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Ressources publiques et construction étatique en Europe. XIIIe-XVIIIe siècle

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Katia Béguin

Impôt ou emprunt, impôt et emprunt ?

Introduction

Denis Menjot et Fausto Piola Caselli

Note de l’auteur

La première partie de cette introduction est l’œuvre de Denis Menjot, la seconde de Fausto Piola Caselli.

Texte intégral

I.

1Pour faire face à des dépenses imprévues ou excédant les prévisions, les dirigeants politiques à quelque époque que ce soit, n’ont pas d’autre choix que de recourir à l’impôt ou à l’emprunt ou aux deux. Ces choix sont souvent contraints par les possibilités offertes par le niveau économique et l’état de la société.

2Au cours des deux derniers siècles du Moyen Âge, les villes, la Papauté, les monarchies se dotent progressivement d’un système fiscal, c’est-à-dire d’un ensemble de procédures d’imposition et de techniques de prélèvement qui se combinent pour que nulle source de richesse n’échappe à la ponction. L’impôt, d’abord occasionnel et improvisé, devient petit à petit régulier, ses modalités de perception se précisent en même temps que s’organise une administration financière et que se mettent en place des règles de gestion plus ou moins cohérentes. Créé pour couvrir des dépenses publiques croissantes, l’impôt va jouer un rôle dans le développement économique pour le soutenir ou l’entraver, dans la dynamique sociale pour l’accélérer ou la bloquer et dans la genèse des structures administratives.

  • 1  La « modernité » dans la création des systèmes de dette publique a été bien mis en évidence par An (...)
  • 2  Voir les études rassemblées dans D. Menjot et M. Sánchez Martínez (dir.), op. cit.

3Dans le même temps, l’un des traits marquants de nombreuses finances monarchiques, princières et urbaines – villes de Catalogne, d’Italie de Nord et du Centre, de Flandre et de la vallée du Rhin – est l’escalade de la dette publique essentiellement pour financer la guerre (campagnes militaires, construction et entretien des fortifications)1. Dans ces villes, cette dette, fondée sur le système des rentes constituées, se généralise également dans le crédit et l’endettement privés et se substitue aux prêts à intérêt. Une part importante des recettes fiscales, variable entre un tiers et les trois-quarts à certaines périodes, devait être consacrée au service de la dette2. Les autorités recouraient au crédit si couramment que la dette ne cessait d’enfler, de sorte que les municipalités devaient s’endetter un peu plus pour payer les intérêts des emprunts contractés. Même si l’emprunt est politiquement moins dangereux que l’impôt, bien des villes n’instituent pas de dette publique et ne considèrent l’emprunt que comme une technique de ponction exceptionnelle. Il en est de même des monarchies ; il faut ainsi attendre le règne des Rois catholiques à la fin du xve siècle pour que la monarchie castillane émette des juros, première forme de dette consolidée.

4Ce poids de la dette est, comme de nos jours, diversement interprété. Pour certains, il a provoqué l’asphyxie des finances urbaines notamment en détournant les recettes au profit des rentiers et de l’investissement non productif, pour d’autres, c’est un instrument de financement, notamment des infrastructures.

5Les villes qui instituent une dette publique ne la choisissent pas au détriment de l’impôt mais impôt et emprunt sont dans une relation dialectique. La consolidation de la dette nécessite l’instauration de recettes fiscales permettant le paiement des intérêts et garantissant la concession de nouveaux crédits. La dette ne vient pas saigner les maigres ressources, mais contribue à créer l’impôt, à l’affermir et à le convertir en ordinaire. Ainsi en Catalogne, dans la décennie 1350-1360, la vente massive de censals (rentes perpétuelles) et violaris (rentes viagères) est gagée sur les imposicions (impôts indirects) qu’elle pérennise et convertit en clé de voûte du système fiscal. À son tour, la gestion de la dette, l’assignation des rentes sur des impôts déterminés, la perception de ces impôts ont nécessité la création d’une véritable bureaucratie fiscale et financière et contribué finalement au développement institutionnel de ces mêmes villes.

6Impôt ou emprunt, plutôt impôt et emprunt, mais en réalité les ventes de titres de rentes doivent donc être considérées comme une forme de fiscalité à côté des impôts sur le patrimoine et des accises.

II.

  • 3  Pour une vision d’ensemble de la formation de l’État fiscal au-delà des frontières de l’Europe, vo (...)

7À l’époque moderne, les caisses de l’État continuent à être alimentées par les recettes fiscales et par le placement de la dette publique, les deux piliers des finances publiques. Les produits du patrimoine perdent en revanche en importance et tendent même progressivement à disparaître au fur et à mesure que l’État patrimonial se transforme en État fiscal, dans un processus graduel qui tend à dépasser les frontières de l’espace européen3. L’histoire de la dette et celle des impôts, amplement documentées par les archives, sont toujours étroitement liées, pour ainsi dire dans un rapport réciproque de cause à effet, jusque tard dans le xviiie siècle.

8Les modalités et la chronologie de l’évolution de la fiscalité et de la dette publique diffèrent bien sûr d’un État à l’autre, sans pouvoir faire l’objet d’une classification parfaitement homogène. Néanmoins, on peut distinguer certaines caractéristiques communes, en général étroitement corrélées à la consolidation politique et territoriale des États européens. La fiscalité est principalement de nature indirecte. Il s’agit essentiellement d’une imposition de la consommation des grandes villes, complétée par un ensemble de droits de douane, de transit ou de péage qui mettent du temps à disparaître. C’est en Europe centrale et en Europe du Nord, où le commerce et la production sont les plus dynamiques, que l’évolution vers une imposition directe est la plus évidente. Celle-ci tend à frapper les profits marchands, et dans une plus grande mesure les revenus fonciers, à l’aide de plans cadastraux toujours plus détaillés. Quasiment partout, les recettes des gabelles des villes sont cédées aux marchands banquiers en vertu de contrats à durée variable ou d’affermages à caractère plus général. Dans ce cas, les gouvernants se contentent d’une somme annuelle fixe, laissant les financiers gérer seuls les risques et les difficultés et décider seuls des modalités de recouvrement. Cela n’empêche pas ces derniers de percevoir des revenus supplémentaires quand le recouvrement des impôts s’accompagne de privilèges financiers de diverses natures. À titre d’exemple, à Rome, le contrat de cession des rentes fiscales comprend la gestion des caisses de titres de dette publique (depositorie) et la possibilité de souscrire à de nouvelles émissions de dette à des prix sensiblement inférieurs au nominal, ce qui met une nouvelle fois en lumière le rapport étroit entre dette et impôts. Avec le développement des bureaucraties centrales, l’État se réapproprie peu à peu le recouvrement direct de l’impôt, en commençant à contrôler et à manœuvrer plus activement le levier fiscal. C’est un tournant dont l’importance doit être soulignée, non seulement parce que les recettes du Trésor public s’accroissent, mais également parce que les privilèges et exemptions accordés à la noblesse, au clergé et aux élites dominantes en général leur sont peu à peu retirés.

  • 4  Le thème des relations financières entre centre et périphérie est traité par José Ignacio Andrès U (...)

9La dette publique suit une trajectoire tout aussi claire. D’un concept qui trouve son origine dans le pouvoir du prince et dans la confiance que l’on place en lui, on arrive progressivement à celui de service de la dette de l’État, en passant par des étapes intermédiaires nombreuses et controversées. La dette est en tout cas neutre d’un point de vue politique : elle ne provoque pas de dissensions ni d’hostilités manifestes. Elle offre une mesure de la capacité de l’État à respecter ses engagements en termes de versement des intérêts et de remboursement des capitaux, utilisant pour cela ses recettes patrimoniales ou fiscales, et donc de sa capacité à contrôler le territoire, en développant et dirigeant le réseau des relations politiques et économiques entre la capitale et les villes de la périphérie4. En même temps, elle est un indicateur des situations de crise. À l’origine ressource d’urgence pour faire face à la guerre, la dette peut revêtir la forme d’emprunts forcés comme dans les villes italiennes ou hollandaises, ou de prêts consentis par les grands banquiers ayant la confiance des principaux souverains, français et surtout espagnols, quasiment toujours contre cession des rentes d’État. Le fait est que les guerres toujours plus coûteuses, qui nécessitent une multitude de soldats et des armes à feu puissantes, provoquent une croissance sans limite de la dette. Elles s’arrêtent périodiquement lorsque les souverains se trouvent dans l’impossibilité de financer leurs troupes. L’évolution la plus évidente concerne la nationalité des banquiers prêteurs. Concernant les taux d’intérêt, ils tendent à se maintenir à un niveau élevé. En Espagne, dès le milieu du xvie siècle, la dette impériale est détenue à hauteur de 51 % par des Italiens et à hauteur de 24 % par des Allemands, notamment les Welser et Fugger, les taux d’intérêt oscillant entre 10 % et 15 %. Philippe II détestait la suprématie des banquiers génois mais ne pouvait se passer de ces derniers. Il confessait en 1580 : « […] esto de cambio y intereses nunca me ha podido entrar en la cabeza […] » (« Je n’ai jamais pu me faire entrer dans la tête ces questions de change et d’intérêts »).

10Sur le plan de la doctrine, dans les pays catholiques, l’interdiction stricte par l’Église de pratiquer l’usure n’était pas efficace en matière d’emprunts publics. Dans sa bulle Cum onus de 1569, Pie V avait réglementé le cens « consignatif » (consegnativo) en prescrivant le recours à l’acte notarié et en incluant précisément les recettes fiscales dans les sources considérées comme légitimes pour le paiement des intérêts. Encore une fois, dette et impôt étaient liés. Dans le cadre du commerce privé des titres de dettes, cette hostilité ancienne a également dû céder le pas à une attitude plus ouverte et favorable. Au début du xviie siècle, le cardinal de Milan, Federico Borromeo, louait la sagesse et le caractère licite des investissements privés en titres de dette publique. Dans le petit État pontifical, qui faisait tout son possible pour éviter une guerre sur son territoire, la dette s’accroissait de manière démesurée, surtout après la Réforme lorsqu’il suffisait que le pape signe des chirographes relatifs aux monti (emprunts publics) pour que l’argent « coule à flots » dans la Chambre apostolique, comme le notaient stupéfaits les ambassadeurs vénitiens.

  • 5  Larry Allen, The global financial system 1750-2000, Londres, Reaktion Books, 2001, p. 43.
  • 6  Giuseppe de Luca, « Trading money and empire building in Spanish Milan 1570-1640 », dans Pedro Car (...)

11Si la dette pesait sur les comptes publics, elle faisait toutefois également émerger des choix financiers plus avancés. De nombreux États préféraient augmenter leur dette plutôt que de recourir à une dévaluation monétaire qui aurait eu des conséquences néfastes sur les prix internes et le commerce international5. Parfois, surtout dans les petits États territoriaux ou États villes, la dette était utilisée à des fins civiles, comme les grands travaux d’urbanisation ou l’échelonnement du paiement des dettes fiscales des villes périphériques envers le gouvernement central. De fait, le recours à la dette n’a pas toujours été synonyme de guerre ou d’effondrement imminent des finances publiques. Dans le Milanais sous domination espagnole, la dette initiait un cercle vertueux qui, en rendant plus fluide le financement des activités productives, stimulait le tissu économique local6. Enfin, la dette contribuait à améliorer l’efficacité de l’administration publique, la confiance des épargnants investisseurs étant étroitement liée à la transparence des procédures, à la certitude de la rémunération et à la libre cession des titres. La dette s’accroissait partout, ne connaissant d’autre limite que celle des intérêts des rentes pouvant servir de rémunération.

  • 7  Sur ce thème : Elena María García Guerra et Giuseppe De Luca (dir.), Il mercato del credito in età (...)

12Naissait ainsi un marché financier actif sur lequel s’échangeaient les titres de la dette publique. Les gouvernants commencèrent à regarder la place de Lyon, en particulier après les banqueroutes espagnoles, puis celle d’Anvers, comme des marchés privilégiés pour trouver de nouveaux capitaux. Toutefois, toutes les banques pouvaient alimenter un marché secondaire, avec un réseau d’opérations qui s’étendait à toute l’Europe et pas seulement à ses régions les plus actives et prometteuses7. Quand les gouvernements furent contraints de prendre la voie de la consolidation à partir de la seconde moitié du xviie siècle, les taux d’intérêt étaient alors descendus à des niveaux modestes oscillant entre 3 % et 5 %. Pour les épargnants qui investissaient dans la dette d’État, le problème n’était plus la distribution régulière des intérêts mais, le cas échéant, la stabilité de la valeur réelle des titres, comme le montreront la spirale inflationniste et la crise française de 1720, autre exemple patent du lien indissoluble entre recettes fiscales et dette publique.

Notes

1  La « modernité » dans la création des systèmes de dette publique a été bien mis en évidence par Anthony Molho, « The state and public finance : a hypothesis based on the history of late medieval Florence », The journal of modern history, 67, 1995. Sur la dette municipale, voir la synthèse d’Antoni Furió, (« La dette dans les dépenses municipales », dans Denis Menjot et Manuel Sánchez Martínez (dir.), La fiscalité des villes au Moyen Âge (Occident méditerranéen), t. 3 : La redistribution de l’impôt, Toulouse, Privat, 2002, p. 321-350) qui comporte une importante bibliographie.

2  Voir les études rassemblées dans D. Menjot et M. Sánchez Martínez (dir.), op. cit.

3  Pour une vision d’ensemble de la formation de l’État fiscal au-delà des frontières de l’Europe, voir F. Comín Comín, P. O’Brien et B. Yun-Casalilla, (éd.), The rise of fiscal states : a global history 1500-1914, avec la contribution de Francisco Comín Comín, Cambridge, Cambridge University Press, 2012.

4  Le thème des relations financières entre centre et périphérie est traité par José Ignacio Andrès Ucendo dans « A legacy of the Habsburg dynasty : fiscal and financial relationships between the Castilian crown and the Castilian cities during the early modern age », dans Giuseppe De Luca et Gaetano Sabatini (dir.), Growing in the shadow of an empire. How Spanish colonialism affected economic development in Europe and in the world (XVIth-XVIIIth cc.), Milan, Franco Angeli, 2012, p. 29-42.

5  Larry Allen, The global financial system 1750-2000, Londres, Reaktion Books, 2001, p. 43.

6  Giuseppe de Luca, « Trading money and empire building in Spanish Milan 1570-1640 », dans Pedro Cardim, Tamar Herzog, José Javier Ruiz Ibáñez et Gaetano Sabatini (dir.), Polycentric monarchies. How did early modern Spain and Portugal achieve and maintain a global hegemony ?, Eastbourne, Sussex Academic Press, 2012, p. 116.

7  Sur ce thème : Elena María García Guerra et Giuseppe De Luca (dir.), Il mercato del credito in età moderna. Reti e operatori finanziari nello spazio europeo, Milan, Franco Angeli, 2010.

Auteurs

Professeur d’histoire médiévale à l’Université Lumière-Lyon2 (France), Denis Menjot est également président de la Société française d’histoire urbaine. Ses recherches portent sur les villes et les sociétés urbaines ainsi que les fiscalités et les pouvoirs monarchiques en Castille médiévale. Il est codirecteur avec Manuel Sánchez Martínez et Pere Verdés du Glossaire critique numérique de fiscalité médiévale (http://www.imf.csic.es/web/esp/glosario-fiscalidad/glosario-fiscalidad.asp). Il a publié dernièrement en collaboration : (avec Antonio Collantes), « El gasto público en los concejos urbanos castellanos », dans El alimento del estado y la salud de la Res Pública : orígenes, estrucutra y desarrollo del gasto público en Europa, Madrid, Institut de Estudios Fiscales, 2013, p. 233-274 ; (avec Stéphane Boissellier et Bernard Darbord), Langues médiévales ibériques. Domaines espagnol et portugais, Brepols, l’Atelier du médiéviste, 12, 2013 ; (avec Manuel Sánchez Martínez, dir.), El dinero de Dios, Iglesia y fiscalidad, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales, 2011 ; (avec Manuel Sánchez Martínez, dir.), Impôt royal et impôt municipal en péninsule ibérique, Madrid, Casa de Velázquez, 2006.

Fausto Piola Caselli est professeur honoraire d’histoire économique de l’­Università degli Studi di Cassino (Rome, Italie). Il a notamment publié : « Desarrollo, declive y crisis de las compañias bancarias italianias, siglos xiii-xvi », dans L. Ma Bilbaso et R. Lanza (dir.), Revista de la historia de la economía y de la empresa, n° 7 : Crisis financieras en la Historia, 2013, p. 31-61 ; « Debito publica e banca pubblica », dans V. Negri Zamagni et P. L. Porta (dir.), Il contributo italiano alla storia del pensiero. Economia, Rome, Istituto della enciclopedia italiana, 2012, p. 194-201 ; « Papal finance 1348-1848 », dans G. Caprio (dir.), The History and Growth of Key Markets, Institutions and Infrastructures, GLFI1, Academic Press, 2012, p. 207-220 ; « The formation of fiscal states in Italy : the Papal States », dans P. O’Brien, B. Yun-Casalila et F. Comín Comín (dir.), The Rise of Fiscal States : a Global History 1500-1914, Cambridge, Cambridge University Press, 2012, p. 285-303 ; « From private to public management. Tax farming and customs duties in Rome 1630-1700 », dans J. I. Ucendo et M. Limberger (dir.), Taxation and Debt in the early modern city, Londres, Pickering and Chatto, 2012, p. 13-28.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2015

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