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L’éthique de la gestion publique

 | 
Marcel Guenoun
, 
Jean-François Adrian

La corruption administrative analysée par les sciences sociales

Modalités d’influence mafieuse sur le décideur public

Bertrand Monnet

Texte intégral

1Le modèle économique du crime organisé est dual. L’économie criminelle repose d’une part sur le développement d’activités de production, de transport et de distribution de produits et substances illicites ; le second pilier vise la prédation de l’économie légale. Chacune de ses deux composantes nécessite, pour son développement, une influence constante sur le décideur public. L’objet de la présente analyse est d’explorer les trois actions différentes mises en œuvre par le crime organisé pour influencer agents publics, partis politiques et gouvernements.

  • 1  Déclaration de Youri Fedetov, directeur de l’UNODC (United Nations Office on Drugs and Crime), à l (...)

2L’économie criminelle repose donc en premier lieu, sur le développement d’activités de production, de transport et de distribution de produits et substances illicites, regroupées sous la notion de trafics. Le chiffre d’affaires de l’ensemble de ces activités criminelles est évalué par les Nations unies, pour l’année 2013, à 870 milliards de dollars1. Les principales composantes de ce premier pilier de l’économie criminelle sont le trafic de drogues naturelles et synthétiques (qui, à lui seul, générerait 500 milliards de dollars de revenus annuels), le trafic d’êtres humains et d’organes, le trafic d’armes, le proxénétisme et le trafic d’espèces animales et végétales protégées.

  • 2  Très développée en Italie, à Taiwan et au Japon, cette forme de criminalité est également net­teme (...)
  • 3  Monnet (B.) & Véry (P.), Les nouveaux pirates de l’entreprise : mafias et terrorisme, Paris, CNRS (...)
  • 4  Déclaration de Khoo Boon Hui, directeur général d’Interpol, conférence régionale Interpol Europe, (...)

3Le second pilier de l’économie criminelle consiste en la prédation de l’économie légale. La première composante de l’économie légale attaquée par le crime organisé est l’économie publique, visée par plusieurs actions criminelles visant à capter illicitement des fonds publics avec principalement le détourne­ment des subventions aux entreprises du secteur agricole, la fraude massive aux taxes (TVA et taxe carbone, notamment), la fraude aux prestations sociales et le piratage de marchés publics2. L’économie privée est également ciblée par le crime organisé, qui met en œuvre à cette fin trois tactiques3 : parasitisme (blanchiment et utilisation frauduleuse de la supply chain à des fins de transport de produits criminels et de migrants clandestins), prédation (vol, extorsion, cybercrime, piraterie, fraude) et concurrence (contrebande et contrefaçon). Cette seconde composante du modèle économique du crime organisé est sans doute plus rentable encore que la stricte création de valeur criminelle décrite plus haut, la seule cybercriminalité ayant eu un coût de 750 milliards de dollars en 2013 selon le directeur général d’Interpol4.

4Aucune de ces deux activités criminelles ne peut se développer en présence d’un État dont l’efficacité des services de police, de renseignement et de l’administration judiciaire est totale. Dès lors, deux situations propres au développement de l’économie criminelle sont observables. La première ‑ et, heureusement, la plus courante ‑ voit le crime organisé développer ses activités en profitant des inévitables failles dans l’efficacité des services de sécurité précités, intègres mais structurellement incapables de contrer l’ensemble des innombrables actions conduites par le crime organisé. Le crime organisé a également, cependant, un comportement « proactif » visant à créer, maintenir ou accroître les dites failles de l’efficacité de l’action que l’État conduit à son encontre. Il s’agit dès lors pour lui de mettre en œuvre plusieurs types de corruption du décideur public.

Tactiques d’influence mafieuse sur un agent public

  • 5Hacquet (C.), Pierrat (J.), Monnet (B.), « La mafia japonaise cherche un nouveau business model » (...)

5La première des tactiques d’influence mafieuse consiste à corrompre l’agent public, élu ou fonctionnaire. Si elle est d’une efficacité structurellement limitée dans le temps à la durée d’exercice du mandat ou des fonctions de l’agent visé, cette première forme de corruption est, cependant, essentielle au fonctionnement de l’économie criminelle. De par ses capacités répressives, un agent public intègre peut être particulièrement dangereux pour le crime organisé, qui ne peut développer ses trafics ni mettre en place une prédation efficace de l’économie légale s’il est pourchassé par des douaniers, des policiers et des juges déterminés à remplir leur mission. De même, l’activité du crime organisé souffre toujours de l’engagement d’élus impliqués dans l’élaboration et le renforcement d’un cadre politique (et avant tout législatif), économique et social propre à contenir ou à interdire son emprise territoriale, essentielle à sa survie même. En plus de « l’anesthésie » des capacités de nuisance de l’agent public, le plein développement de l’économie criminelle impose donc au crime organisé de développer une relation de partenariat avec certains agents publics, principalement élus, et ce, essentiellement dans le cadre de la prédation de l’économie légale. Piratage de marchés publics, allocation frauduleuse de subventions… Certaines des actions mafieuses conduites en la matière nécessitent en effet une collaboration active du décideur public, nettement observable en Italie et au Japon5.

6Deux actions complémentaires sont conduites par le crime organisé pour influencer un agent public. La première, et la moins coûteuse, est l’intimidation. Plusieurs modalités d’intimidation sont observables. La première vise, pour le crime organisé, à menacer la pérennité de la position de l’agent public en montrant sa capacité à attenter à sa réputation. Toute vulnérabilité de l’agent public est alors utilisable : addictions existantes ou créées par la mafia concernée (aux drogues ou au jeu, notamment), comportements individuels pouvant pousser à la démission ou à la révocation de l’agent public visé s’ils sont révélés publiquement (adultère, relations avec des prostituées ou mœurs incompatibles avec l’image liée à sa fonction).

7Si l’agent public visé ne présente pas de vulnérabilité dont l’exploitation soit susceptible de menacer sa position, le crime organisé peut menacer d’attenter à son patrimoine matériel, en détruisant partiellement ou totalement un ou plusieurs biens lui appartenant.

  • 6  Les Yakusa sont les membres de la mafia japonaise, divisée en trois familles ­principales : Yamagu (...)

8Enfin, dans le cas où ces deux premières techniques se révéleraient inef­ficaces, le crime organisé peut menacer l’intégrité physique de l’agent public visé. Il s’agit généralement de menacer en premier lieu la vie des proches de l’agent public, notamment celle de ses enfants. L’agent public lui-même peut-être menacé, blessé, voire exécuté en cas de résistance à la pression mafieuse. En 2009, le maire de Nagasaki a ainsi été abattu par un membre du clan Yakusa Yamagushi Gumi6 pour avoir refusé d’attribuer frauduleusement un marché public de rénovation de voirie à une entreprise contrôlée par cette mafia.

9Le crime organisé peut également influencer l’agent public de façon incitative, et non plus coercitive, à travers la corruption. Trois actions distinctes sont observables en la matière. La première vise à faire bénéficier l’agent d’avantages matériels indus : argent liquide, titres, produits licites coûteux (voyages, voitures, appartements, terrains), emploi pour un proche au sein d’une entreprise contrôlée par la mafia, ou encore produits illicites (drogues et prostitué[e]s, notamment). La corruption d’agents publics peut également revêtir une forme entrepreneuriale, en le faisant bénéficier de parts dans une ou plusieurs sociétés détenues par la mafia, ou en le nommant à un poste ‑ rémunéré ‑ d’administrateur ou de conseiller (solution généralement réservée à la corruption d’élus, impossible pour corrompre un fonctionnaire, sauf à utiliser des prête-noms et des sociétés écrans). Le crime organisé est également à même de mettre en œuvre une forme de corruption politique, visant spéci­fiquement l’élu. Deux modalités sont ici observables. La première consiste pour une mafia à financer la campagne électorale d’un élu, en prenant en charge les nombreuses dépenses aisément payables en argent liquide : salles de meeting, sécurité, impression de supports électoraux, déplacements, notamment. Plus pernicieuse encore, une forme de corruption politique peut consister en l’orientation par une mafia du vote des populations qu’elle contrôle vers l’élu qu’elle souhaite contrôler et qui, dès lors, lui sera redevable de son mandat même.

Tactiques d’influence mafieuse sur un parti politique

10Le crime organisé exerce également sur certains partis politiques une influence dont l’objet principal est le développement d’un contrôle sur le cadre législatif ou réglementaire décidé à un échelon politique régional, national ou supranational (essentiellement européen) qui pourrait entraver ses activités.

11La mise en place de cette influence peut s’opérer selon deux modalités. Il peut s’agir d’additionner des influences acquises auprès d’élus-clés du parti ciblé, eux-mêmes influencés selon les tactiques d’intimidation et de corruption décrites au sujet de l’influence sur l’agent public, mais le crime organisé peut également mettre en œuvre une forme de corruption autrement plus structurelle et pérenne à destination d’un parti politique, en prenant une part importante à son financement. Deux possibilités de financement mafieux d’un parti politique sont observables. La première consiste en un financement conjoncturel de campagnes, démultipliant en cela les modalités de financement de campagne électorale décrites plus haut. Dans la seconde, une mafia peut également financer un parti politique de façon permanente, en faisant effectuer des dons substantiels et essentiels à ce dernier par des fondations et des entreprises qu’elle contrôle. Ce mode de corruption mafieuse du parti politique n’est cependant possible qu’au sein d’environnements juridiques autorisant le financement privé de partis politiques.

Tactiques d’influence mafieuse sur un gouvernement

  • 7  Mafia de la région de Naples, étudiée par l’auteur depuis 2010 sur la base d’entretiens réguliers (...)

12Le crime organisé développe sur la sphère publique une troisième forme d’influence qui, elle, vise le gouvernement de certains États. Peu courante mais particulièrement dangereuse, cette forme d’influence ultime résulte de la conjonction sur un même territoire économique et politique de trois facteurs : importance des revenus issus des trafics criminelle, stratégie de blanchiment d’argent utilisant des vecteurs économiques et financiers locaux, priorisation du réinvestissement des sommes blanchies dans le tissu économique local. Sans doute observable dans d’autres pays et régions, notamment au Mexique et en Bulgarie, cette forme d’influence a été particulièrement étudiée par l’auteur, en Italie et plus spécifiquement dans son application par la Camorra7.

  • 8  Les revenus des trafics sont disponibles en cash et dans des monnaies diverses, dont certaines peu (...)
  • 9  Les quatre mafias italiennes sont la Cosa Nostra (Sicile), la ’Ndrangheta (Calabre), la Camorra (C (...)
  • 10  Le blanchiment par le véhicule économique consiste à déposer régulièrement d’importants volumes d’ (...)

13Le volume et la forme des revenus dégagés par les seuls trafics imposent à toute mafia de résoudre un problème constant : blanchir cet argent dans le but de le dématérialiser8 puis de casser sa traçabilité et de le rendre disponible à l’investissement dans des activités légales (Bollé, 2004). Nombre de mafias (notamment : Yakusa japonais, triades chinoises, Cosa Nostra nord-américaine) blanchissent leurs revenus criminels selon une stratégie résolument déterritorialisée en les injectant dans les circuits de la finance légale et en les transférant aussi vite que possible vers des places bancaires offshore. Certaines organisations criminelles, et avant tout les mafias italiennes9, privilégient un blanchiment mixte, mobilisant à la fois le blanchiment classique par l’intermédiaire du véhicule financier, mais également le blanchiment par le biais du véhicule économique. Il s’agit pour ces organisations d’injecter directement du cash dans l’économie locale en gonflant artificiellement le chiffre d’affaires de commerces et d’entreprises qu’elles contrôlent et en récupérant in fine les sommes blanchies par un mécanisme de fausse facturation10. Cette collaboration mobilise des dizaines de milliers d’entreprises de nombreux secteurs : restauration, bien sûr, mais aussi hôtellerie, transport, distribution, bâtiment et travaux publics. La complicité de ces entreprises est, bien entendu, rémunérée par les mafias qui garantissent ce faisant le maintien de l’activité de nombre d’entre elles et deviennent, par cette seule modalité de blanchiment, des parties prenantes importantes d’environnements économiques sinistrés du sud de l’Italie.

  • 11  Rapport annuel 2012 de l’ONG SOS Impresa.

14Cependant, l’importance économique des mafias italiennes leur est avant tout conférée par la destination qu’elles donnent à l’investissement des fonds blanchis. Si une partie de ces fonds est investie hors de leur territoire, notamment en Espagne, en Pologne, en Allemagne et en Europe centrale, l’essentiel de l’argent lavé est investi en Italie, où de très nombreuses PME sont contrôlées dans leur capital par les mafias locales, devenant ainsi des entreprises légales mafieuses (Champeyrache, 2004). Avec 63 milliards d’euros disponibles à l’investissement en Italie (après blanchiment), cette stratégie a fait des mafias italiennes le premier investisseur privé du pays en 201211… Avec 140 milliards d’euros pour cette même année (et sans doute plus encore en 2013), le volume global du chiffre d’affaires de ces organisations criminelles confirme encore le poids des mafias dans l’économie italienne : il représente 7 % du PIB du pays.

15Face à de tels équilibres, il semble malheureusement évident que le pouvoir exécutif italien ne peut lutter aussi efficacement qu’il le devrait contre des organisations certes criminelles, mais dont le poids économique est tel qu’il conditionne la préservation de centaines de milliers d’emplois et la survie économique de régions entières du sud du pays (les plus pauvres). Cette influence structurelle du crime organisé sur le gouvernement italien étant encore accentuée par la crise économique et le manque d’accès au prêt bancaire de milliers de PME, chaque jour plus perméables à la collaboration mafieuse décrite plus haut.

16L’influence sur le décideur public est consubstantielle du crime organisé, cet adjectif d’« organisé » renvoyant moins à la structuration interne d’une mafia qu’au besoin absolu de cette dernière de maintenir un lien aussi fort que possible avec son environnement externe et, avant tout, avec l’autorité publique qui l’administre. Influencer le décideur public est, en effet, indispensable au développement de l’économie criminelle, qui ne peut s’opérer qu’avec la bienveillante passivité et l’active collaboration d’agents publics corrompus. Au-delà de schémas de corruption touchants élus, fonctionnaires ou partis politiques, la puissance financière et le poids économique de certaines mafias peuvent avoir une influence fondamentale quoiqu’illégitime sur des gouvernements élus et faire des mafias de puissants ennemis de la démocratie.

Notes

1  Déclaration de Youri Fedetov, directeur de l’UNODC (United Nations Office on Drugs and Crime), à l’AFP (Agence France Presse), juin 2013.

2  Très développée en Italie, à Taiwan et au Japon, cette forme de criminalité est également net­tement observable au Canada où la ville de Montréal est secouée depuis 2012 par un scandale de piratage de marchés publics impliquant les plus hautes autorités de la municipalité, plusieurs entreprises de BTP canadiennes et une importante famille de la Cosa Nostra canadienne.

3  Monnet (B.) & Véry (P.), Les nouveaux pirates de l’entreprise : mafias et terrorisme, Paris, CNRS éditions, 2010.

4  Déclaration de Khoo Boon Hui, directeur général d’Interpol, conférence régionale Interpol Europe, Tel Aviv, 8 mai 2013.

5Hacquet (C.), Pierrat (J.), Monnet (B.), « La mafia japonaise cherche un nouveau business model » in L’Express, 31 août 2011.

6  Les Yakusa sont les membres de la mafia japonaise, divisée en trois familles ­principales : Yamagushi Gumi, Sumyoshi Kai et Inagawa Kai.

7  Mafia de la région de Naples, étudiée par l’auteur depuis 2010 sur la base d’entretiens réguliers conduits avec les magistrats spécialisés italiens, Europol, et plusieurs membres de la Camorra dont le chef de l’un des onze clans de la Camorra à Naples.

8  Les revenus des trafics sont disponibles en cash et dans des monnaies diverses, dont certaines peuvent ne pas être convertibles. Il s’agit dès lors de transformer de l’argent physique en argent électronique via l’utilisation frauduleuse du système bancaire. Ce processus constitue la première étape du blanchiment d’argent.

9  Les quatre mafias italiennes sont la Cosa Nostra (Sicile), la ’Ndrangheta (Calabre), la Camorra (Campanie) et la Sacra Corona Unita (Pouilles).

10  Le blanchiment par le véhicule économique consiste à déposer régulièrement d’importants volumes d’argent liquide sur les comptes bancaires d’entreprises légitimes à utiliser du cash : restauration, hôtellerie, divertissement, jeux, distribution, mais aussi BTP, transport ou encore intérim, dans les nombreux pays où l’utilisation de cash dans ces secteurs est légale ou, au moins, tolérée. Les organisations criminelles instrumentalisant ce type d’entreprises n’ont, pour blanchir, qu’à injecter des volumes de cash variables mais généralement peu détectables dans leurs recettes quotidiennes ou hebdomadaires. L’organisation criminelle récupère l’argent ainsi lavé via le paiement par l’entreprise blanchisseuse de fausses factures (d’un montant correspondant au cash déposé) à de multiples sociétés ‑ fictives ou réelles ‑ détenues par la mafia.

11  Rapport annuel 2012 de l’ONG SOS Impresa.

Auteur

Professeur titulaire de la chaire « Management des risques criminels » à l’Edhec Business School depuis 2005, Bertrand Monnet est diplômé de l’École spéciale militaire de Saint-Cyr. Il commence une carrière militaire en tant que second lieutenant dans le 21e régiment de la Marine. Une expérience militaire au cours de laquelle il a été envoyé en Bosnie-Herzégovine pour une mission de l’Otan. Revenu à la vie civile, il entreprend des études en gestion du risque, criminalité, management et économie à HEC, puis à l’université Jean-Moulin (Lyon III) et, enfin, à l’université Panthéon-Assas (Paris II). Il a soutenu sa thèse sur « le modèle économique de multinationales et leurs faiblesses face aux crimes organisés » à l’Institut de criminologie de l’université Paris II. Il a travaillé comme consultant en risques criminels et politiques auprès de diverses entreprises privées et a effectué une étude pour le ministère de la Défense. Il est intervenu dans différents colloques et a publié plusieurs articles et ouvrages sur les thématiques d’enlèvement, de terrorisme et de risque criminel. Parmi les plus récents, on peut citer : « Le paradoxe de l’honnêteté : comment la multinationale contribue au développement du crime organisé » avec Very (P.) in Les paradoxes de la globalisation des marchés sous la direction de Milliot (E.) et Tournois (N.), Vuibert (2009).

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2016

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