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La mobilisation financière pendant la Grande Guerre

 | 
Florence Descamps
, 
Laure Quennouëlle-Corre

Décider dans l’urgence :
la gestion monétaire et financière de l’année 1914

Bertrand Blancheton

Texte intégral

Introduction

  • 1 Régine Vignat, « La Banque de France et l’État (1898-1920). La politique du gouverneur Pallain », t (...)
  • 2 Bertrand Blancheton, Le Pape et l’Empereur. La Banque de France, la direction du ministère des Fina (...)

1Cette contribution est consacrée à certaines improvisations qui caractérisent la gestion monétaire et financière durant l’été 1914. Les réponses apportées à la crise de liquidité qui précède l’entrée en guerre sont définies en urgence, sans envisager leurs conséquences à plus long terme. Pourtant, sur les plans monétaire et financier, la guerre a fait l’objet d’une vraie préparation. La loi du 12 août 1870, concernant l’émission de petites coupures, est restée en vigueur. La politique dite « de l’or », conduite par la Banque de France dès les années 1890, visait à consolider l’encaisse métallique dans la perspective d’une revanche contre l’Allemagne. Elle est étroitement associée à la personnalité du gouverneur Georges Pallain1. À la veille du conflit, cette stratégie est intensifiée : l’encaisse passe de 3,2 milliards en janvier 1913 à 4,1 milliards en juillet 1914. La Banque de France a déjà en ligne de mire l’après-guerre et, comme après 1870, le rétablissement de la convertibilité-or du franc2. De facto, le franc avait retrouvé sa convertibilité dès 1873, de jure en 1878. Les aspects plus opérationnels des conséquences monétaires d’une guerre ont aussi été anticipés. Une circulaire du 6 janvier 1906 a été adressée aux directeurs de succursales sur les mesures à prendre en cas de conflit, notamment vis-à-vis de demandes de conversion en or. Sur le plan financier une convention État-Banque de novembre 1911 prévoit qu’à l’heure de la mobilisation générale, l’institut d’émission accorde une avance de 2,9 milliards de francs au ministère des Finances.

2Sur le plan financier, l’on envisage, comme en 1870, une guerre courte. Les militaires français ont une grande confiance en leur plan d’action. Les économistes affirment, eux, que de toute façon la guerre ne peut pas durer en raison de la limitation des moyens financiers des belligérants. Ils chiffrent le prélèvement maximum supportable par l’économie nationale à 15, ou tout au plus 20 milliards de francs. Personne ne pouvait alors penser que le conflit allait durer 51 mois et que son coût serait six à huit fois supérieur.

  • 3 Harvey Fisk, French Public Finance in the Great War and Today, New York, Bankers Trust Co., 1922.
  • 4 Henri Truchy, Les Finances de guerre de la France, Paris, PUF, 1926.
  • 5 Germain Martin, Les Finances publiques de la France et la fortune privée (1914-1925), Paris, Payot, (...)
  • 6 Martin Horn, Britain, France and the Financing of the First World War, Montreal and Kingston, Londo (...)

3L’évaluation des dépenses de guerre et de leurs modes de financement a fait l’objet de nombreux travaux et apparaît assez clairement établie (voir H.E. Fisk3, H. Truchy4, Germain Martin5, M. Horn6…). Les dépenses françaises, entre août 1914 et décembre 1918, se sont élevées à 158,5 milliards de francs (un peu plus de trois fois le PIB de 1913, évalué à 49,6 milliards de francs), ce chiffre incluant les dépenses de guerre (environ 130 milliards) et les « autres dépenses » d’administration.

4Les autorités françaises ont sous-estimé à long terme le coût de la guerre, et à plus court terme l’ampleur de la défiance des épargnants devant l’imminence de la guerre. Celle-ci s’est traduite notamment par un mouvement de panique bancaire qui questionne dans l’urgence le rôle de prêteur en dernier ressort de la Banque de France. Les autorités semblent avoir postulé que les comportements de défiance vis-à-vis des banques et de la Bourse, que l’on observait en temps de paix, apparaîtraient moins à l’abord de la guerre.

5L’objectif de cet article est de faire ressortir les improvisations de la gestion monétaire et financière de l’été 1914, en mettant au centre de l’article le rapport des contemporains avec la notion de la liquidité. En quoi une crise de liquidité est-elle perceptible avant le déclenchement des hostilités ? Quelles réponses les autorités apportent-elles à cette crise ? Pourquoi les contemporains redoutent-ils l’envolée des avances directes et de la circulation fiduciaire ? Comment analysent-ils les conséquences de la croissance de la dette flottante sur la capacité de la Banque de France à contrôler le marché monétaire ?

6Notre démarche se déroule en deux temps : une première section analyse la conduite des autorités durant la crise de liquidité de l’été 1914 ; une seconde section montre les dangers du choix de la dette flottante comme mode de financement des dépenses, notamment en matière de contrôle du marché monétaire pendant et après la guerre.

I. Les mesures d’urgence pour juguler la crise de liquidité au seuil du conflit

A. Tensions financières et panique bancaire

  • 7 Hubert Bonin, « Les quatre crises de la Société générale (1886-2008). La crise d’un modèle économiq (...)
  • 8 David Le Bris, « Wars, inflation and stock market returns in France, 1870-1945 », Financial History (...)
  • 9 Germain Martin, Les Problèmes du crédit en France, Paris, Payot, 1919, p. 139.
  • 10 Selon Germain Martin, les retraits de dépôts atteignent, début juin, 250 millions de francs. Le 8 j (...)

7Depuis l’incident d’Agadir en 1911, les tensions internationales se sont intensifiées, et depuis novembre 1913, le gouvernement français sait la guerre contre l’Allemagne imminente. Sur le marché financier parisien, le début de l’année 1914 est marqué par un mouvement de léger repli (environ 5 % entre février et juin). À partir de mai, une défiance apparaît envers les banques ; selon H. Bonin, « le marché interbancaire se durcit7 » et des rumeurs bruissent. La Société générale, qui symbolise l’expansion bancaire internationale en Europe balkanique et germanique, fait l’objet d’une ruée. D’autres banques sont en difficulté ; à Bordeaux, la maison Samazeuilh chute. Après l’assassinat du prince héritier d’Autriche François-Ferdinand à Sarajevo le 28 juin 1914, la menace de conflit se fait plus pressante et les marchés financiers réagissent vivement à la montée des tensions entre États. Sur la place de Paris, les cours des valeurs mobilières baissent nettement : entre le 3 juillet et le 7 août, le repli avoisine les 10 %8. À partir du 25 juillet, la défiance se manifeste par une panique bancaire ; selon Germain Martin : « les retraits de fonds se produisirent dans tous les établissements de crédits et les maisons de banque9 ». Les déposants se précipitent aux guichets des banques (des rumeurs continuent notamment de circuler concernant la situation bilancielle de la Société générale10).

  • 11 Richard Roberts, Saving the City: The great financial crisis of 1914, Oxford, Oxford University Pre (...)

8De telles réactions de défiance étaient courantes dans le contexte de l’époque (voir, par exemple, les réactions à la suite de l’incident d’Agadir, fin 1911) ; devant l’imminence de la guerre, elles n’ont pas cessé. Avant la déclaration de guerre, le patriotisme des opérateurs financiers et des épargnants ne se manifeste pas. Des tensions financières semblables par leur nature affectent la Grande-Bretagne11, l’Allemagne et même la Suisse.

  • 12 André Liesse, « La Banque de France, hier, aujourd’hui, demain », La Revue hebdomadaire, 23 septemb (...)

9L’institut d’émission, après des hésitations12, accroît le réescompte : en six jours, du 27 juillet au 1er août, son portefeuille passe de 1,58 à 3,04 milliards de francs. La Banque de France est très inquiète pour le crédit du franc. La circulation fiduciaire augmente au point que la Banque sollicite du ministère des Finances, le 29 juillet, une élévation de son plafond.

  • 13 Pour situer l’importance relative de ces sommes, notons que, début 1914, le salaire journalier « de (...)

10Le 30 juillet, pour faire face aux conséquences de la thésaurisation des pièces métalliques et faciliter les transactions, la Banque de France décide, en vertu de la loi du 12 août 1870, de reprendre l’émission de billets de 5 et 20 francs13. Un stock de 1,5 milliard de francs de ces petites coupures avait été préalablement imprimé et distribué dans les agences.

  • 14 Georges Pallain est en poste à la tête de la Banque de France depuis 1898. Sa forte personnalité a (...)

11De même, pour freiner les opérations de refinancement mais aussi et surtout pour répondre à la hausse du taux d’escompte de la Banque d’Angleterre et protéger son encaisse métallique, le gouverneur Georges Pallain14 propose que la Banque de France porte son propre taux de 3,5 à 4,5 % le 30 juillet, puis de 4,5 à 6 % le 1er août.

12Parachevant l’ensemble de ces mesures d’urgence, la loi du 5 août instaure le cours forcé du franc et porte le plafond de la circulation fiduciaire à 12 milliards de francs, en même temps qu’elle autorise ses prochaines élévations par simple décret.

13Dès lors que la convertibilité métallique du franc est suspendue, la hausse des taux ne paraît plus avoir d’utilité. Imitant une nouvelle fois la Banque d’Angleterre, l’institut d’émission abaisse son taux d’escompte à 5 % le 20 août. Ce taux est maintenu à ce niveau jusqu’en avril 1920.

B. Moratoire des dépôts bancaires ou réescompte sans limite, les enjeux du choix pour une banque centrale

  • 15 La liquidation définitive des opérations à terme intervient le 30 septembre 1915 grâce au soutien d (...)
  • 16 Le décret du 23 décembre 1915 fait cesser le moratoire pour les débiteurs bénéficiant de contrats a (...)

14Dans un contexte d’incertitude et de thésaurisation, l’obtention de prêts devient extrêmement difficile et une crise de liquidité frappe le pays. La liquidation des opérations à terme (qui ne peuvent être dénouées que par l’obtention de crédits) prévue le 31 juillet devient impossible : elle est ajournée d’un mois15. La continuité des paiements paraît ne plus pouvoir être assurée. Partant, le moratoire des effets de commerce est proclamé le 31 juillet. La Banque de France continue cependant d’escompter ces titres. Une partie de son portefeuille est ainsi durablement immobilisée. À son bilan, le poste effets prorogés atteint son montant maximal début octobre 1914 (4,47 milliards de francs). La bonne volonté des débiteurs, certaines mesures prises par l’institut d’émission lui-même (citons le fractionnement des remboursements ou encore le recouvrement à domicile des sommes dues) ainsi que des levées partielles16 du moratoire permettent la réduction progressive de ce poste : un an plus tard, en juillet 1915, il n’atteint déjà plus que 2,1 milliards de francs.

  • 17 Les déposants qui emploient des salariés, pour l’exercice d’une profession industrielle ou commerci (...)

15Pour couper court à la panique bancaire et circonscrire la crise de liquidité, le décret du 2 août gèle partiellement les dépôts et les comptes courants (les retraits sont limités à 250 francs et 5 % du surplus17). Le moratoire évite de justesse les faillites bancaires, notamment celle de la Société générale, qui semble toujours la plus menacée malgré l’aide d’un consortium de banques.

  • 18 John Singleton, Central Banking in the twentieth century, Cambridge, Cambridge University Press, 20 (...)
  • 19 Pierre-Cyrille Hautcœur, Angelo Riva, Eugen White, « Floating a “lifeboat”: the Banque de France an (...)
  • 20 Walter Bagehot, Lombard Street a Description of the Money Market, London, John Murray, 1919 (1re éd (...)
  • 21 Cité par R. Vignat, « La Banque de France… », thèse citée.
  • 22 Charles Rist, Histoire des doctrines relatives au crédit et à la monnaie depuis John Law jusqu’à no (...)

16L’utilisation de cette stratégie est lourde de sens pour la Banque de France. L’opportunité lui était offerte d’entrer dans ce qui nous apparaît, un siècle plus tard, comme le « Modern Central Banking », dans la lignée des travaux de Singleton18. Elle aurait pu jouer le rôle de prêteur en dernier ressort dans le contexte spécifique de l’entrée en guerre. La Banque de France a déjà joué ce rôle par le passé, comme en 1889, en accordant, à la demande du ministre des Finances, un prêt de 100 millions de francs pour éviter la contagion des difficultés du Comptoir d’escompte établissement en faillite frauduleuse (voir, pour plus de détails, Hautcœur, Riva et White19). En 1914, il ne s’agit plus de faire face au défaut d’un établissement, même de grande taille, mais d’affronter une crise plus globale de liquidité, produit de l’inquiétude des déposants et des possédants. La Banque de France avait l’opportunité de mettre en œuvre les principes systématisés par Bagehot20 (prêter à toute banque non liquide mais solvable en appliquant un taux pénalisant), voire d’adapter ces principes et d’imaginer des solutions nouvelles pour aider les banques et le système financier. Assumer cette fonction passait alors par le déploiement d’une politique de réescompte sans limite. Selon Germain Martin21, la somme de 500 ou 600 millions de francs accordée aux établissements de la place de Paris aurait permis d’éviter le moratoire des dépôts. Plus tard, Charles Rist22 accuse la Banque de France d’avoir préféré cette solution à l’élargissement de l’escompte. Georges Pallain s’est défendu d’avoir préconisé auprès du gouvernement un moratoire des dépôts, mais il est vrai qu’il a eu, pendant et après la crise, une stratégie restrictive en matière d’escompte, redoutant l’abondance de liquidités.

  • 23 Pour une mise en perspective de l’influence de la Grande Guerre sur l’activité des banques, voir Al (...)

17Le moratoire introduit, de fait, une forme de blocage bancaire. Même si cette mesure est levée le 1er janvier 1915, elle aura vraisemblablement pour effet durable de provoquer la défiance des épargnants envers les banques : après la guerre, les dépôts ne retrouvent pas, en volume, leur niveau de 1913. Selon Alain Plessis23, qui retrace l’évolution des dépôts, en francs constants, des quatre principales banques de dépôts, ces dépôts, qui atteignent 5 699 millions de francs en 1913, ne s’élèvent qu’à 2 800 millions en 1918 et 2 360 millions en 1919.

  • 24 Pour plus de détails sur ce point, voir Georges Lachapelle, Le Crédit public, Paris, Berger-Levraul (...)

18Le moratoire n’est sans doute pas étranger à l’échec de l’emprunt de 805 millions de francs en rentes amortissables lancé par le ministère des Finances à partir de 7 juillet 1914. Début septembre, moins de la moitié de ce montant a été placée24. Cet échec est symptomatique d’une difficulté à gérer l’entrée en guerre et d’une sous-estimation de la défiance et de l’incertitude à l’abord du conflit.

C. Les mesures de freinage de l’escompte

  • 25 Note circulaire n° 895, en date du 10 août 1914, signé Pallain, PVCG, séance du 14 août 1914.

19En matière de création monétaire, Pallain prend, au début du conflit, des initiatives personnelles de nature à freiner la hausse du montant des billets. Le 4 août, il se rend auprès de Noulens (ministre des Finances jusqu’au 26 août 1914 dans le premier cabinet Viviani) pour promouvoir l’idée d’un grand emprunt. Pallain y voit la possibilité de limiter, d’ores et déjà, le recours aux avances directes de la Banque, c’est-à-dire le financement monétaire du conflit. De même, le gouverneur donne des consignes strictes pour limiter l’escompte des effets de commerce sous le coup du moratoire ; il demande aux responsables locaux d’individualiser les opérations et « d’exiger des justifications rigoureuses de l’emploi des fonds25 ».

20Il est important de souligner qu’entre fin août 1914 et avril 1920, le taux d’escompte reste stable à 5 %, c’est-à-dire à un niveau relativement élevé et strictement équivalent à celui des bons de la Défense. Alors que la dette flottante était importante, si le taux d’escompte avait été plus élevé, les agents auraient pu chercher à combler leurs besoins de liquidité non plus par le biais de l’escompte, mais par une demande de remboursement des titres publics mettant en difficulté le ministère des Finances.

21Au cours des semaines suivantes, la Banque de France déploie la même stratégie rigoureuse en matière de réescompte. Elle entend pouvoir répondre aux demandes financières de l’État et durcit sa politique de crédit. Le 2 août, le conseil général vote un régime spécial pour la présentation à l’escompte aux guichets ; la Banque n’accorde plus de réescompte que proportionnellement à la quotité exigible des dépôts bancaire fixée par le décret de moratoire du 1er août. Pour l’avance sur titres, elle exige la fixation de l’emploi des fonds à des besoins « d’intérêt général ». Pallain fait passer des consignes de rigueur aux comités d’escompte dans l’examen des signatures des garanties. La Société générale se voit ainsi refuser une présentation de 80 millions en septembre 1914, puis une nouvelle en février 1915. La Banque de France argue de la précarité de sa situation bilancielle (voir R. Robin-Vignat). La guerre est marquée par la faiblesse des activités d’escompte de la Banque de France, comme l’illustre le tableau ci-dessous. Entre 1913 et 1918, le PIB français chute de plus de 23 % ; sur la même période, le nombre des effets escomptés chute de près de 80 %. Le montant des escomptes passe de 20 milliards en 1913 et 18,8 milliards en 1914 à 2,82 milliards en 1915, 6,54 milliards en 1916, 9,49 milliards en 1917, puis 14,58 milliards en 1918 dans un contexte inflationniste. Le nombre d’effets escomptés chute, pour sa part, de 30 millions en 1913 à 21,95 millions en 1914, 2,9 millions en 1915, et se stabilise entre 6 et 7 millions entre 1916 et 1918.

  • 26 Procès-verbal du conseil général de la Banque de France, séance du 14 août 1914.

22La stratégie de Pallain de privilégier la satisfaction des besoins financiers de l’État au « détriment » de ceux des affaires est, au départ, critiquée sur la Place de Paris et discutée en conseil. Aux régents (Rothschild, Heine et Wendel) qui souhaitent que la Banque de France accorde un soutien plus large au commerce et à l’industrie, il répond que « les mêmes nécessités ont conduit en 1870 aux mêmes solutions, à savoir réserver, comme le disait M. de Waru, dans la séance du 31 juillet 1870, le crédit de la Banque pour les besoins du vrai commerce26 ». C’est, selon le gouverneur, le crédit du billet, voire l’existence même de la Banque qui seraient menacés par la mise en œuvre d’une politique de crédit plus expansionniste. Il convient donc de rester sur la ligne qu’il a définie. S’il est vrai que l’escompte d’effets commerciaux sous le coup du moratoire nuit à la liquidité du portefeuille de la Banque, les prises de positions de Pallain témoignent surtout d’un attachement viscéral à l’intégrité du franc, et d’une conception quelque peu dogmatique de la gestion des affaires monétaires. La pensée du gouverneur paraît là antérieure à tout raisonnement économique et à la prise en compte des nouveautés du contexte.

23Pallain parvient assez facilement à convaincre le conseil général qu’il est du devoir de la Banque de répondre aux besoins financiers de l’État tout en cherchant à contenir la progression de la circulation fiduciaire, et, partant, que la prudence s’impose en matière de réescompte. Il faut préserver la confiance dans la monnaie et ménager l’avenir. Il ne fait pas de doute pour les contemporains que, comme après les événements de 1848 et 1870, le franc est appelé à retrouver son ancienne parité-or.

24Les divergences s’apaisent peu à peu au sein du conseil. Force est, en effet, de constater que l’on se trompe de cible : la somme en jeu est faible au regard des exigences financières gouvernementales. Ce sont elles qui poussent à un accroissement de la quantité de moyens de paiement en circulation dans l’économie. Au bilan de la Banque, le poste « avances à l’État », qui représentait 2,9 % de l’actif en 1913, progresse de manière rapide pour avoisiner 30 % en 1914, 40 % en 1916 et 51 % en 1918. Pour atteindre son objectif de stabilité monétaire, la Banque de France devait chercher à limiter de manière drastique ses avances directes à l’État. Elle ne l’a pas fait.

II. La dette flottante et ses conséquences sur le contrôle monétaire

A. Vue d’ensemble du financement de la guerre

25Les dépenses françaises entre août 1914 et décembre 1918 se sont élevées à 158,5 milliards de francs, ce chiffre incluant les dépenses de guerre (environ 130 milliards) et les « autres dépenses » des administrations publiques. Les dépenses publiques françaises ont été financées par les trois voies classiques : l’impôt, l’emprunt et la création monétaire via les avances directes de la Banque de France. L’importance de chacune des modalités de financement apparaît dans le tableau ci-dessous.

Tableau 1 – Modalités de financement des dépenses françaises entre 1914 et 1918.

En milliards de francs courants

En % des ressources totales

Impôts

   23,2

15

Dette à court et moyens termes

56

35

Dette à long terme

   35,4

22

Dette extérieure

   27,3

17

Avances directes

   16,7

11

Source : reconstitution de l’auteur. L’échéance de la dette à court et moyen termes est inférieure ou égale à dix ans, celle de la dette à long terme est supérieure à dix ans.

26Plusieurs faits saillants de la gestion financière française peuvent être dégagés. En premier lieu, l’effort fiscal semble insuffisant au regard des ressources disponibles dans le pays. En deuxième lieu, la hausse des avances directes de la Banque de France à l’État constitue un choc monétaire sans précédent (même si celles-ci ne représentent qu’un peu plus de 10 % des dépenses) et suscite des inquiétudes à la Banque de France. Enfin, il apparaît que les responsables ont recouru massivement à l’emprunt et, pour l’essentiel, à un endettement à court et moyen terme sans en considérer les implications sur le contrôle du marché monétaire.

1. L’insuffisance de l’effort fiscal

27L’impôt couvre en France 15 % des dépenses engagées entre 1914 et 1918, soit moins que la couverture allemande (19 %) et beaucoup moins qu’aux États-Unis (28 %) ou en Grande-Bretagne. Il semble que l’effort fiscal de la France aurait pu être plus substantiel. L’exemple de la Grande-Bretagne constitue un point de comparaison intéressant. Pour un effort financier aussi important que celui de la France (son budget passe de 362 millions de livres sterling pour l’année fiscale 1914-1915 à 2,5 milliards pour l’année 1918-1919, soit une multiplication par 6,9, alors qu’en France il est multiplié par 6,2, passant de 8,9 à 55,2 milliards de francs), les autorités britanniques ont davantage sollicité les contribuables : entre 28 et 29 % des dépenses ont été couvertes par l’impôt. Dès le début du conflit, Lloyd George – alors chancelier de l’Échiquier – a accru la pression fiscale en augmentant notamment le taux de l’impôt sur le revenu. La portée de cette comparaison est cependant limitée par le fait que les hostilités n’ont pas eu lieu sur le territoire de la Grande-Bretagne et que son produit intérieur brut augmente de 13 % entre 1913 et 1918, alors que, sur la même période, le produit intérieur brut français baisse de plus de 23 %.

28Cela étant, en France, les souscriptions massives des bons de la Défense nationale démontrent clairement que des ressources liquides considérables existent dans le pays. Dans ce contexte, une accentuation de la fiscalité aurait constitué une simple substitution dans l’allocation des disponibilités, de l’épargne vers l’impôt et non de la consommation vers l’impôt. L’absence de volonté politique et la faiblesse des gouvernements successifs expliquent cette erreur d’orientation de la politique financière française pendant la guerre.

29Au début du conflit, Ribot (ministre des Finances entre le 26 août 1914 et le 20 mars 1917) a tardé à proposer un programme d’accroissement des recettes budgétaires. Il ajourne ainsi l’entrée en vigueur de l’impôt sur le revenu. Il se justifie a posteriori en invoquant la mobilisation de la plupart des contrôleurs et, plus fondamentalement, en soulignant qu’un accroissement de la pression fiscale risquait d’exercer une influence négative sur le moral des Français.

30Le ministre des Finances attend donc 1916 pour appliquer l’impôt sur le revenu. Son rendement est faible : entre 1916 et 1918, il ne rapporte même pas un milliard de francs. Toujours en 1916, en mai, Ribot propose une réforme fiscale d’envergure. Elle prévoit un doublement de l’ensemble des contributions directes existantes. Cependant, ce projet se heurte à l’hostilité de la Chambre des députés, élue précisément sur un programme de refonte complète des impôts directs. Jusqu’à la fin du conflit, seules des augmentations isolées d’impôts sont votées. Ainsi, un impôt sur les bénéfices de guerre, très difficile à percevoir, est adopté le 1er juillet 1916 ; en raison de nombreuses fraudes, il ne rapporte au total qu’un peu moins de 1,5 milliard de francs. La loi du 31 décembre 1916 augmente ensuite légèrement l’impôt sur le revenu, l’impôt sur les bénéfices ou encore la taxe sur les valeurs mobilières. D’autres augmentations suivent en 1917 et 1918, mais leur impact demeure limité.

31L’effort fiscal français aurait pu être plus important. Des dispositions plus précoces, des assiettes plus larges, des taux de prélèvement plus élevés et surtout une volonté politique plus forte auraient permis d’accroître les recettes et de réduire d’autant le montant de la dette flottante au sortir de la guerre.

2. La création monétaire directe via les avances à l’État

  • 27 PVCG (procès-verbal du conseil général de la Banque de France), séance du 21 septembre 1914.
  • 28 La convention du 26 octobre 1917 envisage, quant à elle, la possibilité que le solde de ce compte s (...)

32Conformément à la convention État/Banque de France de novembre 1911, l’institut d’émission accorde une avance de 2,9 milliards de francs au ministère des Finances au moment de la mobilisation générale. Comme les caisses du ministère des Finances sont vides après l’échec de l’emprunt de juillet 1914, celle-ci se révèle vite insuffisante. Dès le 21 septembre 1914, un nouvel accord porte le plafond des avances à 6 milliards de francs. Le texte de cette convention fixe d’ores et déjà l’orientation de la politique monétaire française au sortir de la guerre puisqu’il stipule que le gouvernement « s’engage à rembourser, dans le plus bref délai possible, les avances faites à l’État par la Banque, soit au moyen des ressources ordinaires du budget, soit sur les premiers emprunts, soit sur les autres ressources extraordinaires dont il pourra disposer27 ». Il établit également les conditions financières appliquées aux autres avances consenties durant la guerre. L’intérêt payé est de 1 % et pourra être élevé à 3 % un an après la fin des hostilités. Les 2 % de différence alimenteront alors un fonds spécial de réserve destiné à couvrir les pertes de la Banque de France28.

33Durant le conflit, le plafond des avances directes est au total élevé à six reprises : fin 1918, il atteint la somme de 21 milliards de francs. Comme le souligne Felsenhardt :

  • 29 William Felsenhardt, La Banque de France de 1897 à nos jours, Bordeaux, Imprimerie de l’Université, (...)

« la voie était tracée à la Banque par le mémorable exemple de 1870 ; elle savait qu’elle devait fournir au ministère des Finances, pour la Défense nationale, toutes les sommes qu’il ne pouvait pas obtenir par l’impôt ou l’emprunt29 ».

34Une inflexion assez nette du rythme de la hausse du plafond peut être observée. Le recours aux avances paraît ainsi avoir été relativement modéré jusqu’en 1917 : Ribot, titulaire du portefeuille des Finances entre août 1914 et mars 1917, prend volontairement soin d’user de cet expédient avec parcimonie. Après son départ, les élévations du plafond interviennent à intervalles de temps de plus en plus réduits. Cette situation est, en particulier, symptomatique de la gestion financière plus laxiste de Klotz, ministre des Finances de Painlevé puis de Clemenceau entre novembre 1917 et janvier 1920. Ses pratiques valent au ministre des Finances certaines mises en garde.

  • 30 Jean-Pierre Patat et Michel Lutfalla, Histoire monétaire de la France au xxe siècle, Paris, Economi (...)

35À l’heure de l’armistice, les avances atteignent 18,42 milliards de francs. Si, au regard des dépenses engagées, cette somme paraît faible (rappelons que les avances ne couvrent en effet qu’un peu plus de 10 % de ces dépenses), lorsqu’on la compare au chiffre de la circulation fiduciaire d’avant-guerre (moins de 6 milliards), l’ampleur du choc monétaire se fait immédiatement jour. Cette progression des avances a, bien entendu, pour effet direct d’entraîner l’accroissement de la circulation : en novembre 1918, celle-ci dépasse les 30 milliards de francs. Plus largement, d’après les calculs de Patat et Lutfalla30, il apparaît que le financement monétaire de la guerre fait passer l’agrégat M2 d’un peu plus de 15 milliards de francs à la veille de la guerre à près de 46 milliards au moment de l’armistice.

36Le ratio encaisse or sur circulation fiduciaire s’établit fin 1918 à 18 %. Cette couverture métallique est insuffisante pour envisager le rétablissement de la convertibilité du franc sur ses anciennes bases. La contrepartie de la masse monétaire est constituée d’une part trop importante de créances sur l’État : en 1918, les avances constituent plus de 50 % de l’actif de la Banque. Qui plus est, à la différence notable de l’expérience de 1870, le poids de la dette flottante fait planer la menace d’une crise de confiance dont l’issue probable serait la mise en œuvre d’une politique de création monétaire. Il y a incompatibilité entre l’existence de l’ensemble de ces créances et un retour à l’ancien régime monétaire. Pour les contemporains, sa restauration passe donc par un remboursement préalable des avances et une consolidation de la dette, car ils ne parviennent à dissocier la question du principe du retour à l’or de celle de son niveau, forcément équivalent à celui d’avant la guerre.

  • 31 Paul Einzig, « La Formation et le mouvement des prix en France depuis 1914 », thèse pour le doctora (...)

37Sur la période, les prix augmentent également de manière substantielle. L’indice des prix de détail base 100 en 1913 atteint 207 en 1918, et celui des prix de gros, 338. Pour Paul Einzig, cette « hausse des prix pendant la guerre a été causée par l’augmentation de la demande contre l’offre diminuante ; cette augmentation a été provoquée par la création de capacité d’achat supplémentaire sous forme d’une augmentation de la quantité des moyens de paiements, et elle a été rendue permanente par une augmentation correspondante des revenus31 ». L’accroissement de la quantité de moyens de paiement (qui vise effectivement à financer les besoins croissants de l’État) paraît entraîner la hausse du niveau général des prix. Le fait que l’accroissement des prix se fasse de manière moins que proportionnelle à la hausse de la circulation fiduciaire semble témoigner d’une progression de la demande d’encaisses réelles (elle peut être mise, a priori, sur le compte de la montée de l’incertitude).

3. Le choix de l’endettement

38Au total, près des trois quarts des dépenses françaises sont couvertes par l’emprunt : 35 % par un endettement à court et moyen termes, 22 % par des emprunts à long terme et 17 % par la dette extérieure.

39La perspective d’une guerre courte conduit le gouvernement à privilégier, dans un premier temps, un endettement flottant. Les conditions de la création des bons de la Défense nationale témoignent de la réalité de l’improvisation financière qui prévaut au début de la guerre. L’idée de cette émission revient au journaliste financier Alfred Neymarck (dans Le Rentier) ; elle est reprise par le gouverneur Pallain, qui la souffle à Ribot :

  • 32 Alexandre Ribot, Lettres à un ami, Paris, Bossard, 1924, p. 27.

« L’idée me plut et je m’y attachais, quoique, autour de moi, parmi les fonctionnaires, et même au dehors parmi les financiers, elle ne rencontrât que scepticisme ou indifférence32 ».

  • 33 Présent à Bordeaux, aux côtés du gouvernement, Octave Homberg note dans ses mémoires : « Je me souv (...)
  • 34 Le ministre des Finances se réserve la possibilité d’autoriser l’impression de coupures de 10 000 f (...)
  • 35 A. Ribot, Lettres…, op. cit., p. 30.

40Depuis leur création, en 1824, sous le nom de bons royaux, la souscription de ces titres était réservée aux seuls banques et organismes institutionnels (chambres de commerce, compagnies de chemins de fer…). Le décret du 13 septembre 1914 stipule qu’ils peuvent désormais être également acquis par le grand public. Lecteur attentif des souvenirs de Thiers33, Ribot leur donne le nom de bons de la Défense nationale. Ils peuvent servir de moyen de paiement des réquisitions de l’État. D’une valeur nominale et individuelle de 100, 500, 1 000 francs, voire plus34, ces titres sont à échéance de 3, 6 et 12 mois. Ces échéances courtes témoignent d’une confiance dans la victoire, mais présentent des risques lourds en matière de contrôle des opérations de crédits à court terme : dans le cas d’une diffusion large des titres, leur renouvellement (ou demande de remboursement) sera mis en balance avec les conditions de l’escompte. La dette flottante pourra, à l’extrême, paralyser la politique d’escompte de la Banque de France. Ces bons portent 5 % d’intérêt payable d’avance. Ce rendement, élevé pour l’époque (en tout cas avant que l’inflation ne se fasse jour), est, aux dires du ministre des Finances, « une condition du succès si on voulait qu’il fût rapide et considérable35 ». En raison aussi de l’absence de placement alternatif, la demande des épargnants est très forte. La souscription connaît un succès rapide : en novembre 1915, la circulation de ces titres atteint pratiquement le chiffre de 9 milliards de francs ; en septembre 1916, près de 15 milliards. À la fin du conflit, le montant des bons aux mains du public dépasse les 30 milliards de francs.

B. Les dangers de la dette flottante

41À ce moment-là, déjà, l’épée de Damoclès d’un non-renouvellement de ses titres plane sur la direction du Mouvement général des fonds. Le ministère des Finances doit à la confiance des Français dans le redressement du franc de ne pas avoir eu à faire face à des demandes massives de remboursement. Si tel avait été le cas, il aurait dû recourir aux avances de la Banque de France pour éviter la cessation de paiement.

42Le lancement d’emprunts en rentes perpétuelles, dits aussi « emprunts de consolidation », permet d’endiguer la hausse de la dette flottante, car l’une de leurs caractéristiques est d’être payables non seulement en numéraire mais aussi en bons et obligations de la Défense nationale, voire en d’autres titres (bons du ministère des Finances, rentes 3 %, rentes 3,5 % amortissables ou encore coupons russes, pour l’emprunt de 1918). Le paiement des rentes en bons se traduit par une diminution équivalente du montant de la dette flottante.

43Quatre grands emprunts de consolidation ont été lancés entre 1914 et 1918 (seuls les trois premiers ont contribué au financement des dépenses de guerre). L’emprunt inaugural intervient assez tardivement à la fin de l’année 1915. Jusqu’alors, l’émission de bons et d’obligations de la Défense nationale suffisait à alimenter correctement les caisses du ministère des Finances. De surcroît, avant de le lancer, Ribot jugeait nécessaire d’opérer la liquidation définitive des opérations à terme (elle intervient le 30 septembre 1915). Le ministère propose aux épargnants des rentes 5 % au taux effectif de 5,73 %, remboursables seulement à partir de 1931. Une propagande active fondée sur le civisme des Français permet au ministère des Finances de recueillir plus de 6 milliards de ressources nouvelles et de consolider la dette publique à hauteur d’une somme équivalente.

44Durant le conflit, le ministère des Finances renouvelle l’opération à trois reprises, à intervalles réguliers, afin que l’épargne des Français se reconstitue. Si, en 1916 et 1917, les souscriptions connaissent un certain tassement par rapport à 1915, avoisinant à chaque fois les 10 milliards de francs, la signature de l’armistice permet à l’emprunt de 1918 de connaître un succès fulgurant : plus de 22 milliards de francs sont alors recueillis.

Conclusion

  • 36 Bertrand Blancheton, « The false balance sheets of the Bank of France and the origins of the Franc (...)

45Les autorités monétaires françaises ont été surprises par l’ampleur de la défiance des épargnants au moment de l’entrée en guerre. Le moratoire des dépôts, décrété dans l’urgence pour pallier la crise de liquidité, stoppe la panique bancaire mais introduit une défiance durable vis-à-vis des banques. Dans ce contexte, la Banque de France ne joue pas le rôle de prêteur en dernier ressort qui aurait pu être le sien. Anticipant une guerre courte, le gouvernement, soutenu par la Banque de France, privilégie la dette flottante comme mode de financement, sans entrevoir les dangers associés à la liquidité de ces titres courts. Les besoins financiers du ministère des Finances ont largement paralysé l’action de la Banque de France par le traditionnel canal du taux d’escompte pendant et après le conflit. La hausse du taux des bons de la Défense nationale aurait en effet entraîné une élévation de la charge d’intérêt servie sur les titres publics, ce que l’État souhaitait éviter afin de rendre plus facilement soutenable sa dette. De surcroît, et alors que la dette flottante était importante, les agents auraient pu également chercher à combler leurs besoins de liquidité, non plus par l’escompte mais par une demande de remboursement des titres publics : cela aurait fait courir un sérieux risque de cessation de paiement au ministère des Finances. Après la guerre, la politique monétaire française semble donc dominée et passive36. La détermination de la base monétaire est alors en grande partie endogène aux variations de la demande de titres du ministère des Finances. La Banque perd le contrôle du marché monétaire.

Notes

1 Régine Vignat, « La Banque de France et l’État (1898-1920). La politique du gouverneur Pallain », thèse, Paris, université Paris X, 2001, 640 p.

2 Bertrand Blancheton, Le Pape et l’Empereur. La Banque de France, la direction du ministère des Finances et la politique monétaire de la France (1914-1928), Paris, Albin Michel, 2001.

3 Harvey Fisk, French Public Finance in the Great War and Today, New York, Bankers Trust Co., 1922.

4 Henri Truchy, Les Finances de guerre de la France, Paris, PUF, 1926.

5 Germain Martin, Les Finances publiques de la France et la fortune privée (1914-1925), Paris, Payot, 1925.

6 Martin Horn, Britain, France and the Financing of the First World War, Montreal and Kingston, London-Ithaca, McGill-Queen’s University Press, 2002.

7 Hubert Bonin, « Les quatre crises de la Société générale (1886-2008). La crise d’un modèle économique au cœur des crises conjoncturelles », Revue historique, (4), n° 668, 2013, p. 905-933.

8 David Le Bris, « Wars, inflation and stock market returns in France, 1870-1945 », Financial History Review, vol. 19, 3, décembre 2012, p. 337-361.

9 Germain Martin, Les Problèmes du crédit en France, Paris, Payot, 1919, p. 139.

10 Selon Germain Martin, les retraits de dépôts atteignent, début juin, 250 millions de francs. Le 8 juin, un communiqué du ministère des Finances a cherché à rassurer le public sur la qualité du portefeuille de cette banque (voir, pour plus de détails, H. Bonin, « Les quatre… », art. cité).

11 Richard Roberts, Saving the City: The great financial crisis of 1914, Oxford, Oxford University Press, 2013.

12 André Liesse, « La Banque de France, hier, aujourd’hui, demain », La Revue hebdomadaire, 23 septembre 1916.

13 Pour situer l’importance relative de ces sommes, notons que, début 1914, le salaire journalier « de certaines catégories d’ouvriers » est à Paris de 8,30 francs et en province de 4,70 francs ; voir Alfred Sauvy, Histoire économique de la France entre les deux guerres, Paris, Fayard, 1965, p. 505.

14 Georges Pallain est en poste à la tête de la Banque de France depuis 1898. Sa forte personnalité a permis l’affirmation de l’autonomie opérationnelle de la Banque début xxe ; celle-ci a été capable de surmonter des crises graves, comme celle de 1907 (pour plus de détails sur le gouverneur Pallain, voir R. Vignat, « La Banque de France… », thèse citée).

15 La liquidation définitive des opérations à terme intervient le 30 septembre 1915 grâce au soutien de la Banque de France, qui propose deux lignes de crédits à la Chambre syndicale des agents de change, l’une de 200 millions en novembre 1914, l’autre de 50 millions en septembre 1915. De fait, il semble que ces crédits, accordés à la demande du ministère des Finances, n’aient pas été utilisés. Voir André Théry, Les Grands Établissements de crédit français, avant, pendant et après la guerre, Paris, Ernest Sagot et Cie, 1921, p. 178.

16 Le décret du 23 décembre 1915 fait cesser le moratoire pour les débiteurs bénéficiant de contrats avec l’État. De même, le décret du 29 décembre 1917 et la loi du 26 juillet 1918 y mettent fin pour les débiteurs ayant réalisé des bénéfices exceptionnels de guerre, ainsi que pour ceux qui résident dans les zones de l’intérieur ou qui ont continué leur exploitation.

17 Les déposants qui emploient des salariés, pour l’exercice d’une profession industrielle ou commerciale, ont la possibilité de retirer des sommes équivalentes au montant des salaires à verser à chaque échéance, à charge pour eux d’en justifier l’utilisation par la production des états de paiement du personnel. La loi du 2 août est complétée par un décret du 9 août qui étend les assouplissements.

18 John Singleton, Central Banking in the twentieth century, Cambridge, Cambridge University Press, 2011, 337 p.

19 Pierre-Cyrille Hautcœur, Angelo Riva, Eugen White, « Floating a “lifeboat”: the Banque de France and the Crisis of 1889 », Journal of Monetary Economics, vol. 65, 2014, p. 104-119.

20 Walter Bagehot, Lombard Street a Description of the Money Market, London, John Murray, 1919 (1re édition 1873).

21 Cité par R. Vignat, « La Banque de France… », thèse citée.

22 Charles Rist, Histoire des doctrines relatives au crédit et à la monnaie depuis John Law jusqu’à nos jours, Paris, Sirey, 1938, p. 447.

23 Pour une mise en perspective de l’influence de la Grande Guerre sur l’activité des banques, voir Alain Plessis, « Les Banques, le crédit et l’économie », dans Maurice Lévy-Leboyer, Jean-Claude Casanova (dir.), Entre l’État et le marché, Paris, Gallimard, 1991, p. 331-364.

24 Pour plus de détails sur ce point, voir Georges Lachapelle, Le Crédit public, Paris, Berger-Levrault, 1932, t. 2, p. IX‑XXII.

25 Note circulaire n° 895, en date du 10 août 1914, signé Pallain, PVCG, séance du 14 août 1914.

26 Procès-verbal du conseil général de la Banque de France, séance du 14 août 1914.

27 PVCG (procès-verbal du conseil général de la Banque de France), séance du 21 septembre 1914.

28 La convention du 26 octobre 1917 envisage, quant à elle, la possibilité que le solde de ce compte soit supérieur aux pertes de l’Institut d’émission : « L’excédent, de même que toutes sommes devant être ultérieurement versées au compte spécial, sera porté en amortissement de la dette de l’État, ou directement au compte du ministère des Finances, lorsque cette dette sera remboursée » (PVCG, séance du 25 octobre 1917). Cet article rappelle l’intention du gouvernement d’opérer un retour rapide à l’ancien ordre monétaire.

29 William Felsenhardt, La Banque de France de 1897 à nos jours, Bordeaux, Imprimerie de l’Université, 1922, p. 73.

30 Jean-Pierre Patat et Michel Lutfalla, Histoire monétaire de la France au xxe siècle, Paris, Economica, 1986, p. 30.

31 Paul Einzig, « La Formation et le mouvement des prix en France depuis 1914 », thèse pour le doctorat, Paris, Rousseau, 1923, p. 36.

32 Alexandre Ribot, Lettres à un ami, Paris, Bossard, 1924, p. 27.

33 Présent à Bordeaux, aux côtés du gouvernement, Octave Homberg note dans ses mémoires : « Je me souviens que M. Ribot, pris par une réunion, me fit attendre dans son propre cabinet, et que je remarquais, non sans surprise, sur sa table les souvenirs de M. Thiers », Les Coulisses de l’histoire, souvenirs 1898-1928, Paris, Fayard, 1928, p. 121.

34 Le ministre des Finances se réserve la possibilité d’autoriser l’impression de coupures de 10 000 francs et plus.

35 A. Ribot, Lettres…, op. cit., p. 30.

36 Bertrand Blancheton, « The false balance sheets of the Bank of France and the origins of the Franc crisis, 1924-1926 », Accounting History Review, vol. 22, 1, mars 2012, p. 1-22.

Auteur

Professeur d’économie à l’Université de Bordeaux, Bertrand Blancheton a pour principaux thèmes de recherche l’histoire économique contemporaine, l’histoire monétaire et financière, l’histoire des relations économiques et commerciales. Ses publications en relation avec l’histoire monétaire française du xxe siècle sont : Le Pape et l’Empereur. La banque de France, la direction du Trésor et la politique monétaire de la France (1914-1928), Paris, Albin Michel, 2001 et « L’autonomie de la Banque de France de la Grande Guerre à la loi du 4 août 1993 » Revue d’économie financière, AEF, 2014, Volume mars, p. 157-178

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2015

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