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L’échec a-t-il des vertus économiques ?

 | 
Natacha Coquery
, 
Matthieu de Oliveira

Institutions et politiques publiques

L’échec des caisses d’épargne espagnoles (1977-2013)

Gloria Pardo

Texte intégral

  • 1  Voir la bibliographie en fin de volume

1Ce travail est divisé en deux parties. Dans la première, on étudie la période d’expansion des caisses d’épargne (1977-2007) et dans la seconde, on analyse la grave crise, entre 2008 et 2013, qui a provoqué la disparition de la plupart de ces institutions financières1.

I. Assimilation avec les banques et expansion des caisses d’épargne (1977-2007)

2Au début des années soixante-dix, encore en pleine époque franquiste, caractérisée par un très fort interventionnisme de l’État en matière économique, le système financier espagnol était un des plus rigides et réglementés des pays de l’OCDE. Preuve en est que les autorités continuaient à fixer les taux d’intérêts ; les coefficients d’investissement obligatoire étaient trop hauts ; les institutions financières bancaires étaient obligées de se spécialiser, et les banques étrangères ne pouvaient pas opérer en Espagne. C’est pour modifier ce cadre institutionnel, négatif pour la concurrence et l’efficacité que, pendant cette décennie-là et plus particulièrement en 1977 – pendant la transition vers la démocratie –, le système financier fut libéralisé et les caisses d’épargne assimilées aux banques.

3Les principales mesures réformistes furent les suivantes : libéralisation des taux d’intérêts ; réduction graduelle des circuits de financement privilégiés via les coefficients d’investissement, jusqu’à leur disparition ; augmentation de l’offre de produits financiers en actif comme en passif ; libre expansion d’agences et ouverture limitée du secteur bancaire aux établissements étrangers. Comme on l’a dit, cette réforme fut accompagnée d’une assimilation fonctionnelle des banques et des caisses d’épargne, puisqu’en vertu du décret royal 2290/1977, « les caisses d’épargne pourront réaliser les mêmes opérations que celles qui correspondent à la banque privée ».

4L’élément crucial dans ce processus d’assimilation fut la régulation de l’expansion des agences. Si, dans le cas des banques, cette expansion fut libéralisée en 1974, dans celui des caisses d’épargne, elle le fut en 1975 pour la province, en 1979 pour la communauté autonome et en 1989 pour tout le territoire national. Ainsi, et de façon progressive, les caisses d’épargne purent faire concurrence non seulement aux banques espagnoles mais aussi étrangères, à la suite de l’adhésion espagnole à la CEE (1986). Pour augmenter leur compétitivité, les caisses d’épargne développèrent un processus de fusion qui réduisit leur nombre, lequel passa de 77 en 1989 à 56 en 1991, soit une baisse de 21 en deux ans.

5Cependant, le nombre des agences de caisses d’épargne connut un processus inverse, car il ne cessa d’augmenter chaque année entre 1974 et 2008. Les banques mirent en place une stratégie contraire, ouvrant de nombreuses agences entre 1974 et la moitié des années quatre-vingt, mais elles modérèrent par la suite cette croissance et, même, en arrivèrent à en fermer quelques-unes. Comme conséquence, en 1998, les caisses d’épargne dépassèrent les banques en nombre d’agences – 17 000 –, et cette différence ne cessa de croître jusqu’à l’arrivée de la crise car, en 2008, le nombre d’agences de caisses d’épargne atteignait presque 25 000, à rapporter aux 15 000 agences des banques et aux 5 000 agences des coopératives de crédit, ce qui revient à dire que 54 % des agences ouvertes en Espagne appartenaient à des caisses d’épargne.

6En 1997, l’Espagne débuta une phase d’expansion économique favorisée par l’adoption de l’euro et par une politique monétaire laxiste de la Banque centrale européenne et de la Réserve fédérale, qui déboucha finalement sur des taux d’intérêts réels négatifs. Cependant, durant ce cycle de forte croissance du PIB, l’économie espagnole accumula trois déséquilibres : une inflation supérieure à la moyenne européenne, qui lui fit perdre de sa compétitivité, une croissance excessive du secteur de la construction et un déficit important de la balance du compte courant, qui n’était autre que le reflet du fort endettement privé. Les institutions financières de dépôt jouèrent un rôle crucial dans cet endettement et contribuèrent donc au réchauffement de l’économie et à l’augmentation du prix des actifs immobiliers.

7Pendant une décennie d’expansion économique (1997-2007), les caisses d’épargne passèrent par cinq processus de fusion qui réduisirent leur nombre à 45 et connurent une forte croissance, attestée par les données suivantes. Le réseau d’agences augmenta de 48 %. Le nombre d’employés s’accrut de 46 %. L’allocation de crédits au secteur privé résident (entreprises et familles) atteignit 49 % et l’allocation de dépôts 51 %, ces deux pourcentages dépassant ceux des banques. Les institutions financières ont consacré aussi des montants importants aux activités sociales : en 2007, par exemple, 1 800 millions d’euros ont été destinés à l’assistance sociale et sanitaire, à la culture, aux loisirs, à l’éducation, à la recherche et au patrimoine historique, artistique et naturel.

8Cette croissance notable fut cependant accompagnée de nombreux déséquilibres. Le premier fut le fossé entre les crédits et les dépôts. Comme l’augmentation des dépôts devenait insuffisante pour couvrir l’expansion du crédit, les caisses d’épargne durent en effet s’endetter sur les marchés financiers afin de couvrir la différence, ce qui les rendit alors très dépendantes du financement extérieur. Le deuxième déséquilibre correspond à l’essor du secteur immobilier et à la croissance correspondante du crédit hypothécaire, qui en arriva à représenter des pourcentages de risque élevé : 70 % du crédit total vers la fin de 2007, dont 40 % correspondait à la construction et à la promotion de l’immobilier. À ces deux déséquilibres, il faut en ajouter un autre : la détérioration de la qualité des ressources propres, à cause de l’ampleur des actions privilégiées perpétuelles et des dettes subordonnées.

II. La crise des caisses d’épargne (2008-2013)

9À l’été 2007, se déclarait aux États-Unis une crise financière amorcée par le défaut de paiement des hypothèques (subprimes), découlant de l’explosion de la bulle immobilière provoquée par la hausse des taux d’intérêts débutée en 2004. La crise fut aggravée par la faillite de Lehman Brothers en 2008. L’augmentation de la volatilité, la détérioration de la confiance et le manque de liquidités sur les marchés placèrent le système financier international au bord de l’effondrement, et les gouvernements impliqués se virent forcés de verser des aides importantes à certaines grandes institutions bancaires.

10Le système financier espagnol résista bien à l’impact de la première étape de la crise parce qu’il reposait surtout sur un modèle d’opérations de détail non exposé aux actifs qualifiés de « toxiques », et que les provisions génériques avaient amorti l’augmentation initiale des impayés sur les bilans. Cette résistance initiale fut également renforcée par l’injection de liquidités par la Banque centrale européenne et les mesures que le gouvernement adopta en 2008 : accroître la confiance des déposants en augmentant jusqu’à 100 000 euros la garantie des dépôts et en affrontant les problèmes de liquidité et d’accès aux marchés des institutions financières au moyen d’un programme de cautionnement public pour les émissions des institutions de crédit sur les marchés de capitaux et de la constitution du Fonds d’acquisition d’actifs financiers. Les caisses d’épargne utilisèrent amplement ces deux programmes.

11Cependant, à partir de 2009, la persistance de la crise financière internationale et les déséquilibres de l’économie espagnole débouchèrent sur une récession économique accompagnée d’une sévère augmentation du chômage et d’un nouveau pic du taux d’impayés. La détérioration de l’économie réelle fut transmise aux bilans des institutions financières bancaires au travers de la détérioration de la qualité des actifs, en particulier de ceux liés au secteur de la promotion immobilière. Ce problème s’avéra particulièrement grave pour les institutions financières qui, comme les caisses d’épargne, avaient accumulé trois déséquilibres durant le cycle d’expansion 1997-2007 : investissements excessifs dans la promotion immobilière, excès de capacité installée et dépendance du financement de gros. Tout cela provoqua une chute de la rentabilité des institutions financières car il fallut alors augmenter les provisions pour couvrir la détérioration de la qualité des actifs ; les marges d’intérêts diminuèrent du fait de la paralysie de l’investissement immobilier et de la chute de l’Euribor, et aussi en raison de l’augmentation des coûts du financement de gros.

12Au mois de mars 2009, la Banque d’Espagne dut intervenir auprès de la caisse d’épargne de Castilla La Mancha et remplacer ses administrateurs. L’assainissement de l’institution fut effectué par le Fonds de caution des dépôts mais, dès lors que d’autres institutions financières allaient devoir être également assainies, l’idée d’entreprendre un processus de restructuration du secteur financier s’imposa. Quelques mois plus tard, et pour ce faire, le Fonds de restructuration ordonnée bancaire fut établi. Le FROB est une institution de droit public financée par un apport initial du Fonds de caution des dépôts, des dotations budgétaires et des émissions garanties par l’État, et dont la fonction est de gérer et d’appuyer financièrement les processus de restructuration, intégration ou recapitalisation des institutions financières, pour améliorer leur efficience.

13La création du FROB fut suivie par d’autres mesures. Au printemps 2010, surgit la crise de la dette souveraine de la Grèce. Une de ses conséquences fut la hausse du coût de financement de la dette publique espagnole, qui créa une grande tension sur les marchés financiers, à tel point que les institutions financières espagnoles ne trouvèrent pas de financement dans ces marchés durant les périodes les plus dures. Face à cette situation particulièrement négative, le gouvernement opta en faveur de la solution visant la restructuration des caisses d’épargne au moyen des cinq mesures suivantes :

  1. feu vert à l’émission d’allocations participatives avec droits politiques, pour les rendre plus attractives aux yeux des investisseurs ;

  2. clarification des démarches nécessaires pour créer un système institutionnel de protection – SIP ou « fusion froide » ;

  3. possibilité pour les caisses d’épargne d’exercer l’activité de crédit indirectement au moyen du transfert des opérations financières à une banque ;

  4. possibilité de devenir des fondations à caractère spécial et

  5. professionnalisation des personnes qui font partie des organes de direction, accompagnée d’une réduction de 50 à 40 % de la représentation des administrations publiques dans lesdits organes.

Au moyen de ces outils, vers la fin de 2010, le FROB avait déjà appuyé, au moyen de l’achat d’actions privilégiées perpétuelles d’une valeur de 9 674 millions d’euros, sept processus d’intégration via le SIP ou fusions, qui affectèrent 26 caisses d’épargne. Cette même année, Cajasur passe sous la tutelle de la Banque d’Espagne et se vit cédée à Bilbao Bizcaya Kutxa.

14Vers la fin de 2010, de nouvelles menaces apparurent à l’horizon. Pour commencer, ce fut la recrudescence de la crise de la dette souveraine et du système financier de l’Irlande – très engagé dans le secteur immobilier –, qui accentua la méfiance envers la solidité du système financier espagnol, ce qui entraîna une hausse des coûts de financement et plus de difficultés pour accéder aux marchés financiers. À cela, il convient d’ajouter la stagnation de l’économie espagnole et un taux de chômage de 20 %, entraînant une augmentation des impayés et une détérioration des actifs bancaires. Le gouvernement dut alors avancer encore plus dans la restructuration des institutions financières.

15Dans le but de balayer les doutes quant à leur solvabilité et de prévoir les demandes accrues de capital et de plus haute qualité, en application des accords de Bâle III en février 2011, le gouvernement éleva les requêtes de capital propre au moyen d’un coefficient de capital principal de 8 % pour l’ensemble des institutions financières et de 10 % pour celles qui dépendaient plus fortement des marchés financiers et n’avaient pas placé un pourcentage de leur capital auprès de tiers. Pour remplir ces exigences, les institutions financières ont dès lors eu la possibilité de vendre des actifs, d’obtenir des fonds d’investisseurs privés ou de solliciter une augmentation de capital auprès du FROB. Cette dernière mesure était, bien entendu, subordonnée à l’accomplissement d’un plan de recapitalisation incluant un planning des affaires visant des objectifs d’efficience, de rentabilité, et de liquidité, une réduction des coûts de structure (employés et agences) et une amélioration de la gouvernance de la société. De plus, et puisque l’aide du FROB devait s’articuler au moyen d’acquisition d’actions, les caisses d’épargne y faisant appel devaient transférer la totalité de leur activité financière à une banque. C’est effectivement ce qu’ont fait la majorité de celles-ci, même celles qui n’y étaient pas obligées. Le FROB a injecté 5 749 millions d’euros dans quatre groupes, en échange de participations dans leur capital, à hauteur de 90 à 100 % (Unnim, Novacaixagalicia, Catalunyacaixa et Banco de Valencia). Il faut ajouter à cette somme les 5 249 millions injectés pour assainir la CAM (Caja de ahorros del Mediterráneo), lors de l’intervention du FROB à l’été 2011, et qui furent finalement assumés par le Fonds de caution des dépôts. Bankia et Banca Cívica optèrent, quant à elles, pour une solution visant à obtenir des nouveaux capitaux à la bourse.

16Au début de 2012, la crise de la dette souveraine était toujours latente ; le taux de variation interannuelle du PIB était négatif et celui du chômage atteignait 23 %. Face à une situation aussi difficile, le nouveau gouvernement, présidé par Mariano Rajoy, adopta de nouvelles mesures : exiger de nouvelles provisions sur les actifs reliés au secteur de la construction et de la promotion immobilière existant au 31 décembre 2011, et offrir plus de temps pour accomplir ces exigences aux institutions financières progressant dans un processus d’intégration. Les institutions financières de dépôts ont dû avancer des provisions de l’ordre de 82 000 millions d’euros, à ajouter aux 112 000 millions déjà fournis entre 2008 et 2011. Deux groupes de caisses d’épargne, Caja3 et CEISS, annoncèrent leur intention de prendre part à des processus d’intégration avec, respectivement, Ibercaja et Unicaja. Après la démission de Rodrigo Rato, Bankia demanda la conversion en actions des 4 465 millions d’euros d’actions privilégiées perpétuelles aux mains du FROB, et annonça un plan renforcé d’assainissement pour assurer sa continuité.

17La faible efficacité de ces mesures poussa à chercher une autre solution à la crise du secteur. En juillet 2012, l’Espagne demanda une aide financière à la Commission européenne pour continuer la restructuration et obtint une ligne de crédit avec un plafond de 100 000 millions d’euros, conditionnée par l’accomplissement de 32 mesures du mémorandum d’entente. Un des premiers engagements à honorer après la signature du mémorandum fut la réalisation d’un audit externe pour déterminer les besoins en capitaux du système bancaire dans son ensemble et de chacune des institutions financières particulières, dans le cadre d’une situation économique adverse. Les auditeurs ont détecté un déficit de capital de 54 000 millions, localisé presque entièrement dans les banques créées par les caisses d’épargne. Ce déficit a été réduit, en partie, par la vente d’actifs ou le transfert d’actifs immobiliers à la SAREB, une structure de défaisance (ou bad bank), également créée sur injonction européenne, ce qui fait que, finalement le FROB a injecté quelques 40 000 millions d’euros provenant de la ligne de crédit, dont 18 000 ont été absorbés par la recapitalisation de Bankia, alors que le reste a été couvert grâce aux actions de gestion de la dette hybride subordonnée, ou, dit d’une autre façon, en partageant les pertes avec les clients qui avaient acquis des actions privilégiées perpétuelles ou dette subordonnée.

18Il est encore trop tôt pour savoir quel sera le coût total de cette crise mais, depuis qu’il a commencé à assainir et restructurer les caisses d’épargne en 2009, le FROB y a mobilisé 53 310 millions d’euros, alors que le Fonds de caution des dépôts y a injecté 7 852 millions d’euros, sans parler des cautions engagées avec cinq institutions financières, dont la CAM. Il est vrai que tout ne se réduira pas à des pertes, mais nous ne savons pas quelles sommes il sera possible de récupérer au travers de la vente d’actifs. Quoi qu’il en soit, il faut encore ajouter à ces chiffres le montant de la facture payée par les titulaires d’allocations participatives, d’actions privilégiées perpétuelles et de dette subordonnée, qui, dans de nombreux cas, ont acquis ces émissions sans avoir été préalablement informés des risques inhérents. Comme je l’ai déjà indiqué, les opérations d’échanges d’actions privilégiées perpétuelles contre des actions en Bourse, actuellement en cours, représentent une perte substantielle sur la valeur nominale acquise.

19La crise a radicalement transformé le modèle des opérations et la nature des caisses d’épargne. Des 45 établissements qui existaient au début de 2010, 43 ont participé à un processus de consolidation ou assimilé, avec ou sans l’aide du FROB, ce qui, traduit en volume d’actifs totaux moyens, représente 99,9 % du secteur. Nous sommes passés de 45 institutions financières d’une taille moyenne de 29 000 millions d’euros à 13 institutions financières ou groupes d’une taille moyenne de 89 000 millions en décembre 2012. Jusqu’au mois de mars 2013, le nombre d’agences avait baissé de 22,7 % et celui des employés de 20,4 %. Les fonds destinés aux activités sociales, caractéristique des caisses d’épargne, ont été réduits, pratiquement, de moitié depuis 2008. En ce qui concerne leur nature juridique, le nombre de caisses d’épargne a diminué jusqu’à atteindre 35 en 2010, après les premières fusions. Seules deux d’entre elles n’ont subi aucun processus d’intégration, et elles sont aussi les seules qui continuent à réaliser une activité financière directe. Les autres l’exercent de façon indirecte, au travers d’une banque, en maintenant, dans certains cas, leur nature d’institution de crédit, alors que d’autres sont devenues des fondations de caractère spécial.

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20La crise subie par les caisses d’épargnes trouve sa source dans trois déséquilibres graves accumulés durant le cycle d’expansion 1997-2007 : investissement dans une promotion immobilière excessive, capacité installée et dépendance excessive à l’égard des marchés financiers. Le déclenchement de la crise financière internationale et ses effets nocifs sur l’économie espagnole, sous forme de récession, chômage et augmentation des impayés, ont déséquilibré les bilans des caisses d’épargne plus fortement que ceux des autres institutions financières, précisément parce que celles-ci n’avaient pas participé à ces graves déséquilibres. Pourquoi y a-t-il une différence ? En utilisant l’information dont nous ne disposons pas encore à présent, les historiens économiques seront en mesure de répondre à cette question dans le futur. Cependant – et en tant que professeur de finance –, j’émets une hypothèse quant à cette question : cette différence provient du facteur humain, c’est-à-dire qu’elle est possiblement due à des erreurs de supervision et, surtout, au fait que les caisses d’épargne ont été dirigées par des personnes qui n’avaient ni la formation ni la prudence que la gestion des opérations bancaires requiert.

21Quel sera le futur des caisses d’épargne ? Le projet de la nouvelle loi leur interdit d’exercer des activités financières complexes et limite leurs tâches aux opérations de détail à destination des particuliers et des petites et moyennes entreprises. Le projet établit également que le cadre géographique de leurs activités est désormais la communauté autonome ou, tout au plus, les dix provinces limitrophes. L’actif d’une caisse d’épargne ne peut par ailleurs pas dépasser les 10 000 millions d’euros ou une allocation de dépôts supérieure à 35 % de ceux de la communauté autonome qui lui correspond, et elle a l’obligation de transférer son activité financière à une banque, si elle arrive à dépasser ces limites.

Annexes

Sources

Boletín estadístico del Banco de España.

Confederación española de las cajas de ahorros (CECA), Proceso de reestructuración. Sector de cajas de ahorros. Informe de avances.

Banco de España, Notas informativas (2008-2013).

Banco de España, Marco regulatorio (2009-2013).

Banco de España, Base de datos de regulación financiera.

Notes

1  Voir la bibliographie en fin de volume

Auteur

Gloria Pardo a étudié les sciences économiques à l’université de Valence, obtenant le prix extraordinaire. Elle est docteur en économie avec une thèse intitulée « L’assurance des dépôts bancaires » et professeur des institutions et marchés financiers. Elle a publié des articles et chapitres de livres sur le système financier, les investissements étrangers en Espagne et l’économie de la Comunidad de Valencia. Elle a dirigé le département d’économie appliquée de l’université d’Alicante et l’Institut interuniversitaire d’économie internationale de cette université. Actuellement, elle dirige le master d’économie internationale de l’université d’Alicante. Parmi ses publications de la denière décade on peut citer : « Las fundaciones de origen bancario en Italia : un espejo donde mirarnos », Estudios de Economía Aplicada, 2014 ; « Las Estrategias de Competitividad de la Industria del calzado ante la Globalización », Revista de Estudios Regionales, 2009 ; « La deslocalización productiva como estrategia de competitividad : Un estudio de empresas de calzado », IX Reunión Economía Mundial, 2008 ; « Las estrategias competitivas de las empresas de calzado ante la competencia internacional », XXI Reunión Anual de ASEPELT, 2007 ; « Estrategias de competitividad de las PYME alicantinas » , XXII Jornadas sobre Economía Española, 2006.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2015

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