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Dictionnaire historique des inspecteurs des Finances 1801-2009

 | 
Fabien Cardoni
, 
Nathalie Carré de Malberg
, 
Michel Margairaz

V. Fonctions, rôles, carrières politiques

L’Inspection des Finances et les réformes de l’État au xxe siècle

Marc Olivier Baruch

Texte intégral

1Au début, ils ne comptaient guère. À l’exception de Jules Corréard, qui publie sous le pseudonyme de Probus, précurseur isolé, les inspecteurs des Finances restent d’une discrétion remarquable dans le débat public sur la réforme de l’État, florissant du début du xxe siècle jusqu’à la Seconde Guerre mondiale, où s’amorce la montée en puissance.

2Le champ est donc occupé par les professeurs de droit (Joseph Barthélemy), les publicistes (Jacques Bardoux), les hommes politiques (Charles Benoist, Léon Blum ou André Tardieu) et, à l’intérieur même de l’appareil d’État, par le Conseil d’État (Chardon père et fils) ou les syndicalistes (Georges Demartial, Charles Laurent, Georges Mer). Et lorsque l’on sollicitait un inspecteur général pour participer à l’une des nombreuses commissions chargées de réfléchir à la réforme, souvent en termes d’économies budgétaires d’ailleurs, il s’agissait rarement d’une personnalité de premier plan ; ainsi, par exemple, pour le Comité de réorganisation administrative mis en place par l’équipe Reynaud-Daladier de 1938, d’Adéodat Boissard ou de Xavier Colas des Francs de Parabère. Conseil d’État et Cour des comptes jouaient un rôle autrement plus actif au sein des instances de réflexion visant à proposer des réformes dans l’État et la fonction publique.

3La situation se prolonge sous Vichy. Les inspecteurs des Finances, on le sait, y fleurissent et prospèrent, deux d’entre eux y jouant même un rôle de tout premier plan, Henri du Moulin de Labarthète auprès du maréchal Pétain, Jacques Guérard auprès de Pierre Laval. Mais ils sont presque totalement absents de la grande œuvre de rénovation de l’État que commence à mettre en œuvre le régime. Un exemple significatif, quoique largement oublié, de cet effacement se situa à l’été 1941, dans le contexte du discours dit « du vent mauvais », avec l’instauration du Commissariat général au pouvoir, super-inspection générale chargée de « veiller à l’application des lois dans l’esprit de la Révolution nationale ». Le projet était ambitieux, le choix des personnes fut décevant, décrit en ces termes par le garde des Sceaux d’alors, Joseph Barthélemy : « des marins sans bateaux, des préfets fatigués, des inspecteurs des Finances et conseillers d’État sans éclat ». Il s’agit en l’espèce de Louis Formery, auquel s’applique bien la qualification proposée par Joseph Barthélemy. Paradoxe des paradoxes, l’instance chargée de piloter, au moins jusqu’au retour de Laval aux affaires en avril 1942, la rénovation de l’État et le secrétariat général de la vice-présidence du Conseil, est placée sous la direction de Jean Jardel, jusque-là directeur du budget, mais qui n’est pas issu de l’Inspection des Finances.

Montée en puissance

4Ne noircissons pas à l’excès le tableau toutefois. Parmi les think tanks d’avant-guerre, l’un des moins notables n’était pas le cénacle des Nouveaux Cahiers, piloté par l’inspecteur des Finances Jacques Barnaud (1920), ancien polytechnicien (cf., supra, sa figure dans l’article de Michel Margairaz). Si ce dernier est, à partir de 1941, accaparé par la collaboration économique franco-allemande, dont il est la tête pensante, quelques-uns de ses congénères fréquentent un des groupes inventés par le régime pour penser la France nouvelle, l’inoffensif Comité d’études pour la France. Par ailleurs, les inspecteurs des Finances ne manquent pas alors – Yves Bouthillier à la tête du ministère des Finances jusqu’au printemps 1942, avec Jean Filippi et Henri Yrissou à son cabinet ; Henri Deroy, secrétaire général aux finances publiques ; Jean-Marcel Drouineau enfin, qui cumule les fonctions de chef du service de l’Inspection, de premier président de la Cour des comptes et de président du comité budgétaire – pour surveiller l’évolution des dépenses et recettes sous la dure contrainte des frais d’occupation et alors que l’on ne peut plus compter sur la légendaire sévérité de Caillaux, inamovible président de la Commission des finances du Sénat, pour censurer les départements ministériels excessivement dépensiers.

5Une question de méthode se pose ici : la direction du Budget est si souvent dirigée par des inspecteurs des Finances que l’on risque de prêter à l’Inspection une analyse et une pratique qui sont, par essence, celles des budgétaires, et que l’on pourrait très caricaturalement résumer à l’adage selon lequel une réforme est d’autant plus pertinente qu’elle est moins coûteuse. Certes, lorsqu’ils arrivent aux plus hautes fonctions de l’État – ce qui est assez souvent le cas sous la Ve République –, les inspecteurs des Finances savent se montrer sensibles à bien d’autres paramètres d’appréciation d’une politique publique. Ainsi, de la nouvelle société que veut inventer Jacques Chaban-Delmas, de l’amélioration des relations entre administration et administrés, mise en œuvre par trois lois votées sous le septennat de Valéry Giscard d’Estaing (CNIL, CADA, accès aux archives), ou encore du renouveau du service public, cher au cœur de Michel Rocard.

6Ce qui pose alors un autre type d’interrogation : face à des tentatives menées par des hommes certes tous passés par l’Inspection des Finances mais de sensibilités politiques si différentes – la pensée « libérale avancée » de Valéry Giscard d’Estaing, la vision colberto-mendésienne du résistant gaulliste Jacques Chaban-Delmas, la sensibilité « deuxième gauche » de l’ex-militant anticolonialiste et autogestionnaire Michel Rocard –, comment identifier une pensée « Inspection des Finances » de la réforme de l’État ? Laissons à ce stade la question en suspens et poursuivons notre périple chronologique.

7C’est ainsi qu’après la Seconde Guerre mondiale, nombre de politiques visant à moderniser le fonctionnement de l’État et la gestion publique furent portées par des grands commis, hommes politiques ou hauts fonctionnaires, issus de l’Inspection des Finances. L’histoire en est aujourd’hui bien connue – grâce notamment aux travaux de Claire Andrieu, Philippe Bezes, François Fourquet et Brigitte Gaïti, qui tous insistent sur la fonction performative d’une mise en récit héroïsante largement proposée par « cette génération, presque mythique de grands serviteurs de l’État […] qui avait reconstruit la France » (Robert Marjolin, cité par Gaïti, 2002). Pour paraphraser Balzac, c’est un véritable « envers de l’histoire administrative » qui s’écrit alors, dont les protagonistes – Paul Delouvrier, Claude Gruson, Simon Nora et Jean Saint-Geours, pour ne citer que ceux issus de l’Inspection – se croisent dans les cénacles officiels (service des Études économiques et financières, Insee, Commissariat général au Plan, Commission des comptes de la nation) et se recroisent au sein du club Jean-Moulin à partir de 1958 (cf., infra, l’article de Claire Andrieu). Metteurs en scène de ce ballet efficace, qui mêle générations d’avant-guerre et premières promotions issues de la jeune et alors ­modernisatrice École nationale d’administration, deux mentors sont toujours implicitement mobilisés, même quand ils ne participent pas directement à la réflexion : un homme politique, Pierre Mendès France, et un haut fonctionnaire, François Bloch-Lainé (cf., infra, sa figure dans l’article de Michel Margairaz).

8Même si, comme on peut le lire dans d’autres articles du présent dictionnaire, ce dernier fut véritablement – tant par son intérêt pour le « tiers secteur » que dans son rapport au savoir, notamment au savoir universitaire – un inspecteur des Finances sui generis, il n’en reste pas moins loisible de voir dans ses réflexions sur l’État un référentiel de pensée capable d’éclairer le rapport de l’Inspection des Finances à la réforme de l’État. Le dernier livre généraliste qu’il a publié, son Ce que je crois (1995), se veut d’abord une relecture des ouvrages publiés sur le sujet par le club Jean-Moulin en 1961 (L’État et le citoyen) et en 1968 (Pour nationaliser l’État). Il y critique symétriquement « l’anti-étatisme » frivole de certains hommes politiques et « la défensive quasi immobile » des organisations syndicales de fonctionnaires, et plaide à nouveau pour les corps intermédiaires, grands oubliés de cette réforme majeure de l’État que fut la décentralisation. Deux conclusions ponctuent le chapitre consacré à l’État dans ce pamphlet calme écrit par un homme de 83 ans : d’une part que « la réforme du service public [… était] préférable à son abandon au commerce » ; d’autre part que la fonction publique, dont « l’immuable raison d’être » consiste à rester l’instrument d’un État impartial a « pour rôle imprescriptible, irremplaçable […] de contribuer aux arbitrages les plus dignes, car elle est la mieux à même de veiller à cette dignité ».

Oublier l’État ?

9Aussi, en ces temps où les dogmes du New Public Management (NPM) commençaient à infiltrer – ils l’ont désormais entièrement submergée – l’idée de service public, François Bloch-Lainé réservait-il ses flèches les plus acérées à ceux de ses collègues qui, abjurant leur « devoir d’État » sur l’autel des valeurs gestionnaires, voulaient faire croire « [qu]’il n’y avait d’autre école que celle de l’entreprise pour bien servir l’État ». Achevé d’imprimer en avril 1995, l’ouvrage ne pouvait viser la tentative de refonte à marche forcée de l’appareil d’État, lancée à l’été suivant par le Premier ministre Alain Juppé, inspecteur des Finances, qui chargea le conseiller d’État Jean-Ludovic Silicani d’animer un commissariat à la réforme de l’État qui se lança, avec de faibles moyens, dans une stratégie tous azimuths et disparut logiquement avec l’arrivée surprise au pouvoir, en 1997, d’une majorité de gauche.

10Quinze ans plus tard, néanmoins, l’immobilisme n’est plus de mise dans un État où la logique instrumentale a supplanté toute politique de contenu : votée à l’unanimité en 2002, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), entrée en vigueur en 2006, a fait la part belle aux inspections générales (dont évidemment l’Inspection générale des Finances), confondues avec des instances d’évaluation. Il en va de même de la lourde révision générale des politiques publiques (RGPP), chantier concentrant toutes les tentatives de refonte des services publics menées entre 2007 et 2012. Si, formellement, le pilotage du dispositif échappe à l’Inspection au profit du duo formé par le directeur du cabinet du Premier ministre, préfet et conseiller d’État, et le secrétaire général de la présidence de la République, lui aussi préfet, les inspecteurs des Finances se retrouvent à tous les niveaux opérationnels, présents dans la quasi-totalité des missions d’audit des politiques publiques et associés au suivi des principales décisions prises.

11Énoncée dans ses souvenirs comme une évidence par le directeur du Budget en fonction durant la majeure partie des années cinquante, Roger Goetze, l’affirmation selon laquelle « le véritable patron de l’administration, c’est le directeur du budget, qu’on le veuille ou non » a pris force juridique avec le rattachement, intervenu pour la première fois dans le gouvernement Villepin de 2006, du portefeuille de la Fonction publique et de la Réforme de l’État au ministère chargé du Budget. Dans une logique gouvernée par les principes du NPM, le modèle se rapproche, de la sorte, non sans quelque rationalité, de celui à l’œuvre dans les pays anglo-saxons, avec la Treasury britannique et l’Office of Management and Budget placé auprès du Président des États-Unis. Ainsi les financiers prenaient-ils enfin leur revanche sur les juristes, revanche qu’ils attendaient depuis 1945 : les réformes de la fonction publique intervenues alors sous la houlette du général de Gaulle et de Michel Debré avaient en effet mis à mal le choix fait par Laval en 1942 de rattacher au ministère des Finances les attributions en matière de politique de la fonction publique jusque-là confiées au secrétariat général de la vice-présidence du Conseil, truffé d’adeptes de la Révolution nationale.

12Ainsi écartée des instances de coordination du travail gouvernemental – la direction de la Fonction publique, mais aussi le secrétariat général du gouvernement, lui aussi chasse gardée du Conseil d’État –, l’Inspection des Finances avait néanmoins eu l’occasion de poser sa marque sur bien des politiques ayant accompagné l’entrée du pays dans la seconde industrialisation : politiques de développement économique, avec l’apport essentiel de la mission Rueff-Armand dans les réformes de structure des années soixante, politiques urbaines, où excella Paul Delouvrier à la tête du district de la région parisienne, mais aussi politiques sociales, que l’on considère trop souvent comme l’apanage des membres de la Cour des comptes. Deux grandes figures de l’Inspection de l’après-guerre, André Postel-Vinay et René Lenoir, exercèrent ainsi de hautes fonctions, administratives, puis ministérielles (quoique de manière éphémère pour ce dernier), en matière d’intégration de populations en situation de précarité sociale.

13Pourtant, malgré ce bilan concret indiscutable, peut-être les deux inspecteurs des Finances qui méritent le plus d’être considérés comme des réformateurs de l’État le furent-ils à leur corps défendant. Il s’agit d’abord de Jacques Chaban-Delmas, durant les longues années où il se révèle, au perchoir de l’Assemblée nationale, le fidèle exécutant (ou faut-il écrire exécuteur ?) d’un parlementarisme rationalisé à tout instant, selon les vœux du général de Gaulle, président de la République. Plus proche de nous se situe l’exemple, à méditer, du parcours de Jean-Yves Haberer : aux allers-retours entre direction du Trésor et cabinets ministériels de Michel Debré, successivement aux Finances, aux Affaires étrangères et à la Défense nationale, succède la présidence, accordée par des gouvernements de gauche, des grandes entreprises financière publiques, Paribas en 1982, le Crédit Lyonnais en 1988, avec la fin piteuse que l’on sait (cf., supra, sa figure dans l’article de Hubert Bonin). L’adaptabilité des inspecteurs des Finances avait trouvé ses limites.

Bibliographie

Bezes Philippe, Réinventer l’État : les réformes de l’administration française, 1962-2008, Paris, Presses universitaires de France, 2009, 544 p.

Andrieu Claire, Pour l’amour de la République. Le club Jean-Moulin, 1958-1970, Paris, Fayard, 2002, 608 p.

Baruch Marc Olivier, Duclert Vincent (dir.), Serviteurs de l’État, une histoire politique de l’administration française 1875-1945, Paris, La Découverte, 2000, 587 p.

Gaïti Brigitte, De Gaulle, prophète de la Cinquième République, 1946-1962, Paris, Presses de Sciences Po, 1998, 372 p.

Fourquet François (entretiens recueillis et présentés par), Les comptes de la puissance. Histoire de la Comptabilité nationale et du Plan, Paris, Encres-Recherches, 1980, 462 p.

Auteur

Directeur d’études, histoire contemporaine, de l’École des hautes études en sciences sociales au Centre de recherches historiques (Paris)

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2012

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