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L’éthique de la gestion publique

 | 
Marcel Guenoun
, 
Jean-François Adrian

La corruption administrative analysée par les sciences sociales

Assurer l’intégrité des marchés publics au niveau européen

Alexandre Met-Domestici

Note de l’éditeur

Alexandre Met-Domestici était modérateur de la seconde table ronde sur le thème : « Assurer l’intégrité dans les marchés publics. »

Texte intégral

1Alors que de gigantesques déficits budgétaires entraînent l’application de mesures d’austérité dans toute l’Union européenne (UE), il est urgent de lutter contre la corruption. La population ne peut comprendre les coupes budgétaires seulement si elle a le sentiment que l’État combat la corruption et encourage l’intégrité. La corruption est en effet un phénomène répandu qui ne touche pas seulement des pays tiers situés dans des régions reculées de la planète ; les États membres de l’UE et les pays candidats sont également concernés.

2Je présenterai ici dans les grandes lignes le cadre réglementaire européen destiné à garantir l’intégrité des procédures de passation des marchés publics.

Une vue d’ensemble

  • 2  Conseil de l’Europe, convention pénale sur la corruption, 27 janvier 1999. Cette convention est en (...)
  • 3  OCDE, convention sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transaction (...)
  • 4  Nations unies, Assemblée générale, Résolution 58/4 du 31 octobre 2003 portant adoption de la conve (...)
  • 5  Le Greco a été instauré par le Conseil de l’Europe le 1er mai 1999, à Strasbourg.

3Il existe plusieurs instruments juridiques internationaux et européens relatifs à la corruption, comme la convention pénale sur la corruption du Conseil de l’Europe (1999)2, la convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales (1997)3, ou la fameuse convention des Nations unies contre la corruption (2004)4. Qui plus est, les États membres du Conseil de l’Europe ont créé en 1999 le Groupe d’États contre la corruption (Greco)5. La participation à ce groupe n’est pas limitée aux États européens puisque les États-Unis en font partie. Le Greco procède à des évaluations et publie des rapports de conformité au sujet de ses États membres.

4J’aimerais souligner le rôle déterminant joué par une ONG : Transparency International. Son dernier rapport vient de montrer que la lutte contre la corruption est loin d’être terminée. Malgré les progrès accomplis, il reste beaucoup à faire. La corruption touche la plupart des pays européens et la France n’est malheureusement pas épargnée6. Nous avons eu l’honneur de compter le fondateur de Transparency International, Peter Eigen, parmi nous lors de la conférence. Il nous a raconté l’histoire de son organisation, qui a toujours été en première ligne de la lutte contre la corruption. En fait, on peut même dire que Transparency International a commencé ce combat au niveau international il y a une vingtaine d’années. Par ailleurs, son rôle est essentiel pour sensibiliser le grand public à la corruption et aux moyens de la combattre.

Dispositions de la réglementation européenne destinées à lutter contre la corruption

  • 7  Convention du 26 juillet 1995 (Journal officiel C 316 du 27 novembre 1995, p. 49).
  • 8  L’Olaf a été créé en 1999 par les règlements nº 1073/1999 et 1074/1999 du 25 mai 1999, Journal off (...)

5À l’échelle de l’UE, la lutte contre la corruption a commencé il y a maintenant plus de quinze ans. Cela fait à vrai dire dix-huit ans que la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (PIF)7 a été adoptée (1995). Le premier protocole à cette convention, ratifié le 27 septembre 1996, prévoit d’ériger en infraction pénale la corruption active et passive de fonctionnaires nationaux et communautaires. Qui plus est, l’Office européen de lutte antifraude (Olaf) a été créé par les règlements nº 1073/1999 et nº 1074/19998.

6Le traité de Lisbonne contient des dispositions en matière de lutte contre la corruption. L’article 82 du TFUE (Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne) prévoit l’adoption de règles de procédure pénale harmonisées et l’article 83, l’établissement de règles minimales relatives aux infractions pénales les plus graves. La corruption en fait bien sûr partie. Le programme de Stockholm adopté par le Conseil européen en décembre 2009 fait de la lutte contre la corruption l’une des priorités de l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Le prochain programme pluriannuel conservera très certainement cette priorité.

  • 9  Commission européenne, 6 juin 2011, Communication de la Commission au Parlement européen, au Conse (...)
  • 10  Commission européenne, 11 juillet 2012, Proposition de directive relative à la lutte contre la fra (...)
  • 11  Olaf : EU needs “common definition” of corruption, neweurope online-politics, https://www.neweurop (...)

7Nous sommes probablement à un tournant de l’histoire de la lutte contre la corruption au niveau de l’UE. La Commission a publié, le 6 juin 2011, une communication sur la lutte contre la corruption dans l’UE9. Elle a également publié, en juillet 2012, une proposition de directive relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal10. Cette proposition prévoit une harmonisation de la définition de la corruption. Le directeur général de l’Olaf, Giovanni Kessler, a insisté sur la nécessité d’une définition commune11.

  • 12  Commission européenne, 17 mars 2011, Proposition modifiée de règlement du Parlement européen et du (...)
  • 13  Parlement européen et Conseil, Règlement nº 883/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 sep (...)

8Autre fait marquant : le législateur européen a donné un nouveau cadre aux enquêtes effectuées par l’Olaf à la suite de la proposition de la Commission du 17 mars 201112. Le règlement nº 883/201313 prévoit l’adoption de lignes directrices sur les procédures d’enquête destinées à garantir le respect des droits des personnes concernées en matière de procédure, sous la supervision du comité de surveillance de l’Olaf. Il prévoit également un renforcement de la coopération entre l’Olaf et les autorités nationales, ainsi qu’avec Europol et Eurojust. Cette réforme vise également à améliorer les suites données aux rapports de l’Olaf en obligeant les autorités nationales à informer l’Olaf des mesures adoptées ‑ ou de leur absenc ‑ à la suite de la transmission de ses rapports. Elle prévoit aussi un renforcement des échanges d’informations entre l’Olaf et les autorités nationales.

Lutte contre le blanchiment

  • 14  Commission européenne, 5 février 2013, Proposition de directive du Parlement européen et du Consei (...)
  • 15  Gafi, Normes internationales sur la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du t (...)
  • 16  Directive (UE) 2015/849 du 20 mai 2015 du Parlement européen et du Conseil relative à la préventio (...)
  • 17  Voir p. 123.

9Bertrand Monnet a expliqué, au cours de la matinée des Rencontres, les liens entre le blanchiment d’argent pratiqué par le crime organisé et la corruption. En février 2012, la Commission a publié une proposition de directive anti-blanchiment14 et de règlement sur les transferts de fonds, dans la lignée des nouvelles recommandations du Gafi (Groupe d’action financière), datées du 15 février 201215. La quatrième directive anti-blanchiment16 a finalement été adoptée le 20 mai 2015. Elle prévoit des règles plus strictes renforçant les obligations des professionnels impliquées dans la lutte contre le blanchiment, ainsi que l’inclusion systématique de la fraude fiscale dans les infractions principales pouvant conduire au blanchiment d’argent. La fraude fiscale est souvent liée à la corruption, comme l’explique Lionel Benaiche17, du SCPC (Service central de la prévention de la corruption) français. La surveillance des transferts de fonds et des personnes politiquement exposées est également renforcée.

Création d’un parquet européen

  • 18  Commission européenne, 17 juillet 2013, Proposition de règlement du Conseil portant création du Pa (...)
  • 19  Voir p. 212.

10La Commission a publié, le 17 juillet 2013, une proposition relative à la création d’un parquet européen18, conformément à l’article 86 du TFUE. Il s’agirait d’une grande avancée dans la lutte contre la corruption et la délinquance financière au niveau de l’UE. La France prévoit également la mise en place d’un procureur national financier qui serait chargé de lancer des poursuites dans les grandes affaires de corruption et de délinquance financière et fiscale. Le Parlement français débat également de l’adoption d’une nouvelle loi destinée à renforcer la transparence, ainsi que l’indiquait Madame la Ministre Marylise Lebranchu lors des Rencontres de juin 201319. Par ailleurs, le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires prévoit de protéger les dénonciateurs, ce qui est assez révolutionnaire en France.

Marchés publics

11En matière de marchés publics, il est habituel d’étudier la mise en œuvre des règles de concurrence. Le bon fonctionnement du marché intérieur nécessite une libre concurrence, en sus des libertés de circulation élémentaires. Les activités du secteur public étaient traditionnellement exclues de la libre concurrence dans certains États membres, notamment en France. Les marchés publics ont donc longtemps été considérés comme un domaine devant être préservé des forces du marché. Ce n’est plus le cas aujourd’hui, surtout grâce à la réglementation européenne.

  • 20  Deuxième protocole à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communauté (...)
  • 21  Décision-cadre 2003/568/JAI du Conseil du 22 juillet 2003 relative à la lutte contre la corruption (...)

12Toutefois, le respect des règles de concurrence ne suffit pas à garantir l’intégrité des marchés publics. Il est également urgent de lutter contre la corruption dans ce domaine. On ne pourra parler d’intégrité que si les soumissionnaires n’essaient pas de soudoyer les agents publics chargés d’attribuer les contrats et si ces agents n’accordent pas des avantages injustifiés à certains soumissionnaires. Il est nécessaire de chercher des moyens de garantir l’intégrité des marchés publics et, en particulier, d’empêcher la corruption dans ce domaine et de lutter contre celle-ci. La lutte contre la corruption au sein des entreprises poursuit le même objectif. Il existe en effet des instruments réglementaires européens qui traitent spécifiquement de la corruption au sein des entreprises susceptibles de soumettre une offre lors de procédures de passation de marchés publics. Le deuxième protocole à la Convention PIF20 (Protection des intérêts financiers) introduit une responsabilité des personnes morales et prévoit des sanctions à leur encontre. Par ailleurs, la décision-cadre 2003/568/JAI du Conseil21 prévoit l’harmonisation des dispositions législatives nationales relatives à la corruption. Elle établit l’obligation pour les États membres d’ériger en infraction pénale la corruption active et passive de toute personne dirigeant ou travaillant pour une personne morale du secteur privé. Qui plus est, elle exige que les États membres adoptent des dispositions législatives nationales prévoyant que les personnes morales puissent être tenues responsables de telles infractions.

  • 22  Parlement européen et Conseil, Directive 2004/17/CE portant coordination des procédures de passati (...)
  • 23  Parlement européen et Conseil, Directive 2004/18/CE relative à la coordination des procédures de p (...)
  • 24  Parlement européen et Conseil, Directive 2014/23/UE sur l’attribution de contrats de concession, J (...)

13Le processus actuel de réforme de la réglementation européenne en matière de marchés publics se concentre sur cet aspect. Les directives européennes relatives aux marchés publics datent de 2004. La directive 2004/17/CE traite des marchés publics dans les secteurs de l’eau, du transport, de l’énergie et des services postaux22 et la directive 2004/18/CE des marchés publics de travaux, de fournitures et de services23. Le nouveau paquet législatif, adopté le 26 février 2014, comprend également une directive sur les contrats de concession24.

  • 25  Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social e (...)
  • 26  Commission européenne, 20 décembre 2012, proposition de directive relative à la passation de march (...)
  • 27  Directive 2014/23/EU, Art. 4, § 1.

14Ce processus de réforme est un travail de longue haleine. Il fait partie des douze actions prioritaires proposées dans l’Acte pour le marché unique adopté en avril 201125. La Commission a publié, le 20 décembre 2011, des propositions de directives sur la passation des marchés publics26. Les États membres ont manifesté leur approbation lors du Conseil de décembre 2012 et le Parlement européen a proposé des amendements en fin d’année 2012 et début de 2013. Le texte final fut adopté le 15 janvier 2014 par le Parlement européen et le 11 février 2014 par le Conseil. Les principales avancées sont une plus grande souplesse visant à faciliter l’accès des PME aux marchés publics, une simplification des procédures, ainsi qu’une plus grande intégrité. Cette dernière peut être obtenue par le biais de procédures saines et par l’imposition de sanctions à l’encontre des soumissionnaires et des agents publics reconnus coupables de corruption. De plus, la nouvelle directive sur les concessions prévoit une infraction spécifique de fraude dans l’organisation d’une procédure de marché public visant à attribuer une concession.27

15Dans l’ensemble, cette table ronde nous a donné l’occasion de faire un tour d’horizon des instruments réglementaires européens actuels, adoptés à la fois par l’UE et par le Conseil de l’Europe, destinés à garantir l’intégrité des procédures de passation des marchés publics. Nous avons aussi pu avoir un remarquable aperçu du processus de négociation préalable à l’adoption des directives européennes à venir. Par ailleurs, nous avons beaucoup appris sur les pratiques optimales de la Commission européenne et du Greco. Enfin, l’évolution du cadre réglementaire en matière de lutte contre la corruption qu’a connue le dernier État ayant rejoint l’UE, la Croatie, lors de son chemin vers l’adhésion nous a également été présentée.

16Je suis convaincu que cette session a permis de mieux comprendre les défis liés à la lutte contre la corruption dans le cadre des marchés publics.

Notes

2  Conseil de l’Europe, convention pénale sur la corruption, 27 janvier 1999. Cette convention est entrée en vigueur le 1er juillet 2002. Elle compte actuellement 45 États signataires.

3  OCDE, convention sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales, 17 décembre 1997. Cette convention est entrée en vigueur le 15 février 1999 et compte désormais 40 pays signataires.

4  Nations unies, Assemblée générale, Résolution 58/4 du 31 octobre 2003 portant adoption de la convention des Nations unies contre la corruption. Cette convention est entrée en vigueur le 14 décembre 2005. Elle compte 169 États et organisations signataires.

5  Le Greco a été instauré par le Conseil de l’Europe le 1er mai 1999, à Strasbourg.

6  Transparency International, Corruption Perceptions Index 2015, 27 janvier 2016, http://www.transparency.org/cpi2015.

7  Convention du 26 juillet 1995 (Journal officiel C 316 du 27 novembre 1995, p. 49).

8  L’Olaf a été créé en 1999 par les règlements nº 1073/1999 et 1074/1999 du 25 mai 1999, Journal officiel L 136 du 31 mai 1999, p. 1.

9  Commission européenne, 6 juin 2011, Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen, La lutte contre la corruption dans l’Union européenne, COM (2011) 308 final.

10  Commission européenne, 11 juillet 2012, Proposition de directive relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal, COM (2012) 363 final.

11  Olaf : EU needs “common definition” of corruption, neweurope online-politics, https://www.neweurope.eu/article/olaf-eu-needs-common-definition-corruption, consulté le 14 avril 2016.

12  Commission européenne, 17 mars 2011, Proposition modifiée de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) nº 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (Olaf) et abrogeant le règlement (Euratom) nº 1074/1999, COM (2011) 135 final.

13  Parlement européen et Conseil, Règlement nº 883/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 septembre 2013 relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (Olaf) et abrogeant le règlement (CE) nº 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil et le règlement nº 1074/1999 du Conseil, Journal officiel L 248/1, 18 septembre 2013.

14  Commission européenne, 5 février 2013, Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme, COM (2013) 045 final.

15  Gafi, Normes internationales sur la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et de la prolifération, les Recommandations, Paris, 15 février 2012, http://www.fatf-gafi.org/fr/publications/recommandationsgafi/documents/normesinternationalessurlaluttecontreleblanchimentdecapitauxetlefinancementduterrorismeetdelaproliferation.html?hf=10&b=0&s=desc(fatf_releasedate). Consulté le 14 avril 2016.

16  Directive (UE) 2015/849 du 20 mai 2015 du Parlement européen et du Conseil relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme, modifiant le règlement (UE) nº 648/2012 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive nº 2005/60 CE du Parlement européen et du Conseil et la directive nº 2006/70 CE de la Commission, JOUE nº L 141/73 du 5 juin 2015

17  Voir p. 123.

18  Commission européenne, 17 juillet 2013, Proposition de règlement du Conseil portant création du Parquet européen, COM (2013) 534 final.

19  Voir p. 212.

20  Deuxième protocole à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, Journal officiel C 221, 19 juin 1997.

21  Décision-cadre 2003/568/JAI du Conseil du 22 juillet 2003 relative à la lutte contre la corruption dans le secteur privé, Journal officiel L 192, 31 juillet 2003, p. 54-56.

22  Parlement européen et Conseil, Directive 2004/17/CE portant coordination des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux, Journal officiel L 134, 30 avril 2004, p. 1.

23  Parlement européen et Conseil, Directive 2004/18/CE relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services, Journal officiel L 134, 30 avril 2004, p. 114.

24  Parlement européen et Conseil, Directive 2014/23/UE sur l’attribution de contrats de concession, Journal officiel L 94, 28/03/2014, p. 1 ; Directive 2014/24/UE sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18 CE, Journal officiel L 94, 28/03/2014, Sp. 65 ; et Directive 2014/25/UE relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux et abrogeant la directive 2004/17/CE, Journal officiel L 94, 28 mars 2014, p. 243.

25  Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, L’Acte pour le marché unique, Douze leviers pour stimuler la croissance et renforcer la confiance, « Ensemble pour une nouvelle croissance », COM (2011) 206 final.

26  Commission européenne, 20 décembre 2012, proposition de directive relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux, COM( 2011) 895 final et Commission européenne, proposition de directive sur la passation des marchés publics, COM (2011) 896 final.

27  Directive 2014/23/EU, Art. 4, § 1.

Auteur

Docteur en droit public, Alexandre Met-Domestici est titulaire d’un DEA « Droit communautaire » et diplômé de l’IEP d’Aix-en-Provence, où il est maître de conférences. Il est titulaire d’une chaire Jean Monnet sur « le rôle de l’Union européenne dans la lutte contre le crime économique » et enseigne au module européen Jean Monnet : « Le rôle de l’Union européenne dans la lutte contre le blanchiment et la corruption » ainsi qu’en master 2 : « Grands problèmes de droit public » et « Lutte contre le blanchiment de capitaux ». Il dispense aussi des cours en Allemagne, en Lituanie et en République tchèque. Il est l’auteur de plusieurs publications dont : « Le cadre juridique de la lutte contre le blanchiment d’argent dans l’Union européenne » in Revue de l’Union européenne nº 587 (2015), « The reform of the fightagainstmoney laundering in the EU », EUCRIM, Max Planck Institut, Fribourg, Allemagne, nº 3, p. 89 (2013), « The reform of the EU’s anti-corruption mechanism », EUCRIM, Max Planck Institut, Fribourg, Allemagne (2012) ; « Les parlements nationaux et le contrôle du respect du principe de subsidiarité » RMCUE nº 525 (2009), « Aides d’État, service public et droit communautaire – Éléments de clarification sur la validité des compensations de service public », AJDA nº 34 (2006). Il a également rédigé plusieurs mémoires dont : La durée de protection du droit d’auteur en droit communautaire et en droit français, DEA de droit communautaire (1999) et Droit national et droit communautaire : l’application décentralisée du droit communautaire par les juridictions nationales, Académie de Droit européen, Trèves, Allemagne (2008).

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2016

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