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L’échec a-t-il des vertus économiques ?

 | 
Natacha Coquery
, 
Matthieu de Oliveira

Espaces transfrontaliers et politiques en Europe

Les États de la Flandre wallonne et la régie des Grès (1750-1790) : l’inévitable échec d’une politique d’autarcie dans un espace ouvert

Serge Dormard

Texte intégral

1Territoire des anciennes châtellenies de Lille, Douai et Orchies, la Flandre wallonne est, au xviiie siècle, la province la plus peuplée et la plus riche de la France septentrionale. Elle est administrée par une assemblée (États) composée de délégués des Magistrats des villes de Lille, Douai et Orchies et de quatre seigneurs haut-justiciers représentant le plat pays. Le clergé et la noblesse n’y sont pas représentés. Pour les affaires courantes, notamment les travaux publics, c’est la « chambre commune », comprenant quatre députés du Magistrat de Lille et les baillis des seigneurs haut-justiciers, qui prend les décisions.

2Du fait de l’importance de sa population et de la densité de son tissu urbain, la Flandre wallonne dispose d’un réseau routier exceptionnel. Une partie des infrastructures est à la charge des États. Cela concerne principalement plusieurs routes qui partent de Lille vers les grandes villes de la région et de l’étranger. Ces axes jouent un rôle économique majeur mais sont aussi, dans une région frontalière, d’une grande importance sur les plans stratégique et militaire.

3Compte tenu de la nature du terrain, sol argileux, étendue des zones marécageuses, le pavage des chaussées est une nécessité. Seul le grès possède une résistance suffisante pour supporter le passage des lourdes voitures chargées de marchandises. À partir des années 1750, l’approvisionnement en grès devient une préoccupation majeure des députés des États. Une régie est mise en place et des mesures sont prises pour satisfaire au mieux les besoins en grès. Devant les difficultés rencontrées, la Flandre wallonne s’oriente vers un contrôle de plus en plus strict de la fabrication des produits pour aboutir, en 1771, à une véritable « nationalisation » des carrières de la province. Cette politique n’ayant pas apporté les résultats escomptés, les États font volte-face et reviennent, en 1787, à la liberté de commerce des grès, sans amélioration notable de la situation. Après avoir décrit le fonctionnement de la régie des grès et les différentes mesures mises en œuvre, nous verrons, à l’aide de quelques éléments d’analyse économique, les raisons pour lesquelles la politique adoptée ne pouvait qu’échouer.

I. Les carrières de Grès de la Flandre wallonne

4La Flandre wallonne possède de nombreuses carrières de grès. Elles sont concentrées dans quelques villages au sud de la province (voir carte). Au début des années 1760, on recensait 84 carrières, dont 56 localisées dans le seul village d’Estrées. Mais les carrières de la Flandre wallonne sont situées à proximité de celles des provinces voisines, Artois, Cambrésis et Hainaut, ce qui, nous le verrons, va rendre difficile le contrôle des mouvements de marchandises et faciliter la fraude.

5La fabrication des produits est effectuée par des « briseurs de grès ». Entre 120 et 150 briseurs travaillent en permanence dans les carrières de la Flandre wallonne. Les produits réalisés comprennent des pavés de différentes dimensions, 6 à 7 pouces cubiques ou à pointe, 5 à 6 pouces et 4 à 5 pouces. Mais seuls les pavés de 6 à 7 pouces cubiques apportent la solidité indispensable aux chaussées. Sont aussi fabriquées des bordures de grès pour les routes et divers éléments de gresserie pour la construction des bâtiments. Jusqu’au début des années 1780, un peu plus d’un million de pièces sont tirées chaque année des carrières de la Flandre wallonne.

6Les grès sont extraits et façonnés sur les carrières, puis voiturés jusqu’aux rivages de la Scarpe. Le principal dépôt est localisé à Corbehem, mais il en existe d’autres, à Lambres, Lallaing et Douai (voir carte). Les produits sont ensuite transportés par bateau jusqu’au magasin des États, situé à Lille, ou dans les multiples entrepôts de la province (Haubourdin, Marquette, Quesnoy-sur-Deûle, Armentières, La Bassée, Halluin, Hem, Phalempin, etc.), avant d’être acheminés vers les différents chantiers de réparation et de construction des chaussées.

7Les États de la Flandre wallonne ont en charge l’entretien et la réparation de huit routes partant de Lille vers les villes de Douai, Orchies, Arras, La Bassée, Armentières, Ypres, Menin et Tournai, soit un total de 217 kilomètres de voies terrestres. Afin de mieux rationaliser les opérations, ces axes de circulation ont été en 1771 regroupés en cinq branches, chacune sous la responsabilité d’un commissaire chargé de la mise en œuvre des travaux.

  • 1  Pour des détails sur la fabrication et l’utilisation des grès, voir Serge Dormard, « Les États de (...)

8Une partie de la production de grès et de gresseries est distribuée gracieusement par les États aux communautés villageoises pour l’entretien de leurs voiries. De nombreux produits sont aussi vendus aux particuliers et aux institutions publiques ou privées pour leurs constructions1.

Carte. Les carrières de grès et le réseau routier de la Flandre wallonne au xviiie siècle

Carte. Les carrières de grès et le réseau routier de la Flandre wallonne au xviiie siècle

Sources : S. Dormard

II. Des objectifs multiples et contradictoires

9Dans leur politique d’approvisionnement, les États de la Flandre wallonne poursuivent quatre objectifs bien distincts : disposer chaque année des quantités de grès nécessaires aux travaux d’entretien des routes, acquérir les produits à des prix jugés « honnêtes et raisonnables », obtenir des produits ayant la qualité et la forme souhaitées, ne pas épuiser les carrières de la Flandre wallonne.

10Ces objectifs apparaissent difficilement compatibles entre eux. Par exemple, disposer des quantités suffisantes pour satisfaire l’ensemble des besoins peut s’avérer contradictoire avec le maintien de prix bas ou la volonté de ne pas trop puiser dans les réserves de la province. De même, les exigences des États sur la qualité des produits vont générer des coûts de fabrication supplémentaires qui ne peuvent que se répercuter sur les prix de revient. La difficulté d’atteindre les objectifs fixés est encore accrue par le fait que la Flandre wallonne est un espace largement ouvert où il est malaisé, voire impossible, de contrôler les entrées et les sorties de marchandises. La proximité immédiate des carrières des provinces voisines favorise toutes les fraudes, ce qui réduit l’efficacité des mesures adoptées.

III. Le renforcement progressif de la règlementation et des contrôles

  • 2  Les déchets et les pavés de mauvaise qualité ou ne respectant pas les normes fixées peuvent être v (...)

11Au cours de la première moitié du xviiie siècle, pour leurs approvisionnements, les députés de la Flandre wallonne ont choisi de traiter non pas avec les propriétaires des terres où se trouvent les carrières mais avec les marchands qui se chargent d’indemniser ces derniers et de faire extraire et façonner les grès. Cette solution avait le mérite de la simplicité pour les États qui n’avaient pas à engager de longues et difficiles négociations avec les nombreux propriétaires fonciers. Cette politique était complétée par des mesures visant à limiter les sorties de produits de la province. Dans un premier temps, le système semble fonctionner correctement. Les quantités de grès fournies satisfont les besoins et les prix proposés par les marchands restent modérés. À partir de la fin des années 1740, la situation se dégrade. Les produits vendus par les marchands se révèlent souvent de mauvaise qualité. Ils ne respectent pas toujours les dimensions souhaitées, ce qui donne aux marchands un prétexte pour exporter une partie de la production2. Sans oublier le développement des sorties illégales vers les provinces voisines ou l’étranger, que la Flandre wallonne peut difficilement empêcher.

  • 3  Les pavés non cubiques continueront cependant à être fabriqués, ne serait-ce que pour satisfaire l (...)

12Face à cette situation, les députés des États renforcent les contrôles sur les marchandises livrées et cherchent à établir un climat de confiance avec quelques marchands dûment sélectionnés. Les résultats s’avérant décevants, les États sont conduits à aller encore plus loin et notamment à demander à l’intendant un renforcement de la règlementation. L’ordonnance du 9 février 1751 puis celle du 20 février 1759 interdisent la fabrication des pavés non cubiques3. Les contrevenants seront frappés d’une amende de 300 florins. Les marchands doivent fournir en priorité aux États les produits dont ils ont besoin et toute expédition hors de la province devra faire l’objet d’une permission spéciale de l’intendant.

IV. La « nationalisation » des carrières de la Flandre wallonne

13Mais ces mesures ne suffisent toujours pas. Les propriétaires des terres où il y a des grès préfèrent louer leurs carrières à des marchands qui les exploitent pour leur compte et font fabriquer des pavés aux dimensions prohibées afin de pouvoir les faire passer librement dans les autres provinces ou à l’étranger. Une nouvelle étape est franchie avec l’ordonnance du 25 août 1763 qui accorde la priorité aux États pour tirer des grès dans la province. Ils traitent maintenant directement avec les briseurs de grès. Les propriétaires des terres sont indemnisés selon un taux fixe égal au dixième de la valeur des produits fabriqués, mais ils gardent la possibilité d’exploiter leurs terres pour leur usage personnel. Cette faveur va se révéler désastreuse car certains propriétaires, après avoir extrait des grès pour leur compte, les vendent à des marchands à l’insu des agents de la province.

14Cet échec va conduire les États à accentuer encore leur emprise sur la production de grès. L’arrêt du Conseil du roi du 21 mai 1771 accorde aux États le contrôle total des carrières de la Flandre wallonne. Dorénavant, seuls ces derniers ont la possibilité d’ouvrir et d’exploiter des carrières dans toute l’étendue de la province. Les propriétaires des terres ne peuvent plus tirer des grès pour leur propre compte. Les particuliers qui souhaitent en acquérir doivent s’adresser aux services des États qui possèdent le droit exclusif de vente des produits. Les États négocient directement avec les briseurs sous la forme d’adjudications ou de conventions qui fixent les prix des produits fabriqués. Ils deviennent les seuls acquéreurs de grès sur les lieux de production. Ayant privé les propriétaires du droit d’exploiter librement leurs terres, les États ont opéré une véritable « nationalisation » des carrières de la Flandre wallonne.

V. Une politique a priori cohérente

15La prise de possession des carrières, accompagnée d’une volonté de fermeture des frontières, devrait permettre aux États de la Flandre wallonne d’atteindre les objectifs fixés, notamment la fabrication des produits dont ils ont besoin et le maintien de prix raisonnables. L’épuisement des carrières est évité par l’interdiction de la production de produits autres que les pavés cubiques, ceux dont la province a besoin. Le contrôle total des carrières met les États de la Flandre wallonne dans une position de monopole. Tout particulier ou toute institution voulant acquérir des grès doit s’adresser aux services des États, ce qui va leur permettre d’agir directement sur la demande interne. La demande extérieure est aussi encadrée grâce au système d’autorisation et de contrôle des sorties de la Flandre wallonne mis en place avec le soutien de l’intendant. Étant les seuls acheteurs de grès auprès des producteurs, les États de la Flandre wallonne se trouvent en situation de monopsone, ce qui leur permet de peser sur les prix des produits. Mais ils ont besoin de disposer des grès souhaités en quantités suffisantes. Pour cela, il faut trouver le moyen de stimuler l’offre de pavés cubiques. Si l’on ne veut pas puiser dans les réserves de la province, la seule possibilité passe par une diminution de la production de petits pavés. Une réduction de leur fabrication nécessite des mesures capables d’en limiter la demande. Un système d’autorisation et de contrôle des sorties de la Flandre wallonne et une surveillance accrue des lieux de passage aux frontières devraient conduire à ce résultat, ce qui permettra aussi de libérer une partie de la main-d’œuvre qui pourra être orientée vers la production de pavés cubiques, ce qui est le but recherché. Sans cette substitution entre les produits fabriqués, il ne serait pas possible d’atteindre l’ensemble des objectifs fixés.

VI. … mais sans efficacité véritable

16La politique adoptée par les États de la Flandre wallonne ne pouvait réussir que si plusieurs conditions étaient réunies : le strict respect des normes de fabrication, un contrôle rigoureux des entrées et des sorties de produits, la maîtrise des coûts de production. Cela va se révéler difficile, voire impossible à réaliser. Malgré tous les moyens mis en œuvre, les États n’arrivent pas à faire appliquer les mesures adoptées. Les produits fabriqués ne respectent pas toujours les dimensions et la qualité souhaitées, et la fraude, notamment les exportations illégales, ne peut être éradiquée.

17L’efficacité de la politique mise en œuvre par les États va être aussi compromise par des conflits et des enjeux de pouvoir avec leurs principaux partenaires. Un premier différend apparaît, en 1781, lorsque les briseurs de grès réclament une augmentation des prix des produits qu’ils fabriquent. L’intendant de Flandres et d’Artois les soutient contre les députés des États qui reprochent aux briseurs « leur esprit de cabale » et veulent maintenir l’usage de fixer les prix par adjudication. Devant la détermination des députés, les briseurs et l’intendant devront finalement s’incliner. En 1783, une nouvelle affaire éclate. Les bateliers demandent à leur tour une revalorisation des tarifs du transport fluvial des marchandises. L’intendant pousse les États à accepter leur revendication. Ceux-ci refusent et arrivent, en octobre 1785, à signer une convention particulière avec quatre bateliers à des conditions avantageuses. Malgré une opposition farouche, le corps des bateliers doit renoncer à ses exigences. Les États ont triomphé une nouvelle fois, mais ils ont dû accepter quelques augmentations de prix et ces conflits ont gravement détérioré les relations avec leurs partenaires.

VII. Le retour à la liberté du commerce

18À la fin de l’année 1786, un nouveau différend surgit lors de la présentation à l’intendant des prix de vente de leurs produits que les États souhaitent appliquer l’année suivante. Les jugeant excessifs, celui-ci refuse les propositions qui lui sont faites. L’assemblée provinciale décide alors, le 26 janvier 1787, de manière brutale et inattendue, de renoncer aux dispositions de l’arrêt du 21 mai 1771. L’exploitation des carrières et le commerce des grès redeviennent totalement libres en Flandre wallonne. Les propriétaires retrouvent la maîtrise de leurs terres. Pour leurs approvisionnements, les États traiteront avec les propriétaires, les marchands ou les briseurs de grès selon les opportunités. Ils ne distribueront plus de produits aux communautés villageoises et ne vendront plus aux particuliers. Libérés de la tutelle de l’intendant, la seule chose qu’ils attendent de lui, c’est qu’il prenne des mesures efficaces pour empêcher les sorties de grès de la province.

VIII. Des produits rares et chers

19Les États provinciaux espèrent que le retour à la liberté du commerce leur permettra d’acquérir dans de meilleures conditions les produits dont ils ont besoin. Mais il n’en a pas été ainsi. Les années suivantes sont marquées par des difficultés croissantes pour obtenir les produits indispensables à l’entretien et aux réparations des routes. Les prix des grès s’envolent : ils sont multipliés par près de deux en l’espace de trois ans (graphique 1). Malgré le soutien de l’intendant, les États n’arrivent pas à empêcher les sorties illégales de produits, accélérant ainsi l’épuisement des carrières. À la fin de l’Ancien Régime, les grès sont devenus, en Flandre wallonne, des produits rares et chers.

  • 4  AD Nord, C 14, 20, 916 et 20892. Les prix indiqués sont en florins pour 1 000 pavés. En Flandre wa (...)

Graphique 1. Évolution des prix des pavés cubiques (1753-1789)4

Graphique 1. Évolution des prix des pavés cubiques (1753-1789)4

IX. Un changement de politique qui ne résout rien

20Pour les États de la Flandre wallonne, les exportations, légales ou non, vers les provinces voisines ou l’étranger restent le principal responsable de l’enchérissement des grès et de leurs difficultés d’approvisionnement. Elles ont provoqué l’épuisement des carrières et ont conduit les États à renoncer à l’arrêt de 1771. Mais on peut se demander si la causalité n’est pas inversée : le désir de maintenir des prix artificiellement bas à l’intérieur de la province ne pouvait que stimuler les exportations malgré la règlementation et les contrôles mis en place. L’abandon de la régie des grès en 1787 a rétabli partiellement la vérité des prix. Mais la volonté des États de maintenir une certaine autarcie dans leurs approvisionnements n’a fait que renchérir encore plus les produits fabriqués en Flandre wallonne et a accentué la chute de la production.

  • 5  La forme convexe de la courbe d’offre tient à l’existence de coûts marginaux d’exploitation des ca (...)

21Les raisons de l’échec de la politique des États de la Flandre wallonne peuvent être expliquées à l’aide d’un schéma simple (graphique 2). Avant le retour à la liberté, l’équilibre sur le marché des pavés cubiques s’était établi au point A, point d’intersection de la courbe d’offre5 de pavés cubiques O1 et de la droite de demande des États dFW. La quantité produite était alors égale à q1 et le prix unitaire des grès p1. La liberté rendue aux propriétaires des terres ne permet plus d’empêcher la production de grès de petites dimensions qui, de ce fait, concurrence celle des pavés cubiques dont les États ont besoin. L’offre de ces produits diminue (déplacement de la courbe d’offre vers la gauche, de O1 à O2). La réduction de l’offre sera d’autant plus forte que les producteurs trouveront intérêt, compte tenu des prix proposés, à fabriquer des petits pavés plutôt que des cubiques. La politique protectionniste des États de la Flandre wallonne accentue encore le mouvement en privant la province d’un apport extérieur de produits, conséquence particulièrement dommageable dans un contexte d’épuisement des carrières.

  • 6  L’écart qθ-q2 mesure la demande des autres utilisateurs de grès cubiques : particuliers, instituti (...)

22La distribution de grès aux autres utilisateurs, particuliers ou institutions, n’étant plus encadrée par les États, il en résulte une forte augmentation de leurs achats de produits. La demande totale de grès cubiques peut être représentée maintenant par la droite dθ. Le nouvel équilibre sur le marché est fixé au point B. Le prix unitaire devient p2, supérieur à p1. La production globale de grès cubiques s’établit à qθ. Au nouveau prix p2, la demande des États, qui est toujours déterminée par la droite de demande dFW, est égale à q2 (point C), inférieure à q16. Les grès cubiques ont fortement renchéri et les quantités obtenues par les États ont régressé, ce qui a été observé.

Graphique 2. L’échec du retour à la liberté : hausse des prix et baisse de la production

Graphique 2. L’échec du retour à la liberté : hausse des prix et baisse de la production
  • 7  Par exemple, si la courbe d’offre se déplaçait de O2 à O1 (graphique 2), le nouvel équilibre s’éta (...)

23Ne contrôlant plus la demande et avec une offre de pavés cubiques en chute libre, les États provinciaux prennent enfin conscience que l’ouverture vers l’extérieur, notamment la recherche de nouveaux fournisseurs, constitue la seule issue. L’accroissement de l’offre (déplacement de la courbe d’offre vers la droite) qui en résultera devrait s’accompagner d’une baisse des prix et fournir aux États les quantités de grès nécessaires à l’entretien de leur réseau routier7. C’est ainsi que, dans les dernières années de l’Ancien Régime, les députés de la Flandre wallonne tentent désespérément un rapprochement avec les provinces voisines, Artois et Hainaut notamment, riches en grès, afin de mettre en place une action commune en matière de production et de contrôle de la fabrication des produits. Sans succès, semble-t-il.

X. Une expérience négative mais riche d’enseignements

24À partir d’un choix politique initial erroné, les États de la Flandre wallonne ont été amenés, étape après étape, à prendre le contrôle total de l’exploitation de leurs carrières. L’expérience de « nationalisation » des carrières de la province ayant abouti à un échec, ils reviennent brutalement, en 1787, à la liberté d’exploitation et de commerce des grès. Mais leur volonté de protéger les gisements de la province n’a pas permis à la liberté retrouvée de produire tous les effets escomptés. La régie des grès mise en place au milieu du xviiie siècle par les États provinciaux s’est révélée être un échec total. Mais pouvait-il en être autrement ? Les particularités notamment géographiques de la Flandre wallonne, un désir d’autonomie parfois excessif sans oublier des enjeux de pouvoir constituaient autant d’obstacles au succès des politiques mises en œuvre.

25L’expérience particulière de la régie des grès de la Flandre wallonne a permis de mettre en lumière quelques-uns des problèmes de la société française du xviiie siècle : la question du partage du pouvoir entre les provinces et l’autorité centrale représentée par l’intendant, celle de la taille et des limites des espaces territoriaux, la question aussi de ce qui doit relever de l’action publique ou de l’initiative privée. Plus de deux siècles plus tard, ces interrogations n’ont rien perdu de leur actualité.

Notes

1  Pour des détails sur la fabrication et l’utilisation des grès, voir Serge Dormard, « Les États de la Flandre wallonne et l’entretien du réseau routier régional : de la Régie des grès à la liberté du commerce (1750-1790) », Revue du Nord, t. 95, 399, janvier-mars 2013, p. 91-124.

2  Les déchets et les pavés de mauvaise qualité ou ne respectant pas les normes fixées peuvent être vendus librement par les marchands, y compris à l’extérieur de la province.

3  Les pavés non cubiques continueront cependant à être fabriqués, ne serait-ce que pour satisfaire les besoins des particuliers et des communautés villageoises. Mais leur production sera étroitement encadrée.

4  AD Nord, C 14, 20, 916 et 20892. Les prix indiqués sont en florins pour 1 000 pavés. En Flandre wallonne, jusqu’à la fin du xviiie siècle, la monnaie de compte principalement utilisée est le florin, monnaie de Flandre, égal à 5/4 de la livre tournois, monnaie de France.

5  La forme convexe de la courbe d’offre tient à l’existence de coûts marginaux d’exploitation des carrières croissants.

6  L’écart qθ-q2 mesure la demande des autres utilisateurs de grès cubiques : particuliers, institutions publiques ou privées, communautés villageoises.

7  Par exemple, si la courbe d’offre se déplaçait de O2 à O1 (graphique 2), le nouvel équilibre s’établirait au point D, correspondant à un prix plus faible et un accroissement de la production.

Table des illustrations

Titre Carte. Les carrières de grès et le réseau routier de la Flandre wallonne au xviiie siècle
Crédits Sources : S. Dormard
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/4040/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 1,1M
Titre Graphique 1. Évolution des prix des pavés cubiques (1753-1789)4
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/4040/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 180k
Titre Graphique 2. L’échec du retour à la liberté : hausse des prix et baisse de la production
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/4040/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 112k

Auteur

Serge Dormard est professeur honoraire à l’université Lille 1, faculté des sciences économiques et sociales. Il a publié : « Les États de la Flandre wallonne et l’entretien du réseau routier régional : de la Régie des grès à la liberté du commerce (1750-1790) », Revue du Nord, t. 95, 399, janvier-mars 2013, p. 91-124 ; « Les péages des États de la Flandre wallonne et le financement des infrastructures de transport au xviiie siècle », Revue du Nord, à paraître ; « Octrois et péages en Flandre wallonne au xviiie siècle », Bulletin de la Commission historique du Nord, t. 56, 2014-2015, à paraître ; « La fiscalité indirecte de la ville de Lille au xviiie siècle. Gestion, rendement et efficacité d’une politique de financement local », à paraître.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2015

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