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Dictionnaire historique des inspecteurs des Finances 1801-2009

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Fabien Cardoni
, 
Nathalie Carré de Malberg
, 
Michel Margairaz

VI. Vie sociale, scientifique, culturelle

Les inspecteurs des Finances et les sciences économiques au xxe siècle

Bertrand Blancheton

Texte intégral

1Un tel sujet imposerait en toute rigueur d’intégrer les rapports de plusieurs centaines d’inspecteurs avec l’analyse économique en termes de formation économique, de positionnement idéologique et d’action. Devant l’ampleur de la tâche, nous ne considérons que les positions les plus diffusées d’un nombre limité d’inspecteurs (une petite cinquantaine), ceux qui ont occupé les plus hautes fonctions administratives, exercé des responsabilités politiques de premier plan, dirigé de très grandes entreprises dans le secteur privé et ceux qui ont produit des écrits économiques (ouvrages, rapports…).

Éléments de vue d’ensemble

2Dans l’opinion, la perception d’une Inspection « conformiste » qui s’enthousiasme à l’unisson pour les idées du moment semble persistante (Ghislaine Ottenheimer, Les Intouchables. Grandeur et décadence d’une caste : l’Inspection des Finances, Albin Michel, 2004, 443 p.). Pourtant, les travaux de Nathalie Carré de Malberg ont montré que l’Inspection générale des Finances ne pouvait être considérée comme un bloc aussi homogène que l’esprit de corps et la force de son réseau pourraient le laisser supposer. Une analyse englobante sur les rapports des inspecteurs avec les sciences économiques au xxe siècle invite également à repousser la vision d’une Inspection monolithique du point de vue des idées économiques. Il est vrai que l’on ne trouve pas trace, parmi les inspecteurs étudiés, en écho « au conflit du siècle », d’une remise en cause directe de la propriété privée des moyens de production, voire d’une rupture avec le capitalisme. Mais l’interventionnisme des inspecteurs a malgré tout comme extrémité (dans les années quarante), un planisme poussé, alors que dans le même temps un Jacques Rueff (IF 1923) incarne un libéralisme économique original et radical. Il n’est pas possible de dégager une approche économique spécifique, un corps de doctrine de l’Inspection, encore moins une école, mais au contraire une hétérogénéité de positions, avec des nuances, des conversions plus ou moins rapides aux idées nouvelles. Les racines de cette pluralité sont à rechercher dans les trajectoires et les préoccupations individuelles, les positions occupées au sein de l’administration et du secteur privé, l’appartenance à des générations différentes, à des réseaux différents.

3Les apports des inspecteurs à l’analyse économique (au sens de Schumpeter, c’est-à-dire à la théorie économique) apparaissent maigres. Seuls les travaux de Rueff sur le fonctionnement du marché du travail et le SMI apparaissent significatifs. Ceci n’est pas surprenant : les inspecteurs se destinent à des carrières de praticiens de l’économie et sont portés par une volonté de transformer la réalité. Beaucoup en revanche apparaissent comme des passeurs de savoir, enseignants, animateurs de grandes écuries de préparation au concours, auteurs de manuels économiques à succès ou d’essais relativement marquants : François Piétri (IF 1906), Henri Deroy (IF 1923), Wilfrid Baumgartner (IF 1925), Jacques Georges-Picot (IF 1925), Jean de Largentaye (IF 1931), Claude Gruson (IF 1936), Maurice Lauré (IF 1945), André de Lattre (IF 1946), Alain Prate (IF 1953), Michel Albert (IF 1956), Michel Pébereau (IF 1967), Philippe Jaffré (IF 1973), Alain Minc (IF 1975)…

La domination du libéralisme durant l’entre-deux-guerres

4Sur la première moitié du xxe siècle, la majorité des inspecteurs reçus au concours sont titulaires d’une licence en droit, ils ont reçu les enseignements d’économie politique de l’université. Carré de Malberg met en avant des témoignages convergents d’inspecteurs soulignant la médiocrité des enseignements d’économie politique au sein des facultés de droit dans l’entre-deux-guerres. Au sein de l’université, la diffusion de la pensée walrasienne et des nouveaux outils mathématiques a été freinée par des corporatismes. Après la Première Guerre, le rôle de l’École libre des sciences politiques grandit dans la formation des inspecteurs, même si le premier inspecteur titulaire du diplôme de l’ELSP est de la promotion 1894 (Valéry Tillionbois de Valleuil), et si René Stourm (IF 1861) y enseigne les finances publiques dès 1889. Durant l’entre-deux-guerres, la part des diplômés de l’École progresse : 20 % des entrants entre 1928 et 1935, 77 % entre 1936 et 1939. Mais, comme le souligne Pierre Lalumière, « l’influence de l’École libre dans le recrutement de l’Inspection devient écrasante si, à côté des diplômés on incorpore aux statistiques ceux qui sont passés par l’École pour la préparation du concours d’entrée à l’Inspection ». En effet, les grandes écuries de préparation y sont localisées. Au sein de l’École, la place de l’enseignement de l’économie grandit. Dès 1883, une section économique et financière est créée ; en 1891, elle instaure deux sous-sections (finances privées et finances publiques), qui deviennent des sections à part entière en 1909-1910 en remplacement de la section économique. En 1901, une section économique et sociale est installée. L’École conserve une structure avec trois sections économiques jusqu’à la Seconde Guerre mondiale. Dès cette époque, il convient de disposer de solides bases économiques pour réussir le concours. Les cours sont assurés par des libéraux hostiles à l’intervention de l’État (Émile Cheysson, Clément Colson, Albert Aupetit non inspecteur, mais aussi Rueff entre 1935 et 1940). Ces enseignants sont tous initiés à l’économie mathématique. Sans doute du fait de leur présence, l’École n’est pas attaquée par les ingénieurs ou l’équipe de X-Crise dans les années trente.

5La nature de ces enseignements donne du crédit à l’idée que durant l’entre-deux-guerres, les inspecteurs auraient été attachés à une l’orthodoxie libérale (voir Richard Kuisel, dans Le capitalisme et l’État en France). Cette orthodoxie signifie à l’époque une confiance dans la capacité du marché à allouer efficacement les ressources et à conduire à un équilibre, une intervention étatique réduite, circonscrite à des missions régaliennes, un attachement à l’équilibre des finances publiques et à la stabilité des valeurs interne et externe de la monnaie.

6Pour les années vingt, sur la question centrale à l’époque de la stabilisation/dévaluation du franc, les positions des inspecteurs ne paraissent pas homogènes. Certains sont longtemps partisans d’un rétablissement de l’ancienne parité-or (Charles de Lasteyrie (IF 1902), ministre des Finances de Raymond Poincaré entre 1922 et 1924 ; James Leclerc (IF 1900), sous-gouverneur de la Banque de France), pour partie en raison de leur position institutionnelle. D’autres inspecteurs, comme François Piétri (IF 1906) et Jacques Barnaud (IF 1920) rejoignent tôt les partisans de la stabilisation qui n’appartiennent pas à l’Inspection (Charles Rist, Colson, Paulo Maroni, Pierre de Moüy, directeur du Trésor). Plus tard, Joseph Caillaux (IF 1888) œuvre puissamment en faveur de la stabilisation dévaluation : en juin 1926, il nomme une nouvelle équipe dirigeante à la Banque de France, qui agit en ce sens, avec à sa tête Émile Moreau (IF 1896) (cf., supra, sa figure par Michel Margairaz). Au sein du cabinet de Raymond Poincaré, Rueff définit un niveau d’équilibre du franc très pragmatique.

7Carré de Malberg montre que les inspecteurs se rallient ensuite massivement à la défense du franc Poincaré et du bloc-or, et qu’ils ne rejoignent que tardivement le camp de la dévaluation de 1936. Dans les années trente, on les accuse de ne pas avoir intégré les idées nouvelles et d’être restés arc-boutés sur des principes libéraux désuets. La controverse se cristallise autour de la politique de déflation. Yves Bouthillier (IF 1927), directeur du Budget, joue un rôle déterminant dans l’adoption des mesures déflationnistes de juin-juillet 1935. La grande majorité des inspecteurs soutient cette politique. Pour eux « la déflation est économiquement bonne car elle est moralement juste ». L’Inspection se considère alors comme la gardienne de l’orthodoxie (référence à l’or, équilibre du budget…). Les rares avis plus réservés peinent à s’exprimer en son sein (le mémoire d’Emmanuel Mönick (IF 1920), attaché financier à Londres, ose, en septembre 1935, « imaginer un instant une politique légèrement différente »).

8L’échec des politiques économiques des années trente, en particulier la déflation, l’effondrement de la IIIe République et la guerre poussent à une rupture radicale avec le libéralisme économique. Le changement intellectuel au sein de l’Inspection apparaît aussi rapide que les transformations structurelles de l’économie française sont profondes.

La prégnance des idées keynésiennes entre les années quarante et les années soixante-dix ?

9L’idée d’une Inspection massivement keynésienne après-guerre est très répandue depuis les travaux de Lalumière. Les inspecteurs ont été, il est vrai, sensibilisés aux idées keynésiennes dès avant la fin de la guerre. Largentaye lit La Théorie générale dès 1936 ; il en achève la traduction en 1939 et il est soutenu par Gabriel Ardant (IF 1929) dans ses efforts de diffusion de la révolution keynésienne (cf., supra, sa figure par Jean-Charles Asselain). Gruson, stimulé par la lecture de John Maynard Keynes durant la guerre, écrit une Esquisse d’une théorie générale de l’équilibre économique, publiée en 1949 (cf., supra, sa figure par Michel Margairaz). À partir de 1945, l’analyse keynésienne est enseignée à Sciences Po et à l’Éna et pénètre la nouvelle génération des inspecteurs. Les inspecteurs modernisateurs enseignent d’ailleurs à Sciences Po. Chez Keynes, le marché livré à lui-même conduit très probablement à l’apparition d’un équilibre de sous-emploi, dû à une insuffisance de la demande. Il revient à l’État de contrôler cette demande en dynamisant la consommation, l’investissement, voire les échanges extérieurs. Ceci ouvre la porte à des politiques conjoncturelles potentiellement efficaces. Le déficit budgétaire se trouve justifié, les dévaluations permettent d’absorber des chocs internes et des politiques d’investissement, ayant également un effet positif sur la productivité globale de l’économie, peuvent être mises en œuvre. La direction du Trésor, systématiquement dirigée par un inspecteur – François Bloch-Lainé (IF 1936), Pierre-Paul Schweitzer (IF 1936), Maurice Pérouse (IF 1945), René Larre (IF 1942), Claude Pierre-Brossolette (IF 1953) –, le Budget, régulièrement dirigé par un inspecteur depuis Fernand-Didier Gregh (IF 1930) et Roger Goetze (IF 1937), la Banque de France, elle aussi chasse gardée de l’Inspection, sont comptables des politiques économiques conduites jusqu’à la fin des années soixante-dix. Les politiques conjoncturelles de l’époque visent à contrôler la demande et à faire en sorte qu’à court terme la croissance effective soit voisine de la croissance potentielle. Elles sont souvent fondées, jusque dans les années soixante-dix, sur des mécanismes keynésiens : le plan d’accompagnement de la dévaluation de 1969 par le gouvernement de Jacques Chaban-Delmas (IF 1943), la relance de 1975 avec Jean-Pierre Fourcade (IF 1954), ministre de l’Économie et des Finances. Même des politiques comme le plan de stabilisation de 1963 de Valéry Giscard d’Estaing (IF 1952) semblent s’inscrire dans des cadres keynésiens, l’idée étant que, cette fois, un excès de demande conduirait à une surchauffe.

10Les choix économiques structurels (parfois réalisés sur recommandation de comités ­d’experts qui intègrent des inspecteurs) se traduisent à long terme par une montée de ­l’intervention étatique (mesurable par la progression du taux de prélèvements obligatoires). À la direction des Impôts, Maurice Lauré (IF 1945), en créant la TVA (impôt indirect qui monte par la suite en puissance au sein du système fiscal français et se trouve copié à travers le monde), confirme l’aptitude des inspecteurs à créer des impôts à succès. Caillaux, président du Conseil, avait joué un rôle clef dans l’instauration de l’impôt sur le revenu en 1914.

11Il est vrai aussi que les inspecteurs jouent un rôle pionnier dans l’émergence d’un système de comptabilité nationale en France, très en phase avec l’approche macroéconomique keynésienne. Bloch-Lainé fait évoluer la direction du Trésor, dont il prend la tête en 1947, et pousse Gruson à développer ses travaux de comptabilité nationale amorcés au Plan. Gruson souhaite doter l’administration d’outils de pilotage de la politique économique et de la planification (cf., supra, sa figure par Michel Margairaz). Il constitue autour de lui une équipe dynamique non issue de l’Inspection (incluant Jean Serisé, Charles Prou ou encore le keynésien Jean Denizet). En 1952, la prééminence de l’équipe de Gruson est reconnue avec la création du SEEF. Simon Nora (IF 1947) et Pierre Mendès France utilisent les travaux du SEEF pour plaider en faveur de la modernisation économique du pays. Gruson développe ce service dans les années cinquante et contribue à diffuser les nouveaux outils au sein de l’administration et de l’enseignement supérieur, jusqu’à son remplacement par Jean ­Saint-Geours (IF 1950).

12Mais une fois encore, il convient de ne pas voir l’Inspection comme un bloc homogène attaché aux idées keynésiennes. Certains inspecteurs qui passent par l’École nationale des cadres d’Uriage, comme Bloch-Lainé ou Paul Delouvrier (IF 1941), sont sensibilisés aux vertus d’un interventionnisme planifié par une administration méfiante vis-à-vis des élus politiques. L’interventionnisme d’après-guerre qu’ils contribuent à promouvoir va au-delà de celui de Keynes, qui se veut global et respectueux de la sphère de décision des entreprises privées. D’un autre côté, des voix d’inspecteurs influents appellent à respecter des objectifs de stabilité (stabilité des prix, finances publiques saines…) : gouverneur de la Banque de France, Baumgartner préconise des mesures d’austérité, l’inflation est critiquée et l’opportunité des dévaluations discutées. L’influence de ces appels à la rigueur est réelle, ils ne sont pas étrangers à l’adoption de plans d’assainissement (plan Mayer de 1948, plan Pinay de 1952). Des visions différentes s’expriment chez les inspecteurs à propos de l’opportunité des dévaluations. Ainsi, parmi les principaux acteurs de la non-dévaluation de novembre 1968, Goetze et Prate sont hostiles, alors que François-Xavier Ortoli (IF 1948) est favorable. En août 1969, Chaban-Delmas opère une dévaluation du franc pour absorber le choc de Mai 68. L’inspiration du plan Rueff de 1958 est plus clairement libérale. Le plan vise à stabiliser l’inflation en réduisant le déficit budgétaire et en désindexant les salaires, et à s’adapter à une contrainte externe plus forte dans le cadre de la construction européenne. Le comité intègre plusieurs inspecteurs : Maurice Lorain (IF 1921), président de la Société générale, Jacques Guyot (IF 1945), ami de Rueff, gérant chez Lazard, ou encore Jean Saltes (IF 1930), sous-gouverneur de la Banque de France. Certaines idées libérales sont partagées par d’autres que Rueff, par exemple Guillaume Guindey (IF 1932), son successeur à l’Académie des sciences morales et politiques, partisan dès les années cinquante de l’ouverture des frontières.

13Le rapport Lorain, qui paraît en juin 1963 sur le thème de l’accroissement des souscriptions et des émissions de valeurs mobilières, pose le problème de l’attractivité de la place financière de Paris et suggère des solutions d’inspiration libérale. L’augmentation des souscriptions passe, selon lui, par l’institution d’avantages fiscaux sur les placements en obligations des épargnants, la création de titres attractifs, la mise en place de nouveaux investisseurs, la diffusion aux actionnaires d’informations véritables. Les émissions seraient facilitées si les pouvoirs publics renonçaient à évincer par leurs emprunts répétés les autres émetteurs d’obligations et s’ils acceptaient de lever une partie des obstacles réglementaires aux émissions d’actions. Les autres rapports Lorain de 1966 et 1970 prônent eux aussi une déréglementation du système financier, ce qui fait dire à Hubert Bonin qu’un « vent de libéralisation » souffle alors au sein du secteur bancaire (cf., supra, son article).

Le retour progressif des idées libérales

14Entre le milieu des années soixante-dix et le milieu des années quatre-vingt, l’Inspection connaît un « changement de paradigme économique ». À mesure que les structures économiques du pays évoluent (plus grande ouverture commerciale des économies, amélioration de la qualité des anticipations des agents, accélération de la mobilité internationale des capitaux…), de plus en plus d’inspecteurs se tournent vers des modèles libéraux et les nouvelles générations intègrent la réalité et les nouvelles possibilités offertes par un ­capitalisme plus libéralisé.

15Ce changement apparaît beaucoup plus progressif que celui des années quarante. Les idées évoluent lentement, à un rythme proche de celui de la libéralisation des structures de l’économie française. Les inspecteurs intègrent le schéma analytique libéral progressivement, par pragmatisme et non par une fascination pour le projet social associé à la libéralisation complète des mécanismes de marché. À la fin des années soixante-dix, le discrédit des politiques keynésiennes est loin d’être une évidence absolue, l’économie française reste caractérisée par beaucoup de rigidités nominales et réelles en phase avec le keynésianisme. Le contrôle des prix n’est supprimé qu’en 1978. L’évolution de l’IGF semble néanmoins plus rapide que celle de la société. L’Inspection est tournée vers le monde anglo-saxon, qui demeure une référence en termes d’avancées des sciences économiques. Les idées libérales de l’Inspection sont celles de la nouvelle synthèse classique, plus que celles de Jacques Rueff, dont la pensée, très étroitement associée à un monétarisme métalliste, présente un caractère désuet, passéiste. Les inspecteurs engagés dans le monde bancaire déplorent l’archaïsme du système financier français. Pébereau, directeur adjoint du cabinet de René Monory (1978-1980), œuvre en faveur d’une libéralisation de ce système, comme plus tard Jean-Charles Naouri (IF 1976) aux côtés de Pierre Bérégovoy.

16Comme le note Bonin, des inspecteurs associés à la parenthèse de 1981-1983 semblent attachés à une meilleure sélectivité d’une politique de crédits encadrés (Jean-Yves Haberer (IF 1959) chez Paribas, Jacques Mayoux (IF 1952) à la Société générale), rappelant une fois de plus que l’Inspection n’est pas un bloc homogène et que la conversion au libéralisme est lente.

17Au début des années quatre-vingt, un groupe de jeunes inspecteurs assure ouvertement la promotion du modèle anglo-saxon de capitalisme et des politiques d’offre. Ils forment une Association pour les études des expériences étrangères : Jean-Marie Messier (IF 1982), Baudouin Prot (IF 1976), Walter Butler (IF 1983), Michel de Rosen (IF 1976). Deux livres sont publiés, l’un sur les baisses d’impôt, l’autre sur les privatisations. Messier s’intéresse particulièrement à l’expérience de la Grande-Bretagne de Margaret Thatcher, acquiert une expertise dans le domaine des privatisations et devient directeur de cabinet de Camille Cabana, secrétaire d’État aux Privatisations en 1986, avant de rejoindre le cabinet d’Édouard Balladur pour gérer les privatisations d’entreprises industrielles.

18Les inspecteurs de la génération des années soixante-dix les plus en vue (pour lesquels les positions économiques peuvent être mises en perspective avec un certain recul) semblent, dans les années quatre-vingt-dix et 2000, en accord sur des éléments fondamentaux du corpus néolibéral : une croyance dans les vertus de la stabilité monétaire et la faiblesse des taux d’intérêt, un attachement à l’équilibre des finances publiques, un soutien apporté au processus d’intégration européenne et à la libéralisation des échanges internationaux. En même temps, ces inspecteurs reconnaissent les possibles défaillances de marché du fait d’externalités ou d’asymétries d’informations (comme, par exemple, sur les marchés financiers). Ces idées transcendent largement les clivages politiques. Philippe Auberger (IF 1969), Jean-Claude Trichet (IF 1971), Philippe Marini (IF 1975), Minc dénoncent les dangers associés aux déséquilibres des finances publiques en matière de niveau des taux d’intérêt et de crédibilité de la politique monétaire. D’abord au cabinet de Pierre Bérégovoy (1989-1992), puis à la Banque de France, Hervé Hannoun (IF 1975) soutient la politique du franc fort et le processus de convergence vers l’euro, tout comme Jean-Pierre Jouyet (IF 1980) auprès de Jacques Delors, entre 1991 et 1995, et de Lionel Jospin, entre 1997 et 2000. Les nuances entre inspecteurs concernent la structure des recettes et des dépenses d’un budget proche de l’équilibre ou encore le degré de réglementation des marchés financiers selon que l’inspecteur soit banquier (Pébereau, Prot, Daniel Bouton (IF 1973)…) ou régulateur (Jacques de Larosière (IF 1958), Prada (IF 1966), Jouyet).

19Au seuil du nouveau siècle, des inspecteurs incarnent le capitalisme financier (à la direction de banques de taille mondiale), d’autres symbolisent la mondialisation libérale (Trichet, à la tête d’une BCE très autonome jusqu’en 2011, et Pascal Lamy (IF 1975), à la direction d’une OMC toujours attachée au libre-échange (en 2011)…). Certains aussi commencent à s’intéresser à des voies économiques alternatives – Alain Juppé (IF 1972), Philippe Jurgensen (IF 1969) – en termes de développement durable. Peut-être pressentent-ils l’émergence d’un nouveau paradigme ?

Bibliographie

Carré de Malberg Nathalie, Le grand état-major financier : les inspecteurs des Finances 1918-1946, les hommes, le métier, les carrières, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2011, 710 p.

Levan-Lemesle Lucette, Le juste ou le riche, l’enseignement de l’économie politique, 1815-1950, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2004, 788 p.

Blancheton Bertrand, Le Pape et l’Empereur : la Banque de France, la direction du Trésor et la politique monétaire de la France, 1914-1928, Paris, Albin Michel-Mission historique de la Banque de France, 2001, 502 p.

Kuisel Richard, Le capitalisme et l’État en France, modernisation et dirigisme au xxe siècle, Cambridge University Press, 1981 et, pour la traduction française, Paris, Gallimard, coll. Bibliothèque des histoires, 1984, 476 p.

Lalumière Pierre, L’Inspection des Finances, Paris, Presses universitaires de France, 1959, VIII-228 p.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2012

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