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L’éthique de la gestion publique

 | 
Marcel Guenoun
, 
Jean-François Adrian

La corruption administrative analysée par les sciences sociales

L’éthique de la gestion des finances publiques de 1815 à 1960

Philippe Masquelier

Texte intégral

1À l’origine de l’éthique de la gestion publique il y a l’éthique de la gestion des finances publiques. Au cœur de la notion d’éthique de la gestion des finances publiques se pose la question du rapport de l’administration et de ses agents aux deniers publics qu’elle collecte et qu’elle emploie. En d’autres termes, ce qui est ici en jeu c’est le rapport à un bien, commun, qui, n’appartenant à personne, appartient à tous, mais que risquent de s’approprier d’autant plus facilement ceux à qui en sont dévolus le maniement ou l’usage. C’est donc à la déontologie financière de l’administration et de ses agents dans leur gestion des deniers publics et, plus largement, des biens publics, que touche notre sujet. Celui-ci n’est pas mince puisqu’il fonde la confiance que la société peut avoir dans la gestion du secteur public à la fois en termes de probité de ses agents, d’efficacité de leur action et, plus généralement, de crédibilité de l’État.

2Reste que parler d’éthique suppose qu’on définisse le mot. Grec à l’origine, il conjugue deux provenances qui lui confèrent un double sens : à la fois « science morale » et « mœurs, habitude, tournure d’esprit, caractère ou encore disposition psychique ». En tant que morale, au sens où Émile Littré la définit, l’éthique correspond aux règles qui doivent diriger l’activité libre de l’homme. Dans cette perspective, elle procède à la fois d’une exigence de comportement personnel et de l’image d’exemplarité projetée par ce comportement. Elle ne repose pourtant pas exclusivement ni même d’abord, sur la conscience de chacun. Elle résulte plutôt d’une tension entre la manière d’être des acteurs, l’objet et les modalités de leur action et les institutions, lois et règlements, qui encadrent cette action. Aussi peut-on se demander dans quelle mesure l’éthique repose plus sur l’un ou l’autre de ces trois éléments.

3S’agissant spécifiquement de la gestion des finances publiques, nous nous demanderons : jusqu’à quel point peut-on confier à l’éthique propre de l’administrateur la gestion du bien commun que constituent les deniers publics ? Jusqu’à quel point l’objet de sa mission induit-il l’éthique de sa gestion en matière financière ? Jusqu’à quel point faut-il encadrer juridiquement et institutionnellement son action pour garantir une éthique financière ? Assurément, les réponses varient selon les cultures, les contrées et les époques. Nous tenterons, dans les lignes qui suivent de couvrir à grand traits les deux derniers siècles à partir du seul cas français en nous efforçant de dégager ses dimensions culturelles, sociales, juridiques et psychologiques telles qu’elles se sont manifestées dans l’histoire. Après avoir rappelé les conditions de l’émergence d’une éthique de la gestion des finances publiques il y a deux siècles, nous caractériserons son évolution jusqu’en 1960.

La refondation du système financier sous la Restauration producteur d’une nouvelle éthique de la gestion des finances publiques

  • 1  Joseph, comte de Villèle (1773‑1854), est ministre des Finances du 14 décembre 1821 au 6 décembre (...)

4En réaction aux errements de l’Ancien Régime, de la Révolution et de l’Empire, les gouvernements de la Restauration, notamment celui de Joseph de Villèle1 entre 1821 et 1827, ont eu à cœur d’encadrer et de rendre public l’emploi des dépenses de l’État. Ce cadre repose sur une éthique de la gestion des finances publiques en même temps qu’il est chargé de la produire pour mieux l’inscrire dans les mœurs. Quel est ce cadre ? À quels postulats, garants d’une certaine conception de l’éthique de la gestion des finances publiques, renvoie-t-il ? Ce sont là deux questions qui entrent pour partie en résonance avec l’actualité, tant le système financier mis en place il y a deux siècles constitue encore la matrice de celui d’aujourd’hui.

Le cadre producteur de l’éthique de la gestion des finances publiques

  • 2  Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, article 14 : « Tous les citoyens (...)
  • 3  Voir sur ce point Bottin (M.), « Gestion publique et contrôle des finances publiques sous la Resta (...)

5Le système financier public institué sous la Restauration repose sur l’établissement, pour la première fois, de la séparation des pouvoirs et sur la publicité des comptes. Avec la Révolution est affirmé le droit de la société à demander compte à tout agent public de son administration2. Un tel droit s’est traduit, sous la Restauration, par le principe d’une responsabilité des ministres devant la représentation nationale. À l’appui de ce principe, la procédure budgétaire, enjeu de pouvoir majeur, a été partagée entre le gouvernement et le Parlement et décomposée en quatre temps alternés : à l’exécutif la préparation et l’exécution, au législatif l’autorisation et le contrôle3.

6Mais la séparation des pouvoirs est en quelque sorte dupliquée au sein de l’exécutif lui-même par l’instauration, lors de l’ordonnance royale du 14 septembre 1822, de la séparation des ordonnateurs et des comptables, assortie de la responsabilité personnelle et pécuniaire de ceux-ci. On est là au cœur du mécanisme de production de l’éthique financière à l’échelon des acteurs. Ce mécanisme est fondé sur la confrontation de deux psychologies, celle du comptable et celle de l’ordonnateur, liées à deux logiques distinctes : celle du contrôle au nom de la régularité, celle de l’action fondée sur l’opportunité. La défiance de l’administration envers ses propres agents est le postulat d’origine en fonction duquel s’articulent ces deux logiques.

  • 4  Gilbert Devaux (1906‑1981), entré à l’inspection des Finances en 1932, est chargé de mission à la (...)

7S’agissant des ordonnateurs, les écrits de Gilbert Devaux4, directeur de la Comptabilité publique (CP) puis du Budget après-guerre, décrivent valablement, même s’ils datent de 1957, la philosophie originelle de l’éthique de l’action administrative en matière de gestion des finances publiques. À propos de ce qu’il appelle « la méfiance exceptionnelle des Français pour leurs administrateurs », il écrit :

  • 5Devaux (G.), La comptabilité publique, Paris, PUF, 1957, p. 15.

« Le souci du prix de revient ne peut pas être dominant dans l’esprit d’un administrateur ; son but essentiel est de faire fonctionner au mieux un service public et s’il n’est pas contenu à l’intérieur de certaines limites par l’effet d’un mécanisme juridique, sa conscience professionnelle le conduira à faire toujours mieux et toujours plus cher5. »

Aussi ajoute-t-il, à propos des fonctionnaires dépensiers : « Il y a ceux qui veulent faire des écoles, il y a ceux qui veulent faire des routes, il y a ceux qui veulent construire des navires, des écoles toujours plus spacieuses, des routes toujours plus larges, des navires toujours plus luxueux. » Ainsi, loin de l’inciter à l’économie, la fonction même de l’ordonnateur le conduit à la dépense. En d’autres termes, l’administration postule qu’on ne peut ni ne doit compter sur l’éthique professionnelle d’un fonctionnaire pour brider son tropisme dépensier. C’est ce mécanisme de défiance à l’égard de celui-ci que décrit Devaux à propos de ce qu’il énonce comme « le principe du contrôle a priori de la régularité » :

  • 6Ibid., p. 17.

« Ce qui distingue le système français des systèmes étrangers, écrit-il, ce n’est pas l’existence d’une réglementation, c’est la sanction de cette réglementation qui n’est pas (comme en droit pénal) une menace de peine, mais un obstacle préventif à l’infraction. […] si quelqu’un cesse d’appliquer la règle, la machine financière ne fonctionne pas ; on ne le laisse pas déroger6. »

De cette défiance de l’administration pour ses administrateurs, on trouve de multiples traces antérieures aux propos de Devaux : en 1908, le rapporteur du Budget Charles Chaumet écrivait :

  • 7Lutun (B.), Marine militaire et comptabilité : une incompatibilité ? Contribution à l’histoire des (...)

« Nos règlements […] traitent [les chefs de la marine] comme s’ils nous avaient donné des raisons décisives de mettre en doute leur honnêteté. Nous les enserrons dans un réseau de formalités vexatoires qui n’ont jamais arrêté les gens sans scrupule, mais ont souvent empêché d’honnêtes gens de prendre des initiatives avantageuses pour le Trésor. […]. Laissons-leur donc plus d’initiatives avec plus de responsabilité7. »

  • 8Thuillier (G.), Témoins de l’administration, Paris, Berger-Levrault, 1967, p. 161
  • 9Catherine (R.) et Thuillier (G.), Introduction à une philosophie de l’administration, Paris, Arman (...)

Boucher de Perthes dénonçait déjà au xixe siècle : « cette hiérarchie de suspicions, ces contrôleurs des vérificateurs, ces inspecteurs des contrôleurs, ces inspecteurs généraux des inspecteurs ordinaires, on dépense un sou pour empêcher qu’on ne vole deux liards. » Mettant en cause le principe de la confrontation juridico-psychologique entre ordonnateurs et comptables, il ajoute : « Les banquiers ont-ils dans leurs bureaux deux chefs, l’un pour travailler, l’autre pour l’empêcher ? Ont-ils des commis à cheval sur des commis8 ? » Enfin Balzac, lui-même, résumait la question d’une formule lapidaire : « L’administration calomnie l’administration pour le salut de l’administration9. »

  • 10Iribarne (P. d’), La logique de l’honneur, gestion des entreprises et traditions nationales, Paris (...)
  • 11  Nous avons une première fois formulé cette hypothèse in « La comptabilité publique de Gilbert Deva (...)

8On peut légitimement s’interroger sur la raison d’être de ce climat de défiance proprement français. Sans qu’il soit, à ce stade, possible de donner une réponse assurée, on se risquera à une double hypothèse. D’une part il s’agirait de se conformer à la tradition héritée de l’idéal révolutionnaire, propre à Robespierre notamment, d’une administration absolument obéissante au législateur et ­pleinement transparente à sa volonté (voir infra). D’autre part, il s’agirait d’encadrer la propension du fonctionnaire français à dépasser les objectifs prévus, transposant les effets, dans le domaine administratif, de ce que Philippe d’Iribarne appelle, pour caractériser la culture du travail en France, la logique de l’honneur. Rétif à la fixation autoritaire ou contractuelle d’objectifs, l’acteur se sent commis par son état à des responsabilités et à des décisions qu’il entend prendre et assumer « sans attendre qu’une autorité quelconque l’en ait chargé10 ». S’agissant de fonctionnaires, cette tendance est potentiellement accrue au nom même du caractère officiellement désintéressé de leur action et de l’idée personnelle qu’ils se font de leur mission au nom de l’intérêt général. Le contrôle a priori institué par les règles de la comptabilité publique dans le cadre de la séparation des ordonnateurs et des comptables se justifierait alors d’autant mieux : « contrepoison » des effets de la logique de l’honneur sur l’ordonnateur, il aurait, en effet, pour but « de ne pas le laisser déroger11 ».

  • 12  « On a beaucoup plaisanté autrefois sur les menins de la Cour, dont les fonctions consistaient à r (...)
  • 13  Exemple parmi d’autres, daté de 1942, citons Yug Sellas pour illustrer la dimension pratique de ce (...)
  • 14  Afin d’illustrer ce point, voir : Jumeau (C.), Vies de percepteurs…, op. cit. L’auteur évoque « L’ (...)
  • 15Devaux (G.), La comptabilité […], op. cit., respectivement p. 69‑102, p. 82 et p. 86.

9Les comptables sont, autant que les ordonnateurs, soumis à ce régime de défiance auquel s’ajoute la notion de dissuasion véhiculée par le double contrôle de l’inspection générale des Finances et de la Cour des comptes. Sous la perpétuelle menace d’un contrôle sur place de la première, les comptables publics baignent dans un climat permanent de suspicion supposé les garantir de toute tentation. Avec la seconde saisie a posteriori dans le cadre d’un contrôle juridictionnel sur pièces de l’ensemble de leurs écritures, les comptables demeurent, à l’issue de leur carrière, dans la crainte du « jugement dernier » qui leur donnera quitus ou non de leur gestion. C’est au point qu’on a pu les comparer aux menins des cours royales qui recevaient le fouet au lieu et place des princes, en l’occurrence les ordonnateurs12. Outre les forces dissuasives concentrées au-dessus de leur tête, on trouve, à l’origine de leur comportement éthique, d’une part, ce que Devaux appelle « le lien psychologique traditionnel entre la garde de la caisse et la surveillance de la régularité » et, d’autre part, la responsabilité personnelle et pécuniaire dont ils sont redevables en tant que comptables à la fois des deniers publics et de la bonne application de la règle financière par les ordonnateurs. Il résulte de ce dispositif une certaine sacralité de la caisse et une subordination de l’usage des fonds publics au droit plus qu’à l’économie, à la règle plus qu’au souci d’efficacité, aux moyens utilisés plus qu’aux résultats obtenus. D’un côté l’éthique du comptable procède littéralement de sa caisse. De celle-ci, il est moralement et matériellement responsable au point qu’elle tient une place centrale dans sa vie quotidienne, qu’il s’agisse d’en vérifier, chaque soir, la justesse13 ou de la cacher jusque dans sa chambre à coucher ou même sous son lit, conformément à l’instruction sur le service général de la comptabilité de 185914. D’un autre côté l’éthique du comptable procède de sa responsabilité qui lui laisse théoriquement une marge notable d’appréciation dans la rigueur du contrôle des opérations de l’ordonnateur. Devaux évoque ainsi « la force morale d’un comptable » qui peut, à l’appui de sa responsabilité, apprécier le risque qu’il prend en acceptant ou en refusant telle ou telle entorse à la règle que lui demanderait un ordonnateur. « À lui de savoir faire la balance entre son risque pécuniaire et son risque hiérarchique15 », conclut Devaux. Le droit et l’équilibre des psychologies entre les ordonnateurs et les comptables soumis aux champs dissuasifs des contrôles sur place ou sur pièce sont donc au cœur de la production originelle de l’éthique de la gestion des finances publiques telle qu’elle a été entendue à l’origine. Mais ce mécanisme, essentiellement tourné vers le respect de la règle en vue de garantir la probité des acteurs, est à rapporter à cinq postulats constitutifs, à l’époque, de l’éthique financière.

Les postulats qui conditionnent l’éthique de la gestion des finances publiques

  • 16  Voir sur ce point Masquelier (P.), « La comptabilité publique de Gilbert Devaux […] », op. cit., p (...)

10Le premier postulat relève du libéralisme qui s’affiche au début du xixe siècle : c’est le principe d’un État neutre, récusé en tant qu’acteur économique et restreint à ses fonctions régaliennes, dont la gestion des finances est limitée à un périmètre strictement public. L’éthique du couple ordonnateur-comptable, soumise au respect de la règle, correspond à cette simplicité régalienne des missions de l’État. Tributaire d’un droit spécifique, elle a notamment pour objet de préserver l’économie de l’intervention de l’État en contribuant à l’étanchéité d’une frontière entre le public et le privé16.

  • 17  Voir sur ce point Lemesle (H.), « Concurrence et publicité pour tous les marchés publics ? De la n (...)

11Le deuxième, qui est de toutes les époques, répond à un légitime souci d’efficience et d’efficacité dans l’emploi des dépenses publiques. Encore faut-il rapporter ce principe au précédent, c’est-à-dire l’inscrire dans le contexte d’un État restreint et neutre, ce qui ramène l’éthique gestionnaire à la simple compression des frais à périmètre constant ou, à tout le moins, dans le cadre sacro-saint de l’équilibre budgétaire. C’est dans un souci d’efficacité et de réduction des coûts, il faut le noter, que la question est soulevée de la mise en concurrence et de la publicité en matière de marchés publics dès le début des années 1830, ce qui débouche sur une ordonnance du 4 décembre 183617. Quoi qu’il en soit, dans un cadre si limité, la règle de droit public suffit comme référence de l’action et du contrôle des ordonnateurs et des comptables. Les principes budgétaires qui résultent du partage des rôles entre le législatif et l’exécutif ne paraissent pas alors contradictoires avec ce souci manifesté d’efficacité. L’annualité, l’unité, l’universalité et la spécialité budgétaires qui forment le cadre général où s’inscrit le jeu psychologique de l’ordonnateur et du comptable demeurent compatibles avec un idéal de gestion efficiente et efficace des finances publiques.

  • 18Rosanvallon (P.), L’État en France de 1789 à nos jours, Paris, Le Seuil, 1990, p. 45.
  • 19  Cité in Besson (E.), Le contrôle des Budgets en France et à l’étranger, étude historique et critiq (...)
  • 20  « Il [Audiffret] a siégé près d’un tiers de siècle à la Chambre haute comme pair de France puis sé (...)

12Le troisième postulat, plus essentiel encore en termes d’éthique, est la volonté de transparence. Il répond, par contraste avec les errements antérieurs, notamment ceux de l’Ancien Régime, à la volonté d’asseoir le crédit de l’État sur des comptes publics et sincères. Cet impératif de transparence des chiffres susceptibles de garantir la publicité et la sincérité des comptes s’inscrit « dans la logique démocratique du gouvernement représentatif en ayant […] pour objectif de renvoyer au pays sa propre image18 ». « Il faut, disait le baron Louis, que l’administration des Finances soit tellement transparente que chaque contribuable puisse, en quelque sorte, la juger comme ses propres affaires19. » Et le marquis d’Audiffret20, réformateur principal du système financier dans le sens de la transparence administrative dès la Restauration, écrit rétrospectivement :

  • 21Audiffret (C.-L.-G. d’), Le système financier de la France, Paris, Guillaumin, 1863‑1870, 6 volume (...)

« Il fallut […] consolider et développer, à sa naissance, le crédit public, cette source précieuse de force et de richesse qui s’alimente au trésor de la confiance générale, en faisant pénétrer l’ordre, la lumière et le contrôle dans l’administration et le maniement des deniers de l’État21 ».

Le mécanisme que nous venons de décrire entre ordonnateurs et comptables, dont Audiffret fut l’architecte essentiel, a pour but d’y contribuer par son effectivité et son exemplarité, l’une et l’autre fondatrices de la foi que la société a dans la probité des agents publics de son administration.

  • 22Rosanvallon (P.), L’État en France […], op. cit., p. 52‑53.
  • 23Ibid., p. 29 et p. 49‑60.

13Le quatrième postulat pousse le précédent jusqu’à l’utopie d’une « administration-automate », héritage singulier de la Révolution que nous avons déjà mentionné plus haut : redoutant la tyrannie des bureaux, déterminés à supprimer les corps intermédiaires et craignant que le fonctionnaire fasse écran entre le peuple et le pouvoir qui le représente, Robespierre et Saint-Just ont rêvé « d’une administration passive, exécutant mécaniquement des ordres, transmettant sans frottement une impulsion venue d’ailleurs22 ». Cette fiction d’un gouvernement immédiat, où l’État et son administration cessent d’être les maîtres extérieurs de la société pour lui devenir subordonnés, où le Parlement, le gouvernement et, à travers eux, le peuple décident de tout, renvoie à une éthique fondée sur l’obéissance presque aveugle des fonctionnaires aux lois et règlements censés régir dans le détail leur activité. Elle se veut le gage d’une administration non décisionnaire dont les règles ont pour effet, voire pour vocation, d’entraver l’esprit d’initiative des agents publics. Pour utopique qu’il soit, cet idéal révolutionnaire d’une administration radicalement transparente dans son fonctionnement a en partie conditionné les esprits et contribué au régime de défiance auquel l’administration soumet ses propres agents23.

  • 24  Séance du Sénat du 14 novembre 1887, rapporté par Stourm (R.), Cours de finances, Le budget, son h (...)
  • 25Bonnin (C.-J.), Principes d’administration publique, 3e édition, Paris 1812, cité par Rosanvallon  (...)

14À ces quatre postulats répond le cinquième : le moment fort du contrôle se situe, à l’origine, en aval de la dépense, lors du vote de la loi de règlement, appelé alors loi des comptes, par le Parlement. C’est cette importance du contrôle a posteriori sur le plan, notamment, de l’éthique de l’ordonnateur que marque, encore en 1887, le directeur général de la Comptabilité publique de l’époque, l’inspecteur des Finances Léon-Louis Chevrey-Rameau, lorsqu’il évoque « le délai pendant lequel l’administration se recueille, fait une sorte d’examen de conscience avant de se présenter devant ses juges »24. Tablant sur l’hypothèse d’un État dont les dépenses se limitent presque exclusivement à ses fonctions régaliennes, présumant une administration « passive comme volonté mais active comme exécution25 », l’engagement de la dépense reste donc à la discrétion de l’ordonnateur, c’est-à-dire de chaque ministère dépensier. Les prérogatives de l’État ne sont pas censées s’étendre ; l’ordonnateur est considéré comme l’agent docile et dépourvu d’initiative d’un mécanisme préréglé configuré à la figure intangible de l’État-gendarme ; aussi le contrôle du ministre des Finances n’est-il pas supposé à l’époque s’exercer sur ses collègues dépensiers. En témoigne une citation du comte Roy qui s’exclame en 1821 :

  • 26Bottin (M.), « Introduction historique au droit budgétaire et à la comptabilité de la période clas (...)

« Le ministre des Finances n’est point le contrôleur général des dépenses des divers ministères. Il ne lui appartient pas d’entrer dans le détail de leur administration, d’apprécier l’utilité, la nécessité [et] l’urgence de leurs dépenses […] ; il refuserait un tel pouvoir s’il lui était offert26. »

On est alors loin du contrôle de la direction du Budget tel qu’il sera créé un siècle plus tard. Certes, avec Villèle à la fois ministre des Finances et chef du gouvernement pendant six ans sous la Restauration, conjoncturellement, une tutelle gouvernementale sur les ministères dépensiers s’est surajoutée aux mécanismes de contrôle administratif. Mais l’engagement des dépenses est confié aux ordonnateurs sans visa préalable, ce qui, progressivement, s’avère une faille dans le dispositif producteur de l’éthique financière publique. Par cette brèche le système se délite au fil des ans, la morale individuelle des ordonnateurs ne pouvant suffire à prévenir le gonflement structurel des dépenses.

L’évolution du système financier public et de l’éthique de la gestion des finances publiques qu’il sécrète

15L’apparition de l’État-acteur de l’économie modifie les conditions d’exercice de l’éthique financière. Entre 1848 et 1945, on assiste à une inadaptation progressive du mécanisme qui l’encadre et la produit. Le remède trouvé se traduit par un renforcement du contrôle en amont de la dépense. À partir de 1945, l’osmose entre secteurs public et privé, jointe à la nécessité de concilier probité et efficacité, deviennent telles que la question de l’éthique financière et du mécanisme qui la produit déborde le cadre du droit et des institutions publics.

Le délitement et la restauration partielle du système (1848-1945) : vers un renforcement du cadre institutionnel en amont de la dépense

16Héritière de Colbert, l’administration française est historiquement portée à intervenir dans l’économie, en contradiction avec le credo libéral qui tend à s’affirmer au xixe siècle. À ce tropisme s’ajoutent de nouvelles circonstances qui surgissent entre 1848 et 1945 : les guerres et le progrès technique sont les facteurs principaux du gonflement des dépenses de l’État en même temps qu’ils déstructurent le système financier. Avec, à son corps défendant, la prise en charge par l’État de grands chantiers techniques, notamment ceux liés au développement ferroviaire, c’est son périmètre qui s’étend et devient flou. Avec la défaite de 1870, le vote de la loi de règlement prend un tel retard qu’il n’y a plus de contrôle en aval de la dépense, alors que celui-ci constituait un pivot majeur du système. Avec la guerre de 1914-1918, l’État, outrepassant ses frontières traditionnelles, organise l’économie et produit lui-même des biens. Les conditions de production de l’éthique financière sont bouleversées. Débordés par leur tâche, les ordonnateurs cessent de tenir la comptabilité administrative qui leur incombe.

  • 27  SAEF (Service des archives économiques et financières), fonds « comptabilité publique », carton B  (...)

« Dès les premières années de la IIIe République, écrit rétrospectivement M. de Grandsaignes, magistrat à la Cour des comptes, la comptabilité des ministères est peu à peu abandonnée partout, même au ministère des Finances. On n’enregistre plus que les crédits et les ordonnances directes ou de délégations. Les ordonnateurs secondaires sont livrés à eux-mêmes. Ils n’envoient plus des pièces à l’administration centrale, mais de simples relevés mensuels sur lesquels les services du ministère n’exercent aucun contrôle, leur concordance avec les relevés établis par les comptables des Finances étant considérée comme une preuve suffisante de leur exactitude. Dans ces conditions ils ne répondent plus à rien. Un résultat identique serait obtenu, à bien moindres frais, en faisant procéder à une simple vérification des comptes de l’administration par les services ordonnateurs. On peut dire que l’évolution est arrivée à son terme : la comptabilité administrative prévue par la loi de 1817, organisée par l’ordonnance de 1822, a complètement disparu à la fin du xixe siècle. Il n’en subsiste que des formes vaines27 ».

  • 28Stourm (R.), Le Budget, Paris, Félix Alcan, 7e édition, 1913, p. 68.
  • 29Stourm (R.), Le Budget, Paris, Librairie Guillaumin, 3e édition, 1896, p. 71.

Enfin, un siècle après la réflexion du comte Roy, le ministre des Finances demeure plus que jamais sans pouvoir propre sur ses collègues dépensiers. Sous la IIIe République, à la veille de la Grande Guerre, l’inspecteur des Finances René Stourm notait dans son manuel sur le Budget : « d’après les textes constitutionnels, le ministre des Finances ne peut actuellement se targuer d’aucune supériorité effective vis-à-vis de ses collègues au cours de la préparation du Budget28. » En 1896, déjà, il dépeignait la délicate posture du ministre des Finances qui « n’ayant pas de pouvoir propre, cherche à emprunter celui du conseil : là son talent d’argumentation, sa férocité naturelle peuvent éventuellement lui faire gagner sa cause ; ce qui, d’ailleurs, demeure un succès tout platonique quand il ne s’agit que d’obtenir des promesses29 ». L’engagement des dépenses n’est pas contrôlé et, en dépit du libéralisme qui prévaut, les ministres et toute la hiérarchie des fonctionnaires qui en dépendent cèdent à la dépense autant par faiblesse que sous la pression des nécessités. Il importe donc de réformer le cadre institutionnel producteur de l’éthique financière. Moins que jamais on croit à la possibilité de se fonder sur la conscience de l’administrateur dans sa double dimension personnelle et professionnelle.

  • 30  SAEF, fonds « comptabilité publique », carton B 49464. Voir aussi Masquelier (P.), « L’histoire de (...)
  • 31  Henri Chardon (1861‑1939), docteur en droit, partage d’abord sa carrière entre des postes en cabin (...)
  • 32Chardon (H.), Le pouvoir administratif, Paris, Perrin, 1912, cité in Gristi (E.), La réforme de l’ (...)
  • 33  René Favareille (1869‑1927) est maître des requêtes au Conseil d’État. Démissionnaire en 1918, il (...)
  • 34Favareille (R.), Réformes administratives […], cité in Gristi (E.), La réforme […], op. cit., p. 7 (...)
  • 35Soquet (M.), La réforme de la comptabilité publique, Paris, Dunod, 1934, p. 7 et 61.

17Après avoir renoncé, à la fin du xixe siècle, à appliquer une responsabilité personnelle et pécuniaire aux ordonnateurs30, c’est le principe du contrôle a priori, avec son renforcement en amont de la dépense, qui triomphe un peu plus. Les créations de la direction du Budget en 1919 et du contrôle des dépenses engagées en 1922 en sont l’expression. Ce double dispositif est à l’origine de la suprématie institutionnelle du ministère des Finances sur les autres ministères. En matière d’éthique de la gestion des finances publiques, il consacre dans l’entre-deux-guerres le primat du cadre juridique et institutionnel sur la confiance accordée aux acteurs. Pour tenter une comparaison qui mériterait éventuellement d’être creusée, on trouverait peut-être trace ici de la prévalence d’une tradition catholique qui croit à la force des institutions pour garantir le pécheur contre lui-même sur une culture protestante, d’abord fondée sur la conscience et les mœurs individuelles considérées comme rempart optimal contre la tentation et le péché. Mais c’est alors aussi que se modifie un autre élément de l’éthique financière publique, celui qui se trouve lié à la nature de la mission de l’administrateur. Avec, dans l’entre-deux-guerres, l’extension subreptice du périmètre de l’État à l’économie, la notion de service public évolue. Certains esprits, parmi lesquels deux conseillers d’État, Henri Chardon et René Favareille, n’hésitent plus à prôner un rapprochement entre gestion publique et gestion privée. « Chaque administration, estime Henri Chardon31, est une organisation destinée à produire une utilité sociale, à créer de la vie : elle devrait donc être conçue, dirigée d’après des méthodes du privé32. » Et René Favareille33 écrit : « La réforme radicale à accomplir consiste à introduire dans la gestion des services publics l’esprit et la méthode des affaires34 ». En d’autres termes, l’éthique financière ne serait plus seulement soumise au respect des règles de droit public, mais aussi à l’évaluation des résultats obtenus par l’action administrative. L’exigence morale d’efficience et d’efficacité sort du cadre d’un État restreint et neutre pour s’étendre au périmètre de l’État devenu acteur de l’économie. Simultanément émerge une culture comptable nouvelle, dont les promoteurs reprochent à la comptabilité publique, « géant chenu qui joue aux billes », d’être « constituée d’écritures et de chiffres non groupés, susceptibles de rendre des services dans le contrôle de détail mais impuissants à donner ces résumés saisissants qui permettent, à l’aide de quelques chiffres, d’apprécier une situation35 ». Renforcement du contrôle de la dépense en amont, amorce d’une emprise de l’État sur l’économie et premiers développements d’une culture du chiffre : telle est la situation qui se présente en 1945.

La situation postérieure à 1945 : vers une osmose entre secteurs public et privé au nom de l’hypothèse d’un mode de gestion commun et la nécessité de concilier probité et efficacité

18La période postérieure à cette date se caractérise par l’abandon officiel du libéralisme au profit des doctrines de Keynes. Non seulement l’État est reconnu comme acteur de l’économie, mais il est désormais invité à l’encadrer, voire à la diriger. Les sommes qu’il brasse s’accroissent considérablement. En matière d’éthique il s’agit alors de concilier le contrôle du maniement des fonds afin d’assurer la probité des gestionnaires avec le contrôle de leur emploi dans un souci d’efficacité de la dépense. Le jeu du couple ordonnateur-comptable devient plus complexe et moins clair, parfois en contradiction avec les visées économiques nouvelles de l’État. Devaux s’en fait l’écho à plusieurs égards. Reprenant le postulat du tropisme dépensier de l’administrateur, il en dénonce le renforcement sous l’influence de ce qu’il appelle « l’idéal technique ». Il constate la tension qu’introduit celui-ci entre le respect de la règle et les nécessités de l’action administrative étendue à l’économie. Ainsi écrit-il, à propos de ce qu’il appelle les « doctrines technocratiques qui envahissent toutes les zones d’activité » :

« les experts se sont imposés d’abord dans le contrôle puis dans l’action. Il paraît de plus en plus normal de confier des décisions essentielles à des spécialistes ou à des collèges de spécialistes. Or le technicien est naturellement conduit à penser qu’il est mieux qualifié que personne pour apprécier dans chaque cas particulier la solution du problème qui lui a été posé. Il supporte mal l’exercice d’une tutelle, il admet moins facilement encore que ses connaissances professionnelles puissent être contredites par l’existence d’une règle écrite. »

À propos des fonctionnaires techniciens, « armée de spécialistes ‑ chacun avec une optique technique dont il finit par faire l’idéal de son existence », il ajoute : « ils ont assez de dynamisme pour vouloir foncer en avant et détruire les obstacles qui s’opposent à l’achèvement de leur tâche particulière. » Enfin, constatant la difficulté de maintenir « un cadre réglementaire destiné à orienter et à limiter l’action gouvernementale », il s’interroge sur la permanence du système juridique producteur de l’éthique financière publique dans le contexte de l’État acteur de l’économie. Constatant que « les objets de la réglementation sont trop nombreux, trop vastes et trop instables » et que « leur complexité ne convient guère à un droit écrit de caractère général », il affirme :

« l’administration s’est accoutumée à préparer des décrets-lois et des décrets réglementaires qui ne répondent plus à un souci d’organisation juridique permanente, mais qui apportent une solution d’actualité à un problème gouvernemental. Ce sont en vérité des ordres qui peuvent être demain suivis de contrordres. Or, c’est une singulière régression qui amène les fonctionnaires à obéir de moins en moins à la règle et à attendre les ordres. »

  • 36Arcy (F. d’) et Grémion (P.), Les services extérieurs du ministère de l’Économie et des Finances d (...)
  • 37  On pourra, sur ce point, se référer aux témoignages de différents trésoriers-payeurs généraux cons (...)
  • 38Arcy (F. d’) et Grémion (P.), Les services extérieurs[…], op. cit., p. 93, p. 24 et p. 42.

19Ainsi, du cadre originel de la production de l’éthique en matière de gestion des finances publiques, il reste moins un code juridique permanent que le jeu institutionnel de la confrontation psychologique des acteurs. Soulignant ce paradoxe, Devaux déplore que : « dans le pays du Code Napoléon le droit de la CP [ne soit] pas écrit. » En réalité, s’agissant des comptables, ce droit repose sur leur éthique personnelle et collective telle qu’elle a été perpétuée par la tradition. Devaux le note lorsqu’il évoque « l’existence d’un corps permanent et très homogène de comptables spécialisés [par l’intermédiaire duquel] une sorte de synthèse se transmet de génération en génération ». De même, encore dans les années 1960, François d’Arcy et Pierre Grémion pouvaient écrire : « L’originalité des services extérieurs des Finances tient à un certain patrimoine commun à défendre. C’est de se montrer digne d’un corps considéré […] comme ayant un certain caractère de traditionalisme36. » À cet égard, les habitudes morales des comptables participent au maintien du carcan juridico-institutionnel dont elles procèdent alors même que celui-ci s’est relâché dans les faits. L’interaction entre mœurs et institutions n’est pas à sens unique. Ainsi que l’observe Devaux, « Ce n’est pas seulement le mécanisme qui est précieux, c’est aussi l’état d’esprit des mécaniciens. » Aussi ne peut-on négliger la part des mœurs pour maintenir et faire vivre le système financier public. Sans elles, celui-ci serait vain et le droit qui le régit, vide de toute substance. Il n’en reste pas moins que, malgré la tentative de réforme codificatrice de Devaux en 1953, l’éthique des comptables, centrée sur les règles qui régissent d’abord la garde de la caisse et l’exercice de leur responsabilité personnelle et pécuniaire, demeure mal adaptée à l’émergence de la figure nouvelle de l’État, acteur de l’économie, et de celle du technocrate qui l’accompagne. Inscrite désormais, de facto, dans une logique de résultat en raison de son ampleur et de sa place dans l’économie, la dépense publique ne peut plus s’apprécier seulement, ni même principalement, à l’aune d’un contrôle de régularité. L’évaluation chiffrée du résultat s’impose et, par définition, elle échappe au comptable dont le rôle ne saurait s’étendre au domaine de l’opportunité. Il y a là une source de frustration nouvelle qui affecte l’éthique de sa fonction37. Ainsi, en 1969, F. d’Arcy et P. Grémion notent, à propos du comptable public en particulier, « un amoindrissement des facultés d’arbitrage lié à la multiplication de contre-experts ». De même constatent-ils, encore à cette date, « le peu de relations [de la CP] avec les secteurs économiques du département » et « les freins organisationnels internes au développement d’un rôle économique du TPG38 ».

  • 39  Voir sur ce point Masquelier (P.), « La comptabilité publique de Gilbert Devaux […] », op. cit., p (...)
  • 40Devaux (G.), La comptabilité […], op. cit., p. 33.
  • 41Ibid., p. 70‑71.
  • 42Descamps (F.), « Gabriel Ardant, le Comité central d’enquête sur le coût et le rendement des servi (...)

20Symétriquement les ordonnateurs, tributaires de l’accélération du rythme des prises de décision et de l’extension aux domaines techniques du champ où elles s’exercent (c’est-à-dire à l’économie entière), s’émancipent en partie du contrôle de la régularité auquel les soumet traditionnellement le droit public. À l’encontre du système originel, on considère progressivement, après 1945, qu’il n’existe qu’une seule manière de gérer et que le privé est désormais la référence en matière de gestion. Cette tendance s’affirme, déjà, avec l’émergence du secteur parapublic et la gestion d’entreprises tout juste nationalisées. La dimension prise par l’État et le développement des dépenses d’investissement invitent l’ordonnateur à introduire dans l’éthique de sa fonction les notions d’anticipation, de résultat, de retour sur investissement et de rendement, à rebours ou en dehors des conceptions principalement juridiques du système originel. Affranchi pour partie d’un droit qui tire sa légitimité exclusivement de ses propres normes, il est sollicité par l’économie en tant qu’elle serait capable de rendre compte de la réalité en termes de résultats chiffrés39. Mû par cette illusion quelque peu scientiste, à l’appui de considérations techniques et porté par le courant keynésien favorable à la dépense, l’administrateur gagne de fait en autonomie au point que l’administration n’a d’autres choix que de lui faire confiance. Pour des raisons de souplesse et de rapidité, elle s’engage, à reculons, dans une simplification de la règle en même temps que se brouille la frontière public-privé. Ainsi Devaux écrit-il : « On a même utilisé un procédé juridique qui permet de transformer la règle en obligation morale », en sorte que la règle est désormais à la discrétion de l’éthique des acteurs au lieu de la susciter. À propos des cas d’urgence, Devaux soutient qu’ils « laissent en fait à l’ordonnateur la possibilité de déroger à la règle chaque fois qu’il l’estimera nécessaire », avant de conclure : « ce n’est plus une véritable règle. Mais sans aucune illusion à cet égard, la rue de Rivoli préfère souvent cette formule qui « suppose à tout le moins un examen de conscience de l’ordonnateur à une liberté totale qui conduirait à l’arbitraire40. » En réalité ce recours à l’éthique individuelle de l’ordonnateur est lui-même mis à mal selon Devaux par « le caractère collectif des décisions » et par « le rythme de la vie politique et administrative [qui fait] que nul ne se consacre volontiers à des examens de conscience41 ». Aussi, par crainte que l’ordonnateur soit par trop livré à lui-même et afin de renforcer le sentiment de sa responsabilité, plusieurs mesures ont été prises, dans le domaine du contrôle a posteriori, pour reconfigurer l’éthique de sa fonction en matière de gestion financière : on a d’abord progressivement autorisé le juge des comptes à donner son avis sur l’opportunité d’une dépense en même temps qu’il se prononçait sur sa régularité ; on a, en 1946, créé le Comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics (CCECRSP) afin de bâtir « une expertise pour la gestion des services publics42 » fondée sur les notions d’efficience et d’efficacité ; enfin, on a, dans le domaine de la régularité, créé en 1948 la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF). Toutefois, le manque d’effectifs joint au risque de confusion des genres entre contrôle et conseil, l’approche par le haut du CCECRSP et la relative rareté des affaires traitées par la CDBF ont réduit la portée de leur effet escompté sur l’éthique gestionnaire et financière de l’administrateur.

  • 43  C’est notamment à ce déficit de contrôle démocratique a posteriori qu’ont entendu remédier les pro (...)

21En définitive, en réponse aux première et troisième questions de notre introduction, qu’il s’agisse des comptables ou des ordonnateurs, après 1945 l’éthique de la gestion des finances publiques tend désormais à reposer plus sur la conscience professionnelle des acteurs que sur le respect scrupuleux de la règle. Cependant, avec le développement de l’intervention de l’État, le rôle de l’ordonnateur et ses marges de manœuvre se sont considérablement accrus là où le comptable, malgré de substantiels efforts d’adaptation, est resté en bonne partie otage de l’ancien système financier. Le renforcement institutionnel du contrôle en amont de la dépense a certes contribué à pallier l’évolution défaillante du mécanisme originel, mais, ce faisant, il a déséquilibré le système en accroissant encore le poids du contrôle a priori. Ainsi balancé, le système a présenté le triple inconvénient de déresponsabiliser un peu plus l’ordonnateur devenu tributaire du contrôleur des dépenses engagées, de risquer de frustrer le comptable public de l’effectivité de son contrôle et de réduire la loi de règlement à un rituel inutile43.

22Pour autant, la question qui se pose dès les années cinquante et qui reste pendante aujourd’hui est celle que nous formulions en deuxième lieu : jusqu’à quel point l’objet même de la mission de l’ordonnateur induit-il une éthique de la gestion financière dans l’accomplissement de ses fonctions ? En 1957, Devaux répond qu’il est illusoire pour l’administration de se fier à la simplicité du critère privé du rendement et du résultat (bénéfice ou perte) et à la liberté de gestion qu’elle offre. Il estime plutôt que seul le cadre de la comptabilité publique permet « d’éviter tout abus en substituant divers contrôles automatiques au contrôle par le rendement ». En sens contraire et à la même époque, on tend à rapprocher les critères de gestion financière des secteurs public et parapublic de ceux du privé, tablant sur l’hypothèse qu’il n’existe qu’une seule manière de gérer. Simultanément on favorise la perméabilité entre secteurs au point que l’éthique de la gestion des finances publiques, sa production et sa sanction sont désormais tributaires des liens multiples qui se sont noués d’un secteur à l’autre. Cette tendance s’est développée jusqu’à aujourd’hui en même temps que se prolonge en arrière-fond le débat qui l’accompagne.

23Ce débat, c’est celui qui se poursuit autour des questions du degré de confiance dévolue à l’ordonnateur, du mode de contrôle a posteriori ou a priori qui doit encadrer son action, de la spécificité culturelle de chaque nation, de la possibilité ou non d’un cadre juridique de référence permanent dans un monde mouvant, de l’affirmation ou non du caractère public de la gestion des finances publiques, des moyens de prévenir et de sanctionner les manquements à l’intégrité financière dans le contexte d’une osmose entre secteurs public et privé et, enfin, de la conciliation entre les exigences de probité, d’une part, et d’efficience, d’efficacité et de performance, d’autre part. Plus généralement ce débat renvoie à une question de fond : jusqu’à quel point peut-on considérer qu’il existe une façon de gérer commune au public et au privé, susceptible d’induire un même comportement éthique ? En d’autres termes, pour ce qui concerne l’administration, s’agit-il plus de remplir des objectifs en fonction d’une logique de résultat et des indicateurs qui la mesurent, ou bien de se conformer à un idéal en fonction d’une logique de comportement et des institutions, des lois ou des règlements qui la favorisent ?

Notes

1  Joseph, comte de Villèle (1773‑1854), est ministre des Finances du 14 décembre 1821 au 6 décembre 1827 et président du Conseil du 4 septembre 1822 au 6 décembre 1827. C’est, notamment, en raison de la durée pendant laquelle il a pu cumuler ces deux fonctions qu’il est parvenu à réformer le système financier public français en soutenant l’action, sur le plan administratif, du marquis d’Audiffret qui fut quinze ans directeur de la Comptabilité publique.

2  Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, article 14 : « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée » ; article 15 : « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. »

3  Voir sur ce point Bottin (M.), « Gestion publique et contrôle des finances publiques sous la Restauration », in L’invention de la gestion des finances publiques, Élaborations et pratiques du droit budgétaire et comptable au xixe siècle (1815‑1914), Bezes (P.), Descamps (F.), Kott (S.), Tallineau (L.), (dir.), Paris, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2010, p. 159 à 168. http://books.openedition.org/igpde/1693.

4  Gilbert Devaux (1906‑1981), entré à l’inspection des Finances en 1932, est chargé de mission à la commission des finances du Sénat et à la direction de la CP (1935), sous-directeur à la CP (1938), chef adjoint du cabinet du président du Conseil le 25 mars 1940, réfugié en Angleterre le 20 juin 1940, révoqué par le gouvernement de Vichy le 30 septembre 1940, réintégré et détaché sous-directeur à l’administration des Finances (1946), chef de service à l’aide américaine à la direction de la CP (1949), directeur de la CP (1949), directeur du Budget (1957‑1960). Il achève sa carrière à la tête de la société nationale d’assurances « L’Urbaine-incendie » et de la Compagnie nationale du Rhône. Voir également le Dictionnaire historique des inspecteurs des Finances, Cardoni (F.), Carré de Malberg (N.), Margairaz (M.), (dir.), Paris, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2012, p. 627-628 et la notice biographique de Masquelier (P.), p. 154‑155. http://books.openedition.org/igpde/3568.

5Devaux (G.), La comptabilité publique, Paris, PUF, 1957, p. 15.

6Ibid., p. 17.

7Lutun (B.), Marine militaire et comptabilité : une incompatibilité ? Contribution à l’histoire des finances de l’État français, Roubaix, Bernard Lutun autoédition, 2010, p. 255‑256.

8Thuillier (G.), Témoins de l’administration, Paris, Berger-Levrault, 1967, p. 161

9Catherine (R.) et Thuillier (G.), Introduction à une philosophie de l’administration, Paris, Armand Colin, 1969, p. 158‑159.

10Iribarne (P. d’), La logique de l’honneur, gestion des entreprises et traditions nationales, Paris, Seuil, 1989, p. 58.

11  Nous avons une première fois formulé cette hypothèse in « La comptabilité publique de Gilbert Devaux : un plaidoyer pour le maintien d’une gestion publique des finances publiques en France dans les années 1950 », L’invention de la gestion des finances publiques, Du contrôle de la dépense à la gestion des services publics (1914‑1967), Bezes (P.), Descamps (F.), Kott (S.), Tallineau (L.), (dir.), Paris, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2013, p. 475‑476 et 507. http://books.openedition.org/igpde/2886.

12  « On a beaucoup plaisanté autrefois sur les menins de la Cour, dont les fonctions consistaient à recevoir le fouet lorsque les princes le méritaient et l’on a rétabli cette charge dans le service des dépenses : quand la Cour [des comptes] prend un liquidateur en faute, c’est le pauvre comptable qu’elle fustige dans son arrêt. Les payeurs du Trésor, conclut-il, sont les menins de ces despotes inviolables que sont les ordonnateurs », Montcloux (H. de), De la comptabilité publique en France, Paris, H. Bossange, 1840, p. 131.

13  Exemple parmi d’autres, daté de 1942, citons Yug Sellas pour illustrer la dimension pratique de ce souci d’exactitude en même temps que l’intransigeance censée distinguer la « noblesse » du métier de comptable public de l’exercice de la comptabilité privée du petit commerce : « […] un soir, la caisse présentait une différence de 0,10 F en moins ; je n’étais personnellement pas qualifié pour rechercher cette erreur. MM. A. et P. ont compté et recompté la caisse, pointé et repointé les pièces de dépenses, les timbres-poste et les timbres-quittances que nous détenions alors. Tous ces comptes vus et revus laissaient toujours ressortir 0,10 F de différence. Et l’heure tournait […] et j’avais mes douze kilomètres à bicyclette à faire dans la nuit. N’y tenant plus, […] je me souviens avoir sorti une pièce trouée de 10 centimes pour mettre un terme à ces vaines recherches qui retardaient mon départ… pour si peu ! Ce geste-là me valut de vertes remontrances à la base desquelles il était bien précisé qu’en perception “on ne faisait pas de la comptabilité d’épicier”. Je devais me le tenir pour dit ! », Vies de percepteurs, fragments autobiographiques, 1918‑1993, morceaux choisis et commentés par Jumeau (C.), Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2001, p. 121‑122. On trouvera d’autres exemples tout aussi éloquents, en particulier p. 391‑392 et p. 399‑400.

14  Afin d’illustrer ce point, voir : Jumeau (C.), Vies de percepteurs…, op. cit. L’auteur évoque « L’attachement compulsif des percepteurs à leur caisse, emblématique d’un respect des règles de la comptabilité publique érigée en norme suprême », p. 609. Ainsi que le note un des témoins cités : « Le comptable du Trésor, responsable de sa caisse, doit prendre toutes les précautions indispensables à la conservation des fonds qui lui sont confiés. L’instruction sur le service général de la comptabilité de 1859 prévoit même qu’il doit “coucher ou faire coucher un homme sûr dans le lieu où il tient ses fonds” », André Nicoulin, p. 618. D’autres confirment la scrupuleuse mise en pratique de cette recommandation : « Appliquant au pied de la lettre l’instruction générale de 1859, mon père avait son coffre-fort au pied du lit conjugal », Claude Lhorty, p. 552 ; ou encore : « Comme il n’est pas prudent de balader le cartable contenant le numéraire et les valeurs hors du circuit de responsabilité du comptable ni que je l’emmène coucher chez moi, je coucherai in situ avec la caisse et, faute d’autre chose, dans le lit même du patron, la caisse sous le lit », Pierre Caro, percepteur intérimaire en Alsace, 1946, p. 552. Autre exemple : « Elle [la caisse] “couchait” tous les soirs dans ma chambre. Le fin du fin consistait à la placer ‑ que dis-je, placer ! ‑ la lancer sous le lit d’un coup de pied dégagé mais énergique qui avait pour effet de la soustraire aux regards éventuellement indiscrets. Naturellement, le lendemain, une petite séance de plat ventre était nécessaire à la récupération du trésor », Roger Calvanus, p. 552‑553.

15Devaux (G.), La comptabilité […], op. cit., respectivement p. 69‑102, p. 82 et p. 86.

16  Voir sur ce point Masquelier (P.), « La comptabilité publique de Gilbert Devaux […] », op. cit., p. 454‑518.

17  Voir sur ce point Lemesle (H.), « Concurrence et publicité pour tous les marchés publics ? De la naissance d’un principe à sa mise en application dans la France du xixe siècle », in L’invention de la gestion des finances publiques. Élaborations et pratiques […], op.cit., p. 191‑208.

18Rosanvallon (P.), L’État en France de 1789 à nos jours, Paris, Le Seuil, 1990, p. 45.

19  Cité in Besson (E.), Le contrôle des Budgets en France et à l’étranger, étude historique et critique sur le contrôle financier des principaux états depuis les temps les plus reculés jusqu’à nos jours, Paris, Chevalier-Maresq et Cie éditeur, 1889, p. 548.

20  « Il [Audiffret] a siégé près d’un tiers de siècle à la Chambre haute comme pair de France puis sénateur, et y rapportait chaque année le budget de l’État. […]. Quinze ans directeur de la Comptabilité publique, membre du Conseil d’État pendant dix-sept ans, il a porté trente ans la robe de président de chambre à la Cour des comptes. […]. Et sa carrière s’est achevée au Crédit industriel et commercial, qu’il présida de la fondation, en 1859, jusqu’à sa mort. Ainsi avait-il cumulé, selon la terminologie administrative, près de deux siècles de “services civils” ! », Bruguière (M.), « Introduction générale ‒ Charles, Louis, Gaston, marquis d’Audiffret, fondateur de la comptabilité publique française », in Audiffret (C.-L.-G. d’), Souvenirs de ma famille et de ma carrière dédiés à mes enfants, 1787‑1878, Édition critique présentée et annotée par Bruguière (M.) et Goutal-Arnal (V.), Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2002, p. 1‑11.

21Audiffret (C.-L.-G. d’), Le système financier de la France, Paris, Guillaumin, 1863‑1870, 6 volumes, t. 6, p. 29.

22Rosanvallon (P.), L’État en France […], op. cit., p. 52‑53.

23Ibid., p. 29 et p. 49‑60.

24  Séance du Sénat du 14 novembre 1887, rapporté par Stourm (R.), Cours de finances, Le budget, son histoire et son mécanisme, Paris, F. Alcan, 7e édition, 1913, p. 552‑553.

25Bonnin (C.-J.), Principes d’administration publique, 3e édition, Paris 1812, cité par Rosanvallon (P.), L’État en France […], op. cit., p. 23‑24.

26Bottin (M.), « Introduction historique au droit budgétaire et à la comptabilité de la période classique », in Histoire du droit et des Finances publiques (Isaïa H. et Spindler J. [dir.]), Paris, Economica, 1988, t. 1, p. 25.

27  SAEF (Service des archives économiques et financières), fonds « comptabilité publique », carton B 50366, « Organisation des services financiers de l’État en France. Note historique de M. de Grandsaignes », Annexe nº 2 du rapport Labeyrie, p. 6–7, souligné par nous.

28Stourm (R.), Le Budget, Paris, Félix Alcan, 7e édition, 1913, p. 68.

29Stourm (R.), Le Budget, Paris, Librairie Guillaumin, 3e édition, 1896, p. 71.

30  SAEF, fonds « comptabilité publique », carton B 49464. Voir aussi Masquelier (P.), « L’histoire de la direction de la comptabilité publique de 1870 à 1940 : de l’administration des choses au gouvernement des hommes ? », in La comptabilité publique, continuité et modernité, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1993, p 51-52 et « La responsabilité des ordonnateurs », in Études & Documents VII, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1995, p. 611‑621.

31  Henri Chardon (1861‑1939), docteur en droit, partage d’abord sa carrière entre des postes en cabinet ministériel ou en administration et des présidences de commissions. De 1916 à 1919, il est directeur du Personnel et de la Comptabilité au ministère des Travaux publics ; en 1921, vice-président puis président (1931) du Conseil du réseau des chemins de fer de l’État. Conseiller d’État (1885‑1936), il y est président de la section de Législation (1928) et des Finances (1934).

32Chardon (H.), Le pouvoir administratif, Paris, Perrin, 1912, cité in Gristi (E.), La réforme de l’État, Paris, Vuibert, 2007, p. 71.

33  René Favareille (1869‑1927) est maître des requêtes au Conseil d’État. Démissionnaire en 1918, il est ensuite industriel et publie en 1919 Réformes administratives par l’autonomie et la responsabilité des fonctions (self-administration), Paris, Albin Michel, 1919.

34Favareille (R.), Réformes administratives […], cité in Gristi (E.), La réforme […], op. cit., p. 70.

35Soquet (M.), La réforme de la comptabilité publique, Paris, Dunod, 1934, p. 7 et 61.

36Arcy (F. d’) et Grémion (P.), Les services extérieurs du ministère de l’Économie et des Finances dans le système départemental, rapport de pré-enquête, CNRS, CSO, Paris, 1969, p. 17.

37  On pourra, sur ce point, se référer aux témoignages de différents trésoriers-payeurs généraux conservés au sein du fonds d’archives orales constituées par le Comité pour l’histoire économique et financière de la France. Ainsi par exemple Gilbert Rey constate-t-il, à l’appui de son expérience personnelle à la tête de la trésorerie générale de Marseille entre 1973 et 1977, qu’en cas de litige ordonnateur-comptable avec la mairie, la trésorerie générale est toujours battue, y compris après avoir fait remonter le conflit à Paris au niveau central. Témoignage de Gilbert Rey, cassette nº 13, plage nº 17 et 18, fonds d’archives orales du Comité pour l’histoire économique et financière de la France.

38Arcy (F. d’) et Grémion (P.), Les services extérieurs[…], op. cit., p. 93, p. 24 et p. 42.

39  Voir sur ce point Masquelier (P.), « La comptabilité publique de Gilbert Devaux […] », op. cit., p. 454‑518.

40Devaux (G.), La comptabilité […], op. cit., p. 33.

41Ibid., p. 70‑71.

42Descamps (F.), « Gabriel Ardant, le Comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics, 1949‑1953 : vers une évaluation des résultats de l’action administrative ? », in L’invention de la gestion des Finances publiques, Du contrôle […], op. cit., p. 253‑295.

43  C’est notamment à ce déficit de contrôle démocratique a posteriori qu’ont entendu remédier les promoteurs de la loi organique sur les lois de finances de 2001 à travers la mise en place du cycle des projets annuels de performance (PAP) et des rapports annuels de performance (RAP) examinés lors du vote de la loi de règlement, réinitialisant ainsi à certains égards le cycle des quatre temps alternés organisés sous la Restauration.

Auteur

Chargé de recherche à l’Institut de la gestion publique et du développement économique (bureau de la Recherche), Philippe Masquelier est titulaire d’un DEA en histoire contemporaine à l’École pratique des hautes études sur l’évolution de l’administration de la Comptabilité publique de 1870 à 1940, publié dans la collection du Comité pour l’histoire économique et financière de la France. Ses recherches portent plus particulièrement sur l’histoire administrative et financière au XXe siècle sous ses aspects organisationnels, sociologiques, juridiques, techniques, culturels et psychologiques. Il a publié récemment : « La comptabilité publique de Gilbert Devaux : un plaidoyer pour le maintien d’une gestion publique des finances publiques en France dans les années 1950 » in L’invention de la gestion des finances publiques, Du contrôle de la dépense à la gestion des services publiques (1914-1967) Bezes (P.), Descamps (F.), Kott (S.), Tallineau (L.) (dir.), Paris, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2013, http://books.openedition.org/igpde/2886 une étude thématique sur Gilbert Devaux in Dictionnaire historique des inspecteurs des Finances, 1801‑2009, Cardoni (F.), Carré de Malberg (N.), Margairaz (M.) (dir.), Paris, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2012, http://books.openedition.org/igpde/3568 « La montée en charge de l’expertise technique dans la décision durant les années cinquante : un traumatisme pour l’administration ? » in Experts et décision, Leniaud (J.-M.) et Monnier (F.) (dir.), Paris/Genève, Droz, 2013. Il est actuellement doctorant à l’École pratique des hautes études. Sa thèse portera sur l’action, les réformes et les conceptions administratives de Gilbert Devaux, directeur de la Comptabilité publique puis du Budget entre 1949 et 1960.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2016

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