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Dictionnaire historique des inspecteurs des Finances 1801-2009

 | 
Fabien Cardoni
, 
Nathalie Carré de Malberg
, 
Michel Margairaz

VI. Vie sociale, scientifique, culturelle

L’Inspection : un corps contesté

Pierre Achard et Olivier Dard

Texte intégral

1Depuis son accession au rang des corps les plus influents de l’État, dans les premières années du xxe siècle, l’Inspection des Finances fait l’objet, dans le public comme au sein de l’administration, d’une contestation permanente qui est allée jusqu’à remettre plusieurs fois son existence en cause. L’Inspection des Finances a ainsi conquis progressivement son rang parmi les mythes reconnus de la société française. Elle a même été, à certaines époques, entourée d’une sorte de « légende noire », née des pouvoirs jugés excessifs qui lui étaient prêtés.

L’entre-deux-guerres

2Les attaques (qui apparaissent avant 1914, comme en rendent compte les Mémoires de Joseph Caillaux) relèvent, dans l’entre-deux-guerres, d’une approche essentiellement politique. L’Inspection est en effet fréquemment considérée comme acquise à une idéologie capitaliste libérale, reflet elle-même d’un recrutement qui serait puisé très majoritairement, plus encore que pour le Conseil d’État ou la Cour des comptes, dans la haute bourgeoisie parisienne. Est dénoncée d’ailleurs la tendance qu’auraient les membres de ce corps à quitter la fonction publique « pour les emplois largement plus rémunérateurs des grandes sociétés financières », comme l’écrit Émile Labeyrie, procureur général près la Cour des comptes, dans un rapport de 1933. On accuse enfin les inspecteurs des Finances de pratiquer entre eux une connivence qui leur assurerait un quasi-monopole de l’accès aux postes de direction, publics et privés, les plus prestigieux.

3Les critiques prennent une ampleur accrue avec l’arrivée au pouvoir du Front populaire. L’Inspection est alors accusée, notamment du côté des organes de presse qui soutiennent la nouvelle majorité, de constituer, par sa position éminente dans l’ensemble du système financier et sa proximité supposée avec les grands intérêts privés, un obstacle à la mise en œuvre de la politique économique et sociale du gouvernement. Des ministres en vue, comme le radical Jean Zay, inspirateur d’un projet de création d’une école nationale d’administration, proposent de la supprimer. L’Inspection est d’ailleurs écartée de certains emplois, comme par exemple de la direction du Budget, à la suite de la réforme mise en œuvre par le ministre des Finances Vincent Auriol en 1936. La disgrâce est cependant de courte durée. L’arrivée, un an plus tard, de Georges Bonnet rue de Rivoli marque, selon le journal financier Commentaires du 4 juillet 1937, la « rentrée en scène de l’Inspection des Finances, bannie volontairement des cabinets ministériels pour son orthodoxie et son libéralisme », mais qui « revient grandie de l’exil ». Avec le nouveau ministre en effet, comme avec l’un de ses successeurs, Paul Reynaud, les membres du corps, éloignés temporairement des affaires, retrouvent leur influence, tandis que l’Inspection dans son ensemble a continué en réalité à jouer son rôle au sein du ministère, notamment sur les questions monétaires, à l’occasion des ­dévaluations successives du franc.

4La position éminente de l’Inspection n’est au demeurant pas encore sérieusement contestée au sein même de l’administration : les rédacteurs, prédécesseurs des administrateurs civils au ministère des Finances, ne sont en effet, à cette époque, et sauf exception, pas en concurrence avec les inspecteurs des Finances car ils ne relèvent pas d’un recrutement de même niveau. En outre, le cloisonnement l’emporte encore largement dans l’administration des Finances et l’Inspection générale y échappe par définition.

De 1940 à 1946

5La défaite de 1940 place cependant à nouveau l’Inspection des Finances en pleine lumière. Henri du Moulin de Labarthète, seul de son corps à avoir manifesté le 6 février 1934, place de la Concorde, dirige le cabinet civil du maréchal Pétain, tandis qu’Yves Bouthillier, écarté en 1936 mais revenu en position de force en 1938, comme secrétaire général du ministère des Finances en 1938, puis ministre des Finances de Paul Reynaud le 5 juin 1940 et du maréchal Pétain le 16 juin 1940, est confirmé le 12 juillet 1940. L’action de certains membres du corps fait cependant rapidement débat. La lecture du journal tenu sous le titre de Cinquante mois d’armistice par un dirigeant syndical du patronat, Pierre Nicolle, est à cet égard instructive. Il y dénonce, dès le 17 juillet, le frein que « l’entourage Inspection des Finances » du gouvernement mettrait à la mise en route de la Révolution nationale. Un an plus tard, avec le prétendu complot de la Synarchie, la presse collaborationniste de Paris (L’Oeuvre de Marcel Déat, etc.), à l’unisson des partisans traditionalistes de la Révolution nationale (Jean Paillard, Jules Verger), va jusqu’à parler de sabotage. Aussi bien, la promotion par le gouvernement Darlan de jeunes technocrates, autour de l’ancien inspecteur Jacques Barnaud, venu de la banque Worms, est-elle considérée comme une machination des élites, issues de la haute administration et liées à la « ploutocratie » et aux « trusts », et, en même temps, comme une démonstration de dirigisme étatique. Pierre Nicolle résume l’affaire à sa façon en dénonçant, le 2 avril 1941, l’avènement d’un « véritable État totalitaire entre les mains des grands fonctionnaires travaillant pour le compte des féodaux ». Les ingrédients du prétendu complot de la Synarchie, dont les technocrates seraient la cheville ouvrière, sont ici réunis.

6Les attaques contre l’Inspection des Finances atteignent cependant leur apogée à la Libération, alimentées par la perception négative du rôle joué par certains membres du corps pendant l’Occupation. Un projet de loi supprimant l’Inspection, en la fusionnant avec le cadre des contrôleurs des dépenses engagées, au sein d’un corps de contrôle des finances publiques (conçu d’ailleurs comme un débouché et entraînant par conséquent la suppression du recrutement direct), est déposé à l’Assemblée constituante par le ministre des Finances socialiste André Philip en mars 1946. Il est abandonné deux mois plus tard par son successeur MRP, Robert Schuman. La création de l’École nationale d’administration (Éna), conçue pour démocratiser et unifier le recrutement de la haute fonction publique, apporte d’ailleurs une réponse à certaines des critiques formulées à l’encontre des « grands corps » et contribue paradoxalement, parce qu’elle ne modifie que les conditions d’accès à ces derniers, à sauver l’Inspection. Le rôle éminent que joue cette dernière dans le redressement de la France sous la IVe République lui vaut au demeurant, au fil des années suivantes, un prestige ­incontestable, au moment où l’extension du secteur public accroît la place qu’elle tient dans la vie économique et financière.

De 1946 à nos jours

7C’est dans les années cinquante qu’apparaît, pour se développer fortement dans les années soixante à quatre-vingt, une nouvelle polémique, interne cette fois à l’administration. Ses initiateurs, issus au départ de l’Éna, contestent en effet les avantages de carrière dont continueraient à bénéficier, selon eux, les membres des « grands corps », alors que ces derniers, disent-ils, sont sortis comme eux d’une institution fondée sur l’unité de la haute fonction publique. Ils militent pour une réforme de grande ampleur de l’accès aux différentes carrières offertes à la sortie de l’École (suppression du classement, recrutement des corps de contrôle en milieu de carrière, etc.). Il est reproché en même temps à l’Inspection de manquer à sa mission de contrôle, vue comme un « purgatoire » par ses membres, en pratiquant un recrutement volontairement malthusien pour protéger la place privilégiée du corps, dans et hors du ministère. Le débat est particulièrement vif aux Finances, où les administrateurs civils revendiquent l’égalité de traitement avec les inspecteurs dans l’accès aux emplois de direction. Les propositions de réforme de l’Éna, avancées par la mission Racine (non inspecteur) en 1965, puis par la commission Bloch-Lainé au lendemain des événements de 1968, n’aboutissent cependant, pour l’Inspection, qu’à des innovations limitées (création effective, dans le statut de 1973, d’un tour extérieur ; obligation de mobilité pour les inspecteurs).

8L’arrivée au pouvoir de l’Union de la gauche en 1981 marque le retour d’une offensive plus politique émanant de fractions de la nouvelle majorité, elle-même génératrice de tensions au sein de l’Inspection. Elle ne conduit toutefois elle aussi, après quelques péripéties difficiles entre 1982 et 1984, qu’à des changements limités, comme l’extension du « tour extérieur » et, s’agissant de la réforme de l’Éna, la création d’une « troisième voie » d’accès à la haute fonction publique. Les querelles internes à l’administration rentrent en revanche dans la voie de l’apaisement avec la nomination, en 1982, pour la première fois depuis la guerre, d’un directeur du Trésor non issu de l’Inspection, la montée en puissance des administrateurs civils (on parlera, pour ceux qui appartiennent à la direction du Trésor, de « quatrième grand corps ») et l’exode croissant des membres de l’Inspection en direction du secteur concurrentiel.

9Le mythe d’une Inspection toute puissante, dotée de pouvoirs occultes et organisée en réseau réapparaît en revanche dans les médias, sinon dans le débat politique, au tournant des années quatre-vingt-dix. Il trouve son illustration dans le portrait-robot, largement répandu dans l’opinion, d’un inspecteur des Finances caractérisé par l’arrogance, l’esprit de caste, l’insensibilité sociale et la méconnaissance des réalités de terrain. On ne peut s’empêcher de remarquer d’ailleurs que l’Inspection, taxée avant la guerre de libéralisme systématique, devient au contraire, pour une bonne partie des milieux d’affaires, le symbole de la technocratie, le tenant identifié du dirigisme et, en définitive, le responsable désigné des mauvais choix économiques ou financiers. La puissance du ministère des Finances n’est pas seule à être mise en cause. L’essaimage accru de l’Inspection dans le secteur concurrentiel, tout particulièrement à partir des privatisations, expose directement les chefs d’entreprise qui en sont issus à des critiques redoublées qu’attisent, à la fin du xxe siècle, les déboires, abondamment médiatisés, du Crédit Lyonnais, d’Alstom, de Vivendi ou de France Télécom, et la mise en examen de dirigeants en vue. La polémique atteint son paroxysme avec l’ouvrage de la journaliste Ghislaine Ottenheimer, Les intouchables : Grandeur et décadence d’une caste, l’Inspection des Finances, qui bénéficie d’un réel écho lors de sa sortie en 2004.

10L’histoire de l’Inspection des Finances au xxe siècle montre cependant que les fonctions de vérification et d’enquête, si elles ont été critiquées dans leurs méthodes (jugées quelquefois désuètes) ou contestées dans leur efficacité, n’ont, comme la compétence de ceux qui les assurent, jamais été sérieusement remises en cause, au sein de l’opinion comme dans le monde politique. Aussi bien, le retour affiché, dans les périodes de crise, vers la vocation initiale de l’Inspection (ce que l’on appelait jadis « l’Inspection souffrante ») a-t-il constitué, en 1945, comme en 1981, la meilleure parade que le Service a su opposer à ses détracteurs. Le recentrage vers les missions traditionnelles de contrôle, comme l’expérience acquise dans l’évaluation des politiques publiques, combinés avec l’ouverture de la fonction à des recrutements complémentaires, le plus souvent temporaires, semblent avoir, depuis la grande réforme de 2006, éloigné les critiques. Il est frappant d’ailleurs de constater que les grandes missions, aujourd’hui fréquemment interministérielles, confiées à l’Inspection rencontrent un écho le plus souvent favorable dans la presse. L’image du Service en ressort modernisée.

11Le mythe persiste en revanche d’un corps qui serait doté d’une influence déterminante sur la conduite des affaires, influence que ses membres, en particulier quand ils ont quitté le service de l’État, seraient plus aptes que d’autres à utiliser au service de leurs ambitions ou de leurs intérêts.

12Au total, les contradictions affectant les polémiques qui accompagnent, depuis un siècle, l’existence de l’Inspection des Finances dans l’État et hors de l’État, à gauche comme à droite, contribuent à démontrer l’indépendance – « indépendance de plume », sans caractère institutionnel, mais jamais censurée – qui est au cœur de la déontologie des membres de ce corps et, par conséquent, l’utilité qu’il présente de ce fait, dans l’État et pour l’État. Il reste qu’en France, la polémique qui entoure le recrutement jugé « élitiste » des grands corps de l’État, et au premier chef, de l’Inspection des Finances, n’est sans doute pas près de s’éteindre, comme pourrait encore l’illustrer l’annonce, en 2008, par le président de la République de la suppression du classement de sortie de l’École nationale d’administration, rejetée par le Sénat en 2012.

Bibliographie

Ottenheimer Ghislaine, Les intouchables. Grandeur et décadence d’une caste : l’Inspection des Finances, Albin Michel, 2004, 443 p.

Carré de Malberg Nathalie, Le grand état-major financier : les inspecteurs des Finances 1918-1946, les hommes, le métier, les carrières, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2011, 710 p.

Dard Olivier, La synarchie, le mythe du complot permanent, Paris, Perrin, 1998, 294 p.

Auteurs

Inspecteur général des Finances honoraire, membre du comité d’éthique du ministère des Affaires étrangères et de la Commission des participations et des transferts

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2012

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