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Dictionnaire historique des inspecteurs des Finances 1801-2009

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Fabien Cardoni
, 
Nathalie Carré de Malberg
, 
Michel Margairaz

III. Politiques publiques

Joseph Caillaux (1863-1944)

Le (véritable premier) ministre des Finances et inventeur de l’impôt sur le revenu à la française

Michel Margairaz

Texte intégral

1Issu d’une famille riche établie dans la Sarthe, Joseph Caillaux est le fils d’un parlementaire monarchiste, polytechnicien, président du PLM et ministre des Finances du gouvernement de l’Ordre moral postérieur au 16 mai 1877. Cependant, il est déjà connu comme républicain lorsqu’il entre – reçu deuxième sur cinq candidats admis – à l’Inspection en 1888, à 25 ans. Il effectue la tournée pendant dix ans – y compris en Algérie –, où il acquiert une compétence financière reconnue. Il y affermit son sens du service de l’État et, sans doute en réaction contre l’enseignement clérical qu’il a reçu et peut-être, confie-t-il dans ses Mémoires, à la suite d’un ralliement tardif de son père à la veille de sa mort, il consolide son attachement à la République et aux radicaux, il est vrai encore peu disciplinés à cette date. En 1896, il publie avec deux de ses camarades de l’Inspection, Albert Touchard et Georges Privat-Deschanel – qu’il appelle ensuite comme chef de cabinet –, le premier tome des Impôts en France. En 1898, il quitte l’Inspection pour entrer directement en politique, et cela de manière définitive. D’abord à l’échelle locale, comme élu républicain (Union démocratique) de Mamers, à la Chambre, où il succède à son père et demeure député de la Sarthe (Gauche radicale, puis radical-socialiste) jusqu’en 1919, puis de nouveau en qualité de sénateur (Gauche démocratique) de 1925 – après son amnistie – jusqu’à sa mort.

2Introduit par son père dans l’entourage de ­Maurice Rouvier, qui le protège, il participe, sous sa présidence, à la commission parlementaire chargée d’examiner les crédits supplémentaires. Dans le rapport de la commission qu’il rédige en 1899, il fait seulement une synthèse où il analyse le système fiscal prussien. Mais l’année précédente, il prend parti en faveur d’un impôt général sur les revenus des personnes, qui se substituerait aux « quatre vieilles », système fiscal hérité de la Révolution portant sur les biens. Cet ensemble est jugé par lui archaïque, de faible rapport du fait de taux dérisoires, hétérogène et surtout très injuste, du fait de critères de l’assiette à la fois arbitraires et fort variables selon les départements. Mais il garde en réserve ce projet. Sa carrière s’inscrit rapidement à l’échelle nationale. L’année suivante, en 1899, alors que les dreyfusards triomphent, Pierre Waldeck-Rousseau l’appelle dans son gouvernement de Défense républicaine pour occuper les Finances. Pendant les trois années du ministère, il met en œuvre nombre de réformes, encore avec prudence. Il tente de réduire les comptes spéciaux, particulièrement militaires, qui entravent la « sincérité budgétaire ». En 1900-1901, il engage quelques réformes fiscales encore limitées. Il augmente les droits sur l’alcool et baisse ceux portant sur le vin et la bière, il réforme les droits successoraux et y introduit, pour la première fois, la progressivité. En 1902, il baisse les taxes sur les sucres des deux tiers grâce à un accord international, suscitant ainsi la haine du lobby sucrier. Il dépose bien, en avril 1900, un projet de réforme des contributions directes, mais celui-ci ne comprend pas l’établissement de l’impôt sur le revenu.

3Soucieux de bien préparer sa réforme, dont il sait qu’elle déclenchera l’hostilité jusque chez certains radicaux conservateurs, Caillaux attend son heure. L’occasion lui est fournie par sa deuxième expérience à la tête des Finances, dans le ministère dirigé par Clemenceau (1906-1909). Il dépose son projet à la Chambre le 7 février 1907 et après le travail de la commission, la discussion, fort vive, se prolonge pendant près de deux années à la Chambre, où la droite et les modérés fulminent contre « l’inquisition fiscale ». Inspiré de l’Income Tax britannique, le projet consiste en un impôt désormais général à tous les revenus, différenciés suivant sept cédules et frappés de taux distincts (de 3 % pour les revenus du travail à 4 % pour les revenus fonciers, immobiliers et mobiliers), agrémenté d’une taxe complémentaire frappant par tranches successives les revenus supérieurs à 5 000 F, selon des taux progressifs allant jusqu’au maximum de 5 %. Le futur impôt implique, c’est indéniable, une déclaration de revenus et la perspective de contrôles, objet des principales critiques, y compris dans les rangs républicains, au nom tout à la fois du secret des affaires ou des libertés des citoyens. Une progressivité, même très faible comme Caillaux la souhaite, paraît intolérable à ceux qui s’insurgent en créant des « ligues de contribuables » ou même, en 1909, une ­Association de défense des classes moyennes. Les personnalités hostiles n’hésitent pas à user de l’hyperbole. « Aussi catastrophique que la Révocation de l’Édit de Nantes » (Paul Leroy-Beaulieu), « péril national […] la progressivité… germe de toute révolution sociale » (Jules Roche), « fourrier du socialisme » (Poincaré, qui, jusque-là, le soutenait) : autant de critiques bientôt haineuses, qui témoignent d’une hostilité radicale des conservateurs comme de nombre de modérés à l’égard d’un des leurs, jugé traître à ses origines bourgeoises et considéré désormais comme un ennemi. Soutenu par Jaurès et les socialistes, il se défend avec brio dans le débat, obtient un vote favorable et confortable le 9 mars 1909 (388 voix contre 129) et acquiert à cette occasion l’étoffe d’un chef de gouvernement et de rassembleur des gauches, ce qui se traduit par sa nomination à la présidence du Conseil en 1911, puis sa désignation à la présidence du parti radical.

4Toutefois, le travail de retardement du Sénat – y compris dans les rangs de la Gauche démocratique – porte ses fruits et le projet définitif, proche de la proposition originelle de Caillaux, n’est adopté que le 15 juillet 1914, peu avant le déclenchement de la Grande Guerre. Perçu pour la première fois en mars 1916 sur les revenus de 1915, le système est complété par la création d’impôts cédulaires en juillet 1917. L’impôt ne frappe guère plus de deux millions de contribuables dans l’entre-deux-guerres, mais la voie vers la progressivité de l’impôt direct est désormais ouverte. Parallèlement, Caillaux effectue un véritable travail de rationalisation et de consolidation de l’organisation et de l’activité de l’Inspection des Finances. En 1907 et 1908 (à l’occasion du centenaire), il règle par un arrêté les attributions et devoirs des inspecteurs et fixe par une instruction le service des tournées, avant d’imposer, en 1911, un rapport annuel d’activité à tous les corps de contrôle.

5Caillaux a l’occasion de subir encore l’hostilité des conservateurs et modérés à l’occasion de la campagne de haine déclenchée contre lui en mars 1914 et du procès de son épouse – qui tue le directeur du Figaro pour avoir calomnié son mari –, mais surtout pour son ralliement en pleine guerre à une paix blanche. Ce qui lui vaut trois années d’emprisonnement. Amnistié, il joue encore à deux reprises un rôle dans le Cartel des gauches au pouvoir en 1924-1926. C’est notamment le cas dans l’éphémère et ultime de ses gouvernements, où il occupe une fois encore les Finances pendant trois semaines, à l’été 1926. Il en profite pour nommer Émile Moreau, autre camarade de l’Inspection, à la tête de la Banque de France, ce qui est décisif pour assurer la stabilisation du franc, décidée in fine – paradoxe ultime – par Poincaré, devenu son ennemi depuis 1907. Et comme inamovible président de la Commission des finances du Sénat depuis 1932, il joue un rôle majeur dans la chute du premier gouvernement de Front populaire en juin 1937 en refusant les pleins pouvoirs financiers à Léon Blum.

6Par-delà la trajectoire singulière et mouvementée de Caillaux, l’arrivée d’un inspecteur des Finances à la tête de la rue de Rivoli, à la présidence du Conseil et à la présidence du principal parti de la vie politique, associée à l’innovation majeure que constitue l’établissement de l’impôt sur le revenu contribuent, à leur mesure, à conforter la place de l’Inspection dans le ­système politico-financier de la République.

Bibliographie

Delalande Nicolas, Consentement et résistances à l’impôt, Paris, Le Seuil, 2011, 324 p.

Tristram Frédéric, « L’administration fiscale et l’impôt sur le revenu dans l’entre-deux-guerres », Études et documents XI, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1999, p. 211-242.

Bredin Jean-Denis, Joseph Caillaux, Paris, Hachette, 1980, 370 p. (rééd. : Paris, Gallimard, coll. Folio ­Histoire, 1985).

Allain Jean-Claude, Joseph Caillaux, un destin dans le siècle, t. I : Le défi victorieux, 1863-1914, t. II : L’oracle, 1914-1944, Paris, Imprimerie nationale, 1978 et 1981, 531 p. et 581 p.

Bouvier Jean, « Le système fiscal français du xixe siècle. Étude critique d’un immobilisme », dans Bouvier Jean et Wolff Jacques (dir.), Deux siècles de fiscalité française, xix-xxe siècles. Histoire, économie, politique, Paris-La Haye, Mouton, 1973, p. 226-262.

Sources

Caillaux Joseph, Mes Mémoires, t. I : Ma jeunesse orgueilleuse, t. II : Mes audaces Agadir. 1909-1912, t. III : Clairvoyance et force d’âme dans les épreuves, 1912-1930, Paris, Plon, 1943, 3 vol. et L’impôt sur le revenu, Paris, Berger-Levrault, 1910, 539 p.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2012

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