012 par le Conseil de l’Europe a montré que « la première raison de cette “loi du silence“ est liée au fait que les personnes susceptibles de le faire sont persuadées qu’aucune suite ne sera donnée ».

31  http://www.transparency.de/14-10-13_Lobbyismus-in-Deutsch.2535.0.html?&contUid=5828 Consulté le 14 avril 2016.

32http://www.transparency-france.org/ewb_pages/div/CP_Etatdeslieux_LobbyingenFrance.php. Consulté le 14 avril 2016.

Auteur

Chargé d’études en gestion publique à l’international à l’Institut de la gestion publique et du développement économique (bureau de la Recherche), Jean-François Adrian est linguiste de formation et titulaire d’un Master en Droit, mention Droit public et spécialité « administration et gouvernance européenne » délivré par les universités de Paris 1 Sorbonne, Humboldt de Berlin et Potsdam. Son mémoire est consacré à la prévention de la corruption dans l’Administration. Il a travaillé au sein de plusieurs administrations françaises (ministère de l’Industrie, services du Premier ministre) avant de rejoindre le ministère de l’Économie et des Finances en 2001. Il a également travaillé pour l’Administration fédérale allemande de 2009 à 2012. Son activité de veille en gestion publique se concrétise notamment par deux publications mensuelles : La veille internationale en brèves et Note réactive, mises en ligne sur le site Internet de l’Institut (www.economie.gouv.fr/igpde).

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2016

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