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L’éthique de la gestion publique

 | 
Marcel Guenoun
, 
Jean-François Adrian

Préface

Dominique Lamiot

Texte intégral

1Dans nombre de pays, le souci d’une éthique exemplaire au sein des administrations publiques est ancien.

2Il prend cependant un relief particulier en période de crise économique : au moment où les pouvoirs publics leur demandent de consentir des efforts soutenus, les citoyens s’émeuvent, à juste titre, des abus et des dérives dont la presse se fait l’écho.

3La défiance à l’égard des institutions qui en découle menace non seulement la crédibilité du pays à l’extérieur, avec les conséquences que cela peut avoir, par exemple sur le flot des investissements étrangers, mais elle menace aussi, et plus gravement encore, la stabilité de la démocratie.

4Plus que jamais, la prévention et la lutte contre la corruption et les comportements non éthiques deviennent donc des priorités.

5Depuis quelques années, les gouvernements en ont largement pris conscience. Dans de très nombreux États, même peu touchés par le ­phénomène comme les pays du Nord, des initiatives sont prises, de vastes plans sont mis en œuvre. Les organisations internationales (Banque ­mondiale, OCDE,…), les ONG comme Transparency International appuient ces initiatives, les évaluent et jouent un rôle non négligeable pour réorienter les actions dans le sens d’une meilleure gouvernance.

6Face à cette actualité, le choix du thème de « L’éthique de la gestion publique », pour la 12e édition des RIGP, nous avait paru pertinent. Il nous permet de continuer à nous inscrire dans l’actualité afin d’éclairer les managers publics en amont de la prise de décision.

7Afin de mener à bien ce double objectif de mise en perspective et de connaissance fine des pratiques actuelles, le présent ouvrage s’articule en deux parties. D’une part, un éclairage scientifique des enjeux de la lutte contre la corruption à partir des travaux les plus récents de différentes disciplines. D’autre part, les acteurs étatiques, trans-étatiques et de la société civile témoignent des stratégies mises en œuvre pour renforcer l’impératif éthique et indiquent les résultats obtenus tout en esquissant les enjeux d’avenir.

8Depuis l’année précédente, les Rencontres s’étaient enrichies d’un éclairage historique, dans le but de mettre le thème en perspective. C’est le cas de cette édition, qui entame la partie scientifique avec une recherche qui porte sur l’histoire de la gestion des finances publiques. Elle montre à la fois la récurrence des problématiques en matière de transparence, d’intégrité des acteurs publics, de permanence ou non des règles productrices de l’éthique, en même temps que la diversité des contextes dans lesquels ces problématiques se sont inscrites.

9Décrivant les conditions de leur évolution, en particulier le passage de l’État limité à ses fonctions régaliennes à l’État acteur économique et social majeur, cette intervention souligne la nécessité et les difficultés de conjuguer les garde-fous juridiques, garants de la probité, avec les éléments de souplesse nécessaires à l’efficacité et l’efficience de l’action administrative. Ce sont là deux exigences complémentaires de la gestion des finances publiques.

10Cette communication permet aussi de confronter les caractéristiques de la culture administrative française traditionnelle tant aux cultures d’autres pays qu’aux évolutions récentes de l’administration française elle-même.

11Dans la lutte contre la corruption et les indélicatesses, les traditions culturelles des différentes administrations jouent en effet un rôle clé. C’est pour cette raison que les travaux scientifiques rassemblés dans cet ouvrage portent un éclairage comparatif qui aborde tant les cultures administratives que les secteurs de l’action publique les plus concernés par ces enjeux.

12Dans son Éthique à Nicomaque, Aristote indique sans ambiguïté aucune la nature profonde de l’éthique. Celle-ci n’est pas une idée ni une valeur et encore moins un discours. L’éthique est un comportement.

13La compréhension des pratiques effectives des différents pays guide donc la deuxième partie de cet ouvrage en ciblant les domaines qui sont le plus exposés aux influences et incitations viciées.

14Les stratégies globales mises en œuvre par les États pour prévenir et vaincre la corruption constituent le premier barrage contre le phénomène et les solutions qui sont inventées, outre leurs qualités intrinsèques, doivent tenir compte des cultures et comportements enracinés afin de s’installer dans les routines administratives. De l’Allemagne à la France (avec, notamment, une étude comparative des approches et une analyse des résultats obtenus dans les deux pays), l’ouvrage chemine par le Botswana, qui vient d’être choisi pour accueillir le centre anti-corruption du Commonwealth, l’Espagne, la Finlande et la Pologne pour permettre au lecteur d’apprécier la variété et les contextes qui conditionnement l’efficacité de chaque stratégie.

15Dans les pays d’Europe du Nord, imprégnés d’une tradition monarchique qui, dans un premier temps, a impliqué que le fonctionnaire serve directement la personne du souverain, cette relation directe et personnelle a favorisé, au fil du temps, une culture de gestion administrative basée sur le principe de la négociation et du contrat ; dans les systèmes « d’emploi » qui en ont découlé, c’est cette capacité de négociation ‑ au travers notamment de puissantes représentations syndicales ‑ qui a constitué le premier garde-fou contre les dérives.

16Les pays d’Europe du Sud ont été marqués par de nombreux mouvements révolutionnaires et, pour certains d’entre eux, n’ont trouvé ou retrouvé le ­chemin de la démocratie qu’au cours des quarante dernières années. Le souci de poser les principes d’une administration neutre, impartiale et égalitaire, s’est imposé pour se prémunir de régimes politiques autoritaires ; le choix a été généralement fait de systèmes à dominante de carrière.

17Les États d’Europe centrale et orientale, héritiers du système communiste qui soumettait les agents publics au droit commun sous la férule d’un parti unique, ont tout d’abord organisé leurs nouvelles fonctions publiques suivant des modèles à dominante d’emploi avant de revenir vers des dispositifs statutaires à caractère légal et réglementaire plus protecteurs par rapport à des pouvoirs politiques parfois instables et des risques de corruption de leur personnel.

18Des menaces pèsent aujourd’hui sur ces divers systèmes et leur corpus de valeurs :

  • les pays à fonction publique « de carrière » voient leur modèle de plus en plus remis en question, comme c’est le cas au Portugal ;

  • dans les pays à fonction publique « d’emploi », le risque de « privatisation » de l’Administration est réel, comme cela a été le cas en Suède ;

  • d’une façon plus générale, la réduction des moyens et la précarisation des agents qui l’accompagne dans certains États mettent en péril la conduite des missions et la préservation des valeurs du service public et du sens de l’intérêt général.

19Il est nécessaire, en accompagnement de ces évolutions profondes, d’imaginer de nouveaux garde-fous juridiques et de travailler fortement à « l’intériorisation » par les agents publics, notamment les jeunes, des comportements éthiques.

20La question est particulièrement cruciale dans le cas des marchés publics, qui est l’objet du deuxième volet du tour d’horizon des pratiques renseignées dans cet ouvrage. Je souligne que le Royaume-Uni, la Croatie et la Commission européenne, qui y siègent, sont partenaires dans l’élaboration du nouveau code des marchés publics croate, nouvel État de l’Union européenne à qui je souhaite la bienvenue.

21Dans ce domaine, le rôle des « veilleurs », organismes internationaux et ONG, est crucial. C’est par exemple en se voyant rétrogradée au 72e rang du classement de Transparency International que l’Italie, fin 2012, a lancé un vaste plan de lutte contre la corruption (loi 190/2012), accompagné d’un nouveau code de conduite pour les agents publics.

22Il faut enfin rappeler en conclusion que l’ancrage et la diffusion de l’éthique de la gestion publique sont des tâches permanentes et de longue haleine. Dans le seul cas de l’Union européenne et plus particulièrement de la zone euro, « la situation reste inquiétante », souligne Transparency International.

23Je me réjouis toutefois de constater que les huit États invités aux Rencontres qui se sont tenues en juin 2013, ainsi que la puissance invitante, ont tous maintenu ou amélioré leur place dans le classement de Transparency, notamment la Finlande qui est passée du 2e au 1er rang international.

24Dominique Lamiot
Secrétaire général des ministères
économiques et financiers,
2008-2013

Auteur

Administrateur général des finances publiques, Dominique Lamiot est, depuis octobre 2013, directeur départemental des finances publiques des Hauts-de-Seine, ainsi que président de l’Établissement de retraite additionnelle de la fonction publique (Erafp). Il est, par ailleurs, président du conseil de direction de la Banque de développement du Conseil de l’Europe depuis décembre 2014. Il avait occupé auparavant, durant cinq ans, le poste de secrétaire général des ministères économiques et financiers. Après l’ÉNA, il avait rejoint la direction de la Prévision au ministère de l’Économie et des Finances en 1987. Il a ensuite été, entre autres, chef du bureau « marchés des changes et balance des paiements » et a enchaîné plusieurs postes à la direction générale de la Comptabilité publique, dont il a été le directeur de 2005 à 2008.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2016

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