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Dictionnaire historique des inspecteurs des Finances 1801-2009

 | 
Fabien Cardoni
, 
Nathalie Carré de Malberg
, 
Michel Margairaz

V. Fonctions, rôles, carrières politiques

Les inspecteurs des Finances dans les clubs de réflexion politique depuis les années trente : quelles spécificités ?

Claire Andrieu

Texte intégral

1Le croisement du corps de l’Inspection des Finances avec le membership des clubs de réflexion politique a-t-il un sens ? Chacun des deux ensembles s’inscrit dans un continuum social. Dans leur rapport à la Cité, il paraît difficile de distinguer les inspecteurs des Finances des autres hauts fonctionnaires, de même qu’on ne peut séparer complètement les clubs politiques d’autres formes d’étude et d’action pour la réforme. Avant de s’intéresser à la présence des inspecteurs des Finances dans les clubs politiques, il convient de préciser la signification de ce rapprochement.

Des hauts fonctionnaires bien intégrés

2Depuis la création de l’Éna, avec son effet d’homogénéisation de la haute fonction publique, le rapport à la Cité tend à se ressembler d’un corps à l’autre. À des degrés divers selon les périodes, les élèves, sans distinction, ont été imprégnés des valeurs de l’État et du service public. Le souci du bien public, ou même simplement l’habitude de raisonner sur ce thème, développe chez eux une propension à la critique de la Cité. Si l’on prend l’exemple du club Jean-Moulin (1958-1970), club de hauts fonctionnaires emblématique, on y trouve 28 inspecteurs des Finances (sur un total de 890 membres inscrits), mais aussi une vingtaine de membres du Conseil d’État, presque autant de la Cour des comptes, et une trentaine d’administrateurs civils issus de l’Éna. Dans l’ordre décroissant des clubs qui ont attiré des inspecteurs des Finances depuis 1945, la Fondation Saint-Simon (1982, dix inspecteurs) et Terra Nova (2008, cinq inspecteurs) ont également des membres du Conseil d’État et des administrateurs civils parmi leurs animateurs.

3Un large éventail de possibilités se présente au haut fonctionnaire qui veut s’investir dans la réforme de l’État. L’adhésion à un club n’est qu’une formule parmi d’autres. Les descriptifs de carrière de ce dictionnaire montrent comment les inspecteurs sont appelés à tenir le rôle de rapporteur, puis à siéger de plein droit, enfin à présider les commissions de modernisation du Plan ou les nombreuses commissions de réforme ad hoc que crée le Premier ministre ou le ministre des Finances. Sur les quelque 770 inspecteurs des Finances qui ont exercé entre 1945 et 2009, il en est peu qui ne soient passés par ces instances. En temps ordinaire, la critique de l’État peut se faire dans l’État. Elle passe aussi par le dialogue des cabinets ministériels et des services. Mais le club, avec l’anonymat créé par l’écriture collective, offre en outre aux hauts fonctionnaires la liberté d’exprimer leurs convictions en public. Le truchement du club leur permet de s’affranchir du principe de stricte compétence et de recomposer leur savoir technique en fonction d’une logique politique. Dans les années soixante, de Gaulle s’amuse des « heures supplémentaires » que les fonctionnaires accomplissent gratuitement dans les « comités Théodule ». Dans des circonstances exceptionnelles, enfin, le club peut constituer le moyen d’étudier un sujet qui reste interdit dans l’administration. C’est le cas durant la guerre d’Algérie, où, jusqu’en septembre 1959 du moins, l’éventualité de ­l’autodétermination de l’Algérie n’est pas envisageable dans les structures de l’État. Le discours de de Gaulle du 16 septembre 1959 lève cette hypothèque, mais la préparation des négociations n’est pas confiée à une administration régulière. Créé en 1958, le club Jean-Moulin trouve là sa première fonction, celle d’un lieu d’accueil pour les hauts fonctionnaires partisans de la paix en Algérie et cherchant une solution acceptable pour les parties en présence.

4Au total, nous avons relevé 67 inspecteurs des Finances dans les clubs politiques de 1945 à 2009. Le taux de 9 % (67 sur 770) paraît consistant si on le compare au taux de clubistes dans la population totale, qui dépasse rarement un pour mille. Seule une comparaison avec d’autres milieux socio-professionnels donnerait cependant tout leur sens à ces nombres. On sait que la position sociale et géographique des inspecteurs joue un rôle déterminant. D’une part, la fréquence de l’appartenance associative croît avec l’élévation dans l’échelle sociale et, d’autre part, le caractère majoritairement parisien des clubs de réflexion politique y engendre une surreprésentation des élites de la capitale. Mais un paramètre personnel joue certainement un rôle dans l’adhésion à des clubs. Des personnalités aussi diverses que Michel Albert, François Bloch-Lainé, Jean-Baptiste de Foucauld et Michel Rocard détiennent sur la durée le record des appartenances.

5Enfin, dans l’éventail des voies de l’engagement, le gouvernement et le Parlement constituent eux aussi des groupes de réflexion. Vingt-deux inspecteurs des Finances ont été nommés au gouvernement dans la période 1945-2009 et, par ailleurs, 23 ont été élus au Parlement national ou au Parlement européen. Parmi ces 30 ministres ou parlementaires, la présence de quatorze clubistes montre que la frontière est poreuse entre les types ­d’engagement politique.

6Les hauts fonctionnaires clubistes sont des réformateurs de la Cité qui jugent légitime de « s’engager » en outrepassant leur champ de compétence professionnelle. Ce ne sont pas pour autant des « intellectuels engagés » à la manière de Jean-Paul Sartre. En français, le terme d’« intellectuel » est trop connoté pour qu’on puisse l’appliquer aux praticiens qui réfléchissent au bien public. Paul Valéry a même défini le « métier des intellectuels » comme celui « de remuer toutes choses sous leurs signes, noms ou symboles, sans le contrepoids des actes réels ». Le propre des administrateurs engagés est au contraire de penser l’innovation dans ses conditions d’applicabilité. Une forme de « raison pratique » les inspire. Comme les intellectuels stricto sensu, ils énoncent des principes et des exigences, mais ils avancent en même temps des « solutions » aux « problèmes » identifiés. Les Américains ont un terme qui pourrait désigner ces intellectuels d’un deuxième type, qui sont en même temps des hommes et des femmes d’action : les brain trusters dans les années trente, et, depuis les années soixante, les policy intellectuals. Aldolf Berle auprès de Franklin Roosevelt, Walt Rostow auprès de John Kennedy et Lindon Johnson, John Ikenberry avec Bill Clinton, Paul Wolfowitz avec George Bush et Samantha Power auprès de Barak Obama en font partie. Mais les policy intellectuals sont le plus souvent des universitaires de profession. Ce ne sont pas les exacts symétriques des hauts fonctionnaires français. Ni « intellectuels » tout court ni policy intellectuals, les hauts fonctionnaires écrivant sur la réforme de la Cité attendent leur qualification générique.

La diversité des clubs de réflexion politique

7D’un côté, la population que nous examinons n’a pas d’appellation propre et, de l’autre, les clubs qui l’accueillent ou qui recueillent discrètement ses analyses ne constituent pas non plus une catégorie arrêtée. La quarantaine de clubs qui ont compté des inspecteurs des Finances parmi leurs membres, entre 1945 et 2009, présente une telle variété de structures que seule une définition négative peut les réunir. Ils forment un ensemble d’associations situées entre le parti politique et la société savante ou professionnelle. Juridiquement, ce peut être une simple association de fait, ou une association selon la loi de 1901, ou encore une fondation selon la loi de 1987. Les moins fragiles d’entre elles, associations déclarées ou fondations, peuvent avoir reçu la reconnaissance d’utilité publique. Le terme de fondation est parfois trompeur : certaines « fondations » sont de simples associations. L’usage du mot traduit l’ambition de pérennité et place le groupe dans la famille des think tanks, une catégorie également dépourvue de définition légale, mais qui signale une référence au modèle anglo-saxon, voire une vocation internationale. C’est le cas pour Terra Nova, association déclarée qui se présente à la fois comme un think tank et comme une « association de préfiguration de la fondation Terra Nova ». Ou pour la Fondation Saint-Simon (une association). Et pour les fondations statutaires Robert-Schuman (1991), Jean-Jaurès (1992), Forum d’Action Modernités (2003) et Respublica (2005). Le nom « d’institut » répond à la même recherche de ­respectabilité et de durée. Ainsi, de l’Institut de l’entreprise (1975) ou de ­l’Institut Turgot (2003).

8Mais le plus souvent, le groupe se nomme d’après son orientation politique ou son programme. Le club Jean-Moulin (1958) et le club Vauban (1984) ont choisi leur figure éponyme ; les Cahiers de la République (1956) et le club 89 (1981) leurs références ; Europartenaires (1994) et Women’s Forum (2005) leur objet principal. D’autres, parfois faute d’unanimité, choisissent le nom du lieu de la réunion. Ce fut le cas pour la société du ­Mont-Pèlerin, qui porte le nom d’une colline suisse. Certaines revues jouent le rôle de club, comme les Cahiers de la République, mais aussi Futuribles (1976) ou Commentaire (1978). Et certains clubs participent à la vie politique élective, comme la Ligue pour le combat républicain (1959), le club Perspectives et Réalités (1965), le Ceres (1965) ou encore le club 89. Entre la recherche d’académisme et la quasi-participation à la lutte électorale, il existe un large nuancier. Les clubs qui nous intéressent se situent dans un entre-deux : d’une part, les académies et les sociétés de pensée fondées sur une identité professionnelle, et, d’autre part, les clubs wagons de partis politiques ou écuries de leaders potentiels.

Une chronologie discontinue

9Le phénomène « clubs », pour reprendre une expression des années soixante, connaît une périodicité. Les périodes de crise favorisent son épanouissement. C’est le cas dans les années trente, puis au début de la Ve République, dans les années quatre-vingt, et peut-être aussi depuis 2007. La courbe de l’adhésion à des clubs de la part d’inspecteurs des Finances correspond-elle à ce schéma général ? En termes quantitatifs, la réponse paraît positive. En revanche, les lieux d’engagement paraissent plus sélectifs.

10Dans les années précédant la guerre, la conjonction de la crise économique, de la paralysie des institutions et des menaces pesant sur la paix suscite la création de clubs. Des inspecteurs des Finances rejoignent des groupes de réflexion économique. Créée en 1931, l’association « X-Crise » réunit quelque 760 ingénieurs et entrepreneurs. Elle comprend une petite dizaine d’inspecteurs des Finances : Georges Bexon, André Brunet, Guillaume Guindey, Raymond Panié, Jacques Rueff, Jean Saltes et Emmanuel Vergé. Entre 1937 et 1940, la revue Nouveaux Cahiers, fondée par Auguste Detœuf, polytechnicien, et Jacques Barnaud, inspecteur des Finances, anime une forme de club à travers des rencontres entre industriels, hauts fonctionnaires et syndicalistes. X-Crise et les Nouveaux Cahiers prônent la modernisation de l’économie et l’abandon du libéralisme économique, sans qu’on puisse les situer à gauche. Dans cette même période, les groupes de réflexion économique de gauche, qui gravitent autour de la CGT confédérée, ne comprennent pas d’inspecteurs des Finances. Deux inspecteurs font cependant partie du cabinet de Vincent Auriol, ministre des Finances du Front populaire : Jean Saltes et Ludovic Tron. Jean Saltes est encore chef de cabinet de Léon Blum, président du Conseil et ministre du Trésor en 1938, et membre éphémère, peu avant son arrestation comme otage, du Comité général d’études, créé par Jean Moulin dans la clandestinité. Les autres groupes « non-conformistes » des années trente, comme Esprit et Ordre nouveau, ne réunissent que des publicistes et des professions libérales.

11La IVe République ne semble pas susciter un mouvement de clubs, peut-être en raison de la légitimité écrasante du Parlement. En revanche, en 1958, le cumul de la guerre d’Algérie, de la crise des institutions et de l’affaiblissement du Parlement donne essor aux clubs. Le club Jean-Moulin en est le symbole, mais il n’est pas seul. Les deux tiers de nos 67 inspecteurs des Finances adhèrent à un club dans la période 1959-1965. 1965 est l’année de fondation du club Perspectives et Réalités de Valéry Giscard d’Estaing, et celle, aussi, du Ceres, avec Alain Gomez, tous deux inspecteurs. La deuxième période d’efflorescence des clubs suit immédiatement l’arrivée de la gauche au pouvoir en 1981. En réaction à cette situation nouvelle, des clubs se forment de tous côtés. À droite, avec Justice et Libertés de Jacques Chaban-Delmas, le club 89 d’Alain Juppé, ou encore le club Vauban d’Antoine Veil, mais aussi au centre-gauche avec la Fondation Saint-Simon. On relève treize adhésions entre 1981 et 1984. Les années quatre-vingt-dix voient s’installer l’alternance de la droite et de la gauche. Un courant de création de clubs, modeste mais continu, se manifeste alors. Dix-neuf inspecteurs adhèrent à différents clubs. Ce mouvement répond pour partie à l’apparition d’un débat politique sur la construction européenne, débat lancé par le référendum sur le traité de Maastricht en 1992. Parmi la dizaine de clubs nouveaux qui se créent avec la participation d’inspecteurs des Finances, cinq ont pour objet premier le soutien à l’Union européenne (la Fondation Robert-Schuman, Confrontations Europe, Europartenaires, Notre Europe et Arri, Associa-Réalités et Relations Internationales). Enfin, dernière efflorescence de clubs, celle qui suit l’élection d’un Président de droite d’un nouveau genre, incarnant à certains égards le parti de la réforme. En réaction, le club Terra Nova se forme en 2008, dans l’idée de regrouper les penseurs de l’opposition modérée.

Un centre-gauche pragmatique

12Cette chronologie révèle plusieurs traits de l’engagement en club des inspecteurs des Finances. Elle montre une orientation dominante au centre-gauche. C’est en quoi la succession de Jean-Moulin, Saint-Simon et Terra Nova est intéressante. On retrouve trois membres du premier dans le deuxième (François Bloch-Lainé, Simon Nora et Jean Saint-Geours) et deux autres membres de la Fondation Saint-Simon à Terra Nova (Robert Lion et Gilles de Margerie). Cette lignée illustre assez bien la figure particulière de l’inspecteur engagé. Elle montre aussi la persistance du pragmatisme dans l’engagement. Dans le contexte de la guerre d’Algérie, par exemple, le but des clubistes n’est pas de participer à la « bataille de l’écrit » et de s’installer dans la seule dénonciation d’une guerre anachronique et attentatoire au respect des droits de l’homme. Le propos des administrateurs engagés est de trouver une « solution » au « problème algérien ». « Que faire ? », telle est la question. Comment résoudre la quadrature du cercle ? Comment assurer le droit du peuple algérien à disposer de lui-même, et celui des Français d’Algérie à demeurer sur leur terre natale ? Le temps mis par le club à publier son premier article sur le sujet – en mai 1959 dans Esprit – et le titre adopté – « Pour une Algérie viable » – montrent à la fois sa perplexité et son approche pragmatique. En matière constitutionnelle, l’attitude est la même : rechercher le moyen d’assurer un fonctionnement efficient des institutions. Pour des hommes exerçant des responsabilités, la gouvernabilité des structures compte tout autant que les politiques à mener. Elle constitue même l’une des conditions d’une mise en œuvre réussie de ces politiques. Bien que le club, à ses débuts, ait appelé à voter contre la Constitution de 1958, il est la première formation de gauche à soutenir l’élection du président de la République au suffrage universel dès le printemps 1961.

13La chronologie révèle un autre but pérenne chez les inspecteurs engagés en club : la défense de la construction européenne. Par son caractère technocratique et parce que, dans son principe, elle transcende une partie du clivage gauche-droite, « l’Europe » est un terrain d’élection de l’engagement des inspecteurs. Paul Delouvrier est un membre actif du Comité pour les États-Unis d’Europe dès sa création par Jean Monnet en 1955. Dans les années soixante, deux de la douzaine de livres du club Jean-Moulin portent sur l’Europe. Ils sont rédigés l’un par Michel Albert, l’autre par Simon Nora. Mais c’est surtout dans les années quatre-vingt-dix, on l’a vu, que « l’Europe » devient une cause à défendre pour les inspecteurs clubistes. Défendre « l’Europe », c’est se distancier deux fois de l’État jacobin, en acceptant des limitations à la souveraineté nationale et en soutenant la libéralisation de l’économie. Les inspecteurs clubistes participent de la « révolution libérale » intervenue en Europe depuis les années quatre-vingt, mais il semble que leur engagement conserve une certaine retenue. Même si le concept de « service public » n’a plus la même force, même s’il n’est plus si ­étroitement assimilé au service de l’État, il demeure une référence dans ce milieu.

14On ne trouve guère d’ultralibéraux parmi les inspecteurs clubistes. Dans les années soixante, les livres préparés dans la mouvance du club Jean-Moulin, comme La réforme de l’entreprise (1963) ou Pour nationaliser l’État (1968), montrent la position mesurée des auteurs, principalement François Bloch-Lainé, avec la collaboration, notamment, de Simon Nora et Jean Saint-Geours. La position de la Fondation Saint-Simon, critique sur les nationalisations issues du Programme commun de la gauche, n’est pas très éloignée. Celle de Terra Nova, qui vise « la rénovation intellectuelle de la social-démocratie », lui ressemble aussi. De fait, les inspecteurs fréquentent peu les clubs centrés sur la seule liberté d’entreprendre. Jacques Rueff fait exception, qui est le seul inspecteur des Finances à rallier la Société du Mont-Pèlerin. Lors de sa création en 1947, cette société n’est d’ailleurs pas aussi extrémiste dans sa défense du libéralisme économique qu’elle le devient dans les années soixante. Jacques Rueff suit son évolution et participe à la fondation d’une quasi filiale du Mont-Pèlerin, l’Aleps, Association pour la liberté économique et le progrès social. Rendue publique en 1968, cette association ne comporte pas d’autres inspecteurs des Finances parmi ses membres. Dans un registre moins radical, l’Institut de l’entreprise (créé en 1975) et l’Institut Turgot (2003) accueillent quelques inspecteurs, dont Michel Pébereau, Michel Bon et Antoine Jeancourt-Galignani. Depuis 2010, l’Institut de l’entreprise témoigne d’une certaine inquiétude face à l’appauvrissement du dialogue public-privé. Sans renier le thème du « piège de l’intérêt général », selon l’expression lancée en 1977 par Pierre de Calan, et sans vouloir « ressusciter les mânes de la concertation et du planisme », l’Institut cherche le lieu qui permettrait « de se saisir en commun des grands enjeux que dessine la globalisation de l’après-crise ».

15Bien intégrés dans leur milieu professionnel, les inspecteurs clubistes ne constituent pas une minorité de rupture. Leur ensemble se cristallise à l’occasion de crises politiques ou économiques, et aussi, pour partie, par opposition au centre de gravité moyen du corps, qui est plutôt à droite ou au centre-droit. L’orientation au centre-gauche d’une bonne partie de la minorité engagée en club ne paraît pas constituer une spécificité du corps, mais plutôt relever d’un phénomène de sociologie politique propre à la haute fonction publique. Si les inspecteurs des Finances présentent une spécificité, c’est dans le cadre limité des clubs de réflexion centrés sur l’économie, là où la culture de service public qu’ils ont acquise durant leur formation, quoique affaiblie et largement transformée depuis la fin des Trente Glorieuses, les distingue des entrepreneurs d’autres origines.

Bibliographie

Carré de Malberg Nathalie, Le grand état-major financier : les inspecteurs des Finances 1918-1946, les hommes, le métier, les carrières, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2011, 710 p.

Andrieu Claire, Pour l’amour de la République. Le club Jean-Moulin, 1958-1970, Paris, Fayard, 2002, 608 p.

Denord François, « Le prophète, le pèlerin et le missionnaire. La circulation internationale du néolibéralisme et ses acteurs », Actes de la recherche en sciences sociales, 2002/12, n° 145, p. 9-20.

Walpen Bernhard, Die offenen Feinde und ihre Gesellschaft. Eine hegemonietheoretische Studie zur Mont Pèlerin Society, VSA-Verlag Hamburg, 2004, 493 p.

Sources

Fort Sylvain, Dirigeants d’entreprise et haute fonction publique : renouveler les termes du dialogue, rapport intermédiaire, janvier 2011, chantier de réflexion placé sous l’autorité de Baudoin Prot, Institut de l’entreprise, 25 p.

Alphandéry Claude, Bernard Yves, Bloch-Lainé François, Chevrillon Olivier, Cornières Paul, Crozier Michel, Danzin André, Dautresme David, Delors Jacques, Flamand Paul, Grévissse Fernand, Nora Simon, Pomey Michel, Ripert Jean, Rousselot Michel, Saint-Geours Jean, Théry Jean-François, Ullmo Yves, Viannay Philippe, Pour nationaliser l’État, Paris, Seuil, novembre 1968, 237 p.

Club Jean-Moulin [Nora Simon], Pour une politique étrangère de l’Europe, Seuil, coll. Jean-Moulin, 1966, 68 p.

Bruclain Claude [Albert Michel], Le socialisme et l’Europe, Paris, Seuil, coll. Jean-Moulin, 1965, 139 p.

Bloch-Lainé François, Pour une réforme de l’entreprise, Seuil, 1963, 157 p.

Auteur

Professeure des universités en histoire contemporaine à l’institut d’études politiques de Paris

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2012

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