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Dictionnaire historique des inspecteurs des Finances 1801-2009

 | 
Fabien Cardoni
, 
Nathalie Carré de Malberg
, 
Michel Margairaz

III. Politiques publiques

Les inspecteurs des Finances bâtisseurs et aménageurs des territoires des années cinquante aux années quatre-vingt : jacobins ou décentralisateurs ?

Loïc Vadelorge

Texte intégral

1Le rôle des inspecteurs des Finances dans l’histoire de l’aménagement du territoire du second xxe siècle forme une évidence au-delà même des références indiscutables d’un François Bloch-Lainé (directeur général de la Caisse des dépôts et consignations de 1953 à 1967), d’un Paul Delouvrier (délégué général au district de Paris de 1961 à 1969) ou d’un Roger Goetze (président du Groupe central de planification urbaine en 1963, puis du Groupe central des villes nouvelles en 1970). Qu’ils soient à la tête de l’État ou du gouvernement (Maurice Couve de Murville, Valéry Giscard d’Estaing, Alain Juppé), ministres de l’Équipement (François-Xavier Ortoli, Albin Chalandon), grands élus locaux (Jacques Chaban-Delmas, Alain Juppé, Frédérique Bredin) ou hauts fonctionnaires en charge de questions d’aménagement (Jean-Eudes Roullier, Pierre Carle, Robert Lion), nombreux sont les inspecteurs des Finances concernés par un sujet il est vrai central dans l’histoire des politiques publiques contemporaines.

2S’il est bien improbable de déterminer une doctrine de l’Inspection en matière d’aménagement du territoire – l’opposition d’un Chalandon et d’un Delouvrier suffit à démontrer l’écart des points de vue –, les figures les plus célèbres sont attachées à une conception centralisatrice de l’aménagement. L’« ère des technocrates » (Thoënig) correspond à une séquence historique où les administrations centrales (Construction, Travaux publics, Aménagement du territoire) tentèrent d’imposer une politique conçue au-dessus des territoires. Par leurs noms mêmes, les filiales de la CDC que sont la Société centrale immobilière de la Caisse des Dépôts, ou SCIC, et la Société centrale d’équipement du territoire, ou SCET, créées respectivement en 1954 et 1955, incarnent un néojacobinisme que les débuts de la Ve République porteront à son apogée.

3On ne s’étonnera pas donc pas du manque d’intérêt des inspecteurs des Finances pour le thème de la décentralisation. Le mot même n’apparaît quasiment pas dans les rapports de l’Inspection, si ce n’est à travers une note signée par Christian Aubin en juillet 1968 et relative à la « décentralisation industrielle ». Pourtant, à mieux y regarder, des points de rencontre existent. Ainsi de la carrière d’un Gabriel Pallez au sein de la direction des Collectivités locales du ministère de l’Intérieur, et plus encore de sa participation à la politique de régionalisation administrative sous le gouvernement Pompidou. Ainsi, encore, de la présence de Bertrand Eveno au sein de la Commission de développement des responsabilités locales, constituée en novembre 1975 sous l’égide d’Olivier Guichard. Le quart du rapport final de cette commission, intitulé Vivre ensemble et publié en septembre 1976, est consacré à l’épineuse question des finances locales. En liant transfert de compétences (notamment en matière d’équipement) et transferts financiers, le rapport Guichard rappelle que les finances locales ­conditionnent une grande partie des politiques d’aménagement.

Les inspecteurs et l’équipement du territoire sous la IVe République

4Les communes et les départements n’ont pas attendu la création de la direction de ­l’Aménagement du territoire (1949) au sein du ministère de la Reconstruction pour s’occuper d’équipement rural et urbain. À la faveur d’une législation plus libérale (réforme départementale de 1871, charte communale de 1884, création des syndicats intercommunaux en 1890), de nombreux élus se saisissent des problèmes de voirie, de transports, d’adduction et d’évacuation. Leurs compétences en matière de planification urbaine sont confortées par la loi Cornudet (1919) et les différents textes relatifs à la gestion des lotissements de l’entre-deux-guerres. Si les années trente et surtout le régime de Vichy tournent le dos à cet aménagement municipal en affirmant la nécessité d’un contrôle de l’État (création de la Délégation générale à l’équipement national, DGEN, en 1941 ; loi du 15 juin 1943), la Libération réaffirme la légitimité des communes, qui restent le cadre officiel de l’aménagement du territoire jusqu’en 1958. Les constituants de 1946 consacrent un titre inédit aux droits des « ­collectivités territoriales ».

5Les tournées des inspecteurs des Finances dans les années cinquante donnent cependant à voir la distance entre cette doctrine républicaine de l’administration territoriale et les nécessités d’une nouvelle phase de l’aménagement du territoire. Les inspecteurs appelés à évaluer ces dispositifs sont unanimes à dénoncer la gabegie des deniers publics, l’absence de contrôle comptable et l’illégalité de la gestion des élus locaux. En octobre 1949, Jean Essig réclame la suppression des lignes de chemins de fer corses et le reclassement des 400 agents SNCF en démontrant que l’autocar et le camion sont plus performants. En juillet 1952, Gabriel Campion, étudiant les régies départementales de transport de l’Ain, du Jura, de la Saône-et-Loire et du Rhône, dénonce l’absence de cadre juridique à l’exercice des responsabilités et réclame la création de plans comptables départementaux. La Compagnie des omnibus et tramways de Lyon est qualifiée de « fiction » sur le plan économique et juridique.

6Ces enquêtes participent d’une dénonciation plus générale de la marge d’autonomie ­financière que les communes et les départements se seraient octroyée à la Libération. Dans un long rapport de mai 1954 sur les services industriels et commerciaux des collectivités locales, Yves Salaün s’en prend nettement au « socialisme municipal tendant à faire de la commune un commerçant se contrôlant lui-même », tendance selon lui défendue par le Conseil d’État et à laquelle le ministère des Finances s’est toujours justement opposé. La palette de ces services est de fait très grande : transports, gares routières, eau, gaz, électricité, ordures ménagères, coûts de la vie, pompes funèbres, qui tous ont fait l’objet de systèmes de régie codifiés, pour l’essentiel, entre 1915 et 1935. La complexité de la législation, l’opacité des pratiques et la formation jugée insuffisante des comptables communaux ou départementaux font l’objet de rapports récurrents de 1948 à la fin des années cinquante, dont le ton rappelle les rapports de l’entre-deux-guerres. Il s’agit moins d’ailleurs de dénoncer l’existence de pouvoirs locaux que de tenter d’imposer aux collectivités territoriales les normes de la comptabilité publique.

7La question des ordures ménagères donne lieu aux plus nombreux rapports et à une longue étude signée par Jean-François Deniau en juin 1955. Le coût de gestion des ordures ménagères augmente sensiblement dans les années cinquante, sans doute en raison de l’abandon de modes de gestion traditionnels, fondés sur la récupération. Deniau démontre le caractère structurellement déficitaire des régies, l’absence de maîtrise politique des communes et l’insuffisance des taxes municipales, qui ne permettent pas de couvrir les frais engagés. La conclusion en appelle à un dépassement de l’échelle communale pour la gestion de ce type de services :

« En ce qui concerne les services à caractère industriel et commercial (l’exemple des ordures ménagères peut être étendu à d’autres secteurs : habitat, distribution d’énergie, chauffage urbain,…) le principe de l’autonomie communale devrait être assoupli dans la mesure où il ne correspond plus à une réalité économique et sociale ».

8Si les communes s’avèrent ainsi incapables de gérer les équipements dont elles se sont pourvues sous la IIIe République (cf. la thèse de Catherine Jumeau sur Les receveurs municipaux sous la IIIeRépublique), comment alors envisager de leur faire confiance pour répondre aux attentes d’un pays en reconstruction ? C’est de fait vers le logement que convergent les propositions les plus novatrices, notamment en terme de financement (création du secteur aidé, loi Minjoz, 1 % patronal). Maintes fois soulignée par l’historiographie, le rôle de Bloch-Lainé dans la mutation qui conduit la CDC à investir directement le secteur de la construction, via la création de filiales dédiées aux questions du logement, des études, puis de l’aménagement (zones industrielles et commerciales, équipements touristiques), se doit d’être rappelé. Dès 1957, la SCIC livre plus de 10 000 logements par an, l’apogée se situant en 1960 avec 19 774 logements. Le cadre juridique de cette industrie de la construction est défini par les décrets du 30 septembre 1953 sur les sociétés d’économie mixte départementales et du 6 mars 1954 sur les sociétés d’économie mixte municipales. Si l’on ne peut parler, à ce niveau, d’étatisation de la construction – le seul établissement public d’aménagement de cette époque étant celui de la Défense (1958) –, la CDC et ses filiales n’en établissent pas moins une tutelle technique et financière qui réduit la marge de choix des élus locaux. La réussite quantitative de cette politique se limite toutefois à la production de logements et le déficit initial d’équipements devient un problème politique dès 1956.

9L’idée d’un financement conjoint des logements et des équipements, amorcé par la loi-cadre sur la construction du 7 août 1957 et qui aboutit au décret du 31 décembre 1958 sur les ZUP, semble avoir germé à la suite d’enquêtes conduites par l’Inspection en septembre 1957 en Lorraine. Les inspecteurs préconisent le partage des coûts entre l’État, les collectivités locales et les promoteurs. La CDC se convertit à cette doctrine dans les années soixante. Il reste que la politique des grands ensembles, lancée en 1950, contribue à modifier radicalement la démographie des communes concernées, posant une nouvelle fois la question de la légitimité de l’échelle communale héritée de la Révolution française.

10Certains inspecteurs des Finances en viennent naturellement à soutenir le développement de l’intercommunalité de gestion, qui se trouve à l’origine du décret du 20 mai 1955 sur les syndicats mixtes et plus encore de l’ordonnance du 5 janvier 1959 permettant la création de syndicats intercommunaux à vocation multiples, ou Sivom. Dès 1957 d’ailleurs, un rapport étudie les syndicats intercommunaux de six départements test. René Petit y dresse un bilan globalement positif des formules de coopération apparues dans l’entre-deux-guerres (électrification rurale, voirie, travaux publics), mais sans pour autant appeler à la substitution des syndicats intercommunaux aux communes, l’hypothèse d’une fusion étant selon lui aussi logique qu’improbable. Ni la simplification de la carte administrative ni la démocratisation des politiques publiques ne constituent à cette époque une préoccupation de l’IGF, qui reste, dans les années cinquante, au seuil du débat politique. Seul le principe de l’efficacité administrative et surtout financière, assorti d’une demande de transparence des comptes publics, guident les enquêteurs. C’est en ce sens qu’il faut lire le seul rapport réellement décentralisateur de cette première période, publié en mai 1948 sous la plume d’Alfred Redouin à propos des subventions d’équilibre données aux communes du Jura, de l’Ain et de l’Isère. Partant d’une critique sévère d’un régime de subventions mis en place en 1945 en faveur des communes rurales ne parvenant pas à équilibrer leur budget, l’auteur en conclut que « dès lors que l’on rétablit – dans la constitution – les libertés locales, il faut aussi restaurer l’indépendance fiscale ». Le principe de l’autonomie financière des communes défendu ici consiste moins à proposer un transfert de compétences de l’État vers les collectivités locales qu’à rappeler le dogme très libéral de l’équilibre budgétaire et de la responsabilité financière.

Une contribution décisive aux politiques d’aménagement urbain des années 1960-1970

11Avec le gouvernement de Michel Debré de janvier 1959 s’amorce une intervention croissante de l’État, tant dans la production urbaine que dans l’aménagement du territoire. La croissance démographique et urbaine, accentuée par le rapatriement des Français d’Algérie, forme des contraintes et des arguments pour la création de dispositifs autoritaires : le district de la région parisienne en 1961, l’agence foncière et technique de la région parisienne (ou AFTRP) en 1962, enfin et surtout la Datar en 1963. La figure de Delouvrier peut être rapprochée, pour le milieu des années soixante, de celle de Bloch-Lainé dix ans plus tôt, même si la dimension politique de ce vrai « ministre du Grand Paris » apparaît plus affirmée que celle du directeur général de la Caisse des Dépôts, qu’il prend bien soin d’écarter de ses projets les plus novateurs, comme les villes nouvelles.

12Parmi les nombreux apports des inspecteurs des Finances aux politiques urbaines des années soixante, la création des zones d’aménagement différé (ou ZAD) constitue sans doute la plus originale et la plus controversée. Si la maîtrise foncière a été pointée dès les années dix comme l’une des conditions de réussite des agglomérations, il fallait encore trouver les dispositifs financiers permettant de sortir de l’alternative expropriation/acquisition au prix du marché, relativement favorable aux propriétaires fonciers. Le passage en 1958 de six jeunes inspecteurs des Finances en tournée en Algérie et leur mission d’enquête sur les problèmes fonciers constituent sans doute pour Delouvrier le moment d’une prise de conscience de la centralité du problème. Devenu délégué général du district de la région de Paris en 1961, il s’attache à prendre le contrôle de l’AFTRP et abuse sans vergogne dès 1965 du « zadage » préventif pour épargner les futures villes nouvelles de la spéculation. Au total, ce sont 120 000 hectares qui sont « zadés » durant son mandat. Si, à long terme, ces réserves foncières permettent aux villes nouvelles d’accueillir des équipements structurants rares en banlieues (comme les universités), leur efficacité à moyen terme s’avère plus discutable, les conflits avec les propriétaires fonciers et les promoteurs retardant souvent le lancement des quartiers nouveaux. C’est d’ailleurs un autre inspecteur des Finances, Albin Chalandon, ministre de l’Équipement et du Logement et adversaire résolu du dirigisme urbain, qui met un terme aux fonctions de Delouvrier en 1969.

13Dans un autre domaine, celui de la réforme administrative, les inspecteurs des Finances accompagnent le volontarisme des débuts de la Ve République. De l’ordonnance du 5 janvier 1959 créant les districts urbains et les Sivom à la loi du 16 juillet 1971 sur les fusions de communes en passant par les communautés urbaines du 31 décembre 1966, les premiers gouvernements de la Ve République tentent d’en finir avec les blocages communaux en imposant les solutions intercommunales. L’expérience de la ZUP de Massy-Antony, où l’État aménageur rencontre de nombreuses difficultés à faire collaborer les élus locaux, convainc Delouvrier, puis Jean-Eudes Roullier de la nécessité de réaliser les villes nouvelles en utilisant le système des établissements publics d’aménagement, beaucoup plus coercitif que celui des sociétés d’économie mixte. C’est d’ailleurs un autre inspecteur des Finances, Maurice Couve de Murville, qui lance officiellement comme Premier ministre la politique des villes nouvelles en octobre 1968, à la fois en en décrétant le caractère national et en tranchant en faveur des établissements publics d’aménagement pour leur réalisation. Si la plupart des premiers directeurs d’EPA sont des ingénieurs, c’est un inspecteur des Finances, Pierre Carle, conseiller technique de Delouvrier dès 1962, qui lance la création de Marne-la-Vallée entre 1968 et 1974.

14La réalisation des villes nouvelles passe ainsi par la définition d’un statut d’exception ôtant aux communes concernées tout droit de veto. La loi sur les villes nouvelles, dont Paul Delouvrier et Roullier préparent les termes dès 1964, se situe aux antipodes de la conception décentralisatrice de la ville, qui s’exprimera en 1983 par le transfert aux communes du permis de construire. Bien d’autres inspecteurs des Finances contemporains de Delouvrier partagent la conviction gaullienne de l’anachronisme des divisions territoriales et de la nécessité d’un inévitable retour de l’État pour faire face au défi urbain des années soixante. Dans son rapport d’octobre 1963 sur le financement des équipements de 68 communes test, Pierre Gisserot souligne le retard des équipements au regard du développement urbain et réclame une hausse de la fiscalité locale. Dans leur rapport de mai 1971 sur les communautés urbaines, Denis-Antoine Gautier et Jacques-Louis Bayle en appellent à un approfondissement du transfert de compétences et de moyens des communes concernées vers l’autorité intercommunale, et réclament une possibilité d’arbitrage pour le préfet. Ce rapport d’inspection fait écho à celui rendu en février 1963 par Jean-Claude Colli et Patrick Mordack sur les commissions départementales d’équipement, mises en place en 1960 pour améliorer la coordination des programmes ministériels. Les inspecteurs démontrent que l’action des préfets, que les gouvernements Debré et Pompidou affirment vouloir renforcer, se heurte au pouvoir des notables qui obtiennent des équipements en passant outre les commissions de coordination.

Les modalités d’une conversion à la décentralisation

15Le constat d’échec des politiques néojacobines des années soixante conduit certains inspecteurs à s’interroger sur la solution alternative d’une décentralisation, telle qu’elle est défendue notamment au sein du club Jean-Moulin, fréquenté par certains d’entre eux. Au printemps 1966, Georges Pompidou impose à Bloch-Lainé la présence de trois députés au sein du conseil d’administration de la SCET. Dans un rapport sur l’exécution du Ve Plan en Picardie et Pays-de-Loire, rédigé en mai 1968, René Lenoir expose l’écart qui s’est creusé entre la planification nationale et les pouvoirs locaux. Sa conclusion, très politique, anticipe à la fois sur le référendum d’avril 1969 et sur la loi-cadre Defferre du 2 mars 1982 :

« La recherche de la rationalité se heurte inévitablement au vouloir vivre de cellules sociales où les besoins sont ressentis et au niveau desquelles en droit les choix devraient s’opérer. Pour que la force de ce vouloir vivre ne ­s’exprime pas en particularismes frondeurs ou ne se change pas en passivité, il est indispensable d’une part de rénover la tutelle, d’autre part d’associer les ­représentants des collectivités locales aux tâches de planification ».

16Que cette opinion émane du futur rédacteur de la grande loi sur les droits des personnes handicapées en juin 1975, lorsqu’il est secrétaire d’État à l’Action sociale auprès de Simone Veil, ministre de la Santé, n’a pas de quoi surprendre. Dans l’un et l’autre cas, il s’agit bien de placer l’usager au centre des politiques publiques et de le responsabiliser. Certes, Lenoir (né en 1927) et Delouvrier (né en 1914) n’appartiennent pas à la même génération, même si l’un et l’autre sont passés par l’administration algérienne. Mais plus qu’une question de génération, il s’agit bien ici d’un glissement du centre de gravité, qui correspond à la crise de la planification. De nombreux rapports de l’Inspection du début des années soixante-dix tendent à montrer que la crise de Mai 1968 est peut-être le moment où l’Inspection comprend le caractère inéluctable de la décentralisation. Il ne s’agit plus désormais de pointer les carences des communes, des départements et des régions, mais de définir le cadre d’une progressive cogestion des territoires, que ce soit du point de vue de la participation (gaullistes), de ­l’autogestion (socialistes), des bienfaits du socialisme municipal (communistes) ou de la démocratie libérale (giscardiens).

17Les années 1972-1980, qui forment le tremplin de la loi Defferre de 1982, feront le tri et la synthèse des différentes options idéologiques de la décentralisation. Les inspecteurs des Finances participent à la réflexion, que ce soit au niveau décisionnel (via l’action d’un Jacques Chaban-Delmas ou d’un Valéry Giscard d’Estaing), ou en amont de la décision (Michel Pébereau est rapporteur en 1972 du Comité de décentralisation placé auprès du ministre chargé du Plan et de l’Aménagement du territoire).

18La réforme de la fiscalité locale est l’une des dimensions de ce débat. Les rapports d’inspection du début des années soixante-dix s’en prennent à l’opacité du versement représentatif de la taxe sur les salaires (VRTS), qui remplace en 1966 la taxe locale (1941). À partir d’une expérimentation conduite au milieu des années soixante en Pays de Loire et en Picardie, dans le cadre des investissements prévus pour le Ve Plan, Bernard Auberger tente, en mars 1968, de définir un modèle de croissance des finances locales. En février 1975, c’est au tour de Vincent Convert de proposer un guide d’analyse financière des collectivités locales, réclamé par la Cour des comptes depuis le milieu des années soixante. La rationalisation de la comptabilité bute cependant sur la difficulté à réunir et plus encore à harmoniser l’information diffusée par les communes et les départements. En proposant le remplacement des subventions étatiques par des dotations globales, le rapport Guichard reprend pour partie les arguments en faveur de la responsabilité des collectivités locales, défendus depuis de longues années par les inspecteurs des Finances. D’une certaine manière, la loi du 3 janvier 1979, qui créée la dotation globale de fonctionnement (DGF), est l’aboutissement de la lutte de l’Inspection contre la politique des subventions spécifiques conduite depuis 1945 et sa principale ­contribution au débat sur la décentralisation.

Bibliographie

Delouvrier Paul, entretien avec Roselyne Chenu, Paul Delouvrier ou la passion d’agir, Paris, Seuil, 1995, 413 p.

Druenne-Prissette Brigitte et Vadelorge Loïc (dir.), « L’Équipement et la décentralisation (1981-1992) », Pour Mémoire, revue du Comité d’histoire, hors-série, actes de la journée d’études du 8 juin 2009, novembre 2009, 154 p.

Fourcaut Annie et Voldman Danièle (dir.), Financer l’habitat : le rôle de la Caisse des dépôts et consignations aux xixe-xxe siècles, n° 23 d’Histoire urbaine, décembre 2008, 191 p.

Margairaz Michel (dir.), François Bloch-Lainé, fonctionnaire, financier, citoyen. Regards d’historien(ne)s sur la vie et la carrière de François Bloch-Lainé, actes de la journée d’études du 25 février 2003, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2005, 262 p.

Sources

Guichard Olivier (dir.), Vivre ensemble. Rapport de la Commission de développement des responsabilités locales, Paris, La Documentation française, 1976, 2 vol. 

Auteur

Professeur des universités en histoire contemporaine à l’université de Paris Nord-Villetaneuse

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2012

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