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L’éthique de la gestion publique

 | 
Marcel Guenoun
, 
Jean-François Adrian

La corruption administrative analysée par les sciences sociales

Cultures administratives et économie politique de la corruption

Jean Cartier-Bresson

Note de l’éditeur

Jean Cartier-Bresson était modérateur de la première table ronde sur le thème : « Cultures administratives et prévention de la corruption. »

Texte intégral

  • 2  Aoki (M.), Fondements d’une analyse institutionnelle comparée, Albin Michel, 2006, (traduction du (...)
  • 3Coase (R.), The institutional structure of production, Nobel lecture, 1991.
  • 4  North (D.), Wallais (J.) & Weingast (B.), Violence et ordre sociaux, Gallimard, 2010 (traduction d (...)

1Le mot « culture » n’a pas bonne presse chez la majorité des économistes, prompte à dire que la culture n’explique rien dès lors que, par exemple, le confucianisme a tour à tour été mobilisé pour expliquer les blocages antérieurs de la société chinoise et son archaïsme ; ou inversement ses performances actuelles et sa modernité. Heureusement, des économistes institutionnalistes, souvent à contre-courant, ont produit des réflexions vivifiantes sur le rôle (i) des croyances et de la culture2 ; (ii) des normes formelles telles le respect des droits de propriété3 ; (iii) des normes informelles et de l’histoire longue4 pour expliquer la trajectoire des pays et leurs performances. Karl Marx aurait évoqué le mouvement dialectique entre infrastructure matérielle et superstructure idéologique.

  • 5  Par exemple, Della Porta (D.) & Mény (Y.), Démocratie et corruption en Europe, La Découverte, Pari (...)

2La table ronde organisée durant les 12e rencontres internationales de la gestion publique, en juin 2013, nous a poussé de façon fort opportune à prendre en compte, dans un même mouvement de réflexion, le rôle primordial des institutions politiques et administratives et le rôle des cultures politiques et administratives pour expliquer les différentiels de développement et de croissance ainsi que les divers niveaux de corruption ou de mauvaise gouvernance qui existent entre les pays. La comparaison des cultures administratives, au regard de la corruption, de pays de l’Europe du Nord, de l’Europe du Sud, de l’Europe de l’Est et de certains pays africains a déjà donné lieu à des publications en France5 Je ne reviendrai pas sur les enseignements offerts au débat par ces ouvrages, mais proposerai un simple et bref avant-propos aux contributions des intervenants de la table ronde, centré sur la relation entre les capacités de dépenses budgétaires et la culture administrative.

Un canevas général

  • 6  Pour une présentation détaillée voir Cartier-Bresson (J.), L’Économie politique de la corruption e (...)

3L’analyse économique commence par poser quelques relations simples avant d’intégrer dans le raisonnement les institutions telles qu’elles sont, afin de proposer des conseils opérationnels6.

4Dans le monde amoral de l’homo economicus égoïste, la corruption d’un fonctionnaire est fonction de la probabilité pour lui d’être découvert, dénoncé et sanctionné, ce dernier fait réduisant les gains qu’offre le pot-de-vin. Plus les gains sont importants et faible la probabilité d’être sanctionné, plus un calcul rationnel incite à la corruption. Les gains potentiels sont donc liés au pouvoir discrétionnaire du fonctionnaire et à son monopole décisionnel qui le rend incontournable dans l’allocation de rentes (dont la taille détermine le montant du pot-de-vin), mais aussi à son impunité, qui trouve son origine tant dans la grande difficulté de contrôler ses agissements que dans une certaine tolérance. Si le coût des contrôles est affaire de budget, la tolérance est affaire de culture.

5Plus précisément, l’impunité trouve sa source dans une organisation secrète des transactions, mais aussi dans le fait (i) que l’on peut être découvert, mais pas dénoncé par peur, par intérêt, par connivence ou par amitié ; (ii) que l’on peut être dénoncé, mais non sanctionné par manque de preuve solide, par manque de moyens du système judiciaire ou même à cause de la corruption de celui-ci. Quatre situations favorisent alors le faible risque de cette pratique illégale : un phénomène systémique que tout le monde justifie, l’absence de diffusion des informations, une forte protection issue des réseaux politico-administratifs et, enfin, une protection offerte par l’accès à des ressources de violence et d’intimidation. Il est alors facile de comprendre que (i) moins un pays est démocratique, plus les sanctions n’y seront que de simples règlements de comptes ; (ii) plus un pays est pauvre et son budget insuffisant, plus la corruption sera systémique et trouvera son système de justification.

  • 7Rose-Ackerman (S.), « Corruption and Government », in International Peacekeeping, vol. 15, nº 3, 2 (...)

6La riposte contre cet opportunisme se fonde sur les politiques de prévention et de répression. La sanction probable, pour être dissuasive, doit être supérieure au bénéfice qu’offre le pot-de-vin, et la prévention s’appuie sur des incitations à la loyauté par des politiques salariales et par le renforcement des contrôles ou de la concurrence entre les services7.

La culture administrative : entre règles formelles et informelles

  • 8  « Les politiques de prévention, à partir des théories du management, se fondent alors en promulgua (...)
  • 9Path dependance, théorie expliquant comment un ensemble de décisions passées peut influencer les d (...)

7Cette première vision, tout en étant éclairante, demeure insuffisante pour guider l’action publique pour deux raisons. Premièrement, elle ne prend pas en compte la morale individuelle et la morale collective des individus, cette dernière renvoyant justement à la fameuse culture administrative dont nous allons parler8. Deuxièmement, elle demeure imperméable à la diversité économique et institutionnelle des pays dans lesquels la corruption existe, et elle reste hermétique à leur histoire longue, c’est-à-dire à la dépendance au sentier9. La confrontation d’expériences de prévention lors de la table ronde du 12 juin 2013 prend donc tout son sens au regard des cultures administratives de la Finlande, de l’Espagne, de la Pologne et du Botswana.

  • 10  Mais évidemment à des degrés très différents dans les quatre pays représentés à la table ronde.
  • 11  Ces divers constats sont à l’origine de tentatives de réformes libérales post-wébériennes (par exe (...)

8La référence officielle quasi universelle, de la culture administrative demeure la norme wébérienne d’une administration indépendante du pouvoir politique, égalitaire, dépersonnalisée, mettant en œuvre une planification rationnelle, prévisible et routinière de son action, fondée sur le droit et les règlements, et cela grâce à sa hiérarchie, sa collecte d’informations, et grâce à une communication efficace et non conflictuelle entre les divers services. La confiance des citoyens envers leur administration est le produit d’un système juste et efficace. Cependant, cette machine bureaucratique (le terme de bureau devient négatif) est souvent peu humaine10 ; peu informée des demandes concrètes des citoyens, lourde et rigide, mal coordonnée, faiblement indépendante de la pression politique et enfin manquant de moyens humains et financiers11. Cette réalité a favorisé des pratiques concrètes s’éloignant de la norme affichée : la règle est rigide, la pratique est molle, et la pratique est d’autant plus molle que la règle est inadéquate, inapplicable, « parachutée » et non crédible.

9Ces pratiques concrètes (les normes informelles) peuvent chercher à améliorer l’efficacité administrative et le bien-être collectif en contournant les obstacles de la « grosse machine » (l’huile dans les rouages) ou au contraire être au service d’intérêts particuliers (le grain de sable dans les rouages). Il existe ainsi une double structure normative faite de deux ordres en inter­action : l’ordre symbolique (le mythe du groupe et de ses règles légales officielles) et l’ordre stratégique (opérationnel) qui régit concrètement les pratiques des fonctionnaires confrontés à la réalité sociale. Un conflit plus ou moins violent entre les règles du jeu officiel et celles du jeu non officiel se développe selon le contexte institutionnel politique (plus ou moins démocratique), économique (niveau de richesse et de croissance), et social (degré d’inégalité dans la répartition des revenus et nature des opportunités de mobilité sociale).

10Selon notre approche, la culture administrative d’un pays se fonde historiquement sur la façon dont les fonctionnaires gèrent collectivement la tension entre les normes formelles et informelles, ces dernières pouvant être légitimes ou illégitimes, légales ou illégales. La culture, dans ce sens, est ce qui est commun à un groupe de fonctionnaires, ce qui le soude et le coordonne. Il faudrait donc pour avoir une pensée opérationnelle dissocier la culture administrative homogène des fonctionnaires d’un pays de celle des très nombreux sous-groupes qui existent (niveaux hiérarchiques, secteurs, fonctions). La culture administrative organise à la fois un mode de vie, un mode de travail et un système de valeurs se fondant sur des traditions, des croyances, et le mimétisme : elle se construit par l’expérience de ses interactions avec autrui (autres fonctionnaires, dirigeants politiques, citoyens, entrepreneurs). Elle permet d’agir grâce à un apprentissage (rationalité procédurale) sans trop réfléchir, grâce à des automatismes, mais le plus important est peut-être qu’elle offre une identité permettant de se socialiser dans le groupe.

Culture administrative et culture politique

11Notre principale conviction est que la culture administrative ne peut être indépendante de la culture politique. Cette dernière condense les règles formelles et informelles (i) de la conquête du pouvoir par les organisations politiques et (ii) de l’influence des citoyens et des groupes de pression dans les choix collectifs (du vote en passant par les manifestations ou la violence). Sans rentrer dans le détail, il existe selon les pays (voire les régions) et les régimes politiques une grande diversité de cultures politiques au sein des partis, des pouvoirs législatifs et des pouvoirs exécutifs. L’interaction entre les cultures administratives et politiques trouve sa source dans l’interdépendance des activités, mais surtout dans la politisation de la haute administration et dans la fréquence des carrières politiques des hauts fonctionnaires. Ce double phénomène produit une culture politico-administrative où le mixte de règles formelles et informelles détermine la place, la forme et le poids de la corruption selon les pays. Dit autrement, le concept pertinent pour traiter de la corruption est celui de culture politico-administrative.

  • 12Cartier-Bresson (J.), « Official Development assistance in fragile states », in Crime, Law and Soc (...)

12La corruption n’est alors systémique ‑ et demande alors plus de prévention que de répression ‑ que si elle est une illégalité banalisée, ayant ses normes et ses routines de fonctionnement, et qu’elle participe à la reproduction d’ensemble du système politico-économique. Jean-Pierre Olivier de Sardan (1996) parlait de l’économie morale de la corruption comme norme de redistribution en Afrique. Dans la même veine, Alessandro Pizzorno (1992) expliquait comment le clientélisme et les conflits d’intérêts offraient en Italie une forte socialisation avec son propre référent de valeur, sa justification, sa morale parallèle qui se transforme en signe de reconnaissance pour le groupe, favorise la complicité, les connivences, et plus bizarrement n’altère pas la gratitude des citoyens transformés en clients. Cette bizarrerie n’est qu’apparente, car en réalité, dans de nombreux systèmes administratifs, la confiance ne peut être impersonnelle et les engagements ne sont crédibles que s’ils sont garantis par des relations personnelles12. Il existe donc dans certains pays une culture de la corruption, de la débrouillardise de l’illégalité, qui en général s’insère dans une culture clientéliste.

Culture politico-administrative et clientélisme

13Dans les systèmes clientélistes (très présents dans les pays en transition, les pays du Sud de l’Europe ou en Afrique, mais absents des pays de l’Europe du Nord), les échanges ont lieu à trois niveaux : entre le patron de la machine politique et ses électeurs-clients (accès privilégié et sécurisé aux services publics contre votes), entre le patron et ses collaborateurs (accès aux emplois publics contre allégeance au projet clientéliste et intégration dans la machine politique), et entre le patron et les milieux d’affaires (faveurs contre argent). L’argent permet l’enrichissement ou l’achat de votes. Dans le clientélisme des dictatures, ces échanges de faveurs ont pour fonction de construire la machine du parti unique et ses soutiens. Le financement du clientélisme se fait sur les budgets publics détournés de leur fonction redistributive universelle au profit d’une redistribution discrétionnaire à ceux qui ont fait acte d’allégeance. Le système implique une forte pénurie de biens publics, qui ne permet pas la citoyenneté, ou bien une destruction de la citoyenneté par l’allocation discrétionnaire de ceux-ci. Les dysfonctionnements administratifs (lenteur ou inadaptation des procédures, incompétence ou fainéantise des fonctionnaires), l’arbitraire et le mépris des citoyens renforcent l’allégeance en créant une menace permanente d’exclusion du réseau des faveurs de n’importe quel client, sachant que très souvent il n’y a pas de survie ou d’activité économique possible sans accès aux faveurs.

  • 13  Della Porta (D.), « Les cercles vicieux de la corruption », in Della Porta (D.) et Meny (Y.), Démo (...)

14Deux cercles vicieux apparaissent13. Le premier concerne les consommateurs de biens publics. Le renforcement du clientélisme augmente la défiance à l’égard des possibilités réelles de pouvoir jouir de ses droits de citoyen, entraînant la recherche de canaux d’accès privilégié aux biens et services publics. Cela consolide la tendance au clientélisme et au versement de pots-de-vin. Cette demande accentue une inclusion sélective et arbitraire dans la société, qui débouche sur une conscience accrue de la mauvaise qualité de l’administration et donc sur de la défiance. Le second cercle vicieux est complémentaire. Plus le politicien est arrogant et menaçant, plus il octroie des faveurs sans être dénoncé et peut ainsi augmenter sa clientèle. Ses concurrents dans le parti et hors du parti subissent une concurrence déloyale et, par un effet mimétique, les rapports de clientèle s’imposent à toute la classe politique. Cette diffusion renforce l’impunité grâce à la connivence qui se développe entre les concurrents politiques et le cynisme s’accroît, augmentant encore l’arrogance.

15Le strict contrôle politique des nominations et recrutements de fonctionnaires qui se transforment en intermédiaires politiques du parti est une pièce maîtresse du dispositif. Les fonctionnaires doivent pouvoir offrir des votes, des soutiens politiques ou de l’argent aux politiciens, qui doivent pouvoir leur octroyer des budgets discrétionnaires, une protection de leurs activités illégales (ou de leur incompétence), une amélioration de leur carrière, ou de l’argent. Le fonctionnaire offre des faveurs à la clientèle qui offre, en retour, son soutien à l’homme politique, qui offre des faveurs aux fonctionnaires… Les échanges au sein de réseaux sont multiples, entremêlés, relativement informels et non synchronisés, c’est-à-dire que la compensation d’une transaction est souvent reportée dans le temps de façon indéterminée.

En conclusion : les temporalités des réformes

16La culture clientéliste prospère grâce à la pénurie de l’offre de biens publics et grâce à l’allocation discrétionnaire des postes de la fonction publique et des contrats de marchés publics à un cercle restreint d’entreprises. Casser la culture clientéliste, qui sécrète son propre système de valeur et de confiance, demande la concomitance de deux phénomènes difficilement planifiables.

  • 14  O. Williamson (2000) évoquait parfaitement la lenteur des changements des normes, des coutumes, et (...)

17Il faut en premier lieu une forte mobilisation politique et sociale permettant de dépolitiser les administrations, de supprimer les justifications du clientélisme et de transformer les mentalités14. Ce phénomène de transformation de la culture administrative, en liaison à l’émergence d’une culture civique, est long et complexe car il implique un apprentissage pratique, la suppression des blocages qu’opposent les gagnants du système clientéliste, et exige surtout que la nouvelle expérience démontre assez rapidement son efficacité à satisfaire efficacement les demandes des citoyens.

18En second lieu il est indispensable de pouvoir mobiliser de façon pérenne des moyens budgétaires mis au service de l’amélioration de l’offre de biens publics (sécurité, santé, éducation, infrastructures, logement…). Ainsi une croissance dynamique soutenable à long terme et autorisant une augmentation importante des moyens budgétaires sans forcément accroître fortement la pression fiscale est-elle nécessaire. C’est dire que la réduction de la corruption dans le système fiscal est un préalable à ce cercle vertueux.

19Comme nous le voyons, l’économie n’est pas indépendante de la morale, et la liste des actions à entreprendre pour ce vaste chantier est connue : simplifier les procédures administratives pour réduire les arrangements informels, augmenter la concurrence et les contrôles lors des appels d’offres ; améliorer les audits des finances publiques et l’évaluation ex post des projets ; renforcer la méritocratie, la formation des fonctionnaires et accroître les salaires ; réformer le périmètre d’intervention de l’État… Mais, sans volonté politique réformatrice, sans croissance économique de long terme, avec un chômage important et des déficits budgétaires contraignant la dépense, la tâche semble inabordable. Sauf à se rappeler que la demande de justice, de liberté et de sécurité réapparaît régulièrement et que dans ce contexte, toute amélioration de notre connaissance du rôle de la culture administrative sera la bienvenue.

Notes

2  Aoki (M.), Fondements d’une analyse institutionnelle comparée, Albin Michel, 2006, (traduction du texte de 2001). M. Aoki définit une institution comme un système auto entretenu de croyances partagées sur la manière dont le jeu répété est joué. Elle est le produit d’expériences de long terme d’une société d’individus. Les institutions doivent être robustes et durables par rapport à l’évolution de l’environnement et aux déviances mineures des agents vis-à-vis des règles. North évoque des contraintes conçues par les hommes, qui façonnent les interactions entre les hommes. Les institutions, alors, définissent et limitent l’ensemble des choix individuels. Pour lui, les nouvelles règles sont négociées et déterminées sur le marché politique.

3Coase (R.), The institutional structure of production, Nobel lecture, 1991.

4  North (D.), Wallais (J.) & Weingast (B.), Violence et ordre sociaux, Gallimard, 2010 (traduction du texte de 2009).

5  Par exemple, Della Porta (D.) & Mény (Y.), Démocratie et corruption en Europe, La Découverte, Paris, 1995 ; Médard (J.-F.), « La Corruption », in Revue internationale de politique comparée, nº 2, 1997 ; Cartier-Bresson (J.), « De l’ancienne à la nouvelle corruption », in Mondes en Développement, nº 102, 1998.

6  Pour une présentation détaillée voir Cartier-Bresson (J.), L’Économie politique de la corruption et de la gouvernance, L’Harmattan, 2008.

7Rose-Ackerman (S.), « Corruption and Government », in International Peacekeeping, vol. 15, nº 3, 2012, p. 328‑343.

8  « Les politiques de prévention, à partir des théories du management, se fondent alors en promulguant la culture civique et la culture administrative favorisant l’intégrité, l’équité, la transparence, l’imputabilité, la responsabilité et l’efficacité » extrait de Global Forum on Public Governance, Towards a Sound Integrity Framework, Process, Structures and Conditions for Implementation, document de travail, OCDE, 2009.

9Path dependance, théorie expliquant comment un ensemble de décisions passées peut influencer les décisions futures (N.D.E.).

10  Mais évidemment à des degrés très différents dans les quatre pays représentés à la table ronde.

11  Ces divers constats sont à l’origine de tentatives de réformes libérales post-wébériennes (par exemple le New public management ou l’agenda de la gouvernance décentralisée des politistes), qui ont d’ailleurs fortement déstabilisé les repères classiques entre le secteur privé et le secteur public. Un débat important s’est déroulé entre ceux qui voyaient dans les nouvelles politiques un moyen de réduire la corruption, et ceux qui y voyaient plutôt l’apparition de nouvelles opportunités de corruption issues du brouillage des frontières entre le privé et le public.

12Cartier-Bresson (J.), « Official Development assistance in fragile states », in Crime, Law and Social Change, nº 5, 2012, p. 495‑507.

13  Della Porta (D.), « Les cercles vicieux de la corruption », in Della Porta (D.) et Meny (Y.), Démocratie et corruption en Europe, La Découverte, Paris, 1995. Article sur l’Italie.

14  O. Williamson (2000) évoquait parfaitement la lenteur des changements des normes, des coutumes, et de la culture et le fait que ceux-ci ne sont pas linéaires, mais opèrent par à-coups imprévisibles, donc non planifiables. Par ailleurs, la résistance à ces changements est fréquente et favorisera le contournement des nouvelles normes par les résistants.

Auteur

Professeur agrégé des universités en sciences économiques depuis 1998, Jean Cartier-Bresson est en poste à l’université de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines depuis 2004. Il est le directeur du Centre d’études sur la mondialisation, les conflits, les territoires et les vulnérabilités (CEMOTEV-UVSQ) et le directeur du Master 2 « Recherche en économie théorique et appliquée du développement durable ». Il a publié, en particulier, pour l’Association d’économie financière, un ouvrage collectif Pratiques et contrôle de la corruption, Paris, éditions Montchrestien (1997) ; Économie politique de la corruption et de la gouvernance, Paris, éditions L’Harmattan (2008) et, en 2010, « Les mécanismes de construction de l’agenda de la gouvernance », in Mondes en Développement, nº 152, p. 111‑127.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2016

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