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Dictionnaire historique des inspecteurs des Finances 1801-2009

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Fabien Cardoni
, 
Nathalie Carré de Malberg
, 
Michel Margairaz

IV. Branches d’activités, firmes

L’Inspection des Finances et les chemins de fer, xixe-xxe siècles : du contrôle des comptes au pilotage financier, des liens croisés

Georges Ribeill

Volltext

1Les engagements financiers de l’État aux côtés des importants capitaux mobilisés par les compagnies de chemins de fer ont constitué des enjeux politiques permanents, constitutifs de « l’économie mixte », caractéristique du secteur ferroviaire français. C’est pourquoi, sous des modalités variées et évolutives, l’Inspection des Finances est impliquée tant dans l’élaboration des conventions financières État/compagnies (1859, 1883, 1921) que dans le contrôle de leur application. Contrôle suspicieux poursuivi même à l’égard de l’entreprise publique SNCF, créée en 1937. Mais si un tel contrôle a pu être critiqué par ses excès bureaucratiques, inversement les compagnies, puis la SNCF, ne se privent pas de débaucher de nombreux inspecteurs des Finances, contrepoids à la culture dispendieuse de « l’excellence ­technologique » des dirigeants polytechniciens. Tels sont ces liens croisés constants, ici développés.

L’économie mixte du rail : le pied à l’étrier de l’Inspection

2Le régime économique des chemins de fer français se caractérise, jusqu’en 1937, par le recours à la concession à des compagnies privées de l’exploitation des lignes du réseau national. Exploitation à leurs risques et périls en principe, tributaire de la conjoncture économique, dont les comptes d’exploitation des compagnies reflètent bien les cycles. Mais si quelques petites et jeunes compagnies disparaissent, victimes d’une conjoncture défavorable, dans l’ensemble, l’exploitation ferroviaire est régulièrement secourue par l’État : en assignant aux chemins de fer une fonction de service public bien répartie sur tout le territoire national, l’État ne pouvait admettre que des lignes jugées insuffisamment rentables a priori ne puissent pas être construites, ou que d’autres cessent d’être exploitées, par défaut de rentabilité.

3Dès le premier essor significatif du réseau français, à la fin des années 1830, sous les effets d’une crise et pour ne pas arrêter leurs travaux entrepris, des compagnies sollicitent de l’État un aménagement de leurs engagements et obtiennent son assistance durable en vertu de la loi du 15 juillet 1840. Par exemple, l’État garantit à la Compagnie du chemin de fer de Paris à Orléans (PO) un minimum d’intérêt de 4 % sur le capital employé aux frais de premier établissement durant 46 ans 324 jours à dater de l’ouverture complète de la ligne… Une ordonnance du 20 octobre 1843 vient fort logiquement déterminer les modalités de contrôle annuel de ses comptes, dépenses d’investissement et d’exploitation, recettes commerciales. Ainsi, un commissaire nommé par le ministre des Travaux publics surveille tous les actes de la gestion, ayant accès à toute époque à ses bureaux, caisses et documents (art. 1er) ; il peut requérir la réunion immédiate du conseil d’administration pour des travaux, marchés et autres faits de gestion « inutiles ou frustratoires » (art. 2) ; si « la gestion financière et la comptabilité seront soumises à la vérification des inspecteurs généraux des finances » (art. 5), les comptes de premier établissement relèvent d’une commission spéciale, tout comme les comptes des recettes et dépenses, confiés à une commission de sept membres, dont deux membres de la Cour des comptes et deux autres de l’administration des Finances (art. 21), la compagnie, en cas de contestation, pouvant recourir au Conseil d’État (art. 24). En vertu de la même loi du 15 juillet 1840, autre forme de soutien de l’État, un prêt de 12,6 millions de francs est consenti à la Compagnie du chemin de fer de Strasbourg à Bâle, suscitant le même dispositif de contrôle.

D’une convention financière à l’autre…

4La crise économique de 1857-1858 stoppant leur puissant élan initié depuis le coup d’État, alors que le gouvernement est bien décidé à poursuivre la couverture du territoire par de nouvelles lignes, les compagnies en appellent à la révision de leurs contrats. Ainsi va se généraliser à ces nouvelles lignes formant le « second réseau » la « garantie d’intérêt » du capital engagé dans leur réalisation, avance annuelle consentie par l’État. Les excédents de rendement du « premier réseau » doivent néanmoins contribuer pour partie à combler les pertes du second, un super-excédent pouvant être partagé avec l’État. On conçoit aisément que ces « conventions de Franqueville » de 1859 aient imposé, dans chaque compagnie, un contrôle accru et distinct des comptes de chacun des deux réseaux. Ainsi se généralisent et se complexifient les contrôles exercés sur chaque compagnie, précisés par des décrets de 1863 et 1868 (Est, Midi, Ouest, PLM et PO, Nord). Des contrôles distincts sont institués, dévolus pour chaque compagnie à un inspecteur général des chemins de fer (actes de gestion financière), à une commission de vérification des comptes (résultats annuels) et à des inspecteurs des Finances (écritures comptables)…

5Le gouvernement républicain de Gambetta impulse la construction d’un « troisième réseau » de nouvelles lignes, le très généreux « plan Freycinet » de 1878. Le scénario de compromis financier se reproduit, qui aboutit aux « conventions Raynal » de 1883. Ces lignes étant concédées aux compagnies, l’État leur confie la construction, mais c’est lui qui prend en charge leur coût, remboursant les compagnies de leurs dépenses dûment justifiées… L’organisation du contrôle est à nouveau modifiée. Un règlement du 28 mars 1883 fusionne les six commissions de vérification des comptes, dont la composition différente menaçait d’incohérence leur jurisprudence… Une commission unique regroupe dorénavant des conseillers d’État (dont le président), deux conseillers-maîtres à la Cour des comptes et deux directeurs de l’administration centrale des Finances, des inspecteurs généraux des Ponts et Chaussées ou des Mines, des inspecteurs des Finances. Justifié par le fait que les compagnies allaient dépenser des sommes considérables pour le compte du Trésor, un décret du 7 juin 1884 institue de surcroît quatre commissaires généraux, qui pourront être des inspecteurs des Finances, exerçant un contrôle préventif ajouté au contrôle a posteriori et indépendant qu’exerce la Commission de vérification des comptes, tout contentieux étant tranché par des avis du Conseil d’État. La création en 1878 d’un réseau d’État par rachat de petites ­compagnies en déconfiture aboutit à un contrôle similaire à celui des compagnies.

6La Grande Guerre a mis à mal l’exploitation commerciale des grands réseaux. Une convention unique du 28 juin 1921, consacrée par une loi du 29 octobre suivant, institue la solidarité financière entre réseaux par la création d’un « fonds commun » des recettes, dépenses et charges, les réseaux les plus riches assistant les plus pauvres, chacun étant stimulé ­néanmoins par une prime de gestion incitant « au développement du trafic et à l’économie dans les dépenses ». La solidarité renforcée entre État et réseaux, leurs emprunts de plus en plus considérables justifient le décret du 15 juin 1926, qui institue une véritable direction du Contrôle financier dépendante du ministère des Travaux publics, mais confiée à un inspecteur général des Finances. Au-delà d’un audit sur la dégradation des comptes des réseaux, confié à Pierre-Eugène Fournier en 1929, la crise des années trente accélère l’intervention de l’État : un avenant du 6 juillet 1933 à la convention de 1921 institue notamment, au sein du conseil d’administration de chaque compagnie, deux représentants nommés par les ministres des Travaux publics et des Finances, ayant mêmes attributions que les autres administrateurs, l’un d’eux siégeant au Comité de direction des grands réseaux, leur représentation unique auprès de leur tutelle. Un décret du 20 octobre fixe leur statut. Nommés pour deux ans, ils appartiennent au Conseil d’État, à la Cour des comptes, à l’Inspection des Finances, aux corps des Ponts et Chaussées ou des Mines, ou sont directeurs de l’administration centrale des Travaux publics ou des Finances. Trois d’entre eux sont inspecteurs des Finances, Wilfrid Baumgartner (directeur du Mouvement général des fonds), Yves de Boisanger et Jacques Rueff.

7D’une redoutable complexité, les interprétations divergentes des textes contractuels qu’a nourries cet interventionnisme continu ont conféré au Conseil d’État un important rôle permanent d’arbitre, à l’origine d’une copieuse et touffue jurisprudence.

Des organes bureaucratiques de contrôle

8L’économie mixte ferroviaire a ainsi justifié de manière structurelle le contrôle étatique : « Les conventions financières amènent l’État à pénétrer plus avant dans les affaires des compagnies » (Léon Aucoc) ; « L’État doit nécessairement vérifier les comptes des Compagnies auxquelles il est lié par des conventions financières » (Alfred Picard). Non sans soulever de nombreuses critiques : Aucoc pointe les lenteurs du contrôle, dont les rapports définitifs paraissent plusieurs années après les exercices contrôlés, un retard qu’il impute non pas à la complexité des conventions, mais à des inspecteurs des Finances « pas assez nombreux » et « trop fréquemment renouvelés », dont l’expérience ne peut être capitalisée au sein des commissions.

Henri Chardon dénonce le lourd carcan propre à cette économie mixte du rail, ni tout État, ni tout privé :

« Nous avons adopté un troisième système, mixture illogique des deux premiers. Nos législateurs ont toujours eu le sentiment que les chemins de fer sont un service public : ils ont reculé devant la conclusion, l’attribution de ce service public à l’État ; mais après avoir institué des compagnies, ils ont fait rentrer l’État en scène et ont organisé le plus rigoureux des contrôles sur tous leurs actes financiers, techniques, commerciaux. À aucun moment elles n’y échappent ; elles sont enserrées dans un réseau de formalités et de prescriptions d’une désespérante minutie. Nous avons les inconvénients du système sans en avoir les avantages. »

L’ultra-libéral Clément Colson dénonce la coûteuse bureaucratie induite :

« Il y a une école, assez en faveur, qui croit que le véritable moyen de réduire le dépenses et les garanties, c’est d’intervenir activement dans l’administration intérieure des compagnies, en multipliant les contrôles et les vérifications […]. En superposant les contrôles sans nécessité, on oblige les compagnies, toutes les fois que l’État crée un nouvel agent, à créer deux ou trois agents pour fournir au premier les renseignements qu’il demande : le trésor paye le premier directement, les autres indirectement par l’augmentation de la garantie, et c’est souvent le résultat le plus clair que l’on obtienne. »

9Lucide, critiquant « le trou commun » institué en 1921, expert en finances ferroviaires, le sénateur Jules Jeanneney propose, en 1929, de rattacher le contrôle des chemins de fer au ministère des Finances, moins bienveillant, voire prodigue, que celui des Travaux publics… Un message qui sera entendu, comme on le verra.

Des vertus du pantouflage

10Au pantouflage des hauts fonctionnaires dans les compagnies, Colson attribuait le « grand avantage » de l’importation de leurs vertus, « habitués par leur origine et leur éducation, à ne point considérer l’intérêt de l’État comme un intérêt étranger », « luttant souvent avec énergie pour prévenir le gaspillage des deniers publics » (Les chemins de fer et le budget, p. 232). Pierre Lalumière et Emmanuel Chadeau ont bien montré que le pantouflage dans les compagnies est un fait précoce et massif, dès le troisième tiers du xixe siècle, la compétence acquise au contact des compagnies expliquant leur débauchage intéressé, d’autant plus opportun que les liens financiers privilégiés avec l’État devenaient de plus en plus vitaux pour préserver leurs propres intérêts et assurer leur grandeur menacée. Comme l’écrit Lalumière, « l’Inspection générale des Finances exerçait sur celles-ci un droit de contrôle très étendu qui lui avait donné une connaissance approfondie de leurs mécanisme financiers. Aussi les réseaux privés utilisèrent-ils en grand nombre d’anciens inspecteurs des Finances », surtout à dater de la mise en œuvre des conventions de 1883.

Les inspecteurs des Finances dans les grandes compagnies privées,
des origines à 1937

Est

Midi

Nord

Ouest

PLM

PO

total

Administrateurs

6

3

3

2

5

3

22

Services comptables et financiers

1

2

0

0

0

4

7

Secrétariat général

1

2

0

0

0

1

4

Total

8

7

3

2

5

8

33

11Deux tiers de ces démissionnaires sont choisis comme administrateurs, trois devenant même présidents : Denys Benoist d’Azy au PLM (1870-1871), Joseph Gay à l’Ouest ­(1899-1908) et Maxime Renaudin à l’Est (1922-1934). L’autre tiers joue un important rôle à la tête des services financiers ou comptables des compagnies, ou comme secrétaire général (Joseph Carlier au PO, Pierre Fabignon, puis Georges Bertrand au Midi, Paul Gruson à l’Est).

Mission de contrôle et directions centrales de la SNCF : de nouvelles charges ou vocations ferroviaires

12L’équilibre financier du fonds commun reposait théoriquement sur le relèvement automatique des tarifs, mesure à laquelle tous les ministres des Travaux publics répugnèrent. Amplifiés par la crise depuis 1930, les déficits accumulés des réseaux atteignent 32 milliards en 1936 : ils sont comblés par des avances « remboursables » de l’État, émettant des emprunts et inscrivant à son budget des annuités de remboursement de 2 milliards… En fait, l’habitude contractée de laisser à la charge de l’État un déficit considérable entraîne une certaine résignation des dirigeants des réseaux, transformés en régies désintéressées. Même la mieux dotée, la Compagnie du Nord des Rothschild, jeta l’éponge, entraînant au printemps 1937 les autres compagnies à la négociation d’une nouvelle convention.

13Ainsi naît la SNCF : la convention du 31 août 1937 érige l’État-patron du réseau de chemins de fer, imposant le prompt retour à l’équilibre des comptes de la société d’économie mixte qu’est cette entreprise publique. L’État, détenteur de 51 % du capital de la SNCF, dispose d’une majorité de voix à son conseil, par le biais notamment des sièges revenant de droit au gouverneur de la Banque de France (Fournier), au directeur général de la Caisse des dépôts (Henri Deroy) ou à un représentant des Finances, le directeur général du Mouvement général des fonds (Rueff). Les inspecteurs des Finances seront toujours présents autour de la table du conseil de la SNCF.

14Partagée entre Travaux publics et Finances, une mission de contrôle économique et financier est instituée le 25 juin 1938. Mais en 1949, la défiance qu’inspirent les entreprises nationalisées motive, outre la création d’une Commission de vérification des comptes des entreprises publiques, une réorganisation de la mission de contrôle financier de la SNCF (décret du 26 juillet 1949) à laquelle tous les marchés, budgets et comptes sont soumis, ainsi que « toute proposition entraînant en cours d’exercice soit une diminution des recettes soit une augmentation des dépenses ». Dirigée désormais par un inspecteur général des Finances qui a les mêmes prérogatives que le commissaire du gouvernement rattaché au ministère des Transports, tous ses membres sont désormais des fonctionnaires des Finances, des contrôleurs par exemple, le ministère des Transports mettant à leur disposition de simples « collaborateurs techniques ». Installée statutairement au siège de la direction générale de la SNCF, qui doit mettre à sa disposition les moyens humains et matériels nécessaires à l’exercice de ses attributions, cette mission voit défiler à sa tête huit inspecteurs des Finances : 1949, André Ehrhardt ; 1953, Edgard Mourre ; 1973, Jacques Dulière ; 1980, Georges Paillet ; 1988, Humbert Zeller ; 1996, Alain Briffod ; 2006, André Barilari ; 2010, Noël Chamboduc de Saint Pulgent). Bertrand Chenot la qualifie de « sorte de service de conseil financier, bien intégré dans la structure de l’entreprise », compagne de route bienveillante en somme.

15En revanche, le poste de commissaire du gouvernement est statutairement confié au directeur des chemins de fer (puis des transports terrestres), un ingénieur des Ponts et Chaussées, à l’exception d’une brève mais éclatante parenthèse. De 1964 à 1974, l’inspecteur des Finances Philippe Lacarrière accompagnera le tournant décisif de la « libéralisation » de la SNCF, conformément aux orientations prônées par le rapport Nora sur les entreprises publiques (1967). Soit une évolution contractuelle vers une entreprise duale, en charge d’un côté de services publics dûment subventionnés par les pouvoirs publics, de l’autre d’activités commerciales concurrencées (voyageurs des grandes lignes et marchandises), mais jouissant de la même liberté de gestion que les concurrents du rail.

16Des circonstances diverses conduisent deux inspecteurs des Finances à la présidence de la SNCF, au destin cheminot brutalement interrompu, Fournier en 1946, Philippe Rouvillois en 1988. Elle compte aussi de nombreux autres inspecteurs détachés dans les directions du Budget (Jacques Boivin-Champeaux, René Petit) ou des Finances (Charles-Gabriel Thomas, Pierre Lubek, Jean-Pierre Leclerc), au secrétariat général (Jean Filippi, Jean-Jacques Burgard, Paul Reverdy) ou à la tête de certaines filiales (Gabriel Benoin, Daniel Cukierman), voire de la difficile branche du fret (Pierre Blayau), parfois après un passage au cabinet de la présidence (Lubek, Benoin, Cukierman, Pierre Cunéo). Seul Lubek y exerce une responsabilité ­opérationnelle, directeur de la Région de Rouen de 1981 à 1983.

17Dans une entreprise longtemps dirigée par des X-Mines et empreinte d’une culture dominante d’excellence technique toujours en quête de reconnaissance mondiale, la modernisation ferroviaire ininterrompue du réseau durant les Trente Glorieuses, telle son électrification, a pu tabler sur les emprunts obligataires de la SNCF et ses très populaires bons à lots kilométriques. Mais entraînée, depuis les années quatre-vingt, dans une irrépressible mais très coûteuse TGV-mania, les directeurs financiers ont vocation dorénavant soit à freiner les élans technicistes d’une SNCF très fortement endettée, soit à l’initier aux subtils montages d’une très complexe ingénierie financière, qu’autorise son ouverture sur les marchés mondiaux de l’argent et que favorisait jusqu’à peu de temps la fameuse note AAA, perdue en juin 2010. Elle est alors notée AA+ par l’agence Standard and Poor’s, rejoignant la Commission européenne contestant à la SNCF son statut d’epic « induisant une garantie financière illimitée de ses dettes, contraire aux règles européennes de la concurrence »… Une nouvelle étape de ­l’économie mixte ferroviaire « à la française » en perspective ?

Literaturverzeichnis

Ribeill Georges, « Le Conseil d’État et les chemins de fer au xixe siècle », actes de la journée d’études du 20 mai 2011, Le rôle du Conseil d’État dans le développement économique au xixe siècle (à paraître).

Rials Stéphane, « Le contrôle de l’État sur les chemins de fer des origines à 1914 », dans Bruguière Michel (dir.), Administration et contrôle de l’économie, 1800-1914, Genève, Droz, 1985, p. 73-121.

Sources

Chardon Henri, Les Travaux publics. Essai sur le fonctionnement de nos organisations, Paris, Perrin, 1904, 362 p.

Colson Clément, Les chemins de fer et le budget, Paris, Hachette, 1896, 254 p.

Picard Alfred, Traité des chemins de fer, Paris, J. Rothschild, 1887, 4 vol. 

Aucoc Léon, Conférences sur l’administration et le droit administratif, 2e édition, Paris, Dunod, 1882, 3 vol. (t. III).

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2012

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