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L’éthique de la gestion publique

 | 
Marcel Guenoun
, 
Jean-François Adrian

La corruption administrative analysée par les sciences sociales

Réduire la corruption dans le secteur réglementé des infrastructures

Liam Wren-Lewis

Texte intégral

1Le problème de la corruption dans le secteur réglementé des infrastructures est apparu avec la réglementation elle-même. La plupart des infrastructures nécessitent des investissements considérables et des contrats opérationnels et d’entretien à long terme, deux sources évidentes de rente financière. Nombreuses sont également les infrastructures relevant de secteurs politiquement sensibles, qui se prêtent facilement à un contrôle des prix ou à des structures tarifaires « créatives », et qui représentent un gisement d’emplois, deux sources importantes de rente politique. Tous ces éléments réunis constituent un terreau favorable au développement de la corruption dans ce secteur.

2La plupart des solutions proposées pour lutter contre la corruption dans le secteur des infrastructures mettent l’accent sur la phase de passation ou d’attribution des marchés. Mais si élaborer une procédure d’appel d’offres exempte de toute corruption est en effet nécessaire pour prévenir la corruption, cela n’est pas suffisant. Si le champ libre est laissé à la corruption après la phase d’attribution, l’entreprise la plus corrompue fera tout pour remporter l’appel d’offres. Il est par conséquent important de veiller à ce que le processus réglementaire élimine autant que faire se peut la corruption après la phase d’attribution des marchés.

3De récentes études portant sur la corruption dans le secteur des infrastructures montrent que la réglementation demeure associée à la corruption, que ce soit dans les pays développés ou les pays en développement. D’après le baromètre mondial de la corruption de Transparency International, pour les seules années 2009 et 2010, près d’une personne sur dix a eu une expérience directe de la corruption avec des prestataires de services publics. Par ailleurs, il a été prouvé que la grande corruption bride l’élan réformateur des pouvoirs publics pour le secteur, l’absence de réformes entraînant à son tour un affaiblissement des efforts entrepris par ailleurs pour améliorer la performance. Néanmoins, depuis une dizaine d’années environ, la corruption réglementaire est de plus en plus reconnue comme un problème majeur.

  • 1  Ce chapitre reprend de précédentes publications de l’auteur (« Anti-corruption policies in theorie (...)

4Cet article1 dresse l’inventaire des différentes théories de la corruption dans les secteurs réglementés afin de mieux appréhender les moyens de lutter contre la corruption. Il s’agit de mettre en évidence les implications des différentes approches théoriques sur les politiques menées et d’examiner dans quelle mesure ces politiques peuvent être corroborées par des éléments empiriques. Je m’intéresserai également aux leçons qui peuvent être tirées et utilisées pour élaborer une politique globale de lutte contre la corruption.

5Cet article se décompose en quatre parties. La première partie est consacrée à l’étude des différents types de corruption présents dans les secteurs réglementés, l’accent étant mis sur les pratiques les plus spécifiques à ces secteurs. La deuxième partie, en s’appuyant à la fois sur des travaux théoriques et empiriques, traite des conséquences possibles de la corruption. La troisième partie recense les solutions proposées dans la littérature pour réduire la corruption ou en atténuer les effets. Cette partie fait également l’inventaire des éléments empiriques qui viennent appuyer ou contredire les solutions proposées. Enfin, nous tirerons les leçons susceptibles de contribuer au débat sur la corruption, au-delà du champ des secteurs réglementés.

Les différents types de corruption dans les secteurs réglementés

6La corruption dans les secteurs réglementés peut prendre plusieurs formes : favoritisme, fraude, copinage, népotisme, détournement, capture réglementaire, pots-de-vin ou extorsion. Il faut bien comprendre que différents groupes d’acteurs peuvent être impliqués : fonctionnaires, agents publics ou privés, usagers et prestataires de services. Le présent développement traite principalement de la corruption réglementaire entre des agents de l’État et des groupes d’intérêts (y compris les entreprises réglementées), non parce que la corruption entre fonctionnaires ou entre une entreprise et ses clients est moins importante, mais simplement parce que les théories sur les secteurs réglementés ont à cet égard peu à apporter au débat général sur le contrôle de la corruption. Les types de corruption traités ici correspondent donc à ce que l’on désigne souvent sous le nom de « capture réglementaire », que nous définissons comme la manipulation des organismes de réglementation gouvernementaux par des groupes d’intérêts. Même si certaines formes de capture ne peuvent être universellement assimilées à de la corruption, nous estimons qu’il convient d’utiliser une définition large car ce qui relève de la capture dans un pays a de grandes chances d’être considéré comme de la corruption dans un autre.

7Le schéma ci-dessous représente de manière synthétique les trois catégories principales d’acteurs qui peuvent être impliqués dans la corruption réglementaire : les groupes d’intérêts, les organes de contrôle et les décideurs. Le groupe d’intérêts à cibler prioritairement est l’entreprise réglementée elle-même, puisque l’objectif premier de l’organe de contrôle est généralement de contrôler les comportements de l’entreprise.

Acteurs impliqués dans la corruption réglementaire

Acteurs impliqués dans la corruption réglementaire

8Dans ce schéma, les acteurs gouvernementaux ont été répartis en deux groupes : les organes de contrôle et les décideurs. Dans ce modèle, les organes de contrôle ne décident pas directement de la politique réglementaire et ne font que transmettre des informations des groupes d’intérêts (notamment de l’entreprise réglementée) aux décideurs. Les décideurs sont chargés de définir les politiques (type de réglementation, prix qu’une entreprise est autorisée à pratiquer et subventions éventuelles). Au sein de l’organisme de réglementation lui-même, ces deux fonctions sont généralement séparées. Le régulateur peut par exemple être une personne nommée par le pouvoir politique tandis que les personnes chargées de collecter les informations font partie du personnel « permanent ».

9Une telle catégorisation permet de distinguer deux types de corruption. Le premier type ignore ou fait abstraction des organes de contrôle et consiste essentiellement pour les groupes d’intérêts à exercer une influence directe sur les décideurs. C’est ce que nous appelons la « capture de décisions ». Cette forme de corruption consiste par exemple pour l’entreprise réglementée à verser des pots-de-vin au régulateur afin que ce dernier relève les prix lors des examens de prix, ou n’applique pas un règlement donné. Le second type de corruption est ce que nous appelons la « capture d’informations ». Cela consiste par exemple pour l’entreprise réglementée à verser des pots-de-vin à un auditeur pour qu’il dissimule le fait que l’entreprise a réalisé des bénéfices plus élevés que ceux qu’elle a déclarés.

10Cette catégorisation correspond globalement aux deux types de modélisation de la capture réglementaire rencontrés dans la littérature économique. La capture des décisions est généralement l’élément central de la théorie traditionnelle de la capture ou « théorie des groupes d’intérêts », selon laquelle la réglementation profite aux groupes d’intérêts les plus puissants.

11La seconde approche met l’accent sur le rôle de l’asymétrie des informations dans le développement de la corruption. Plus précisément, cette approche étudie la relation entre l’organe de contrôle et son mandant, dans laquelle le premier peut avoir accès à des informations dont le second ne dispose pas. L’entreprise a alors intérêt à verser des pots-de-vin à l’organe de contrôle pour que ce dernier ne communique pas ces informations et pour bénéficier d’une rente d’information. La différence fondamentale entre cette approche et la première est que les asymétries d’informations entre l’organe de contrôle et le décideur créent des possibilités de capture, même si le décideur a de bonnes intentions.

12Parce que la distinction entre la capture de décisions et la capture d’informations a largement été traitée dans la littérature, nous nous attacherons surtout à étudier leurs effets et les solutions possibles. Les différents types de corruption pourraient toutefois être classés autrement. On pourrait ainsi opérer une distinction entre corruption ex ante et corruption ex post. Dans la corruption ex ante, l’objectif du groupe d’intérêts est d’influer sur la rédaction des textes législatifs ou réglementaires. Par exemple, un opérateur historique va tenter de bloquer une réforme qui ouvre son secteur à la concurrence. La corruption ex post intervient au sein du cadre réglementaire existant : par exemple, une entreprise verse des pots-de-vin à un auditeur pour que ce dernier déforme les informations sur ses coûts et que ses conditions tarifaires apparaissent ainsi plus avantageuses.

13Il convient également de noter que la capture peut utiliser des moyens aussi bien licites qu’illicites. La capture licite recouvre le lobbying, ainsi que des formes plus subtiles de capture, consistant par exemple à exploiter les ambitions de carrière des régulateurs. La capture illicite peut prendre la forme de pots-de-vin, mais aussi de faveurs ou de pressions. Si, formellement, la capture licite n’est pas assimilable à de la corruption, la frontière entre les deux est souvent très mince. Dans la lutte contre la corruption, il est important d’avoir conscience que la capture peut prendre des formes aussi bien licites qu’illicites de manière à garantir qu’un type de capture ne sera pas simplement remplacé par un autre.

Quelles sont les conséquences de la corruption ?

14Il existe de nombreux exemples des effets que peut avoir la corruption dans la fourniture des services publics en termes d’injustice et d’inefficacité. La corruption contribue aussi à développer un sentiment d’impuissance et d’insatisfaction. De nombreux modèles de réglementation corrompue illustrent l’importance relative des distorsions qu’elle entraîne. On peut considérer que les effets de la corruption sont de deux natures : d’une part, la corruption induit une redistribution des rentes, d’autre part, elle est une source d’inefficience.

15Dans tous les modèles de capture réglementaire et les types de corruption évoqués plus haut, la corruption entraîne une redistribution des bénéfices. Ainsi, dans le cas d’actes de corruption à l’initiative de l’entreprise réglementée, le résultat peut être une augmentation des bénéfices du producteur grâce à une augmentation des prix. Dans de nombreux modèles, les perdants sont les contribuables qui, au final, financent les subventions accordées par les pouvoirs publics.

16Il ne fait donc aucun doute que tous les cas de corruption réglementaire réussie entraînent une redistribution des bénéfices. Il arrive, mais c’est rare, que ce soit la seule conséquence. Si telle était la règle, les économistes pourraient trouver le phénomène de corruption relativement peu préoccupant. Malheureusement, dans la plupart des cas, la corruption a aussi des incidences négatives sur l’efficience globale du secteur réglementé par l’intermédiaire de trois canaux : distorsion directe des prix, coût de la corruption elle-même et impact des mesures anticorruption.

17En cas de corruption, la redistribution des bénéfices prend rarement la forme de transferts directs de sommes d’argent. De ce fait, la redistribution des rentes entraîne souvent une distorsion de divers prix par rapport à leur niveau optimum. Par exemple, dans le cas, le plus simple, de la réglementation des monopoles, l’entreprise qui corrompt le régulateur cherchera à appliquer un prix plus élevé que celui que souhaiterait le consommateur, ce qui entraînera une sous-consommation.

18Une autre source d’inefficience réside dans les coûts de la corruption elle-même : attribution de postes à des candidats sous-qualifiés, dépense de temps et d’argent pour dissimuler des transferts de fonds ou pour exercer des menaces malveillantes. Ces coûts peuvent être élevés car le montant des bénéfices en jeu dans le secteur des industries de réseau justifie que les entreprises dépensent des sommes considérables pour s’assurer des rentes. Si les possibilités de capture sont nombreuses, les entrepreneurs y consacreront plus de temps qu’à améliorer la performance de leur entreprise.

19Enfin, la dernière source d’inefficience réside dans l’impact de la corruption sur les politiques de lutte contre la corruption. La lutte contre la corruption est coûteuse car la rémunération du régulateur doit être suffisamment importante pour le dissuader de se laisser corrompre. Ces coûts sont directement liés au bénéfice qu’un groupe d’intérêts tire de la corruption. Le principal a donc intérêt à réduire ces gains potentiels, même si cela est par ailleurs coûteux. Le résultat est donc un mode de production inefficient, même s’il n’y a pas corruption.

20Étant donné qu’il est difficile d’établir que des actes de corruption ont été commis, rares sont les éléments empiriques qui permettent d’évaluer les effets de la corruption. L’étendue de la corruption réelle peut néanmoins être mesurée en étudiant la perception que les gens ont de la corruption. Une étude de cette nature menée dans plusieurs pays révèle que les secteurs réglementés sont moins efficients dans les pays plus corrompus et que dans ces secteurs, les renégociations à l’avantage des entreprises sont plus fréquentes. D’après d’autres travaux, les décisions réglementaires tendent d’autant plus à favoriser les intérêts de l’entreprise réglementée lorsque l’opérateur historique est en position de force et que les groupes d’intérêts opposés sont faibles.

21Globalement, donc, d’après la théorie, la corruption et la menace de corruption sont dangereuses à divers titres. Bien qu’il soit difficile de mesurer la corruption de manière empirique, certains faits tendent à appuyer ce point de vue. Il est donc légitime de se demander ce que peuvent faire les décideurs pour réduire la corruption et atténuer ses effets. La partie suivante dresse un inventaire des solutions proposées dans la littérature.

Politiques anticorruption dans les secteurs réglementés : théorie économique et démonstration empirique

22Après avoir recensé les risques de corruption dans les secteurs réglementés, considérons maintenant les solutions proposées dans la littérature économique. Puisque ce chapitre est consacré aux secteurs réglementés, nous n’évoquerons ici que les solutions spécifiques à ces secteurs. Naturellement, il serait également utile de mener des politiques de portée plus large qui toucheraient à l’économie et à la gouvernance en général, et viseraient par exemple à améliorer la gouvernance dans le secteur public ou à renforcer les sanctions en cas de corruption. D’autres chapitres de l’ouvrage à paraître feront des suggestions en ce sens.

23Cette partie est divisée en quatre sous-parties qui traitent chacune d’un domaine spécifique. Nous commencerons par étudier en quoi les décisions touchant à la structure du marché (privatisation ou libéralisation, par exemple) peuvent affecter la capture. Nous explorerons ensuite les différentes structures réglementaires possibles, par exemple du point de vue du nombre des organismes de réglementation et du niveau gouvernemental chargé de la réglementation. Dans la troisième sous-partie, nous étudierons comment les politiques en matière de carrière des régulateurs (durée du mandat par exemple) peuvent affecter la capture. Enfin, nous évoquerons les changements qui pourraient être apportés aux contrats de réglementation pour limiter la corruption.

Structure du marché

24La privatisation des opérateurs historiques en situation de monopole a, dans de nombreux pays, profondément modifié la structure des industries de réseau au cours des trente dernières années. Si l’objectif premier de cette réforme était rarement de réduire la corruption, il n’en reste pas moins que cela a été un de ses effets secondaires positifs. Si les pouvoirs publics sont sous l’emprise des syndicats qui poussent à une politique de suremploi, la privatisation, en rendant l’intervention des pouvoirs publics plus difficile, peut contribuer à réduire l’effet de cette corruption. Naturellement, si l’on estime que les pouvoirs publics ne sont pas sous l’emprise de groupes d’intérêts malveillants, on peut ne pas être convaincu que mettre une plus grande distance entre les pouvoirs publics et l’entreprise atténuera les effets de la capture.

25D’un autre côté, la privatisation peut avoir un effet sur la corruption qui consiste à faire de la rétention d’informations vis-à-vis de pouvoirs publics bien intentionnés. Si l’entreprise est publique, le risque est une plus grande part de la subvention publique financée par la fiscalité ; si l’entreprise est privée, le risque est une augmentation des prix pour financer une augmentation des bénéfices. Le coût relatif de la corruption dépend donc des distorsions induites par une augmentation de la fiscalité ou des distorsions induites par une hausse des prix. De plus, la privatisation peut rendre la capture plus transparente car une hausse des prix peut être plus facilement reliée à des agissements de l’entreprise qu’une hausse de la fiscalité. Cette transparence peut contribuer à prévenir la corruption.

26La privatisation s’accompagne souvent d’une libéralisation du marché qui permet à de nouveaux entrants de venir faire concurrence à l’opérateur historique. Selon la théorie des groupes d’intérêts, ce type de réforme peut limiter la corruption car, sur un marché moins concentré, il est plus difficile pour les entreprises de coordonner leurs actes de corruption. Étant donné que chaque entreprise ne récolte qu’une partie du bénéfice global tiré d’une hausse des prix, plus le nombre d’entreprises sur le marché augmente, moins est grand l’intérêt que chacune trouve dans la capture. Cet argument ne vaut toutefois que pour la corruption qui produit des avantages pour toutes les entreprises présentes sur le marché. L’envers de la médaille est que l’opérateur historique peut alors être incité à corrompre le régulateur pour battre la concurrence.

27Les modèles de capture d’informations concluent eux aussi à des effets positifs probables de la libéralisation. Lorsqu’un secteur est ouvert à la concurrence, le régulateur a moins besoin de collecter des informations si la concurrence exerce une pression à la baisse sur les prix. Si la collecte d’informations demeure néanmoins nécessaire, la présence sur le marché d’entreprises plus nombreuses permet au régulateur de disposer de sources d’information supplémentaires.

28Il existe peu de travaux empiriques sur les relations entre corruption, privatisation et libéralisation. D’après certaines études portant sur l’Europe de l’Est et l’Asie centrale, les entreprises versent moins de ­pots-de-vin aux fournisseurs de services publics dans les pays où ce secteur est ouvert à la concurrence et où les entreprises ont été privatisées. Ce type de réforme permettrait donc de réduire la corruption. D’après d’autres travaux portant sur l’Europe de l’Est et les pays de ­l’ex-Union soviétique, la privatisation peut contribuer à réduire la corruption, notamment lorsque les liens entre l’État et l’entreprise sont rapidement et entièrement rompus. Toutefois, il ne faut pas tirer de conclusions trop hâtives à partir d’études qui ne portent que sur l’un des aspects de la corruption. À Djakarta, par exemple, la petite corruption était très faible lorsque le secteur de l’eau était aux mains d’entreprises privées. Mais les prix étaient très élevés, peut-être du fait de la corruption qui régnait à un plus haut niveau et qui a favorisé la mise en place d’une entente ; au final, les consommateurs auraient été mieux lotis si la petite corruption avait été plus répandue et si le secteur de l’eau avait été géré par une entreprise publique.

29D’autres études tentent d’établir une relation entre privatisation et corruption en se fondant sur des mesures de la corruption au niveau national. Quelques rares éléments permettent d’affirmer que la privatisation a un impact plus positif dans les pays corrompus, mais la nature de cette relation demeure confuse. En effet, en Amérique latine, les effets de la privatisation sont beaucoup moins satisfaisants lorsque la corruption évolue à un niveau élevé et prend diverses formes, ce qui tendrait à démontrer que la privatisation peut contribuer à rendre la corruption plus visible.

30Globalement, donc, les faits corroborent les théories selon lesquelles l’ouverture à la concurrence contribue à réduire la corruption (même si les éléments empiriques probants sont rares), mais les effets de la privatisation demeurent incertains. La privatisation est probablement particulièrement efficace pour lutter contre la corruption dans les pays où les liens de corruption existent entre les entreprises et les pouvoirs publics plus qu’entre les entreprises et le régulateur. La libéralisation peut être utile pour prévenir la corruption dans les pays où la concurrence est économiquement viable.

Structures de réglementation

31Les modèles de capture d’informations mettent l’accent sur le rôle fondamental des organes de contrôle qui collectent auprès des entreprises des informations relatives aux coûts. D’après ces modèles, l’augmentation du nombre d’organes de contrôle est un moyen de réduire la corruption car si un organe de contrôle a connaissance de l’information reçue par un autre, les organes de contrôle ne peuvent s’entendre entre eux. Si tous les régulateurs reçoivent des informations, chacun d’eux anticipe que l’autre va les divulguer, ce qui rend toute corruption inopérante. De plus, si les organes de contrôle ne savent pas de quelles informations disposent les autres, la multiplicité des organes de contrôle peut néanmoins contribuer à réduire la corruption car chaque organe ne détient que des informations partielles et est donc moins en mesure d’extorquer des pots-de-vin à l’entreprise. Dans la pratique, ceci pourrait être appliqué à plusieurs niveaux. On pourrait ainsi créer deux organismes séparés ou imaginer l’intervention d’un organe gouvernemental parallèlement au régulateur, rôle qui pourrait par exemple être rempli par l’organe judiciaire. À un niveau moins élevé, on pourrait tout simplement en retirer l’idée qu’il est préférable que les personnes chargées de la réglementation travaillent en binôme plutôt que de manière autonome.

32L’augmentation du nombre d’organes de contrôle pourrait s’accompagner d’une augmentation du nombre de décideurs. Les fonctions pourraient par exemple être réparties entre les organes. Si l’on part du principe qu’il est plus coûteux de corrompre deux décideurs qu’un seul, ce type de mesure pourrait aussi contribuer à réduire la corruption. Néanmoins, si plusieurs principaux sont affectés par les activités du régulateur, ce dernier peut avantager l’un des principaux par rapport à l’autre. Le fonctionnaire risque alors de devenir moins « redevable » car aucun des principaux ne peut plus le contrôler. Dans certains cas, par exemple, les régulateurs rendent compte à une entité différente de celle qui les nomme, ce qui est un facteur de flou et peut encourager la capture. La question de savoir si l’existence de plusieurs principaux est une bonne ou une mauvaise chose du point de vue de la redevabilité dépend du processus et des structures réglementaires en place. Des règles institutionnelles simples, comme la diffusion au public d’informations, peuvent contribuer à faciliter le partage des informations entre les différents principaux.

33En conclusion, la littérature théorique actuelle plaide plutôt en faveur d’une augmentation du nombre d’acteurs pour réduire le risque de capture. Néanmoins, pour autant que l’on sache, cette proposition n’a à ce jour fait l’objet d’aucun test empirique.

34Un moyen d’augmenter le nombre des acteurs consiste à mettre en place des défenseurs des consommateurs intervenant dans le processus réglementaire. Cette approche va dans le sens de la théorie des groupes d’intérêts car elle repose sur l’idée de renforcer le pouvoir des consommateurs. L’augmentation du pouvoir de ce groupe d’intérêts, qui est généralement considéré comme la victime de la corruption, entraîne un affaiblissement du pouvoir relatif des autres groupes, en particulier celui de l’entreprise réglementée. Si cette théorie se tient sur le fond, elle se heurte néanmoins à deux problèmes. Premièrement, du point de vue de la théorie des groupes d’intérêts, les défenseurs des consommateurs peuvent eux aussi commettre des actes de corruption. Par exemple, dans le secteur américain de l’électricité, la mise en place de défenseurs des consommateurs n’a bénéficié qu’aux consommateurs industriels. Cela vient conforter la théorie des groupes d’intérêts car il apparaît que la mise en place de défenseurs des consommateurs bénéficie à ceux qui ont le plus de facilité à s’organiser. Deuxièmement, pour ce qui concerne la corruption des flux d’informations, les groupements de consommateurs ne sont d’aucune aide, sauf s’ils sont en mesure de devenir une autre source d’information et donc d’agir comme un « organe de contrôle » supplémentaire. Ces éléments doivent être pris en compte au moment de définir les pouvoirs des défenseurs des consommateurs ; ces entités doivent être représentatives et disposer de ressources suffisantes pour pouvoir améliorer leur capacité à collecter des informations.

35La décentralisation constitue un autre moyen de modifier la structure réglementaire. Du point de vue de la théorie des groupes d’intérêts, l’avantage potentiel de la décentralisation est une plus grande redevabilité. En d’autres termes, les groupements de consommateurs et/ou les contribuables locaux peuvent s’organiser plus efficacement pour influencer les décisions des régulateurs. Mais cela veut dire aussi qu’il est plus facile pour les entreprises et les autres groupes d’intérêts d’opérer une capture à un niveau local.

36Les modèles qui mettent l’accent sur la capture d’informations sont également ambigus quant aux effets de la décentralisation sur la capture. La concurrence entre les régulateurs induite par la décentralisation peut avoir pour effet de limiter leur pouvoir discrétionnaire et donc leur vulnérabilité à la capture. Toutefois, une autorité locale peut avoir intérêt à s’entendre avec une entreprise locale contre le gouvernement national si cela lui permet d’obtenir davantage de subventions pour son territoire. En Chine, par exemple, il est arrivé que les autorités locales s’entendent avec de petites centrales électriques à charbon inefficaces pour éviter leur fermeture par le gouvernement central. Les autorités locales ont en effet intérêt à maintenir des centrales électriques dans leur région puisqu’elles constituent des sources d’emploi et de recettes fiscales qui servent les objectifs personnels des dirigeants locaux, par exemple en matière de carrière.

37Au vu de tous ces éléments, la théorie économique est impuissante à donner une idée claire des effets de la décentralisation sur la corruption. Les rares éléments empiriques disponibles ne permettent pas non plus de le faire. D’un côté, l’expérience montre qu’aux États-Unis, l’élection des régulateurs ne permet de réduire le prix à la consommation de l’électricité que si cette élection se fait à un niveau suffisamment décentralisé. En revanche, en Inde, la décentralisation ne permet pas de réduire la petite corruption dans le secteur de l’eau : les consommateurs versent même davantage de pots-de-vin lorsque le secteur est géré au niveau local. Une question qu’il serait intéressant d’étudier de manière plus approfondie est celle des effets que pourrait avoir la mise en place d’une réglementation à la fois au niveau local et national. Ceci pourrait aussi permettre d’augmenter le nombre des acteurs impliqués dans la réglementation, et donc de réduire la capture.

38Enfin, un aspect déterminant en matière de structure réglementaire est le degré d’indépendance de l’organisme de réglementation par rapport à l’exécutif. Les experts ont jusqu’à présent plutôt plaidé pour une plus grande indépendance des organismes de réglementation, convaincus qu’ils étaient que l’indépendance réduit les interférences politiques et donc améliore la capacité d’intervention de l’exécutif. Néanmoins, un régulateur qui dépend moins de l’exécutif peut être davantage incité à se compromettre avec les entreprises réglementées. Certains éléments empiriques, rares il est vrai, indiquent que l’indépendance des organismes de réglementation peut être bénéfique dans des contextes de corruption. Par exemple, dans le secteur de la distribution de l’électricité en Amérique latine, la création d’un organisme indépendant de réglementation semble avoir réduit de manière significative les effets négatifs de la corruption en termes d’efficience et de prix. Par ailleurs, en ce qui concerne les équilibres que l’indépendance des organismes de réglementation permet d’atteindre, il convient d’être nuancé. Ainsi, une plus grande transparence du travail du régulateur vis-à-vis de l’exécutif et des consommateurs peut contribuer à réduire le risque de capture mais une plus grande transparence uniquement vis-à-vis de l’entreprise peut favoriser la capture.

39À la question du degré d’indépendance de l’organisme de réglementation est liée celle de l’étendue du pouvoir discrétionnaire du régulateur. Il est clair que plus ce pouvoir est grand, plus le risque de corruption l’est aussi. Par conséquent, si une plus grande indépendance n’entraîne pas nécessairement une hausse de la corruption, les décideurs doivent savoir que laisser un pouvoir discrétionnaire trop important au régulateur comporte ce risque.

Carrière des régulateurs

40Le troisième domaine de notre étude porte sur la carrière des régulateurs. Tout d’abord, nous examinerons la façon dont les régulateurs sont désignés. Il a été suggéré d’élire les régulateurs au suffrage direct, plutôt que de les nommer. Les régulateurs directement élus pourraient être plus sensibles aux demandes exprimées par les consommateurs qui portent sur le secteur dont ils ont la charge. Si l’élection au suffrage direct est impossible ou apparaît risquée, une autre possibilité serait une nomination conjointe par le pouvoir exécutif et par le pouvoir législatif. Selon la théorie des groupes d’intérêts, la nomination conjointe présente l’avantage d’impliquer plusieurs acteurs et donc de diluer le pouvoir d’un groupe d’intérêts donné.

41Comparés aux domaines étudiés plus haut, les effets de l’élection des régulateurs ont été plutôt bien étudiés. Aux États-Unis, ce mode de désignation semble contribuer à une baisse des prix de l’électricité et des services de télécommunications pour les clients résidentiels. De plus, il a aussi été démontré que les tarifs des opérateurs de télécommunications étaient moins élevés lorsque les régulateurs étaient nommés conjointement par le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, du moins lorsque chaque pouvoir était contrôlé par un parti politique différent.

42Outre le mode de désignation du régulateur, une autre variable importante est la durée du mandat des régulateurs individuels. Étant donné que les accords entre l’entreprise qui opère la capture et le régulateur ont toutes les chances d’être illicites, ils ne constituent pas des contrats explicites opposables aux tiers. Au contraire, ces contrats sont officieux et nécessitent donc que les relations entre le régulateur et l’entreprise soient suivies dans le temps. Le risque de capture est donc positivement corrélé à la fréquence de ces relations et à leur durée attendue. Une réduction de la durée du mandat du régulateur peut donc contribuer à empêcher le maintien dans le temps de relations de collusion entre l’entreprise et le régulateur.

43Un autre argument en faveur de la réduction de la durée du mandat des régulateurs repose sur deux postulats. Le premier est que le coût d’un pot-de-vin augmente de manière exponentielle avec le montant de ce dernier. Cela est logique si l’on considère que les dessous-de-table de faibles montants passent plus inaperçus que des transferts de sommes élevées, qui exigent plus de temps et d’efforts pour rester secrets. Le second postulat est que les bénéfices qu’une entreprise tire de la corruption peuvent évoluer dans le temps. Ainsi, lors d’un examen des prix pratiqués, l’entreprise peut avoir grand intérêt à ce que le régulateur ne diffuse pas l’information dont il dispose sur la structure de ses coûts. L’entreprise cherchera donc vraisemblablement à répartir les pots-de-vin dans le temps pour en réduire le coût total. Toutefois, si les mandats des régulateurs sont de courte durée, cela ne sera pas possible puisqu’un régulateur pourra n’être en fonction qu’au moment où la corruption sera particulièrement intéressante pour l’entreprise. La réduction de la durée du mandat des régulateurs pourrait ainsi provoquer une augmentation du coût total que l’entreprise devra supporter pour corrompre le régulateur.

44Un autre aspect important lié à la carrière des régulateurs est le phénomène des « portes tournantes » ou « pantouflage », c’est-à-dire du passage de postes au service d’organismes de réglementation à des postes au service de groupes d’intérêts, notamment au sein d’entreprises relevant de leur secteur. Parce que les compétences nécessaires pour travailler au service d’un organisme de réglementation sont souvent les mêmes que celles requises pour travailler pour une entreprise réglementée, le passage de l’un à l’autre se fait naturellement. Malheureusement, ce phénomène permet aussi à la corruption de se développer puisque ce dispositif est pour les entreprises un moyen aisé de récompenser les régulateurs qui se sont « bien » comportés. Ce moyen est particulièrement intéressant lorsque d’autres types de corruption, comme les pots-de-vin, sont difficiles à mettre en place et le régulateur peut être séduit par la perspective d’un salaire important. Pour empêcher ce type de corruption, il est possible de mettre en place des clauses restreignant les futurs employeurs pour lesquels un régulateur sur le départ sera autorisé à travailler, même si de telles règles ont peu de chances d’être efficaces lorsque l’entreprise appartient à un groupe aux activités multiples. Une autre solution consiste à modifier le profil des personnes travaillant au sein des organismes de réglementation et à choisir par exemple des fonctionnaires, des universitaires ou des personnes proches de la retraite, dont on imagine qu’il y a peu de chances qu’elles cherchent à travailler ensuite dans une entreprise.

45Les travaux empiriques sur l’importance du phénomène de pantouflage sont rares et peu concluants. Les quelques éléments disponibles donnent à penser que les régulateurs sont plus favorables à l’entreprise qui relève de leur secteur au cours de l’année qui précède leur entrée dans l’entreprise, mais pas avant. Limiter la durée des mandats des régulateurs est donc un exercice difficile car il faut à la fois lutter contre le phénomène du pantouflage et atténuer les risques de corruption inhérents aux mandats de longue durée mentionnés plus haut. Une fois encore, les éléments empiriques dont nous disposons sont rares, mais, d’après une étude portant sur les régulateurs de l’électricité aux États-Unis, les mandats plus longs font baisser les prix dans ce secteur.

Structure des contrats

46Enfin, la nature de la réglementation choisie constitue aussi un outil de lutte contre la corruption. En premier lieu, il est fondamental de s’assurer que la détermination des prix et la comptabilité répondent aux normes de transparence les plus élevées possible. Cela permet de réduire les risques de corruption puisque les mandants, y compris les citoyens, ont ainsi accès à une information que les entreprises pourraient autrement être tentées de dissimuler.

47Néanmoins, il n’est pas possible de se prémunir totalement contre la capture d’informations. La principale leçon que l’on peut tirer de la théorie est donc que les contrats de réglementation doivent être conçus de manière à réduire au maximum les informations susceptibles de faire l’objet d’une capture. Par exemple, l’analyse comparative des performances devient de plus en plus précise et, dans de nombreux pays, du fait de son utilisation, il appartient désormais aux producteurs de justifier leurs coûts réels. L’analyse comparative permet également à d’autres acteurs d’évaluer si le régulateur respecte ses engagements ou s’il semble au contraire corrompu.

48La méthode de détermination des prix peut aussi être adaptée pour réduire la corruption. Si les informations sur les coûts totaux d’une entreprise sont exposées au risque de capture, comme cela peut être le cas dans les pays en développement dotés de systèmes comptables rudimentaires, les prix devront être déterminés sur la base de modèles et d’analyses comparatives plutôt que sur la base de rapports sur les coûts fournis par l’entreprise. Dans les pays développés, on peut ­s’attendre à ce que les informations comptables sur les coûts totaux soient fiables mais qu’il soit impossible d’opérer une distinction entre les coûts sur lesquels l’entreprise peut agir et ceux sur lesquels elle n’a aucun contrôle. D’après la théorie réglementaire, il convient alors de faire en sorte que les entreprises réglementées qui réussissent à réduire leurs coûts soient récompensées en réalisant des bénéfices appropriés. Cependant, les entreprises ont alors fortement intérêt à dissimuler leur capacité à réduire leurs coûts. Par conséquent, si l’information sur les coûts est le type d’information susceptible d’être capturé, il est préférable que les contrats de réglementation accordent moins d’importance aux rapports fournis par les entreprises.

Conclusions et leçons à tirer pour une politique anticorruption globale

49La théorie économique propose une série de solutions qui visent à faire face aux risques que représente la corruption dans les secteurs réglementés. Si l’on examine ces solutions, on se rend compte que chaque politique est axée sur l’un des deux objectifs suivants : réduire la capacité des groupes d’intérêts à corrompre les décideurs ou réduire les possibilités des régulateurs d’exploiter l’asymétrie des informations qui peut exister entre eux et leurs principaux. Le tableau 1 ci-dessous récapitule ces solutions, chacune d’elles étant marquée d’un signe « + » ou « - » selon que la théorie la juge bonne ou mauvaise pour lutter contre la corruption. Les cellules laissées vides indiquent que la théorie n’a que peu à apporter sur la question.

Synthèse des solutions proposées en matière de politique anticorruption

Capacité

Information

Privatisation        

        +/-        

        +/-        

Libéralisation        

        +        

        +        

Multiplicité des organes de contrôle        

        +        

        +        

Indépendance        

        +/-        

        –        

Défenseurs des consommateurs        

        +        

Décentralisation        

        +/-        

        –        

Élection des régulateurs        

        +        

Mandat raccourci        

        –        

        +        

50Le premier des deux objectifs provient de la théorie des groupes d’intérêts selon laquelle la capture réglementaire est déterminée par le pouvoir relatif des groupes d’intérêts qui s’opposent. Selon cette théorie, la corruption peut être réduite en diminuant le pouvoir des groupes les plus susceptibles de commettre des actes de corruption et en augmentant celui des groupes victimes de la corruption. Le second objectif, qui met l’accent sur la réduction de la capacité d’un agent à exploiter l’asymétrie des informations, est issu de la théorie de la corruption agent-principal. D’après cette théorie, l’un des moyens de réduire la corruption est de réduire les asymétries d’information au moyen d’une libéralisation du marché destinée à encourager la concurrence.

51Dans la pratique, de nombreux régulateurs travaillent en parallèle à la réduction des asymétries d’information et des risques qui y sont associés. À cet égard, la pratique de la réglementation leur est d’une grande aide : ils ont en effet beaucoup appris de la pratique de l’analyse comparative destinée à réduire les risques de coûts trop élevés. Le vrai défi est de faire en sorte que les responsables politiques permettent aux régulateurs de développer de tels outils, ce qui est encore problématique dans de nombreux pays, riches ou pauvres, signe que l’interférence du politique dans la réglementation est un phénomène encore répandu. Cela touche à une question qui a été peu étudiée dans la littérature théorique : si les groupes d’intérêts contrôlent aussi l’agenda politique, comment espérer qu’une politique anticorruption efficace puisse être mise en œuvre ? Même si d’autres travaux doivent être consacrés à cette question, il est d’ores et déjà possible d’établir que, puisque la corruption est source d’inefficience, dans certains cas, la politique anticorruption peut avoir pour but d’améliorer la situation de chaque partie prenante.

52Pour conclure, voici un résumé des leçons qui peuvent être tirées des théories économiques de la réglementation pour une politique anticorruption plus globale. Premièrement, les théories de la corruption appliquées aux secteurs réglementés montrent que le coût de la corruption n’est pas égal à la fréquence ou au montant des pots-de-vin qui sont versés. Dans le modèle de la capture d’informations asymétriques, les pouvoirs publics, parce qu’ils détiennent plus d’informations que les autres acteurs, peuvent être incités à consacrer moins d’argent à la lutte contre la corruption justement parce que la corruption est moins dommageable. Par conséquent, lorsque la politique anticorruption est influencée par des facteurs internes, on peut s’attendre à ce que la corruption soit plus fréquente lorsqu’elle est moins dommageable. De même, selon la théorie des groupes d’intérêts, c’est le degré de capture qui a des effets dommageables en créant des distorsions. Réduire la capacité d’un groupe d’intérêts à influencer le processus réglementaire en toute légalité réduira la capture, même si la corruption est susceptible d’augmenter puisque le groupe d’intérêts cherche alors d’autres moyens d’exercer son influence.

53Par ailleurs, l’exemple des secteurs réglementés prouve bien que la perception de la corruption n’est pas nécessairement corrélée à son coût. En particulier, la corruption est davantage perceptible si elle se traduit par une augmentation des prix mais il se pourrait bien que les politiques anticorruption soient particulièrement efficaces lorsque les coûts de la corruption sont dérivés de transferts publics moins bien observés.

54Enfin, les travaux sur la corruption dans les secteurs réglementés mettent au jour une relation qui pourrait intéresser la politique anticorruption des gouvernements. La corruption existe à toutes sortes de niveaux et les différents types de corruption peuvent se compléter ou se substituer les uns aux autres. Par exemple, si les responsables politiques acceptent des pots-de-vin pour favoriser les intérêts d’une entreprise, les modèles de capture d’informations montrent qu’ils dépenseront alors vraisemblablement moins pour prévenir la corruption dans les organismes de réglementation (complémentarité des formes de corruption). D’un autre côté, si une entreprise privée corrompt le régulateur de sorte que les prix réglementés augmentent, la sollicitation de pots-de-vin de petits montants au niveau du point de service présente moins d’intérêt (substitution des formes de corruption). Parce que réduire l’une des composantes complémentaires de la corruption peut être finalement plus efficace que réduire l’une des composantes substituables de la corruption, il est fondamental de comprendre les relations entre les différentes formes de corruption. Pour être efficaces et avoir un réel impact sur les coûts globaux de la corruption, les initiatives prises doivent tenir compte de ces éléments.

55Cet article s’est donc attaché à démontrer que la théorie économique de la réglementation des services publics peut apporter de nombreuses idées pour concevoir une politique anticorruption. Bien entendu, d’autres travaux empiriques, de même qu’un approfondissement de la théorie existante, doivent encore être menés. Néanmoins, les enseignements tirés de l’étude de ce secteur peuvent d’ores et déjà nous aider à améliorer notre compréhension de la corruption et des politiques anticorruption.

Notes

1  Ce chapitre reprend de précédentes publications de l’auteur (« Anti-corruption policies in theories of sector regulation », Wren-Lewis (L.) et Estache (A.), in ­Rose-Ackerman (S.), Luce (H. R.) et Søreide (T.) (éds.), International Handbook on the Economics of Corruption, Volume II, 2011, Edward Elgar, Northampton ; « Regulatory capture : Risks and solutions », Wren-Lewis (L.), in Estache (A.) (éd.), Emerging Issues in Competition, Collusion and Regulation of Network Industries, 2011, CEPR, Londres). Les références aux textes originaux sont mentionnées dans les différentes parties de l’article.

Table des illustrations

Titre Acteurs impliqués dans la corruption réglementaire
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/4270/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 190k

Auteur

Chargé de recherche à l’INRA, Liam Wren-Lewis est membre associé de l’École d’économie de Paris et chercheur associé d’Ecares, université libre de Bruxelles. Il est diplômé d’Oxford en économie et de Cambridge en mathématiques. Spécialiste du développement économique, de la régulation, de la corruption, de l’organisation industrielle, des inégalités et du droit de la propriété, il a publié de nombreux articles et participé à plusieurs ouvrages, dont « Anti-corruption Policy in Regulation and Procurement : The Role of International Actors » in Anti-Corruption Policy : Can International Actors Play a Constructive Role ?, Rose-Ackermann (S.) and Carrington (P.), (eds.), Carolina Academic Press (2013) et « Anti-corruption policies in theories of sector regulation, avec Estache (E.) in International Handbook on the Economics of Corruption, Volume II, Rose-Ackermann (S.) and Søreide (T.), (eds.), Edward Elgar, Northampton (2013).

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2016

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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